Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_275/2021
Urteil vom 29. März 2022
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Bundesrichter Müller,
Gerichtsschreiber Gelzer.
Verfahrensbeteiligte
1. Sunrise Communications SA,
2. Salt Mobile SA,
3. Swisscom (Schweiz) AG,
Beschwerdeführerinnen, alle drei vertreten durch
Rechtsanwalt Dr. Mischa Morgenbesser,
gegen
Gemeinde Malans, 7208 Malans,
vertreten durch Rechtsanwältin Corina Caluori,
Kanton Graubünden,
handelnd durch den
Regierungsrat des Kantons Graubünden,
und dieser vertreten durch das Departement
für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden,
Ringstrasse 10, 7001 Chur.
Gegenstand
Planungszone für Mobilfunk,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
des Kantons Graubünden, 5. Kammer,
vom 23. März 2021 (R 20 7).
Sachverhalt:
A.
Der Gemeindevorstand der Gemeinde Malans erliess am 13. August 2019 über das gesamte Gemeindegebiet eine Planungszone. In der Veröffentlichung im Kantonsblatt des Kantons Graubünden vom 16. August 2019 wurde dazu ausgeführt:
" Zweck der Planungszone:
- Prüfung des Erlasses von Bestimmungen und Festlegungen betreffend Mobil funkantennenanlagen in der kommunalen Nutzungsplanung.
Die Planungszone wird für zwei Jahre erlassen und tritt sofort in Kraft.
I n der Planungszone darf nichts unternommen werde n, was die neue Planung erschweren oder dieser entgegenstehen könnte. Insbesondere dürfen Bauvorhaben nur bewilligt werden, wenn sie weder den rechtskräftigen noch den vorgesehenen neuen Planungen und Vorschriften widersprechen. "
B.
Gegen den Erlass dieser Planungszone erhoben die Sunrise Communications AG, die Salt Mobile SA und die Swisscom (Schweiz) AG (nachstehend: Mobilfunkbetreiberinnen) Beschwerde, welche die Regierung des Kantons Graubünden mit Entscheid vom 17. Dezember 2019 abwies. Eine dagegen von den Mobilfunkbetreiberinnen eingereichte Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit Urteil vom 23. März 2021 ab.
C.
Die Mobilfunkbetreiberinnen erheben Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit den Anträgen, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 23. März 2021 aufzuheben.
Das Verwaltungsgericht, das Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden sowie die Gemeinde Malans beantragen, die Beschwerde abzuweisen.
In ihrer Eingabe vom 26. August 2021 hielt die Gemeinde Malans an ihrem in der Beschwerdeantwort gestellten Antrag fest und führte aus, die strittige Planungszone sei um zwei Jahre verlängert worden. Die Beschwerdeführerinnen bestätigten in ihrer Stellungnahme vom 30. August 2021 die zweijährige Verlängerung der Planungszone.
Mit Schreiben vom 9. Dezember 2021 teilte die Gemeinde Malans mit, am 28. Oktober 2021 habe die Gemeindeversammlung die Teilrevision der Ortsplanung betreffend Mobilfunkanlagen angenommen, die bis zur Genehmigung durch die Kantonsregierung die Wirkung einer gesetzlichen Planungszone entfalte und damit die streitbetroffene Planungszone ablöse. Die Beschwerdeführerinnen machen in ihrer Stellungnahme vom 23. Dezember 2021 geltend, auf ihre Beschwerde sei gemäss den Ausführungen in der Beschwerde auch nach Wegfall des aktuellen Rechtsschutzinteresses einzutreten.
Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die Zulässigkeit von Beschwerden von Amtes wegen (vgl. Art. 29 Abs. 1 BGG).
1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Eine Ausnahme nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Der Erlass einer Planungszone stellt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts einen Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG dar (Urteil 1C_441/ 2019 vom 7. Januar 2020 E. 1.1 mit Hinweis).
