1C 450/2021 - Schweizerisches Bundesgericht - I. sozialrechtliche Abteilung

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_450/2021

Urteil 8. Dezember 2022

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichter Kneubühler, Präsident,

Bundesrichter Chaix, Haag,

Gerichtsschreiberin Dillier.

Verfahrensbeteiligte

A.________,

Beschwerdeführerin,

gegen

Dampfbahn-Verein Zürcher Oberland (DVZO),

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Dominik Schmid,

Bundesamt für Verkehr (BAV),

Abteilung Infrastruktur, Mühlestrasse 6, 3063 Ittigen.

Gegenstand

Konzession Nr. 605 für die regelmässige Personalbeförderung durch den Dampfbahn-Verein Zürcher Oberland,

Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 7. Juli 2021 (A-1004/2020 A-1022/2020).

Sachverhalt:

A.

A.a. Die Bahnstrecke zwischen Uerikon am Zürichsee und Bauma wurde in den Jahren 1899 bis 1901 von der Eisenbahngesellschaft Uerikon-Bauma-Bahn (UeBB) erbaut, welche anschliessend als private Betreiberin auftrat. Im Jahr 1947 wurde die Strecke Hinwil - Bauma elektrifiziert und der Betrieb dieses Teilstücks durch die Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) übernommen. Der Betrieb wurde im Jahr 1969 mangels Wirtschaftlichkeit eingestellt. In der Folge kam der Eisenbahnverkehr auf der Strecke Bauma - Bäretswil vollständig zum Erliegen, währenddessen auf der Strecke Hinwil - Bäretswil der Güterverkehr auf der Schiene weiter bestand. Der 1969 gegründete Dampfbahn-Verein Zürcher Oberland (DVZO) betreibt seit 1978 eine Museumsdampfbahn auf dem erhalten gebliebenen Abschnitt zwischen Hinwil und Bauma (zur Geschichte, vgl. [besucht am 5. Oktober 2022]). Bisher wurden während der Saison jeweils zwei Fahrsonntage pro Monat mit je sechs Dampf-Kurspaaren durchgeführt.

A.b. Das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) verlieh dem DVZO mit Verfügung vom 30. März 2000 die Konzession Nr. 605 für die regelmässige und gewerbsmässige Personenbeförderung mit historischen Eisenbahnfahrzeugen auf der Linie Nr. 742 Hinwil - Bäretswil - Bauma, jeweils für die Zeit vom 1. Mai bis zum 31. Oktober. Die Konzession war bis ins Jahr 2009 gültig.

A.c. Im gleichen Jahr erteilte der Bundesrat mit Beschluss vom 13. Juni 2000 dem DVZO die Eisenbahninfrastruktur-Konzession für die Strecke Bäretswil - Bauma mit sofortiger Wirkung bis zum Fahrplanwechsel im Jahr 2050. Die Traktion erfolgt gemäss Konzessionsverfügung mit Dampf und elektrisch und der Netzzugang muss nur soweit gewährleistet werden, als dem DVZO daraus keine ungedeckten Kosten entstehen. Auf die Auferlegung einer Betriebspflicht wurde verzichtet, da die Anlage ausschliesslich dem Ausflugsverkehr diente.

A.d. Mit Verfügung vom 28. April 2010 erneuerte das Bundesamt für Verkehr (BAV) die Personenbeförderungskonzession Nr. 605 bis zum 31. Oktober 2019, gültig wiederum jeweils vom 1. Mai bis 31. Oktober.

A.e. Mit Verfügung vom 18. Dezember 2018 übertrug das UVEK mit dem Einverständnis des DVZO die Eisenbahninfrastruktur-Konzession für die Strecke Bäretswil - Bauma per 1. Januar 2019 auf die B.________ AG, welche seit dem 1. September 2018 bereits Inhaberin der Eisenbahninfrastruktur-Konzession für die Strecke Hinwil - Bäretswil ist.

A.f. Am 8. Juli 2019 ersuchte der DVZO das BAV für den Zeitraum vom 4. September 2020 bis 31. Oktober 2029 um Erteilung einer Konzession für historische Busfahrten für die Linie Nr. 877 (Wetzikon - Hinwil - Bäretswil - Bettswil - Ghöch - Gibswil - Fischenthal - Hulftegg - Steg - Bauma) für die Monate September bis Oktober (sechs Wochen täglicher Betrieb mit zwei Kurspaaren). Gleichzeitig beantragte er die Erneuerung der Personenbeförderungskonzession Nr. 605 für historische Eisenbahnfahrten auf der Linie Nr. 742 (Hinwil - Ettenhausen-Emmetschloo - Bäretswil - Neuthal - Bauma), wobei der Fahrplan in den Monaten September und Oktober verdichtet werden sollte (von Mai bis August: zwei Fahrsonntage pro Monat mit je sechs Dampf-Kurspaaren [wie bis anhin] sowie [neu] von September bis Oktober: sechs Wochen täglicher Betrieb mit drei Elektro-Kurspaaren von Montag bis Donnerstag und je drei Dampf- und Elektro-Kurspaaren von Freitag bis Sonntag). Dabei soll die Erweiterung auf den täglichen Fahrbetrieb in den Herbstmonaten einen einjährigen Pilotversuch darstellen, welcher nach Möglichkeit weitergeführt und nur bei deutlich mangelnder Wirtschaftlichkeit wieder eingestellt würde.

