Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 1C_175/2012 Arręt du 19 juin 2012 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges Fonjallaz, Président, Aemisegger et Chaix. Greffičre: Mme Tornay Schaller. Participants ŕ la procédure 1. A.________, 2. B.________, 3. Les hoirs de feu C.________, tous représentés par Me Jacques Schroeter, avocat, recourants, contre Consortage d'irrigation du coteau d'Ardon et du plateau d'Isičres, représenté par Me Thierry Roduit, avocat, intimé, Conseil d'Etat du canton du Valais, Chancellerie d'Etat, 1950 Sion, agissant par le Département de l'économie, de l'énergie et du territoire du canton du Valais, Service de l'agriculture, case postale 437, 1951 Sion. Objet Projet VS 7002 - réfection de réseaux d'irrigation du vignoble, recours contre l'arręt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 23 février 2012. Faits: A. A.a La zone viticole du coteau d'Ardon (Valais), située au nord-ouest du village du męme nom, comprend deux secteurs, séparés entre eux par une paroi rocheuse: la zone dite du coteau située immédiatement en amont du village comprend une surface de 23,09 ha, dont 19,01 ha de vigne cadastrée; la zone dite d'Isičres, quant ŕ elle, forme un plateau dominant le village d'Ardon; cette derničre zone a fait l'objet d'un aménagement viticole vers 1979 et représente une surface de 19,66 ha, dont 17,07 ha de vigne cadastrée. Pour ce qui concerne la premičre zone, a été créé le syndicat (consortage) pour l'irrigation du coteau d'Ardon dont les statuts ont été approuvés par le Conseil d'Etat du canton du Valais (ci-aprčs: le Conseil d'Etat) le 19 juillet 1972. Cette irrigation comprend les conduites principales situées sur le plateau d'Isičres dont le syndicat est propriétaire. En 1998, ce syndicat a renouvelé partiellement son réseau de conduites, qu'il a ensuite réparé ŕ plusieurs endroits. Pour ce qui concerne la seconde zone, a été créé le syndicat (consortage) pour l'aménagement viticole d'Isičres dont les statuts ont été approuvés par le Conseil d'Etat du canton du Valais le 27 septembre 1979. Ce syndicat avait notamment pour but la création de vignes, l'installation de l'irrigation secondaire pour les terrains compris dans le périmčtre de l'oeuvre et l'exécution des autres améliorations foncičres éventuellement nécessaires (nivellement, chemins, murs de soutčnement, etc.). A.b Lors de son assemblée générale du 7 septembre 2010, le syndicat pour l'aménagement viticole d'Isičres a voté ŕ l'unanimité sa dissolution. En outre, cinq des six personnes présentes ont accepté que le syndicat dissous intčgre, avec transfert de ses actifs et de ses passifs, le syndicat pour l'irrigation du coteau d'Ardon. Immédiatement aprčs cette assemblée, le syndicat pour l'irrigation du coteau d'Ardon a également tenu une assemblée générale: il a alors voté ŕ l'unanimité la proposition de se voir intégrer le syndicat pour l'aménagement viticole d'Isičres et d'en reprendre les actifs et les passifs; il a aussi décidé de modifier sa propre dénomination en "consortage d'irrigation du coteau d'Ardon et du plateau d'Isičres". La décision de dissolution du syndicat pour l'aménagement viticole d'Isičres n'a, ŕ ce jour, pas été approuvée par le Conseil d'Etat. Dčs lors, conformément ŕ l'art. 79 al. 2 de la loi valaisane sur l'agriculture et le développement rural du 8 février 2007 (LcADR: RS/VS 910.1), cette décision demeure actuellement en suspens. En outre, la décision d'intégration du syndicat pour l'aménagement viticole d'Isičres - avec transfert de ses actifs et passifs - dans le syndicat pour l'irrigation du coteau d'Ardon a été annulée le 10 novembre 2010 par le Tribunal des districts d'Hérens et de Conthey. Ce jugement, aujourd'hui définitif et exécutoire, faisait suite ŕ une demande déposée par A.________, propriétaire de vignes sur le plateau d'Isičres et membre du syndicat pour l'aménagement viticole d'Isičres. A.c Le 10 septembre 2010, l'Office des améliorations structurelles, "d'entente avec le comité d'initiative du syndicat en constitution au sens de l'art. 703 CC", a mis en consultation un avant-projet de réfection du réseau d'irrigation du coteau d'Ardon et du plateau d'Isičres: celui-ci prévoyait, dans les deux zones du coteau d'Ardon et du plateau d'Isičres, la pose de conduites nouvelles ou la réfection de tuyaux existants, la longueur totale de ces installations ascendant ŕ 5'647 mčtres; le devis global de ces travaux s'élevait ŕ 1'380'000 fr. dont un montant - subsides déduits - de 424'963 fr. restait ŕ charge des propriétaires, parmi lesquels figurait A.