1.2. Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist nur legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist und an dessen Aufhebung oder Änderung ein schutzwürdiges Interesse hat (Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG). Dieses muss nicht nur bei der Beschwerdeeinreichung, sondern grundsätzlich auch noch im Zeitpunkt der Urteilsfällung aktuell und praktisch sein. Ausnahmsweise tritt das Bundesgericht unter Verzicht auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses auf eine Beschwerde ein, wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt. Es kann sich dabei auf die Prüfung der Streitfragen beschränken, die sich in Zukunft mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit wieder stellen werden (BGE 147 I 478 E. 2.2 mit Hinweisen).
1.3. Nach den Angaben der Gemeinde Malans hat die streitbetroffene Planungszone ihre rechtliche Wirksamkeit verloren, was die Beschwerdeführerinnen anerkennen. Damit ist ihr aktuelles Rechtsschutzinteresse an der Anfechtung des vorinstanzlichen Urteils nachträglich entfallen. Die Beschwerdeführerinnen zeigen auf, dass im Kanton Graubünden sechs Gemeinden in Hinblick auf die Standortregelung von Mobilfunkanlagen ebenfalls das gesamte Gemeindegebiet erfassende Planungszonen festlegten und die Vorinstanz fünf entsprechende Beschwerdeverfahren bis zum Abschluss des vorliegenden Verfahrens sistierte. Demnach ist davon auszugehen, dass sich die vorliegend zu prüfenden Fragen bezüglich der Rechtswirkungen und der Verhältnismässigkeit solcher Planungszonen bei anderen Bündner Gemeinden künftig unter ähnlichen Umständen wieder stellen. Zudem wäre aufgrund des doppelten Instanzenzugs im Kanton Graubünden eine bundesgerichtliche Prüfung kaum möglich. Unter diesen Umständen ist auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde auch nach Wegfall des aktuellen Rechtsschutzinteresses einzutreten.
1.4. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann namentlich geltend gemacht werden, der angefochtene Entscheid verletze Bundes- oder Völkerrecht (Art. 95 lit. a und b BGG). Zulässig ist auch die Rüge der Verletzung von kantonalen verfassungsmässigen Rechten, kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und über Volkswahlen und -abstimmungen (Art. 95 lit. c und d BGG). Abgesehen davon überprüft das Bundesgericht die Anwendung des kantonalen Rechts nicht als solche. Jedoch kann gerügt werden, diese Anwendung widerspreche dem Bundesrecht, namentlich dem Willkürverbot gemäss Art. 9 BV (BGE 142 II 369 E. 2.1 S. 372 mit Hinweisen).
2.
2.1. Gemäss Art. 27 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) kann die zuständige Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen, wenn Nutzungspläne angepasst werden müssen oder noch keine vorliegen. Innerhalb der Planungszonen darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren könnte (Abs. 1). Planungszonen dürfen für längstens fünf Jahre bestimmt werden; das kantonale Recht kann eine Verlängerung vorsehen (Abs. 2).
Das kantonale Raumplanungsgesetz für den Kanton Graubünden vom 6. Dezember 2004 (KRG/GR; 801.100) sieht in Art. 21 bezüglich Planungszonen folgende Regelung vor:
1 Wird der Erlass oder die Änderung der Grundordnung oder eines Quartierplans in die Wege geleitet, kann der Gemeindevorstand für die davon betroffenen Gebiete eine Planungszone erlassen.
2 In der Planungszone darf nichts unternommen werden, was die neue Planung erschweren oder dieser entgegenstehen könnte. Insbesondere dürfen Bauvorhaben nur bewilligt werden, wenn sie weder den rechtskräftigen noch den vorgesehenen neuen Planungen und Vorschriften widersprechen.
3 Die Planungszone kann für die Dauer von zwei Jahren erlassen und mit Zustimmung des Departements angemessen verlängert werden.