A.g. Mit Verfügung vom 17. Januar 2019 (recte: 2020) erteilte das BAV nach Durchführung einer Anhörung im Sinne von Art. 13 der Verordnung vom 4. November 2009 über die Personenbeförderung (VPB; SR 754.11) die ersuchte Konzession für die Personenbeförderung mit historischen Bussen auf der Linie Nr. 877 (ab 4. September 2020 bis 31. Oktober 2029; Saisonbetrieb: Gültig jeweils maximal während den Monaten Mai bis Oktober; Dispositiv-Ziffer 1) und erneuerte die Personenbeförderungskonzession Nr. 605 auf der Linie Nr. 742 (ab 1. November 2019 bis 31. Oktober 2029; Saisonbetrieb: Gültig jeweils maximal während den Monaten Mai bis Oktober; Dispositiv-Ziffer 2).

B.

Gegen die Erneuerung der Konzession Nr. 605 erhoben A.________ am 20. Februar 2020 und die Gemeinde Hinwil am 17. Februar 2020 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht (Verfahren A-1004/2020 und Verfahren A-1022/2020).

Mit Zwischenverfügung vom 20. Mai 2020 vereinigte das Bundesverwaltungsgericht die beiden Beschwerdeverfahren unter der Verfahrensnummer A-1004/2020 und stellte zudem fest, dass der Personenbeförderungsbetrieb der historischen Busse auf der Linie Nr. 877 generell sowie der historischen Eisenbahnfahrzeuge auf der Linie Nr. 742 während den Monaten Mai bis und mit August nicht Streitgegenstand des Verfahrens bilde; diese Teile der Verfügung seien bereits in Rechtskraft erwachsen.

Mit Urteil vom 7. Juli 2021 trat das Bundesverwaltungsgericht auf die beiden Beschwerden wegen fehlender Legitimation von A.________ und der Gemeinde Hinwil nicht ein.

C.

Gegen diesen Nichteintretensentscheid erhob A.________ am 7. August 2021 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Sie beantragt, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts sei aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, auf die im vorinstanzlichen Verfahren eingereichte Beschwerde einzutreten und diese materiell zu beurteilen. Eventualiter sei das Bundesamt für Verkehr anzuweisen, bezüglich der vom DVZO geplanten Erweiterung des Fahrbetriebs ein Plangenehmigungsverfahren durchzuführen. Der Beschwerde sei zudem die aufschiebende Wirkung zu erteilen.

D.

Der DVZO beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das BAV schliesst ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung.

E.

Mit Präsidialverfügung vom 13. September 2021 wies das Bundesgericht das Gesuch der Beschwerdeführerin um aufschiebende Wirkung ab.

F.

Im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels hält die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 2. November 2021 an ihren Anträgen fest. Die übrigen Verfahrensbeteiligten liessen sich nicht mehr vernehmen.

Auf Nachfrage des Bundesgerichts reichte das BAV am 12. Oktober 2022 gewisse Dokumente nach, die sich nicht in den Vorakten befinden. Im weiteren Schriftenwechsel halten die Parteien an ihren Anträgen fest.

Erwägungen:

1.

Beim angefochtenen Nichteintretensentscheid handelt es sich um einen Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts im Bereich des Personenbeförderungsrechts, gegen den grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. BGG offensteht. Der Ausschlussgrund nach Art. 83 lit. f bis BGG kommt nicht zum Tragen, da es nicht um eine Ausschreibung für ein bestelltes Verkehrsangebot im Sinne der Art. 32 ff. des Bundesgesetzes vom 20. März 2009 über die Personenbeförderung (PBG; SR 745.1) geht, sondern materiell um eine Personenbeförderungskonzession im Sinne von Art. 6 PBG (vgl. Urteil 2C_1109/2018 vom 13. Februar 2019 E. 1.1).

Die Beschwerdeführerin war am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und ist als unterliegende Partei vom angefochtenen Nichteintretensentscheid besonders berührt (vgl. Art. 89 Abs. 1 lit. a und b BGG). Wird ein Nichteintretensentscheid angefochten, beschränkt sich der Streitgegenstand des (bundesgerichtlichen) Rechtsmittelverfahrens grundsätzlich auf die Eintretensfrage (vgl. Urteile 2C_736/2021 vom 11. November 2021 E. 1; 2C_1036/2019 vom 19. Dezember 2019 E. 2.2; 1C_227/2018 vom 25. Januar 2019 E. 1.1). An der Beantwortung der Eintretensfrage hat die Beschwerdeführerin ein schutzwürdiges Interesse (Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG). Sie ist somit zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert.

Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägung einzutreten.

2.

Der Eventualantrag der Beschwerdeführerin auf Durchführung eines Plangenehmigungsverfahrens wird erstmals vor Bundesgericht gestellt und ist damit als neues Begehren unzulässig (Art. 99 Abs. 2 BGG). Im Übrigen hätte die Durchführung eines Plangenehmigungsverfahrens im vorliegenden Verfahren ohnehin nicht beantragt werden können, da in einem solchen die hier unbeteiligte Infrastrukturbetreiberin (B.________ AG) Verfahrenspartei wäre und nicht der private Beschwerdegegner. Der Antrag auf Durchführung eines Plangenehmigungsverfahrens liegt ausserhalb des Streitgegenstands des vorliegenden Verfahrens betreffend die Erneuerung der Personenbeförderungskonzession. Die Vorinstanz musste die Einleitung eines solchen Verfahrens damit auch nicht von Amtes wegen prüfen. Auf den Eventualantrag ist somit nicht einzutreten.

3. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet dieses von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), doch prüft es, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 2 BGG), grundsätzlich nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 142 I 135 E. 1.5). Erhöhte Anforderungen an die Begründung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten sowie von kantonalem und interkantonalem Recht gerügt wird (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 142 I 99 E. 1.7.2 mit Hinweisen).

Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG), wofür es im vorliegenden Fall keine Hinweise gibt.

4.

