Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_80/2020
Urteil vom 21. Oktober 2020
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Müller, Merz,
Gerichtsschreiberin Hänni.
Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Christian Juchler,
gegen
B.________,
Beschwerdegegnerin,
handelnd durch C.________,
Amt für Raumentwicklung,
Stampfenbachstrasse 12, Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Informationszugang,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer,
vom 19. Dezember 2019 (VB.2019.00603).
Sachverhalt:
A.
B.________, Präsidentin des Vereins "D.________", stellte am 12. Juni 2018 bei der Baudirektion des Kantons Zürich, Amt für Raumentwicklung, ein Gesuch um Zugang zur kantonalen Verfügung vom 5. August 2015 betreffend Bewilligung des Nebenbetriebs "E.________". Der Eventbetrieb "E.________" wird als Ergänzung zur Gärtnerei F.________ Uitikon von der A.________ AG betrieben. Mit Verfügung vom 23. Juli 2018 hiess das Amt für Raumentwicklung das Gesuch gut. Auf Rekurs von der A.________ AG hin bestätigte die Baudirektion diesen Entscheid.
B.
Eine dagegen von der A.________ AG erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 19. Dezember 2019 ab.
C.
Dagegen führt die A.________ AG Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Sie beantragt die Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts und die Abweisung des Informationszugangsgesuchs betreffend die Bewilligung vom 5. August 2015. Eventualiter sei der Zugang zur Bewilligung vom 5. August 2015 zwar zu gewähren, deren Erwägung 2, Abschnitte 2-4, und Erwägung 4 und die Dispositivziffern I.2a-2l seien jedoch zu schwärzen. Der Beschwerde sei ausserdem aufschiebende Wirkung zu gewähren.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich verzichtet auf eine Stellungnahme und beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das Amt für Raumentwicklung der Baudirektion des Kantons Zürich beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei und verweist auf seine Verfügung, den Rekursentscheid und den angefochtenen Entscheid.
Die Beschwerdegegnerin beantragt die Abweisung der Beschwerde. Sie ersucht ausserdem um vollumfängliche Einsicht in die Akten zur Baubewilligung und zur raumplanungsrechtlichen Bewilligung. Ferner beantragt sie den raschestmöglichen Abschluss des Verfahrens.
Die Beschwerdeführerin hat nicht repliziert.
D.
Mit Verfügung vom 28. April 2020 erteilte der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung der Beschwerde die aufschiebende Wirkung.
Erwägungen:
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG); ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und verfügt über ein aktuelles schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids, weil sie betreffende Informationen bekannt gegeben werden sollen. Sie ist somit zur Beschwerde befugt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.
2.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Bundesverfassungsrechts, von Völkerrecht und von kantonalen verfassungsmässigen Rechten sowie die offensichtlich unrichtige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden (Art. 95 lit. a-c und Art. 97 Abs. 1 BGG). Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten wird allerdings nur insoweit geprüft, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und rechtsgenüglich begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 142 III 364 E. 2.4 S. 367 f.; 141 I 36 E. 1.3 S. 41).
3.
Es geht vorliegend um die Frage, ob in der streitbetroffenen Bewilligung Geschäftsgeheimnisse der Beschwerdeführerin enthalten und gegebenenfalls wie wesentlich diese sind. In materieller Hinsicht macht die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Schutzes der Privatsphäre (Art. 13 BV) und die Verletzung des Rechts auf Zugang zu amtlichen Dokumenten (Art. 17 KV/ZH [SR 131.211]) geltend. In formeller Hinsicht rügt sie, die Vorinstanz habe zu hohe Anforderungen an die Begründung der Beschwerde gestellt und damit das Verbot des überspitzten Formalismus (Art. 29 Abs. 1 BV) verletzt.