4 Die Gemeinde gibt den Erlass und Verlängerungen der Planungszone im amtlichen Publikationsorgan der Gemeinde und im Kantonsamtsblatt bekannt. Die Planungszone tritt mit der Bekanntgabe in Kraft.
2.2. Die Planungszonen sind sichernde Massnahmen, um Nutzungspläne erstellen oder ändern zu können. Für die Festsetzung einer Planungszone genügt eine einigermassen konkretisierte Planungsabsicht. Die Planungszone soll die Entscheidungsfreiheit der Planungsbehörden bei der Umsetzung und Konkretisierung dieser Absicht wahren (Urteile 1C_141/2014 vom 4. August 2014 E. 5.2, in: ZBl 116/2015 S. 194; 1C_577/2019 vom 4. November 2020 E. 3.3). Entsprechend dürfen Bauvorhaben in einer Planungszone gemäss Art. 21 Abs. 2 KRG/GR (vgl. auch Art. 27 Abs. 1 Satz 2 RPG) nur bewilligt werden, wenn sie weder den rechtskräftigen noch den vorgesehenen neuen Planungen und Vorschriften widersprechen. Insofern kommt der geplanten Regelung bereits eine negative Vorwirkung zu (BGE 136 I 142 E. 3.2 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 146 II 289 E. 5.1).
2.3. Die Planungszone hat zur Folge, dass im betroffenen Umfang die Anwendung des (noch) geltenden Rechts im Hinblick auf das Inkrafttreten des neuen Rechts ausgesetzt wird. Die damit bewirkte öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung ist mit Art. 26 BV nur vereinbar, wenn sie gemäss Art. 36 BV auf gesetzlicher Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist (Urteile 1C_358/2020 vom 9. Juli 2021 E. 4.2; 1C_441/2019 vom 7. Januar 2020 E. 4.3.1; je mit Hinweisen).
2.3.1. Ein öffentliches Interesse am Erlass einer Planungszone fehlt, wenn die damit zu sichernde Planungsabsicht offensichtlich unzulässig wäre (vgl. BGE 113 Ia 362 E. 2a/bb und 2b; 1C_358/2020 vom 9. Juli 2021 E. 5.5 mit weiteren Hinweisen). Bezüglich der Zulässigkeit kantonaler oder kommunaler Regelungen von Standorten für Mobilfunkanlagen ist zu beachten, dass der Schutz vor nichtionisierender Strahlung solcher Anlagen abschliessend bundesrechtlich geregelt ist, weshalb insoweit für das kommunale und kantonale Recht kein Raum bleibt (BGE 138 II 173 E. 5.1 mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung sind die Kantone und Gemeinden jedoch berechtigt, Regelungen zum Schutz vor ideellen Immissionen, d.h. subjektiven Ängsten und Gefühlen des Unbehagens beim Anblick von visuell erkennbaren Mobilfunkanlagen zu erlassen. Erhebliche ideelle Immissionen wurden dabei nicht nur in reinen Wohnzonen, sondern auch in gemischten Zonen mit einem ins Gewicht fallenden Wohnnutzungsanteil und in einer Zone für öffentliche Bauten, die im Wesentlichen mit Schulen, Kindergärten und einem Altersheim überbaut war, bejaht (BGE 138 II 173 E. 7.4. ins. E. 7.4.3 S. 188; Urteil 1C_167/2018 vom 8. Januar 2019 E. 2.3 und 2.4 mit Hinweisen). Solche Interessen fehlen dagegen namentlich in Arbeitszonen wie zum Beispiel Gewerbe- oder Industriezonen, weshalb die Gemeinden die Errichtung von Mobilfunkanlagen nach einem Kaskadenmodell primär in solchen und diesen gleichgestellten Zonen vorsehen dürfen, wenn im Bedarfsfall sekundär auch Standorte in gemischten Zonen und allenfalls in reinen Wohnzonen beansprucht werden dürfen (BGE 138 II 173 E. 6.4-6.6; Urteil 1C_167/ 2018 vom 8. Januar 2019 E. 2.3 mit Hinweisen). Die Kantone und