In der Hauptsache ist vorliegend einzig die Frage streitig, ob die Vorinstanz die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin zu Recht verneint hat und damit berechtigterweise auf die Beschwerde nicht eingetreten ist. Die Beschwerde richtet sich gegen die Erneuerung der Konzession Nr. 605 und zwar ausdrücklich nur insoweit, als diese den verdichteten Betrieb in Monaten September bis Oktober betrifft (sechs Wochen täglicher Betrieb mit drei Elektro-Kurspaaren von Montag bis Donnerstag und je drei Dampf- und Elektro-Kurspaaren von Freitag bis Sonntag).

5.

Es ist zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin zur Anfechtung der Personenbeförderungskonzession legitimiert ist oder nicht.

5.1. Sie macht geltend, sie sei als Eigentümerin und Bewohnerin eines Einfamilienhauses, das sich wenige Meter von den Geleisen der Bahnlinie Hinwil - Bauma und unmittelbar gegenüber dem Bahnhof Neuthal (Bahnübergang "Im Mülichram") befinde, von den Emissionen des Bahnbetriebs des privaten Beschwerdegegners (Luftverunreinigungen, Lärm des Zugs und der Barriereglocken sowie der sich am Bahnhof aufhaltenden Personen bzw. des dadurch verursachten Autoverkehrs) besonders stark und mehr als die Allgemeinheit betroffen. Die gefährliche Situation beim Bahnübergang werde sich mit der Fahrbetriebserweiterung massiv verschärfen, zumal künftig Fahrten an Werktagen geplant seien, an denen die Beschwerdeführerin ihre drei- bzw. fünfjährigen Enkelinnen hüte. Die streitgegenständliche Personenbeförderungskonzession sei ursächlich für die von ihr geltend gemachten Umweltauswirkungen (Luftverunreinigungen, Lärm) und Sicherheitsrisiken am Bahnübergang "Im Mülichram".

5.2. Das Bundesverwaltungsgericht vertritt demgegenüber die Auffassung, die Erneuerung der Personenbeförderungskonzession habe weder aus umwelt- noch sicherheitstechnischer Sicht einen Einfluss auf die Betroffenheit der Beschwerdeführerin; es fehle diesbezüglich von vornherein am erforderlichen Kausalzusammenhang. Die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Rügen würden ausserhalb des Gegenstands der Erneuerung der Personenbeförderungskonzession liegen. Die mit den Museumsfahrten des privaten Beschwerdegegners einhergehenden Begleitumstände würden der Verkehrsanlage, d.h. der Infrastruktur, zugerechnet und könnten nicht isoliert von jenen anderer Nutzungsarten (z.B. Güterverkehr, Pauschal- und Rundreisen etc.) betrachtet werden. Die Vorinstanz verneinte somit die Legitimation der Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 48 Abs. 1 VwVG.

5.3. Zur Beschwerde befugt ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (lit. c).

5.3.1. Die Regelung von Art. 48 Abs. 1 VwVG entspricht derjenigen von Art. 89 Abs. 1 BGG und ist in Anlehnung an diese auszulegen; sie soll die Popularbeschwerde ausschliessen und den Charakter des allgemeinen Beschwerderechts als Instrument des Individualrechtsschutzes unterstreichen. Die beschwerdeführende Person muss durch den angefochtenen bzw. den zu erlassenden Entscheid stärker als eine beliebige Drittperson betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen. Neben der spezifischen Beziehungsnähe zur Streitsache muss sie einen praktischen Nutzen aus einer allfälligen Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids ziehen, d.h. ihre Situation muss durch den Ausgang des Verfahrens in relevanter Weise beeinflusst werden können. Das schutzwürdige Interesse besteht im Umstand, einen materiellen oder ideellen Nachteil zu vermeiden, den der angefochtene Entscheid mit sich bringen würde. Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse begründet - ohne die erforderliche Beziehungsnähe zur Streitsache selber - keine Parteistellung (BGE 142 II 451 E. 3.4.1; BGE 139 II 279 E. 2.2; BGE 135 II 172 E. 2.1).

5.3.2. Im Rahmen der Überprüfung der Beschwerdelegitimation ist ausserdem der Natur des spezifischen Verwaltungsaktes Rechnung zu tragen. Die erforderliche Beziehungsnähe zur Streitsache kann nur hergestellt werden, wenn zwischen dem Streitgegenstand und dem legitimationsbegründenden persönlichen und spürbaren Nachteil ein Kausalzusammenhang besteht. Der Streitgegenstand muss also die Ursache für den geltend gemachten Nachteil bilden (ISABELLE HÄNER, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, 2000, N. 615). Soweit es um die Erteilung bzw. Erneuerung einer Konzession geht, wird für die Beschwerdelegitimation vorausgesetzt, dass über den Beschwerdegegenstand im Rahmen der Konzessionsverfügung entschieden wurde respektive überhaupt entschieden werden kann (vgl. MARCEL HEPP/UELI STÜCKELBERGER, Die Konzession im Verkehrsrecht, in: Jahrbuch zum Strassenverkehrsrecht 2011, S. 231; Entscheid des Bundesrates vom 23. August 2000, in: VPB 2001 Nr. 24, S. 234 ff. E. 5). Was nicht Gegenstand einer Konzession ist, kann somit von vornherein nicht in einem gegen diese gerichteten Beschwerdeverfahren gerügt werden. Der Inhalt der Personenbeförderungskonzession ergibt sich dabei nicht nur aus der Umschreibung deren Gegenstandes, sondern auch indirekt durch den Regelungsinhalt anderer Verfügungen, wie beispielsweise der Infrastrukturkonzession (vgl. Entscheid des Bundesrates vom 23. August 2000, in: VPB 2001 Nr. 24, S. 234 ff. E. 5).

