Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal {T 1/2} 1C_170/2015 Arręt du 18 aoűt 2015 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président, Chaix et Kneubühler. Greffier : M. Alvarez. Participants ŕ la procédure Touring Club Suisse, section Jura Neuchâtelois, avenue Léopold-Robert 33, 2300 La Chaux-de-Fonds, représenté par Me David Erard, avocat, recourant, contre Conseil communal de La Chaux-de-Fonds, Espacité 1, 2300 La Chaux-de-Fonds, Département du développement territorial et de l'environnement de la République et canton de Neuchâtel, Le Château, rue de la Collégiale 12, 2001 Neuchâtel 1. Objet arrętés communaux en matičre de circulation routičre, qualité pour recourir, recours contre l'arręt du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel, Cour de droit public, du 20 février 2015. Faits : A. La section "Jura Neuchâtelois" du Touring club suisse (ci-aprčs: le TCS) est une association au sens des art. 60 ss du Code civil suisse (CC; RS 210); elle est ŕ ce titre dotée de la personnalité morale. Selon ses statuts, elle a pour but notamment "de sauvegarder les droits et les intéręts de ses sociétaires dans la circulation routičre et de favoriser la réalisation de leurs aspirations en matičre de tourisme". Le 4 novembre 2011, le Conseil communal de La Chaux-de-Fonds a publié dans la Feuille officielle de la République et canton de Neuchâtel un arręté du 1 er novembre 2011 concernant la circulation routičre et prévoyant notamment la mise en place d'horodateurs sur les parkings de la gare du Cręt-du-Locle et de l'aéroport des Eplatures. Le 5 décembre 2011, la section "Jura Neuchâtelois" du TCS a recouru contre cet arręté auprčs du Département de la gestion du territoire (actuellement Département du développement territorial et de l'environnement [ci-aprčs: le DDTE ou le département]). Le 14 décembre 2012, le conseil communal a publié dans la Feuille officielle un arręté du 21 novembre 2012 portant entre autres sur la mise en place d'horodateurs sur le parking des Petites-Crosettes. Par acte du 9 janvier 2013, le TCS a également recouru contre cet arręté. Par décision du 28 octobre 2013, aprčs avoir joint les causes, le département a nié la qualité pour agir de la section "Jura Neuchâtelois" du TCS, estimant que ses membres n'avaient pas, ŕ titre individuel, la qualité pour recourir. Il a par ailleurs émis des doutes quant ŕ la question de savoir si le domaine du stationnement relevait de ses buts statutaires, qui recouvrent la défense des sociétaires dans la circulation routičre et dans le domaine de la mobilité en général. Le DDTE est néanmoins entré en matičre sur le fond et a rejeté les recours: il a considéré que le conseil communal avait la compétence de réglementer le parcage et de percevoir une taxe pour l'utilisation de places de stationnement; il a ensuite relevé que les mesures contestées poursuivaient des buts d'intéręt public (notamment la protection de l'environnement et l'utilisation des transports publics), respectaient les principes d'équivalence, de couverture des frais et de proportionnalité; elles ne contrevenaient enfin pas ŕ l'art. 82 al. 3 Cst. Par arręt du 20 février 2015, la Cour de droit public du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel a réformé d'office la décision du département en déclarant les recours dont celui-ci avait été saisi irrecevables et a rejeté le recours formé devant elle par le TCS. Le Tribunal cantonal a en substance dénié ŕ la section "Jura Neuchâtelois" du TCS sa qualité pour recourir, jugeant peu plausible que la majorité de ses 15'000 membres, ou ŕ tout le moins un grand nombre d'entre eux, occupaient réguličrement les places de stationnement en cause. La cour cantonale a par ailleurs estimé que l'association recourante ne disposait pas d'un intéręt propre digne de protection, les décisions attaquées ne l'atteignant pas plus que la généralité des administrés. B. Agissant par la voie du recours en matičre de droit public, la section "Jura