Gemeinden dürfen demnach vorschreiben, die Erstellung von Mobiltelefonantennen setze eine Standortevaluation voraus, wobei die Baubewilligungsbehörde den Baustandort im Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung festzulegen hat. Denkbar sind auch Regelungen, wonach in einem bestimmten schutzwürdigen Gebiet oder auf gewissen Schutzobjekten keine Mobilfunkantennen erstellt werden können. Auch die Anwendbarkeit der allgemeinen Ästhetikklausel ist nicht ausgeschlossen, wenn die Zielsetzungen der Fernmeldegesetzgebung angemessen berücksichtigt werden. Mit diesen Zielsetzungen wäre eine Vorschrift unvereinbar, die im überbauten Gebiet einem weitgehenden Verbot von Mobilfunkantennen gleichkäme (BGE 133 II 353 E. 4.2; Urteile 1C_472/2009 vom 21. Mai 2010 E. 3.3; 1C_298/2010 vom 19. Oktober 2010 E. 2.2).
2.3.2. Die Verhältnismässigkeit einer Grundrechtseinschränkung setzt voraus, dass sie für das Erreichen des im öffentlichen Interessen liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist (BGE 140 I 2 E. 9.2.2 S. 24 mit Hinweisen). Eine Planungszone darf daher nicht über das hinaus gehen, was zur Erreichung des Sicherungsziels in räumlicher, sachlicher und zeitlicher Hinsicht erforderlich ist. In räumlicher Hinsicht darf sie sich nur so weit ausdehnen, als dies zur Sicherung der künftigen Planung notwendig erscheint (Urteil 1C_298/2010 vom 19. Oktober 2010 E. 2.4). Diesem Grundsatz entsprechend lässt Art. 21 Abs. 1 KRG/GR Planungszonen nur für die von der geplanten Änderung der Grundordnung betroffenen Gebiete zu. Diese sind gemäss Art. 27 Abs. 1 RPG genau zu bezeichnen (ALEXANDER RUCH, in: Praxiskommentar RPG; Nutzungsplanung, 2016, N. 37 und 47 zu Art. 27 RPG). So wurde eine von der Gemeinde Rapperswil-Jona erlassene Planungszone als unverhältnismässig qualifiziert, welche die Erstellung von Mobilfunkantennen auf dem gesamten Baugebiet untersagte und damit über das planerische Ziel des "Konzepts Mobilfunk" hinausging, den Bau von Mobilfunkanlagen in schutzwürdigen Teilgebieten bzw. in der Nähe von schutzwürdigen Objekten zu verbieten (Urteil 1C_472/ 2009 vom 21. Mai 2010 E. 3.2.2 und 3.5-3.8). Ebenso wurde eine von der Gemeinde Wattenwil beschlossene Planungszone, die ein generelles Bauverbot für Mobilfunkanlagen im gesamten Gemeindegebiet vorsah, zur Sicherung einer Regelung betreffend die Standortevaluation solcher Anlagen als nicht erforderlich erachtet (Urteil 1C_298/2010 vom 19. Oktober 2010 E. 2.4).
2.4. Im kantonalen Verfahren machten die Beschwerdeführerinnen geltend, die strittige Planungszone sei in räumlicher Hinsicht unverhältnismässig, weil sie den Bau von Mobilfunkantennen im gesamten Gemeindegebiet untersage, obwohl dieses Zonen aufweise, in denen eine Wohnnutzung unzulässig sei und daher die Wohnqualität nicht durch ideelle Immissionen beeinträchtigt werden könne. Die Planungszone sei daher grösser, als es für das Erreichen der zulässigen Zielsetzung nötig sei, zumal sie den Bau und die Erweiterung von Mobilfunkanlagen auch in der Gewerbezone untersage, wo bereits eine solche Anlage bestehe. Das durch die Planungszone bewirkte absolute Antennenverbot zwinge die Mobilfunkbetreiberinnen, ihre Antennen ausserhalb des Gemeindegebiets zu errichten, was mit der Fernmeldegesetzgebung des Bundes unvereinbar sei.