5.4. Das öffentliche Transportwesen wird durch die Zweiteilung in infrastruktur- und verkehrsbezogene Bestimmungen gekennzeichnet. Erstere bezeichnen alles, was mit dem Bau und Betrieb von Verkehrsträgern zusammenhängt und Letztere regeln den Personen- und Gütertransport im Regional- sowie im Fernverkehr (vgl. URSIGNA MARUGG/UELI STÜCKELBERGER, Die Konzession im öffentlichen Transportwesen, in: Isabelle Häner/Bernhard Waldmann (Hrsg.), Die Konzession, 2011, S. 161 MARKUS KERN/PETER KÖNIG, Verkehr: Öffentlicher Verkehr, in: Biaggini/Häner/Saxer/Schott (Hrsg.), Fachhandbuch Verwaltungsrecht, 2015, N. 9.10).

Das Eisenbahngesetz unterteilt die Eisenbahnunternehmen gemäss Art. 2 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG; SR 742.101) denn auch in solche Unternehmen, welche die Infrastruktur bauen und betreiben (Infrastrukturbetreiberinnen; lit. a) und jene, welche den Verkehr auf der Infrastruktur durchführen (Eisenbahnverkehrsunternehmen; lit. b). Diese sind jeweils unterschiedlichen Verfahren unterworfen.

In einem ersten Schritt werden die eisenbahnrechtlichen Verfahren, denen die Infrastrukturbetreiberin unterliegt, denjenigen Verfahren gegenübergestellt, mit denen der private Beschwerdegegner als Eisenbahnverkehrsunternehmen konfrontiert ist (nachfolgende E. 5.5 und 5.6). In einem zweiten Schritt ist der Regelungsinhalt einer Personenbeförderungskonzession näher zu prüfen (nachfolgende E. 5.7).

5.5. Mit folgenden Verfahren ist die Infrastrukturbetreiberin - vorliegend die B.________ AG - konfrontiert:

5.5.1. Für den Bau und Betrieb einer Eisenbahninfrastruktur wird eine Infrastrukturkonzession benötigt (Art. 5 Abs. 1 EBG). Das konzessionierte Eisenbahnunternehmen ist berechtigt und verpflichtet, die Eisenbahninfrastruktur nach den Vorschriften der Eisenbahngesetzgebung und der Konzession zu bauen und zu betreiben (Art. 5 Abs. 2 EBG). Der Betrieb der Eisenbahninfrastruktur umfasst die Einrichtung und den Unterhalt der Anlagen sowie die Führung der Stromversorgungs-, Betriebsleit- und Sicherheitssysteme (Art. 5 Abs. 3 EBG). Die vom Bundesrat für die Dauer von höchstens 50 Jahre erteilte Konzession (vgl. Art. 6 Abs. 1 und 5 EBG) kann grundsätzlich nicht gerichtlich überprüft werden (vgl. Art. 32 Abs. 1 lit. f VGG i.V.m. Art. 86 BGG; Art. 189 Abs. 4 BV; vgl. auch BGE 1C_544/2008 vom 27. August 2009 E. 6.2). Das Verfahren betreffend Infrastrukturkonzession ist in der Verordnung vom 14. Oktober 2015 über Konzessionen, Planung und Finanzierung der Eisenbahninfrastruktur [KPFV; 742.120] geregelt. Das Gesuch um Erteilung oder Ausdehnung der Konzession hat gemäss Art. 8 Abs. 2 lit. d KPFV einen Bericht über die Umweltverträglichkeit der Anlage zu enthalten. Die Konzession enthält neben der Traktionsart, der Konzessionsdauer, Auflagen und Bedingungen unter anderem auch den Umfang der Betriebspflicht und allfällige Einschränkungen des Verkehrs und der Betriebszeiten (zum Inhalt der Konzession, vgl. Art. 10 lit. a-h KPFV).

Betriebszeitbeschränkungen bzw. eingeschränkte Nutzungsmöglichkeiten der Infrastruktur sind gestützt auf Art. 10 lit. h KPFV somit grundsätzlich Gegenstand einer Infrastrukturkonzession. Vorliegend beschränken sich die Betriebszeiten der Eisenbahninfrastruktur-Konzession vom 13. Juni 2000 allerdings nicht - wie von der Beschwerdeführerin vorgebracht - auf zwölf Tage pro Jahr. Aus der Konzession geht hervor, dass diese zwölf Tage für die Beurteilung des Kriteriums der Wirtschaftlichkeit des angebotenen Betriebs massgebend waren. Daraus kann jedoch nicht auf eine beschränkte Betriebszeit geschlossen werden. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Dispositiv der Eisenbahninfrastruktur-Konzession vom 13. Juni 2000. Ob die zusätzliche Nutzung der Bahnanlage durch den verdichteten Fahrplan vorliegend noch von der Eisenbahninfrastruktur-Konzession gedeckt ist - wovon das BAV und die Vorinstanz ausgehen - oder ob allenfalls aus Gründen des Umweltschutzes oder der Sicherheit eine allfällige Änderung der Konzession (durch das UVEK, vgl. Art. 6 Abs. 6 EBG) geprüft werden müsste, kann hier aber offenbleiben (zu den alternativen Verfahren, vgl. E. 6).

5.5.2. Für den Betrieb der Infrastruktur ist zusätzlich eine Sicherheitsgenehmigung erforderlich (Art. 5 Abs. 4 EBG). Diese umfasst die Zulassung des Sicherheitsmanagementsystems der Infrastrukturbetreiberin und die Zulassung der von dieser getroffenen Vorkehrungen, um einen sicheren Betrieb auf ihren Strecken zu gewährleisten (Art. 8a Abs. 2 EBG). Die Sicherheitsgenehmigung wird vom BAV für die Dauer von höchstens fünf Jahren erteilt und kann erneuert werden (Art. 8a Abs. 1 und 3 EBG).

