Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_192/2019
Urteil vom 12. Februar 2020
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Haag,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
Gemeinde Laax,
Center Communal, 7031 Laax,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Gieri Caviezel,
gegen
Bau-, Verkehrs- und Forstdepartement
des Kantons Graubünden,
Villa Brügger, Stadtgartenweg 11, 7000 Chur.
Gegenstand
Strassenrecht (Gestaltung Kreisel),
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
des Kantons Graubünden, 5. Kammer,
vom 19. Februar 2019 (R 18 55).
Sachverhalt:
A.
Am 30. November 2016 erteilte das Tiefbauamt Graubünden der Gemeinde Laax die Bewilligung für den Bau einer Kreiselverkehrsanlage auf der Oberalpstrasse im Ausserortsbereich. Es hielt fest, die genaue Ausgestaltung der Kreiselmittelinsel sei mit ihm abzusprechen. Die Gemeinde Laax favorisiert einen Knoten, dessen vier Enden mit den dreidimensionalen, Gemeindequartiere bezeichnenden Schriftzügen "Salums", "Cons", "Vitg" und "Murschetg" versehen sein sollen. Weil keine Einigung zu Stande kam, verlangte die Gemeinde Laax eine anfechtbare Verfügung. Daraufhin entschied das Tiefbauamt am 26. Februar 2018, die geplante Kreiselgestaltung werde nicht bewilligt, doch könne eine Bewilligung grundsätzlich in Aussicht gestellt werden, wenn auf die Schriftzüge verzichtet werde.
Eine von der Gemeinde Laax dagegen erhobene Verwaltungsbeschwerde wies das Bau-, Verkehrs- und Forstdepartement (BVFD) Graubünden am 25. Juni 2018 ab. Daraufhin gelangte die Gemeinde ans Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, das ihre Beschwerde mit Urteil vom 19. Februar 2019 jedoch ebenfalls abwies.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht vom 1. April 2019 beantragt die Gemeinde Laax, das Urteil des Verwaltungsgerichts, der Entscheid des BVFD und die Verfügung des Tiefbauamts seien aufzuheben und die geplante Kreiselgestaltung zu genehmigen. Eventualiter sei die Sache zur Genehmigung an das Tiefbauamt bzw. zur Neubeurteilung ans Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht und das BVFD beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das ebenfalls zur Vernehmlassung eingeladene Bundesamt für Strassen (ASTRA) hält fest, die Ausführungen der Kantonspolizei und des Tiefbauamts, auf welche sich das Verwaltungsgericht stützte, seien angesichts des Beurteilungsspielraums, welcher den zuständigen Fachstellen in diesem Bereich zukomme, nicht zu beanstanden. Die Gemeinde Laax hält in ihrer weiteren Eingabe an ihrer Auffassung fest.
Erwägungen:
1.
1.1. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid (Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG), der das Bau- und Planungsrecht betrifft. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a BGG). Nach der Rechtsprechung kann eine Gemeinde gegen einen Rechtsakt unter anderem dann Beschwerde führen, wenn sie durch ihn in qualifizierter Weise in schutzwürdigen hoheitlichen Interessen berührt wird (BGE 140 I 90 E. 1.2.2 S. 93 f.; 138 I 143 E. 1.3.1 S. 149; je mit Hinweisen). Dies ist in Bezug auf die Gemeinde Laax als Projektantin eines öffentlichen Werks zu bejahen (Urteil 1C_582/2013 vom 25. September 2014 E. 1.2).
1.2. Unzulässig ist der Antrag der Beschwerdeführerin, auch der Entscheid des BVFD und die Verfügung des Tiefbauamts seien aufzuheben. Diese sind durch den Entscheid des Verwaltungsgerichts ersetzt worden (Devolutiveffekt) und gelten als inhaltlich mitangefochten (BGE 136 II 539 E. 1.2 S. 543; 134 II 142 E. 1.4 S. 144; je mit Hinweis).
2.
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV). Zum einen habe das Verwaltungsgericht ihr Argument, die Beschriftungen seien diskret und unauffällig, ohne hinreichende Auseinandersetzung als nicht nachvollziehbar abgetan. Zum andern beschränke es sich weitestgehend auf eine Wiedergabe der Einschätzungen seiner Vorinstanzen sowie der Kantonspolizei.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 143 III 65 E. 5.2 S. 70 f. mit Hinweisen).
Diesen Anforderungen genügt der angefochtene Entscheid ohne Weiteres. Dass das Verwaltungsgericht die Argumente der Fachbehörden wiedergab und deren Einschätzung teilte, bedeutet keine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Es ist aus den Urteilserwägungen klar ersichtlich, von welchen Überlegungen sich das Verwaltungsgericht leiten liess. Ebenfalls geht aus den Erwägungen hervor, weshalb es die Bezeichnung der Beschriftungen als diskret und unauffällig für nicht nachvollziehbar hält, wird doch kurz zuvor deren enorme Grösse hervorgehoben.
3.