________. Le 4 mars 2011, le Conseil communal d'Ardon a mis ŕ l'enquęte publique le projet définitif de réfection des réseaux d'irrigation du coteau et d'Isičres. Cette publication indiquait ŕ titre de requérant le "syndicat d'irrigation du coteau d'Ardon et du plateau d'Isičres". Par rapport ŕ l'avant-projet, le projet définitif indiquait une longueur totale de conduites nouvelles ou ŕ modifier de 5'772 m, ce qui portait le nouveau devis ŕ 1'660'000 fr. dont 511'187 fr. ŕ charge des propriétaires. A.________ figurait toujours parmi ceux-ci en qualité de propriétaire. Le 1er avril 2011, A.________ a formé opposition ŕ ce projet: d'une part, il lui reprochait d'inclure le plateau d'Isičres au mépris du jugement civil du 10 novembre 2010; d'autre part, il niait ętre membre du syndicat requérant. B. Par décision du 28 septembre 2011, le Conseil d'Etat a approuvé et déclaré d'utilité publique le projet VS 7002 "Réfection des réseaux d'irrigation du coteau et d'Isičres" sur le territoire de la commune d'Ardon et a levé les oppositions, dont celle de A.________. Par arręt du 23 février 2012, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du Valais (ci-aprčs: le Tribunal cantonal) a rejeté le recours formé par A.________, B.________ et les hoirs de feu C.________. C. Agissant par la voie du recours en matičre de droit public, A.________, B.________ et les hoirs de feu C.________ demandent au Tribunal fédéral que l'arręt cantonal du 23 février 2012 soit annulé et que l'affaire soit renvoyée au Tribunal cantonal pour nouvelle décision. Ils sollicitent que les frais judiciaires ainsi qu'une indemnité pour leurs propres dépens soient mis ŕ la charge du Syndicat d'irrigation du coteau d'Ardon et du plateau d'Isičres. Dans ses observations, le Conseil d'Etat a conclu, ŕ la forme, ŕ l'irrecevabilité du recours émanant de l'hoirie C.________ et ŕ l'absence de droit de l'avocat Schroeter ŕ plaider au nom de B.________, faute de procuration ŕ cet effet; sur le fond, il a conclu au rejet du recours avec suite de frais, débours et dépens ŕ charge des recourants. L'avocat représentant le Consortage d'irrigation du coteau d'Ardon et du plateau d'Isičres a également conclu au rejet du recours avec suite de frais et dépens ŕ charge des recourants. Par ordonnance du 8 mai 2012, le Président de la Ire Cour de droit public a rejeté la requęte d'effet suspensif jointe au recours "en tant qu'elle porte sur les travaux de réfection du réseau d'irrigation ne concernant pas les parcelles des recourants, qui peuvent ętre effectués aux risques et périls du consortage intimé" et l'a admise pour le surplus. Les recourants ont renoncé ŕ répliquer. Considérant en droit: 1. Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en derničre instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des constructions (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matičre de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues ŕ l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Le recourant A.________ a pris part ŕ la procédure de recours devant le Tribunal cantonal. Etant désigné comme membre du consortage ayant reçu l'autorisation d'entreprendre, ŕ titre onéreux, des travaux de réfection des réseaux d'irrigation d'une zone viticole, il est particuličrement touché par l'arręt attaqué qui confirme cette autorisation; comme il tient celle-ci pour non conforme au droit cantonal, il peut se prévaloir d'un intéręt personnel et digne de protection ŕ l'annulation de cet arręt. Il a dčs lors qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF, de sorte que la qualité pour agir de B.________ et de l'hoirie de feu C.________ peut rester indécise, comme elle l'a été devant le Tribunal cantonal. Les autres conditions de recevabilité sont par ailleurs réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matičre sur le fond. 2. Les recourants soutiennent qu'il n'y a, ŕ ce jour, aucun syndicat d'améliorations foncičres légalement constitué pour mener le projet VS 7002, lequel couvre les deux zones, dites du coteau et d'Isičres. Ils invoquent ŕ cet égard l'application arbitraire des dispositions de droit cantonal relatives ŕ la création des syndicats d'améliorations foncičres. Ils reprochent en outre ŕ l'autorité cantonale d'avoir versé dans l'arbitraire en omettant de tenir compte de la décision de la justice civile constatant la nullité de la fusion des deux syndicats régissant les deux zones concernées. 