5.5.3. Bauten und Anlagen, die ganz oder überwiegend dem Bau und Betrieb einer Eisenbahn dienen (Eisenbahnanlagen), dürfen nur mit einer Plangenehmigung erstellt oder geändert werden (Art. 18 Abs. 1 EBG). Als Eisenbahnanlagen gelten auch Bahnübergänge, sofern sie ganz oder überwiegend dem Bau und Betrieb einer Eisenbahn dienen (Art. 24 Abs. 1 i.V.m. Art. 18m EBG e contrario). Die Plangenehmigung entspricht der eisenbahnrechtlichen Baubewilligung (vgl. MARKUS KERN/PETER KÖNIG, Verkehr: Öffentlicher Verkehr, in: Biaggini/Häner/Saxer/Schott (Hrsg.), Fachhandbuch Verwaltungsrecht, 2015, N. 9.77). Im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens ist eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen (Art. 10a USG [SR 814.01] i.V.m. Art. 1 und Anhang 12 der Verordnung vom 19. Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung [UVPV; SR 814.011]). Gegen das öffentlich aufgelegte Plangenehmigungsgesuch kann während der Auflagefrist bei der Genehmigungsbehörde Einsprache erhoben werden (Art. 18f Abs. 1 Satz 1 EBG). Mit der Plangenehmigung werden sämtliche nach Bundesrecht erforderlichen Bewilligungen erteilt (Art. 18 Abs. 3 EBG).

5.5.4. Genügt eine Eisenbahnanlage den Vorschriften des USG betreffend Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterung und Strahlen oder den Umweltvorschriften anderer Bundesgesetze nicht, besteht eine Sanierungspflicht. Dies gilt insbesondere für Altanlagen, die - wie vorliegend - vor dem Inkrafttreten des USG (am 1. Januar 1985) errichtet bzw. in Betrieb genommen worden sind (vgl. Art. 16 Abs. 1 USG; SCHRADE/WIESTNER, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz [nachfolgend: USG Kommentar], 2. Aufl. 2004, N. 2, 16 und 23 zu Art. 16 USG). Nach Art. 11 Abs. 2 USG sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung kommen insbesondere bauliche oder betriebliche Massnahmen in Betracht (Art. 12 Abs. 1 lit. b und c USG). Eine Beschränkung des Betriebs der Verkehrsanlage durch eine Kontingentierung der Anzahl Fahrten kann grundsätzlich als Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 11 Abs. 3 und Art. 12 Abs. 1 lit. c USG gelten (vgl. für die Beschränkung der Anzahl Fahrten im Rahmen eines Fahrtenmodells: BGE 131 II 470 E. 4.3; BGE 131 II 81 E. 4.1; für die Beschränkung der Flugbewegungszahl: BGE 126 II 522 E. 22b).

Kommt die Infrastrukturbetreiberin ihrer Sanierungspflicht nicht nach, kann von einer betroffenen Person, die über ein schutzwürdiges Interesse (Sachentscheidungsinteresse) verfügt, beim BAV (als Aufsichtsbehörde, vgl. Art. 10 Abs. 2 EBG) ein Antrag auf Erlass einer Sanierungsverfügung gestellt werden. Abzugrenzen ist dieses prozessuale Vorgehen von der Aufsichtsbeschwerde, die auch "Nichtlegitimierten" offensteht (THOMAS GÄCHTER, Grundfragen und Konzepte der Sanierung, in: URP 2003, S. 494 Fn. 124). Bleibt das BAV untätig, kann die betroffene Person mittels Rechtsverweigerungsbeschwerde den Vollzug der Umweltschutzgesetzgebung durchsetzen (zum Ganzen: THOMAS GÄCHTER, Grundfragen und Konzepte der Sanierung, in: URP 2003, S. 494; HANS RUDOLF TRÜEB, Die Vollzugsklage im Umweltrecht, in: URP 1990, S. 423 ff.).

Eine Sanierungspflicht besteht auch für bestehende Bahnübergänge, welche den Vorschriften betreffend Sicherung und Signalisation gemäss Art. 37a - 37d der Verordnung vom 23. November 1983 über Bau und Betrieb von Eisenbahnen (EBV; SR 742.141.1) nicht entsprechen; solche sind aufzuheben oder anzupassen (Art. 83f Abs. 1 EBV).

5.6. Das Eisenbahnverkehrsunternehmen - vorliegend der private Beschwerdegegner - unterliegt hingegen folgenden Verfahren:

5.6.1. Dem Bund kommt im Rahmen des verfassungsmässigen Personenbeförderungsregals grundsätzlich das ausschliessliche Recht zu, Reisende mit regelmässigen und gewerbsmässigen Fahrten zu befördern (Art. 87 und Art. 92 BV; Art. 4 des Bundesgesetzes über die Personenbeförderung [PBG; SR 745.1]). Zur Erfüllung dieser Aufgabe kann er für die gewerbsmässige Beförderung von Reisenden mit regelmässigen Fahrten Personenbeförderungskonzessionen an Eisenbahnverkehrsunternehmen erteilen. Für die Erteilung, die Übertragung, die Änderung, die Erneuerung, den Entzug, die Aufhebung und den Widerruf von entsprechenden Konzessionen ist das BAV zuständig (Art. 6 Abs. 1 und Abs. 4 PBG; zum Gegenstand der Personenbeförderungskonzession, vgl. nachfolgend E. 5.7).