3.1. Nach Ansicht der Vorinstanz kann von der Beschwerdeführerin zwar nicht verlangt werden, ihre Interessen derart detailliert zu begründen, dass sie damit ihre Geschäftsgeheimnisse offenlegen würde. Trotzdem sei es grundsätzlich ihre Sache, substanziiert darzutun, weshalb es sich bei einer Information um ein Geschäftsgeheimnis handle. Die Beschwerdeführerin habe in ihrer Beschwerde lediglich behauptet, die Bewilligung als Ganzes sei Teil des Betriebskonzepts. Diese Begründung reiche nicht aus, zumal die Bewilligung keine Angaben zu finanziellen Ressourcen oder Preisberechnungen enthalte. Es sei auch nicht ersichtlich, weshalb die mit der Bewilligung verknüpften Auflagen ein Geschäftsgeheimnis darstellen sollten, dessen Bekanntwerden einen Einfluss auf den Geschäftserfolg oder auf den Wettbewerb haben könnte. In dieser Hinsicht genüge eine bloss abstrakte Gefährdung nicht. Weiter seien die Angaben zur erwarteten Entwicklung der Produktion der Gärtnerei derart vage gehalten, dass nicht nachvollziehbar sei, inwiefern sich ein Konkurrenzunternehmen daraus einen Vorteil verschaffen könnte.
Ferner sei die Idee, ein Restaurant in einem Gewächs- oder Treibhaus zu betreiben, weder einzigartig noch neu. Andere Beeinträchtigungen der Privatsphäre seien nicht erkennbar; die Befürchtung kritischer Berichterstattung vermöge nicht zu einer Verweigerung der Herausgabe von Informationen zu führen.
3.2. Die Beschwerdeführerin bringt zunächst vor, sie habe ihre Beschwerde ausreichend substanziiert. Es ergebe sich bereits aus dem Entscheid der Baudirektion des Kantons Zürich, dass das Betriebskonzept "Gärtnerei F.________, Uitikon, vom 28. Februar" im Mittelpunkt stehe. Sie habe sodann detailliert ausgeführt, dass in Ziff. 2, Abschnitte 2 und 4, sowie Ziff. 4 der streitgegenständlichen Bewilligung geheime Informationen zur geplanten Entwicklung der Geschäftstätigkeit, der Nutzung und der Finanzierung enthalten seien. Unter diesen Umständen sei die Vorinstanz in der Lage gewesen, die konkret bezeichneten Passagen in der Bewilligung nachzulesen.
Die Beschwerdeführerin führt sodann aus, dass ein Konkurrenzunternehmen ein offenkundiges Interesse daran habe, zu erfahren, welche Auflagen ihr gemacht worden seien. Um Kunden an- bzw. abzuwerben, ziele ein Konkurrenzunternehmen darauf ab, ein besseres Angebot zu haben als sie. Für jemanden, der die Branche kennt, sei es ausserdem ohne Weiteres möglich, aus den Auflagen herzuleiten, in welchen Bereichen ihr zusätzliche Kosten entstünden. Ein Konkurrenzunternehmen könne in der Folge mit günstigeren Angeboten auf dem Markt auftreten. Weiter werde in der Bewilligung im Einzelnen ausgeführt, welche Pflanzen zu welchem betriebswirtschaftlichen Zweck eingesetzt werden sollten und sogar wer Abnehmer der Produkte sein sollte. Bei Kenntnis dieser Umstände sei es für ein Konkurrenzunternehmen ein Leichtes, ihr Konzept zu übernehmen und davon zu profitieren.
Schliesslich sei ein Missbrauch dieser persönlichen Daten entgegen den Ausführungen der Vorinstanz nicht rein hypothetisch, sondern naheliegend. Es sei wahrscheinlich, dass die Präsidentin des Vereins "D.________" bei Missbilligung des Betriebskonzepts nicht nur kritisch, sondern geschäftsschädigend berichten werde.
4.
4.1. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gewährleistet Art. 13 BV das Recht auf Privat- und Geheimsphäre, wobei Abs. 2 im Besonderen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung schützt. Dieser Anspruch impliziert, dass jede Person gegenüber fremder, staatlicher oder privater Bearbeitung von sie betreffenden Informationen bestimmen können muss, ob und zu welchem Zweck diese Infor-mationen über sie bearbeitet werden (BGE 144 II 91 E. 4.4 S. 105; 140 I 381 E. 4.1 S. 383 f.; je mit Hinweisen). Neben natürlichen können sich auch juristische Personen auf diesen Anspruch berufen (Urteile 1C_509/2016 vom 9. Februar 2017 E. 3.1; 1C_428/2016 vom 27. September 2017 E. 5.3).
Da die in der streitbetroffenen Bewilligung enthaltenen Angaben die Beschwerdeführerin betreffen, stellt die Zugangsgewährung des Dokuments einen Eingriff in ihr Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar. Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Art. 36 BV).