2.1 En droit valaisan, un syndicat d'améliorations foncičres est une corporation de droit public, investie ŕ l'égard de ses membres de la puissance publique dans la mesure requise pour réaliser l'?uvre d'amélioration projetée (art. 72 al. 1 LcADR). La constitution du syndicat est décidée ŕ la majorité des surfaces de terrain comprises dans le périmčtre concerné; les propriétaires qui ne prennent pas part ŕ cette décision sont réputés y adhérer (art. 72 al. 2 et 3 LcADR). Ces dispositions s'inscrivent dans le cadre des mesures d'amélioration du sol prescrites par l'art. 703 CC (ATF 116 Ib 24 consid. 4). La procédure de constitution est précisée dans l'ordonnance sur l'agriculture et le développement rural du 20 juin 2007 (OcADR; RS/VS 910.100): une convocation ŕ l'assemblée constitutive doit ętre adressée ŕ chaque propriétaire, au moins trente jours ŕ l'avance, par lettre recommandée et par voie de publication au bulletin officiel (art. 37 al. 1 et 2); l'assemblée constitutive est présidée par le préfet du district et le juge de commune y participe pour identifier au besoin les propriétaires (art. 38 al. 1); le vote décidant la création du syndicat a lieu par écrit et peut faire l'objet d'un recours auprčs de la Commission cantonale de recours en matičre agricole et de remaniements parcellaires (art. 38 al. 3, 4 et 6). Les propriétaires disposent d'un droit de vote proportionnel ŕ leurs surfaces, parts de copropriété comprises (art. 40 al. 1). 2.2 Appelé ŕ revoir l'interprétation d'une norme cantonale sous l'angle restreint de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de derničre instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avčre pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, męme si une autre solution - męme préférable - paraît possible (ATF 137 I 1 consid. 2.4 p. 5). En outre, pour qu'une décision soit annulée au titre de l'arbitraire, il ne suffit pas qu'elle se fonde sur une motivation insoutenable; encore faut-il qu'elle apparaisse arbitraire dans son résultat (136 III 552 consid. 4 p. 560). La contestation d'une décision, męme sous l'angle restreint de l'arbitraire, suppose que celle-ci comporte une motivation prenant en compte tous les éléments déterminants (art. 112 al. 1 let. b LTF). Ce devoir de motivation est également déduit du droit d'ętre entendu fixé ŕ l'art. 29 al. 2 Cst. La jurisprudence impose ainsi au juge de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours ŕ bon escient. Pour répondre ŕ ces exigences, le juge doit mentionner, au moins bričvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de maničre ŕ ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 134 I 83 consid. 4.1 p. 88 et les arręts cités). Dčs lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit ŕ une décision motivée est respecté (arręt 2C_23/2009 du 25 mai 2009 consid. 3.1, publié in RDAF 2009 II p. 434). En revanche, une autorité se rend coupable d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 2 Cst. si elle omet de se prononcer sur des griefs qui présentent une certaine pertinence ou de prendre en considération des allégués et arguments importants pour la décision ŕ rendre (cf. ATF 133 III 235 consid. 5.2 p. 248; 126 I 97 consid. 2b p. 102). 2.3 Dans la décision entreprise, le Tribunal cantonal a d'abord constaté que le syndicat pour l'aménagement viticole d'Isičres n'avait pas cessé d'exister, ŕ l'instar du syndicat pour l'irrigation du coteau d'Ardon. Il a ensuite posé que, tandis que le premier de ces syndicats se bornait ŕ exploiter des conduites secondaires, le second prenait en charge ŕ la fois les conduites principales et les conduites secondaires. Il est alors arrivé ŕ la conclusion que les conduites principales des deux secteurs sont la propriété d'un seul syndicat et a affirmé que le périmčtre du projet VS 7002 n'était pas plus étendu que celui des projets pris en charge par le syndicat pour l'irrigation du coteau d'Ardon depuis 1974. Enfin, les juges cantonaux ont estimé que les hésitations que "d'aucuns semblent éprouver quant aux attributions de droit public des deux syndicats" ainsi que l'adjonction des termes "et du plateau d'Isičres" ŕ la dénomination du syndicat pour l'irrigation du coteau d'Ardon ne rendaient pas illégale la décision attaquée. Par cette argumentation, la cour cantonale affirme certes que le projet VS 7002 