5.6.2. Wer den Eisenbahnverkehr durchführen will, benötigt eine Genehmigung als Eisenbahnverkehrsunternehmen (Netzzugangsbewilligung) und eine Sicherheitsbescheinigung (Art. 8c Abs. 1 EGB).

Die Sicherheitsbescheinigung berechtigt das Eisenbahnverkehrsunternehmen, auf allen eigenen Strecken sowie auf fremden Strecken, für welche die Sicherheitsbescheinigung gilt, den Eisenbahnverkehr durchzuführen (Art. 8c Abs. 2 EBG). Sie umfasst gemäss Art. 8e Abs. 2 EBG die Zulassung des Sicherheitsmanagementsystems des Eisenbahnverkehrsunternehmens und die Zulassung der Vorkehren, die es getroffen hat, um einen sicheren Betrieb auf den zu befahrenden Strecken zu gewährleisten. Sie kann als Pendant zur (der Infrastrukturbetreiberin ausgestellten) Sicherheitsgenehmigung (vgl. E. 5.5.2 hiervor) betrachtet werden, wobei nicht die Sicherheitsanforderungen bezüglich der Infrastruktur als solche betroffen sind, sondern jene im Zusammenhang mit der Transportdienstleistung (vgl. Art. 8e Abs. 2 lit. a und b EBG).

Die Infrastrukturbetreiberin gewährt den Eisenbahnverkehrsunternehmen den diskriminierungsfreien Netzzugang (Art. 9a Abs. 1 EBG i.V.m. Art. 10 der Eisenbahn-Netzzugangsverordnung vom 25. November 1998 [NZV; SR 742.122]). Der Netzzugang auf einem örtlich und zeitlich bestimmten Fahrweg (Trasse) kann von jedem Unternehmen beantragt werden, das an der Durchführung des Eisenbahnverkehrs interessiert ist (Art. 9a Abs. 4 Satz 1 EBG). Die ordentliche Trassenzuteilung erfolgt abgestimmt auf das Fahrplanverfahren (Art. 11 Abs. 1 Satz 1 NZV); Letzteres richtet sich nach der Fahrplanverordnung (FPV; SR 745.13). Bei der Festsetzung von Fahrplänen des öffentlichen Verkehrs handelt es sich um eine verwaltungsorganisatorische Massnahme ohne Verfügungscharakter, für welche in der Regel keine Rechtsschutzmöglichkeit besteht (vgl. Entscheid des Bundesrates vom 1. September 1993, in: VPB 1994 Nr. 79, S. 593 ff. E. 4; BERNHARD WALDMANN/GREGOR BACHMANN, Zur Anfechtung verwaltungsorganisatorischer Anordnungen, in: sui generis 2017, N. 16; zur Rechtsschutzmöglichkeit, vgl. BGE 143 I 336 E. 4.2; BGE 136 I 323 E. 4.4, mit Hinweisen; vgl. auch nachfolgende E. 5.7.2).

5.6.3. Für die Fahrzeuge benötigt das Eisenbahnverkehrsunternehmen eine Betriebsbewilligung (Art. 18w Abs. 1 EBG). Gleichzeitig wird für die Fahrzeuge eine Typenzulassung vorausgesetzt, welche - wie die Betriebsbewilligung - vom BAV erteilt wird, wenn die Gesuchstellerin den Sicherheitsnachweis erbracht hat und das Vorhaben den massgebenden Vorschriften entspricht (Art. 18w Abs. 2 und Art. 18x EBG). Fahrzeuge, die am 1. Januar 1999 in der Schweiz in Betrieb waren, gelten als zugelassen (Art. 83g Abs. 1 EBV). Eisenbahnfahrzeuge haben den Anforderungen des Umweltschutzrechts zu entsprechen (Art. 17 Abs. 1 EBG und Art. 16 Abs. 1 i.V.m. Art. 7 Abs. 7 USG).

5.7. Mit der Personenbeförderungskonzession wird dem Eisenbahnverkehrsunternehmen das Recht zur Erbringung von regelmässigen und gewerbsmässigen Personentransportleistungen im öffentlichen Verkehr verliehen. Durch die Konzession wird zwischen dem Staat und dem Transportunternehmen ein Verwaltungsrechtsverhältnis mit gegenseitigen Rechten und Pflichten begründet (vgl. BERNHARD WALDMANN, Die Konzession: Eine Einführung, in: Isabelle Häner/Bernhard Waldmann (Hrsg.), Die Konzession, S. 6). Sie weist sowohl hoheitliche als auch vertragliche Elemente auf (vgl. z.B. im Zusammenhang mit Wasserrechtskonzessionen BGE 130 II 18 E. 3; 127 II 69 E. 5; Urteile 2C_825/2013 vom 24. März 2014; 2C_815/2012 vom 24. Juni 2013).

5.7.1. Für den Erhalt bzw. die Erneuerung einer Personenbeförderungskonzession muss das Eisenbahnverkehrsunternehmen insbesondere nachweisen, dass die auf der Grundlage der Konzession zu erbringende Transportleistung zweckmässig sowie wirtschaftlich erbracht werden kann, zum bestehenden Angebot anderer öffentlicher Transportunternehmen keine volkswirtschaftlich nachteiligen Wettbewerbsverhältnisse entstehen, die erforderlichen Bewilligungen für die Benützung der Verkehrswege und Haltestellen vorliegen und die branchenüblichen Arbeitsbedingungen eingehalten sind (Art. 9 Abs. 1 und Abs. 2 PBG).