3.1. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von Art. 6 Abs. 2 SVG und Art. 95 f. der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV; SR 741.21). Sie ist der Auffassung, die Beschriftung der geplanten Skulptur sei nicht geeignet, Fahrzeuglenker abzulenken und dadurch den Verkehr zu gefährden. Die Schriftzüge seien weder gross noch aufdringlich. Sie würden nicht mehr hervorstechen als das Kunstwerk insgesamt. Bei diesem handle es sich nicht etwa um eine Orientierungshilfe, denn in einiger Distanz vor dem Kreisel informiere ein Vorwegweiser über die verschiedenen Fahrziele. Die Beschriftungen seien Gestaltungselemente und interessierten die durchfahrenden Fahrzeuglenker nicht.
3.2. Gemäss Art. 6 Abs. 1 SVG sind im Bereich der für die Motorfahrzeuge oder Fahrräder offenen Strassen Reklamen und andere Ankündigungen untersagt, die zu Verwechslungen mit Signalen oder Markierungen Anlass geben oder sonst, namentlich durch Ablenkung der Strassenbenützer, die Verkehrssicherheit beeinträchtigen könnten. Konkretisiert wird Art. 6 Abs. 1 SVG in den Art. 95 ff. SSV. Als Strassenreklamen, deren Anbringung oder Änderung der Bewilligung der nach kantonalem Recht zuständigen Behörde bedarf (Art. 99 Abs. 1 SSV), gelten alle Werbeformen und anderen Ankündigungen in Schrift, Bild, Licht, Ton usw., die im Wahrnehmungsbereich der Fahrzeugführer liegen, während diese ihre Aufmerksamkeit dem Verkehr zuwenden (Art. 95 Abs. 1 SSV). Untersagt sind gemäss Art. 96 Abs. 1 SSV Strassenreklamen, welche die Verkehrssicherheit beeinträchtigen könnten. Bei der Beurteilung der möglichen Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit verfügt die zuständige Behörde über einen Beurteilungsspielraum. Es handelt sich dabei um einen unbestimmten Rechtsbegriff, dessen Auslegung das Bundesgericht nur mit Zurückhaltung prüft, insbesondere soweit örtliche oder technische Verhältnisse zu würdigen sind, die die lokalen Behörden in der Regel besser kennen. Besondere Zurückhaltung ist geboten, wenn die entscheidenden Fragen der Rechtsanwendung mit der Frage der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellung verflochten sind, was bei der Beurteilung von Belangen der Verkehrssicherheit im Zusammenhang mit dem Anbringen von Reklamen ausgeprägt der Fall ist (zum Ganzen: Urteil 1C_458/2013 vom 21. November 2013 E. 2.2 mit Hinweis).
3.3. Das Verwaltungsgericht legt im angefochtenen Entscheid dar, dass es sich bei der Beschriftung der Knotenskulptur um eine "Ankündigung" im Sinne des Gesetzes und der Verordnung handle. Die Beschwerdeführerin stellt dies nicht in Abrede, weshalb darauf nicht weiter einzugehen ist. Umstritten ist nach dem Ausgeführten jedoch, ob die Beschriftung durch Ablenkung der Strassenbenützer die Verkehrssicherheit beeinträchtigen könnte. Wie das Verwaltungsgericht zu Recht festhält, misst das Bundesgericht bei der Anwendung von Art. 6 Abs. 1 SVG dem Aspekt der Verkehrssicherheit grosses Gewicht bei. Bereits eine potenzielle Beeinträchtigung oder eine entfernte, nicht einmal in der Regel eintretende, mittelbare Gefährdung reicht aus, um die Verkehrssicherheit beeinträchtigen zu können, wie sich bereits aus dem Gesetzestext ("beeinträchtigen könnten") von Art. 6 Abs. 1 SVG ergibt (Urteil 1C_4/2014 vom 2. Mai 2014 E. 3 mit Hinweis).
3.4. Mit Blick auf die konkreten Umstände des vorliegenden Falls führt das Verwaltungsgericht aus, zwei verschiedene Fachgremien - die Abteilung Verkehrstechnik der Kantonspolizei Graubünden und die kantonale Fachstelle für das Strassenwesen des Tiefbauamts Graubünden - seien zum Schluss gekommen, dass die geplante Kreiselgestaltung mit den Beschriftungen "Salums", "Cons", "Vitg" und "Murschetg" die Verkehrssicherheit gefährden könnte. Dies erscheine unter den von ihnen berücksichtigten Kriterien als nachvollziehbar. Die Kantonspolizei habe darauf hingewiesen, dass die schlecht lesbaren Schriften eine Ablenkung schaffen würden, was zu Unfällen führen könne. Das Tiefbauamt habe festgehalten, dass an Kantonsstrassen aufgrund der Ablenkung der Verkehrsteilnehmer im Normalfall keine Textelemente in Kreisverkehrsanlagen bewilligt würden. Ausnahmen seien in speziellen Fällen für sehr schnell erfassbare, zentral angebrachte Schriftzüge mit Wiedererkennungswert oder für einen sehr dezent angebrachten Schriftzug denkbar. Die geplanten wegweisenden Beschriftungen seien aufgrund der grossen Distanz zwischen den Textelementen und den grossen Dimensionen der Schriftzüge jedoch weder dezent noch zentral angebracht. Sie führten mit ihrer enormen Grösse und der Anordnung an den äussersten Enden der ca. 11 m breiten Skulptur zu einer übermässigen Ablenkung der Verkehrsteilnehmer.