Neuchâtelois" du TCS demande principalement au Tribunal fédéral d'annuler l'arręt attaqué pour violation du droit d'ętre entendu; subsidiairement, elle conclut ŕ ce que sa qualité pour recourir contre les arrętés du conseil communal des 18 octobre 2011 et 21 novembre 2012 lui soit reconnue et que la cause soit renvoyée ŕ l'instance précédente pour nouvelle décision sur le fond. Le TCS sollicite également l'effet suspensif. Le Tribunal cantonal se réfčre aux motifs de son arręt et conclut au rejet du recours. Le DDTE n'a pas formulé d'observations. Par ordonnance du 30 avril 2015, le Président de la Ire Cour de droit public a admis la requęte d'effet suspensif. Considérant en droit : 1. Dirigé contre un arręt d'irrecevabilité rendu en derničre instance cantonale dans le cadre d'une contestation portant au fond sur deux arrętés communaux fondés sur l'art. 3 de la loi fédérale sur la circulation routičre du 19 décembre 1958 (LCR; RS 741.01), le recours est recevable comme recours en matičre de droit public au sens des art. 82 ss LTF. L'association recourante (ci-aprčs également: la recourante) peut se prévaloir d'un intéręt digne de protection ŕ se voir reconnaître la légitimation active (cf. ATF 129 II 297 consid. 2.3 p. 301; 124 II 124 consid. 1b p. 126). Elle a donc la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilité sont au surplus réunies de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matičre sur la question de sa qualité pour agir devant le département. 2. Dans un grief d'ordre formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, la recourante se plaint d'une violation de son droit d'ętre entendue. Le droit d'ętre entendu garantit ŕ toute personne qui est partie ŕ une procédure le droit d'ętre informée et entendue avant qu'une décision ne soit prise ŕ son détriment. Si cette rčgle s'applique en principe sans restriction pour les questions de fait, il est admis que, pour ce qui est de la qualification juridique de ceux-ci, elle vaut dans l'hypothčse oů une partie change inopinément son point de vue juridique ou lorsque l'autorité a l'intention de s'appuyer sur des arguments juridiques inconnus des parties et dont celles-ci ne pouvaient prévoir l'adoption (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p .504 s.; 128 V 272 consid. 5b/bb p. 278). La recourante allčgue n'avoir pris connaissance du fait que la qualité pour recourir lui était niée qu'en lisant l'arręt attaqué. En ne lui donnant pas l'occasion, en cours d'instruction, de prendre position sur cette question et de fournir de nouveaux moyens de preuve, les juges cantonaux auraient violé son droit d'ętre entendue. Ce faisant, elle perd toutefois de vue qu'en premičre instance déjŕ le département a expressément nié sa qualité pour agir, au terme d'une argumentation circonstanciée, avant d'entrer néanmoins en matičre sur le fond et de rejeter les recours qui lui étaient soumis. Ce n'est ainsi pas "contre toute attente", de maničre imprévisible - comme le prétend l'association recourante -, que le Tribunal cantonal a réformé les décisions du DDTE; il s'en suit que, męme si elle n'a pas été interpelée ŕ ce sujet, son droit d'ętre entendue n'a pas été violé, ce d'autant moins qu'elle s'est exprimée de maničre détaillée sur la recevabilité de ses pourvois devant le département. 3. Sur le fond, l'association recourante estime que la cour cantonale lui aurait ŕ tort dénié la qualité pour recourir; elle prétend qu'une majorité de ses membres, ou ŕ tout le moins un grand nombre d'entre eux, seraient atteints par les arrętés communaux litigieux. Elle ne soutient en revanche pas ętre touchée dans ses intéręts propres. Elle n'affirme pas non plus que l'instance précédente aurait violé le droit cantonal de procédure en réformant d'office la décision du DDTE. 3.1. Aux termes de l'art. 111 al. 1 LTF, la qualité de partie ŕ la procédure devant toute autorité cantonale précédente doit ętre reconnue ŕ quiconque a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral. L'alinéa 3 précise que l'autorité qui précčde immédiatement le Tribunal fédéral doit pouvoir examiner au moins les griefs visés aux art. 95 ŕ 98 LTF. Il en résulte que la qualité pour recourir devant les autorités cantonales ne peut pas s'apprécier de maničre plus restrictive que la qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, les cantons demeurant libres de concevoir cette qualité de maničre plus large (cf. ATF 135 II 145 consid. 