Art. 9 Abs. 2 lit. a PBG sieht vor, dass der Konzession insbesondere keine wesentlichen Interessen der Raumplanung und des Umweltschutzes entgegenstehen dürfen. Gemäss Bundesverwaltungsgericht ist dies aber nicht so zu verstehen, dass bei jeder Erteilung bzw. Erneuerung einer Personenbeförderungskonzession eine erneute Prüfung der Umweltverträglichkeit der Verkehrsanlage vorgenommen werden müsste. Die besagte Bestimmung wolle vielmehr sicherstellen, dass die Transportdienstleistung als solche möglichst umweltverträglich angeboten werde, insbesondere indem keine Fahrzeuge eingesetzt werden, welche die Umwelt übermässig belasten. Diese Sichtweise ist nicht zu beanstanden. So hat das BAV mit Verfügung vom 28. April 2010 betreffend die Erneuerung der Personenbeförderungskonzession Nr. 605 den privaten Beschwerdegegner im Interesse des Umweltschutzes dazu verpflichtet, den Dampfbetrieb möglichst umweltschonend abzuwickeln, sowie Rauchemissionen durch technische und betriebliche Massnahmen auf das notwendige Minimum zu beschränken. Entgegen der Beschwerdeführerin kann daraus nicht abgeleitet werden, das BAV habe damit die für die Legitimation vorausgesetzte Kausalität zwischen der Erteilung der Personenbeförderungskonzession und den geltend gemachten vermehrten Umweltauswirkungen anerkannt. Es geht im Zusammenhang mit Art. 9 Abs. 2 lit. a PBG vielmehr darum, einen möglichst schonenden Betrieb des Personentransports zu gewährleisten und nicht darum, die Intensität der Nutzung der Infrastruktur zu begrenzen. Eine Überprüfung der Umweltverträglichkeit der Verkehrsanlage als solche findet in anderen Verfahren statt (Infrastrukturkonzession und Plangenehmigungsverfahren, vgl. E. 5.5.1 und 5.5.3 hiervor). Wie bereits dargelegt, wären allfällige Nutzungs- respektive Betriebszeitbeschränkungen der Verkehrsanlage Gegenstand einer Infrastrukturkonzession (vgl. E. 5.5.1 hiervor).

5.7.2. Die mit einer Fahrplanverdichtung unter Umständen einhergehenden zusätzlichen Immissionen (insbesondere durch Lärm- und Luftverunreinigung), welche sich durch die Nutzung der historischen Eisenbahnen ergeben, sind zum einen auf die Art der eingesetzten Fahrzeuge (z.B. Dampf- oder Elektroeisenbahn) zurückzuführen. Über die Zulassung der einzelnen Fahrzeuge wird in einem anderen als dem Konzessionsverfahren entschieden (vgl. E. 5.6.3 hiervor). Die Vorinstanz durfte daher davon ausgehen, dass über eine stundenmässige Beschränkung der Betriebsdauer für ein spezifisches (historisches) Fahrzeug im Rahmen der Fahrzeugzulassung zu entscheiden sei. Zum anderen hängt eine allfällige Immissionszunahme massgeblich auch von der Taktung des Fahrplans ab. Über das konkrete Fahrplanangebot und damit über die Häufigkeit, mit welcher die historischen Eisenbahnen auf der Bahnstrecke Hinwil - Bauma verkehren, wird im Konzessionsverfahren betreffend die Personenbeförderung noch nicht abschliessend entschieden, sondern grundsätzlich erst im Trassenzuteilungs- bzw. Fahrplanverfahren (vgl. E. 5.6.2 hiervor). So setzt die Konzessionsverfügung denn auch keine konkrete Anzahl konzessionierter Fahrten im Dispositiv fest. Wie bereits erwähnt (E. 5.6.2 hiervor), stellt die Festsetzung von Fahrplänen des öffentlichen Verkehrs eine verwaltungsorganisatorische Massnahmen ohne Verfügungscharakter dar. Für solche besteht in der Regel keine Rechtsschutzmöglichkeit, selbst wenn eine Massnahme mittelbare Auswirkungen auf Private hat (BGE 143 I 336 E. 4.2; BGE 136 I 323 E. 4.4, mit Hinweisen).

Ob eine Anfechtungsmöglichkeit gestützt auf die Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV besteht (vgl. BGE 143 I 336 E. 4 und 5; BGE 136 I 323 E. 4.4), muss vorliegend nicht entschieden werden, wenn die Beschwerdeführerin ihre Anliegen anderweitig einbringen kann (vgl. nachfolgende E. 6).

5.7.3. Die Konzession wird für die Personenbeförderung auf bestimmten Linien erteilt (Art. 9 Abs. 1 VPB). Es ist denkbar, dass für die gleiche Strecke verschiedene Konzessionensarten (z.B. für den Regionalverkehr und den Personenfernverkehr) verliehen werden (Botschaft des Bundesrates zur Bahnreform vom 13. November 1996, BBl 1997 I 931 Ziff. 123.63). Die von den Eisenbahnfahrzeugen erzeugten Emissionen haben ihre Hauptursache in der Benützung der entsprechenden Eisenbahninfrastruktur, zumal auf derselben Bahnanlage verschiedene Nutzungsarten gleichzeitig zulässig sind (Güterverkehr, Personenbeförderung je im Fern- und Regionalverkehr, Pauschalreisen, Rund-, Lern- und Wartungsfahrten etc.). Die Vorinstanz ist zu Recht davon ausgegangen, dass die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Rügen der Infrastruktur zuzurechnen sind. Daran ändert auch der Umstand nichts, das die streitbetroffene Strecke von anderen Eisenbahnverkehrsunternehmen (derzeit) kaum befahren wird. Massgebend ist, dass auf der betreffenden Strecke - nebst der konzessionierten Personenbeförderung - auch nicht konzessionierte Fahrten sowie der Güterverkehr zulässig sind. In die Beurteilung der Umweltauswirkungen müssen jeweils sämtliche auf der Verkehrsanlage erfolgten Nutzungsarten bzw. der davon ausgehenden Immissionen miteinbezogen werden. Für die Begrenzung von Immissionen, die von der Bahnanlage ausgehen, ist nicht der private Beschwerdegegner als Eisenbahnverkehrsunternehmen, sondern die Infrastrukturbetreiberin (B.________ AG) zuständig. Die Anordnung einer Nutzungsbeschränkung der Bahnanlage kann folglich auch nicht Gegenstand einer Personenbeförderungskonzession sein, welche dem Eisenbahnverkehrsunternehmen erteilt wird.