3.5. Die Kritik der Beschwerdeführerin an dieser Einschätzung, der sich das Verwaltungsgericht angeschlossen hat, überzeugt nicht. Es ist nicht widersprüchlich, die Schriftzüge sowohl als schlecht lesbar als auch als gross zu bezeichnen. Dass sie nicht als Orientierungshilfe konzipiert sind, mag zudem zutreffen, doch erscheint ohne Weiteres haltbar, ihnen eine wegweisende Funktion beizumessen, zumal sie die Gemeindequartiere bezeichnen. In dieser Hinsicht ist den vorinstanzlichen Erwägungen anzufügen, dass der Kreisverkehr erhöhte Anforderungen an die Verkehrsteilnehmer stellt. Gemäss der Beratungsstelle für Unfallverhütung werden hier Velofahrer überproportional häufig übersehen und angefahren (Beratungsstelle für Unfallverhütung, Sinus 2019: Sicherheitsniveau und Unfallgeschehen im Strassenverkehr 2018, 2019, S. 3 und 43 Ťhttps://www.bfu.chť [besucht am 5. Februar 2020]). Sie empfiehlt deshalb, auf der Mittelinsel keine Signale und Wegweiser anzubringen (Beratungsstelle für Unfallverhütung, Empfehlung: Kreisel - Mittelinsel, 2018, S. 2 Ťhttps://www.bfu.chť [besucht am 5. Februar 2020]). Vor diesem Hintergrund ist auch sachlich vertretbar, den Umstand zu berücksichtigen, dass die Schriftzüge zum einen gross sind, aber aufgrund ihrer schlechten Lesbarkeit und dem grossen Abstand zwischen den einzelnen Beschriftungen nicht schnell erfasst werden können. Dies schafft eine Gefahr der Ablenkung der Strassenbenützer. Insgesamt und unter Berücksichtigung des Beurteilungsspielraums der zuständigen Behörde ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn das Verwaltungsgericht von einer möglichen Gefährdung der Verkehrssicherheit im Sinne von Art. 6 Abs. 1 SVG ausging.
4.
Die Beschwerdeführerin beruft sich schliesslich noch auf das Gebot der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) und kritisiert, in Tiefencastel und in Kloster-Serneus sei eine vergleichbare Kreiselgestaltung bewilligt worden.
Die kantonalen Behörden sind an die Vorgaben von Art. 6 SVG und Art. 95 ff. SSV gebunden. Beurteilungsspielräume bei der Handhabung der unbestimmten Rechtsbegriffe des Gesetzes müssen von den zuständigen kantonalen Behörden rechtsgleich ausgeübt werden (Urteil 1C_458/2013 vom 21. November 2013 E. 5.1).
Das in den Akten befindliche Foto des Kreisels in Tiefencastel zeigt einen in der Kreiselmitte aufgestellten Bund mit gelb-schwarzen Halmen aus quaderförmigen Elementen. Darauf sind, soweit auf dem Foto überhaupt erkennbar, kleine Buchstaben, Zahlen und Symbole aufgemalt. Heraus sticht einzig das auf den örtlichen Naturpark hinweisende Wort "ela". Im Gegensatz zu dem von der Gemeinde Laax geplanten Kreisel ist auf den ersten Blick erkennbar, dass nicht eine Information der Strassenbenützer über die Lage verschiedener Örtlichkeiten bezweckt ist. Der Bund ist zudem im Zentrum des Kreisels positioniert.
Das Foto der Kreiselgestaltung in Kloster-Serneus ist neu und deshalb unzulässig (Art. 99 Abs. 1 BGG). Zudem vermag die Kritik der rechtsungleichen Behandlung auch in dieser Hinsicht nicht zu überzeugen. Der Schriftzug "Klosters" ist einfach zu erfassen und auf einem Gestaltungselement angebracht, das ebenfalls im Zentrum des Kreisels steht.
Es handelt sich somit bei beiden zum Vergleich herangezogenen Kreiselgestaltungen um solche, die unter den vom Tiefbauamt aufgestellten Bedingungen ausnahmsweise bewilligt werden können. Insbesondere sind sie schnell erfassbar und zentral angebracht. Vor diesem Hintergrund ist nicht zu beanstanden, wenn das Verwaltungsgericht davon ausgeht, die beiden Kreisel seien mit dem vorliegend umstrittenen nicht vergleichbar. Das Rechtsgleichheitsgebot ist somit nicht verletzt.
5.
Die Beschwerde ist aus diesen Erwägungen abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Bau-, Verkehrs- und Forstdepartement des Kantons Graubünden, dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, und dem Bundesamt für Strassen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 12. Februar 2020
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Chaix
Der Gerichtsschreiber: Dold