4.2. Gemäss Art. 17 KV/ZH hat jede Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Das Zugangsrecht sowie dessen Einschränkungen sind auch in § 20 und § 23 des Gesetzes des Kantons Zürich über die Information und den Datenschutz (IDG/ZH; LS 170.4) verankert.
Vorliegend ist unbestritten, dass Art. 17 KV/ZH und die entsprechenden Bestimmungen im IDG/ZH eine genügende gesetzliche Grundlage darstellen. Es wird auch nicht bestritten, dass der Eingriff durch ein öffentliches Interesse, namentlich die Öffentlichkeit der Verwaltung, gerechtfertigt ist.
Es gilt jedoch die Frage zu beantworten, ob der Eingriff verhältnismässig ist. Mit Blick auf die Verhältnismässigkeit sind neben Art. 17 KV/ZH auch § 23 Abs. 1 und 3 IDG/ZH zu beachten. Danach verweigert das öffentliche Organ die Bekanntgabe von Informationen ganz oder teilweise oder schiebt sie auf, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht. Ein privates Interesse liegt insbesondere vor, wenn durch die Bekanntgabe die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt wird. Es gilt also vorliegend eine Abwägung vorzunehmen zwischen dem Interesse am Zugang zur umstrittenen Bewilligung und dem Schutz öffentlicher oder privater Interessen der Personen, deren Daten im Dokument enthalten sind und zugänglich gemacht werden sollen (Urteil 1C_509/2016 vom 9. Februar 2017 E. 3.3).
4.3. Die Beschwerdeführerin macht hauptsächlich geltend, die Zugangsgewährung hätte eine Offenlegung ihrer Geschäftsgeheimnisse zur Folge.
Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse gehören zur Privatsphäre juristischer Personen (Urteil 1C_509/2016 vom 9. Februar 2017 E. 3.3). Der Geheimnisbegriff wird in diesem Zusammenhang grundsätzlich weit verstanden. Als Geschäftsgeheimnisse gelten Informationen, die ein Unternehmen als Geheimnisherrin berechtigterweise geheim halten möchte. Dies trifft namentlich auch auf all jene Informationen zu, die zu einer Beeinträchtigung des geschäftlichen Erfolgs des Unternehmens bzw. zu einer Verfälschung des Wettbewerbs führen könnten, wenn sie Konkurrenzunternehmen bekannt würden (BGE 144 II 91 E. 3.1 S. 102; 142 II 340 E. 3.2 S. 345 mit Hinweisen). Darunter fallen je nach Umständen Informationen, die Einkaufs- und Bezugsquellen, Betriebsorganisation, Preiskalkulation, Geschäftsstrategien, Businesspläne sowie Kundenlisten und -beziehungen betreffen und einen betriebswirtschaftlichen oder kaufmännischen Charakter aufweisen (Urteil 1C_665/2017 vom 16. Januar 2019 E. 3.3).
Vorliegend ist mit der Vorinstanz einig zu gehen, dass nicht ersichtlich ist, inwiefern durch die Zugangsgewährung Geschäftsgeheimnisse tangiert würden. In der Tat enthält die strittige Bewilligung weder Angaben zu finanziellen Ressourcen noch Preisberechnungen. Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin wird auch der Kundenkreis weder näher umschrieben noch benannt. Die Angaben zu den Pflanzen und zur erwarteten Entwicklung sind so vage gehalten, dass es nicht ersichtlich ist, inwiefern Konkurrenzunternehmen sich davon einen Wettbewerbsvorteil verschaffen könnten. Wie die Vorinstanz zu Recht festhält, ist die Idee, ein Restaurant in einem Gewächs- oder Treibhaus zu betreiben, nicht neu. Schliesslich ist auch nicht nachvollziehbar, wie die Bekanntmachung insbesondere der Auflagen zu einer Verfälschung des Wettbewerbs führen könnten. Dass Unternehmen das Angebot ihrer Konkurrenz genau studieren und gestützt darauf ihr eigenes Angebot verbessern, ist in einer Marktwirtschaft üblich. Abgesehen davon, dass die in den Auflagen enthaltenen Informationen keinen betriebswirtschaftlichen oder kaufmännischen Charakter aufweisen, sind sie auch zu unspezifisch, als dass sie Konkurrenzunternehmen einen Wettbewerbsvorteil verschaffen könnten.