5 p. 149 et les références). Il n'est pas établi que tel serait le cas en l'espčce; le Tribunal cantonal a d'ailleurs précisé que, selon la jurisprudence cantonale, la qualité pour recourir au sens de l'art. 32 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives du 27 juin 1979 (LPJA; RSN 152.130) devait s'interpréter conformément ŕ la jurisprudence fédérale, ce que la recourante ne conteste au demeurant pas. Il convient partant d'analyser la qualité pour recourir sous l'angle de l'art. 89 al. 1 LTF. S'agissant de droit fédéral (art. 111 al. 1 LTF), le Tribunal fédéral examine cette question librement. Une association a qualité pour recourir ŕ titre personnel lorsqu'elle remplit les conditions posées par l'art. 89 al. 1 LTF. De męme, conformément ŕ la jurisprudence, sans ętre elle-męme touchée par la décision entreprise, une association peut ętre admise ŕ agir par la voie du recours en matičre de droit public - nommé alors recours corporatif ou égoďste - pour autant qu'elle ait pour but statutaire la défense des intéręts de ses membres, que ces intéręts soient communs ŕ la majorité ou au moins ŕ un grand nombre d'entre eux et, enfin, que chacun de ceux-ci ait qualité pour s'en prévaloir ŕ titre individuel. En revanche, elle ne peut prendre fait et cause pour l'un de ses membres ou pour une minorité d'entre eux (ATF 137 II 40 consid. 2.6.4 p. 46 et les arręts cités). 3.2. Il n'est en l'espčce pas contesté que l'installation de places payantes et l'introduction d'une taxe de stationnement constituent des limitations fonctionnelles du trafic au sens de l'art. 3 al. 4 LCR. Le Tribunal cantonal a jugé qu'il existait dčs lors un lien direct et étroit entre le but statutaire de l'association recourante et le domaine dans lequel les décisions litigieuses ont été prises. Il est également constant que la recourante a pour but la défense des intéręts de ses membres. La cour cantonale a en revanche nié que les intéręts d'une majorité de ceux-ci, ou ŕ tout le moins d'un grand nombre d'entre eux, étaient susceptibles d'ętre atteints par les mesures envisagées. La recourante affirme, au contraire, que, dčs lors que tous ses membres sont domiciliés dans les districts du Locle et de La Chaux-de-Fonds, une partie d'entre eux utiliserait "plus ou moins réguličrement" les parkings en cause, situés de surcroît aux abords de routes principales; cela suffirait - selon elle - ŕ lui reconnaître la qualité pour agir. A l'appui de son grief, la recourante se réfčre principalement aux ATF 139 II 145 et 136 II 539 ainsi qu'ŕ la décision du Conseil fédéral du 23 mai 2001 (JAAC 65.114 consid. II 5c). Dans ces affaires, la qualité pour recourir de sections locales d'associations d'automobilistes a été reconnue en lien avec la contestation de limitations fonctionnelles du trafic touchant des routes ou autoroutes fréquentées quotidiennement par de nombreux usagers. En cela, ces précédents diffčrent du cas d'espčce: s'il apparaît vraisemblable qu'une restriction du trafic portant sur un axe routier fréquenté est susceptible d'atteindre de nombreux conducteurs faisant partie d'associations locales d'automobilistes (cf. p. ex. arręt 1C_160/2012 du 10 décembre 2012 consid. 1.2 non publié in ATF 139 II 145, oů le tronçon de route concerné par une limitation se trouve sur un axe de trafic principal), il ne saurait en aller de męme s'agissant d'un nombre limité de places de stationnement. Avec la cour cantonale, il faut ŕ cet égard reconnaître qu'il est peu plausible qu'une majorité des membres de la recourante occupera réguličrement - c'est-ŕ-dire avec une certaine fréquence, ŕ intervalles rapprochés, sur une période relativement longue - ces emplacements, comme l'exige la jurisprudence (cf. ATF 136 II 539 consid. 