2.5. Die Vorinstanz kam zum Ergebnis, die streitbetroffene Planungszone sei verhältnismässig. Zur Begründung führte sie zusammengefasst aus, zwar habe das Bundesgericht im Hinblick auf die Einführung einer Standortevaluation für Mobilfunkanlagen erlassene Planungszonen, die für das gesamte Gemeindegebiet ein Verbot der Errichtung von Mobilfunkantennen vorsahen, als nicht erforderlich erachtet. Vorliegend beschränke sich das Planungsziel der Gemeinde Malans jedoch nicht auf die Ausscheidung einer bestimmten Schutzzone oder die Einführung der Pflicht zur Durchführung einer Standortevaluation. Vielmehr soll die geplante Regelung die bestmögliche Standortwahl im Sinn aller Beteiligter gewähren, um nicht nur ideelle Immissionen von Antennenanlagen, sondern vor allem auch deren negative Auswirkungen auf das im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) aufgeführte Ortsbild zu vermeiden bzw. zu minimieren. Dabei seien die Grünflächen und die südliche Dorfansicht, die auch Bereiche ausserhalb der Bauzonen erfassten, zentral. Zur Erfüllung dieses Planungsziels seien raumplanerische Abklärungen notwendig, die sich über das gesamte Gemeindegebiet erstreckten, damit negative und positive Standortfestsetzungen oder allfällige prioritäre Standorte ausreichend geprüft und festgesetzt werden könnten. Eine solche ganzheitliche Betrachtung müsse auch Gebiete einbeziehen, in denen bereits Mobilfunkanlagen realisiert worden seien. Daher erscheine der Beschluss der erstmaligen zweijährigen Planungszone über das gesamte Gemeindegebiet als gerechtfertigt. Die von den Beschwerdeführerinnen geltend gemachte Unverhältnismässigkeit in sachlicher Hinsicht sei zu verneinen, weil in der Planungszone die Erteilung von Baubewilligungen für den Bau oder die Erweiterung von Mobilfunkantennen nicht absolut, sondern nur insoweit verboten würden, als sich ein konkretes Baugesuch mit der Absicht der Beschwerdegegnerin, die ideellen Immissionen und die negativen Auswirkungen von Mobilfunkantennen auf das Ortsbild zu minimieren, nicht vereinbaren lasse. Die Beschwerdeführerinnen würden daher nicht gezwungen, ihre Antennen (während der Dauer der Planungszone) ausserhalb des Gemeindegebiets zu errichten. Ausserdem gebe es in der Gewerbezone der Gemeinde bereits eine Mobilfunkanlage der alten Generation. Dass es dennoch Versorgungslücken gäbe bzw. die Mobilfunkabdeckung auf dem Gemeindegebiet aufgrund der Planungszone nicht mehr sichergestellt werden könne, hätten die Beschwerdeführerinnen nicht nachgewiesen.