4.4. Die Beschwerdeführerin macht noch geltend, die Veröffentlichung der Bewilligung hätte zur Folge, dass die Präsidentin des Vereins "D.________" nicht nur kritisch, sondern geschäftsschädigend über den Betrieb berichten werde. Wie die Vorinstanz zu Recht ausgeführt hat, begründet die Möglichkeit, dass sich die Beschwerdeführerin einer kritischen oder negativen Berichterstattung ausgesetzt sähe, nach der Rechtsprechung kein gewichtiges Geheimhaltungsinteresse (BGE 144 II 91 E. 4.8 S. 108; 142 II 340 E. 4.6.2 S. 350; Urteil 1C_447/2016 vom 31. August 2017 E. 5.6.3). Die Beschwerdeführerin führt nicht aus, worin der Unterschied zwischen kritischer und "geschäftsschädigender" Berichterstattung liegen soll. Soweit sie damit jedoch eine rechtswidrige Verwendung der Informationen meint, kann ihr nicht gefolgt werden, wenn sie diese als wahrscheinlich erachtet. Entgegen ihrer Ansicht ist der Umstand, dass die Beschwerdegegnerin Präsidentin des Vereins "D.________" ist, nicht bereits ein Indiz dafür, diese würde rechtswidrig handeln.
4.5. Vor diesem Hintergrund überwiegt das öffentliche Interesse am Zugang zum amtlichen Dokument über das geltend gemachte private Interesse der Beschwerdeführerin.
Die Vorinstanz hat ausserdem zu Recht ausgeführt, dass eine Schwärzung der von der Beschwerdeführerin im Eventualantrag vorgeschlagenen Stellen einer Verweigerung des Zugangsgesuchs gleichkäme. Ein solche Einschränkung rechtfertigt sich umso weniger, als, wie oben erläutert, nicht ersichtlich ist, inwiefern die strittige Bewilligung Geschäftsgeheimnisse der Beschwerdeführerin tangiert.
4.6. Schliesslich gilt zu prüfen, ob die Vorinstanz das Verbot der Rechtsverweigerung (Art. 29 Abs. 1 BV) verletzt hat. Überspitzter Formalismus als besondere Form der Rechtsverweigerung liegt namentlich vor, wenn die Behörde formelle Vorschriften mit übertriebener Schärfe handhabt oder an Rechtsschriften überspannte Anforderungen stellt und damit die Verwirklichung des materiellen Rechts in unhaltbarer Weise erschwert oder verhindert, weil die strikte Anwendung der Formvorschriften durch keine schutzwürdigen Interessen gerechtfertigt ist (BGE 142 IV 299 E. 1.3.2 S. 304 f.; 142 I 10 E. 2.4.2 S. 11 mit Hinweisen).
Die Vorinstanz hat zwar ausgeführt, dass die Beschwerdeführerin ihre Beschwerde betreffend Geschäftsgeheimnis nicht genug substanziiert hat. Trotzdem hat sie eingehend begründet, wieso die Zugangsgewährung zur strittigen Bewilligung keine Geschäftsgeheimnisse tangiert. Die nach Auffassung der Beschwerdeführerin zu streng angewendeten Begründungsanforderungen haben also die Verwirklichung des materiellen Rechts weder erschwert noch verhindert. Im Übrigen ist - wie soeben (E. 4.3) ausgeführt - auch bei der eingehenden Lektüre der strittigen Bewilligung nicht ersichtlich, inwiefern Geschäftsgeheimnisse der Beschwerdeführerin tangiert sein sollten.
5.
Mit dem vorliegenden Urteil wird das Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdegegnerin gegenstandslos. Im Übrigen liegen dem Bundesgericht die von der Beschwerdegegnerin genannten Dokumente gar nicht vor.
6.
Die Beschwerde ist nach dem Gesagten unbegründet und somit abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Sie hat der Beschwerdegegnerin zudem eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (Art. 68 Abs. 1 und 4 BGG). Bei deren Bemessung ist zu berücksichtigen, dass diese durch einen Nichtanwalt vertreten ist (Art. 9 Reglement über die Parteientschädigung und die Entschädigung für die amtliche Vertretung im Verfahren vor dem Bundesgericht; SR 173.110.210.3).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 1'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Amt für Raumentwicklung und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 21. Oktober 2020
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Kneubühler
Die Gerichtsschreiberin: Hänni