est du ressort du seul syndicat d'irrigation du coteau d'Ardon. Elle ne répond en revanche pas ŕ la critique des recourants, émise dčs la procédure d'opposition, et selon laquelle ils ont été ŕ tort inclus parmi les membres du syndicat requérant. A cet égard, force est de constater que l'autorisation délivrée par les autorités valaisannes concerne toujours le "syndicat d'irrigation du coteau d'Ardon et du plateau d'Isičres", lequel compte encore les recourants parmi ses membres. Or, il ressort de l'arręt cantonal que ce syndicat-lŕ n'a aucune existence juridique: d'une part, le Conseil d'Etat n'a pas approuvé la dissolution du syndicat pour l'aménagement du plateau d'Isičres, de sorte que cette dissolution n'est pas effective (art. 79 al. 2 LcADR); d'autre part, le juge civil a annulé la décision de fusion des deux syndicats, de sorte que, comme l'a justement retenu la cour cantonale, ceux-ci continuent de coexister. Enfin, il est manifeste - et les juges cantonaux ne le prétendent pas - qu'aucun nouveau syndicat incluant les recourants parmi ses membres n'a été créé pour prendre en charge le projet VS 7002. En tout état, les rčgles cantonales prévues ŕ cet effet (consid. 2.1) n'ont manifestement pas été respectées. En rejetant le recours, sans aborder la question - pourtant déterminante - de l'appartenance des recourants au syndicat destiné ŕ supporter financičrement une partie des travaux du projets VS 7002, la cour cantonale a contrevenu ŕ son obligation de motiver ses décisions (art. 29 al. 2 Cst.) et, par ce biais, a violé l'art. 112 al. 1 let. b LTF, ce que le Tribunal fédéral peut examiner d'office (cf. art. 106 al. 1 LTF). En outre, le résultat auquel parvient l'arręt querellé est insoutenable dans la mesure oů il consacre la validité d'une décision administrative au profit d'une entité qui - selon le droit civil applicable pour cette question (cf. Isabelle Häner, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwal-tungsverfahren, 2008, n. 5 ad art. 48 VwVG; Marantelli-Sonanini/Huber, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2009, n. 13 ad art. 6 VwVG, n. 19 ad art. 48 VwVG) - n'a pas d'existence juridique. Il convient ŕ ce propos de rappeler qu'une décision judiciaire, ŕ l'instar d'une décision administrative, doit pouvoir ętre immédiatement exécutée sans que se posent de délicates questions d'interprétation (cf. art. 129 LTF). Or, tel est précisément le résultat auquel conduit l'arręt attaqué puisque l'on ne peut pas en déduire si les recourants devront - oui ou non - supporter une partie des frais du projet VS 7002 ŕ titre de propriétaires de vignes situées sur le plateau d'Isičres. De surcroît, d'éventuelles mesures d'exécution forcée dirigées contre le syndicat, en tant qu'il est dénué de la personnalité juridique, seraient vouées ŕ l'échec. Pour ce motif également, se pose la question de la validité de la décision entreprise, point qui n'a cependant pas ŕ ętre tranché en l'état (cf. Moor/Poltier, Droit administratif, volume II, 2čme édition 2011, p. 376). 2.4 Par conséquent, l'arręt attaqué doit ętre annulé. Dans la mesure oů la question de l'appartenance des recourants au syndicat requérant au projet VS 7002 relčve du droit cantonal, il n'appartient pas au Tribunal fédéral de traiter lui-męme ces points. La cause est donc renvoyée ŕ l'instance cantonale. Il incombera ŕ celle-ci de rendre une nouvelle décision satisfaisant aux exigences posées par la loi en matičre de motivation (art. 112 al. 3 LTF; ATF 135 III 145 consid. 8.2 p. 153). 3. Conformément ŕ l'art. 68 al. 1 et 2 LTF, les recourants, qui obtiennent gain de cause, ont droit ŕ des dépens ŕ la charge du canton du Valais dont le défaut de motivation de son tribunal cantonal est ŕ l'origine du présent recours. Conformément ŕ l'art. 66 al. 4 LTF, il n'est pas perçu de frais judiciaires. Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est admis et l'arręt attaqué est annulé. La cause est renvoyée au Tribunal cantonal pour nouvelle décision au sens des considérants. 2. Une indemnité de dépens de 2'000 fr. est allouée aux recourants, ŕ la charge du canton du Valais. 3. Il n'est pas perçu de frais judiciaires. 4. Le présent arręt est communiqué aux mandataires des parties, au Conseil d'Etat, Chancellerie d'Etat, et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public. Lausanne, le 19 juin 2012 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le Président: Fonjallaz La Greffičre: Tornay Schaller