2.6. Die Beschwerdeführerinnen bringen vor, die Vorinstanz bestätige, dass im Hinblick auf die Einführung der Pflicht, für Mobilfunkanlagen eine Standortevaluation durchzuführen, eine das gesamte Gemeindegebiet umfassende Planungszone nicht erforderlich und damit unverhältnismässig sei. Sie erachte indessen eine solche Planungszone als zulässig, wenn die Gemeinde die bestmögliche Standortwahl im Sinne aller Beteiligten sichern möchte. Diese Differenzierung sei jedoch unsinnig, weil die Gemeinde im Ergebnis die Pflicht zur Einführung einer Standortevaluation anstrebe. Dies werde durch die am 26. März 2021 (nach dem Erlass des vorinstanzlichen Urteils) publizierte Mitwirkungsauflage für die Teilrevision des Baugesetzes (Art. 51a Mobilfunkanlagen) bestätigt, gemäss welcher die Gemeinde in Anlehnung an die bundesgerichtliche Rechtsprechung für die Erstellung von neuen visuell wahrnehmbaren Mobilfunkanlagen und wesentlichen Änderungen an bestehenden Mobilfunkanlagen eine Standortevaluation vorsehe. In Bezug auf dieses Planungsziel sei gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine das gesamte Gemeindegebiet umfassende Planungszone unverhältnismässig. So könne von einer Gemeinde erwartet werden, sich bereits beim Erlass der Planungszone darüber Gedanken zu machen, wo Mobilfunkanlagen gemäss der künftigen Standortplanung bewilligt werden könnten und diese Gebiete vom Bereich der Planungszone auszunehmen. Dabei sei offensichtlich, dass die beste Standortsteuerung durch die Erweiterung bestehender Mobilfunkanlagen erreicht werde. In der Gemeinde Malans gebe es bis heute nur eine Mobilfunkanlage, die sich in der Gewerbezone befinde. Eine Planungszone, welche die Erweiterung einer Mobilfunkanlage in dieser Zone untersage, sei unverhältnismässig, weil sie über die Zielabsicht einer Standortregelung hinausgehe. Soweit die Vorinstanz verneine, dass die umstrittene Planungszone die Erteilung von Baubewilligungen für Mobilfunkanlagen absolut bzw. auf dem gesamten Gemeindegebiet verbiete, lasse sie ausser Acht, dass die Baubewilligungsbehörden hängige und neu eingereichte Baugesuche betreffend die Errichtung oder Erweiterung solcher Anlagen (im Gebiet der Planungszone) sistierten. Dies belege ein Sistierungsentscheid der Gemeinde Andeer vom 29. März 2021. Demnach führe die Planungszone in der Praxis auf dem gesamten Gemeindegebiet zu einem faktischen Verbot der Errichtung und der Erweiterung von Mobilfunkanlagen bzw. zu einem Moratorium für die Einführung der 5G-Technologie.
3.
Wie bereits dargelegt, verlangt der Verhältnismässigkeitsgrundsatz, dass sich eine Planungszone in räumlicher Hinsicht nur so weit ausdehnt, wie dies zur Sicherung des (zulässigen) Planungsziels notwendig erscheint (E. 2.3.2 hievor). Insoweit ist gemäss den vorinstanzlichen Feststellungen davon auszugehen, dass die Gemeinde Malans bei der geplanten Regelung der Standortwahl für Mobilfunkanlagen nicht nur den Schutz vor ideellen Immissionen, sondern auch den Schutz des im ISOS eingetragen Ortsbildes einbeziehen möchte. Entsprechend sieht der in der Mitwirkungsauflage veröffentlichte Entwurf für einen neuen Art. 51a des kommunalen Baugesetzes vor, dass die Erstellung von neuen, visuell wahrnehmbaren Mobilfunkanlagen und wesentliche bauliche Änderungen an bestehenden Mobilfunkanlagen eine Standortevaluation erfordern, in deren Rahmen von der Gesuchstellerin insbesondere die Vereinbarkeit mit den Anliegen des Ortsbild- und Landschaftsschutzes (lit. a), der grösstmögliche Schutz von Wohngebieten vor ideellen Immissionen infolge von Mobilfunkantennen (lit. b), die Möglichkeit zur Kombination mit bestehenden Bauten und Anlagen (lit. c) und der Einbezug der von der Gemeinde (gemäss Anhang) bevorzugten Standorte und Gebiete (lit. d) zu prüfen sind. Der Schutz vor ideellen Immissionen wird damit entsprechend der bundesgerichtlichen