1.1 p. 542 s. et l'arręt cité 1A.73/2004 du 6 juillet 2004 consid. 2.2); l'association recourante est en effet composée de 15'000 membres et les emplacements ne sont qu'au nombre de 160, selon les constatations cantonales auxquelles est lié le Tribunal fédéral (art. 105 al. 1 LTF). Partant, et męme en admettant une forte occupation quotidienne des trois parkings, seule une petite partie des membres de l'association est susceptible d'ętre atteinte, un jour ou l'autre, par les mesures envisagées et l'utilisation de ces emplacements par lesdits membres ne pourra de facto ętre qu'occasionnelle. La recourante ne prétend par ailleurs pas devant le Tribunal fédéral - ni ne l'a soutenu devant les instances précédentes - qu'une part importante de ses sociétaires nécessiterait de pouvoir y stationner réguličrement; en cela également le cas d'espčce doit ętre distingué des affaires précitées, qui concernaient des axes routiers pouvant, selon toute vraisemblance, constituer des points de passage obligés pour de nombreux automobilistes, pendulaires notamment. Dans ces circonstances, la cour cantonale pouvait, sans que cela ne soit critiquable, considérer que seul un nombre limité des membres de l'association recourante était potentiellement atteint par les mesures litigieuses. 3.3. La recourante affirme encore que sa qualité pour recourir aurait dű lui ętre reconnue dčs lors que le conseil communal mčnerait une politique tendant ŕ ce que des taxes de stationnement soient imposées dans tous les parkings de la ville; la majorité de ses membres serait touchée par les conséquences de cette politique. Selon elle, des arrętés tels que ceux en cause devraient ŕ l'avenir se succéder pour toucher l'ensemble des emplacements sis sur le territoire communal. Par cette critique, la recourante remet implicitement en cause l'établissement des faits, sans toutefois démontrer que ceux-ci auraient été établis arbitrairement par l'instance précédente, ce qui lui incombe pourtant de faire par le biais d'une argumentation circonstanciée, sous peine d'irrecevabilité (cf. ATF 136 II 101 consid. 3 p. 104 s.; 135 II 313 consid. 5.2.2 p. 322). En tout état, son grief est fondé sur de pures conjectures et les rapports du conseil communal des 14 novembre 2007 et 9 juin 2010, auxquels elle se réfčre, ne lui sont dans ce cadre d'aucun secours: la commune y prévoit certes l'introduction d'une taxe pour les nouvelles places créées sur le domaine public, respectivement l'installation de systčmes d'encaissement dans les parkings d'échange, mais ne déclare toutefois pas vouloir en faire nécessairement de męme sur l'ensemble de son territoire. On peut quoi qu'il en soit douter de la pertinence de ces allégations, l'objet du litige étant circonscrit aux mesures prévues par les deux arrętés litigieux pour les parkings en cause, et non ŕ d'hypothétiques restrictions ŕ venir. 3.4. Il découle de ce qui précčde que c'est sans violer le droit fédéral que le Tribunal cantonal a déclaré irrecevables les recours interjetés par la recourante devant le DDTE. 4. Les considérants qui précčdent conduisent au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité, aux frais de la recourante qui succombe (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce : 1. Le recours est rejeté dans la mesure oů il est recevable. 2. Les frais judiciaires, arrętés ŕ 2'000 francs, sont mis ŕ la charge de la recourante. 3. Le présent arręt est communiqué au mandataire de la recourante, au Conseil communal de La Chaux-de-Fonds, au Département du développement territorial et de l'environnement de la République et canton de Neuchâtel et au Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel, Cour de droit public. Lausanne, le 18 aoűt 2015 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le Président : Fonjallaz Le Greffier : Alvarez