Analoges gilt auch im Strassenverkehr, wo grundsätzlich die Strasseneigentümerin als Anlageinhaberin - und nicht die Verkehrsunternehmen und übrigen Verkehrsteilnehmer - verpflichtet ist, die Immissionen nach Massgabe der behördlichen Anordnungen zu begrenzen (vgl. SCHRADE/LORETAN, in: USG Kommentar, N. 10 zu Art. 11 USG).

5.7.4. Gleiches gilt erst Recht, soweit es um Massnahmen zur Erhöhung der Sicherheit an Bahnübergängen geht; diese gehören als Eisenbahnanlagen unmittelbar zur Eisenbahninfrastruktur (vgl. in diesem Sinne Entscheid des Bundesrates vom 23. August 2000, in: VPB 2001 Nr. 24, S. 234 ff. E. 6.1). Das Bundesverwaltungsgericht hat somit zutreffend festgestellt, dass die Infrastrukturbetreiberin (vorliegend die B.________ AG) für die infrastrukturseitigen Massnahmen zur Reduktion der Umweltauswirkungen und Erhöhung der Sicherheit an den Bahnübergängen verantwortlich ist.

5.7.5. Dass die Beschwerdeführerin durch die regelmässigen Museumsfahrten Immissionen ausgesetzt ist, wird - wie diese zu Recht ausführt - auch von der Vorinstanz nicht in Frage gestellt. Diese Immissionen und die geltend gemachten Sicherheitsrisiken sind allerdings nicht Gegenstand der Personenbeförderungskonzession, sondern müssen in einem anderen Verfahren geltend gemacht werden. Auch wenn die Beschwerdeführerin infolge des verdichteten Fahrplans allenfalls einen persönlichen und spürbaren Nachteil erleidet, führt dies nicht automatisch zur Parteistellung im vorliegenden Verfahren betreffend Erteilung der Personenbeförderungskonzession. Vielmehr wird ein Kausalzusammenhang des Konzessionsgegenstands zum Nachteil vorausgesetzt, welcher vorliegend gerade nicht vorliegt. Unter Berücksichtigung der anderen eisenbahnrechtlichen Verfahren sind die von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Rügen vielmehr der Eisenbahnanlage bzw. der Infrastruktur als solcher zuzurechnen; diese betreffen nicht den Bahnbetrieb im Sinne der Personenbeförderungsleistung. Daran vermag auch Dispositiv-Ziffer 4 der Verfügung des BAV vom 17. Januar 2019 (recte: 2020) nichts zu ändern, gemäss welcher vorgesehene Fahrplanverdichtungen zur Prüfung einer Konzessionsänderung zu unterbreiten sind.

5.7.6. Nach dem Gesagten steht der Beschwerdeführerin in Bezug auf die von ihr geltend gemachten Immissionen und Sicherheitsrisiken kein Beschwerderecht gegen die Verleihung bzw. Erneuerung der Personenbeförderungskonzession zu. Die von ihr gerügte Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV ist somit unbegründet.

6.

Die Beschwerdeführerin bringt vor, sie habe ihre Anliegen in keinem anderen Verfahren einbringen können, weshalb ihr im Verfahren um Erneuerung der Personenbeförderungskonzession ein Beschwerderecht zukommen müsse.

Das Bundesverwaltungsgericht hat im angefochtenen Urteil verschiedene alternative Verfahren aufgezeigt, welche der Beschwerdeführerin zur Verfügung stehen, um ihre Anliegen einbringen zu können. All diesen Verfahren ist gemeinsam, dass jeweils die B.________ AG als Infrastrukturbetreiberin Verfahrenspartei ist und nicht der private Beschwerdegegner. Das BAV ist verpflichtet, eine allfällige weitere Eingabe der Beschwerdeführerin entgegenzunehmen und im zutreffenden Verfahren materiell über die vorgebrachten Rügen zu entscheiden. Ob es hierfür ein Sanierungsverfahren, ein (ordentliches oder vereinfachtes) Plangenehmigungsverfahren oder ein - früher als Anstandsverfahren bezeichnetes - Verfahren nach Art. 40 Abs. 1 lit. b EBG einleitet, bleibt dem BAV überlassen. Um der Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV hinreichend nachzukommen, muss jedenfalls ein Verfahren zur Verfügung stehen, in welchem die Beschwerdeführerin ihre Anliegen einbringen kann und diese materiell beurteilt werden.

7.

Nach dem Dargelegten erweist sich die Beschwerde gegen das Nichteintreten der Vorinstanz zufolge fehlender Beschwerdelegitimation als unbegründet. Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Sie hat dem obsiegenden, anwaltlich vertretenen privaten Beschwerdegegner eine dem Aufwand entsprechende Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 2'500.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.

Die Beschwerdeführerin hat den privaten Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'500.-- zu entschädigen.

4.

Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Dampfbahn-Verein Zürcher Oberland (DVZO), dem Bundesamt für Verkehr (BAV) und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 8. Dezember 2022

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Die Gerichtsschreiberin: Dillier

Full & Egal Universal Law Academy