Rechtsprechung für Wohngebiete, nicht jedoch für Arbeits- bzw. Gewerbezonen vorgesehen, in denen nur die Vereinbarkeit mit den Anliegen des Ortsbild- und Landschaftsschutzes zu prüfen sind. Dass in der im Süden der Gemeinde Malans liegenden Gewerbezone, in der bereits eine Mobilfunkanlage errichtet wurde, solche Anliegen der Errichtung solcher Anlagen entgegenstehen könnten, macht die Gemeinde Malans nicht geltend und ist auch nicht ersichtlich. Die Gemeinde Malans hätte daher zumindest die südliche Gewerbezone von der Planungszone ausnehmen müssen, weil ihr Einbezug zur Sicherung einer bundesrechtlich zulässigen kommunalen Regelung der Standortwahl für Mobilfunkanlagen nicht erforderlich war. Daran ändert nichts, dass die Planungszone - anders als die vom Bundesgericht beurteilten Planungszonen der Gemeinden Rapperswil-Jona (Urteil 1C_472/2009 vom 21. Mai 2010 Sachverhalt lit. A) und Wattenwil (Urteil 1C_298/2010 vom 19. Oktober 2010 Sachverhalt lit. A) - kein absolutes Bauverbot für Mobilfunkanlagen vorsah, weil die Mobilfunkbetreiberinnen mangels einer Beschränkung der Planungszone auf bestimmte Gebiete damit rechnen mussten, die Gemeinde Malans wolle sich neue Regelungen für Standorte auf dem gesamten Gemeindegebiet vorbehalten und werde daher alle Baugesuche für die Erstellung neuer oder die Erweiterung bestehender Mobilfunkanlagen sistieren. Dies wird dadurch bestätigt, dass die Gemeinde Malans in ihrer Beschwerdeantwort vorbringt, der Ausschluss einzelner Zonen im Siedlungsgebiet aus der Planungszone hätte das Planungsziel gefährden können, das eine umfassende raumplanerische Regelung (der Mobilfunkanlagen) auf dem gesamten Gebiet angestrebt habe. Damit führte die strittige Planungszone während ihrer Gültigkeitsdauer auf dem gesamten Gemeindegebiet in Bezug auf die Bewilligung der Errichtung und Erweiterung von Mobilfunkanlagen zumindest zu einer erheblichen Erschwerung, wenn nicht gar zu einem faktischen Verbot. Diese Planungszone war damit unverhältnismässig, weil sie in örtlicher Hinsicht und in Bezug auf ihre Rechtswirkungen über das hinausging, was zur Sicherung einer bundesrechtlich zulässigen kommunalen Regelung der Standortwahl für Mobilfunkanlagen erforderlich war.
4.
Gemäss den vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde gutzuheissen und das angefochtene Urteil aufzuheben. Zudem wird festgestellt, dass die das ganze Gemeindegebiet umfassende Planungszone der Gemeinde Malans zur Sicherung einer künftigen Regelung der Standorte von Mobilfunkanlagen in der kommunalen Nutzungsplanung unverhältnismässig war.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Der Kanton Graubünden hat den anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerinnen für das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1 BGG). Die Sache ist zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen der kantonalen Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen (vgl. Art. 67 und Art. 68 Abs. 5 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden vom 23. März 2021, 5. Kammer, wird aufgehoben. Es wird festgestellt, dass die das ganze Gemeindegebiet umfassende Planungszone der Gemeinde Malans zur Sicherung einer künftigen Regelung der Standorte von Mobilfunkanlagen in der kommunalen Nutzungsplanung unverhältnismässig war.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Der Kanton Graubünden hat den Beschwerdeführerinnen für das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-- zu entrichten.
4.
Die Sache wird zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen der kantonalen Verfahren an die Vorinstanz zurückgewiesen.
5.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführerinnen, der Gemeinde Malans, dem Kanton Graubünden und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 29. März 2022
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Gelzer