Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 1C_176/2010 Arręt du 30 juillet 2010 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges Aemisegger, Juge présidant, Reeb et Eusebio. Greffier: M. Kurz. Participants ŕ la procédure A.________ et B.________, représentés par Me Yves Nicole, avocat, recourant, contre Département de l'économie du canton de Vaud, Service du développement territorial, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne, représenté par Me Edmond de Braun, Municipalité des Tavernes, 1607 Les Tavernes. Objet art. 37a et 24c LAT, ordre de remise en état, recours contre l'arręt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 25 février 2010. Faits: A. A.________ et B.________ ont acquis en 2005 la parcelle n° 14 du cadastre de la commune des Tavernes, en zone agricole, sur laquelle est érigée une ferme. En 1971, celle-ci avait subi diverses transformations afin d'ętre exploitée comme porcherie industrielle jusqu'en 1993. A partir de 1997, le bâtiment avait été loué comme habitation, une pičce étant alors utilisée comme bureau. Aprčs avoir acquis l'immeuble, A.________ y a installé son entreprise de charpente qui emploie 27 personnes. Il a effectué de nombreux aménagements: la toiture a été refaite et prolongée; la dalle sur rez a été changée et le pont de grange bétonné; un bureau a été aménagé dans une pičce de l'étage. Une plateforme extérieure a été aménagée par remblayage, afin de servir de place de circulation, de stationnement et de dépôt de matériaux. L'appentis au-dessus de la fosse ŕ purin a été agrandi et des machines ont été installées dans la grange. Ces travaux n'ont pas fait l'objet d'une demande d'autorisation. Le 28 novembre 2005, le Service du développement territorial du canton de Vaud (SDT) fit savoir que les transformations effectuées étaient incompatibles avec la zone agricole. Le 22 février 2007, il a fixé un délai au 31 mars 2007 pour faire savoir oů l'entreprise serait transférée. Une rencontre sur place a eu lieu le 22 juin 2007, au cours de laquelle les anciens et nouveaux plans ont été remis au SDT. Par décision du 28 avril 2009, le SDT a imparti aux propriétaires un délai au 31 septembre 2009 pour cesser toute activité de l'entreprise et transférer cette derničre dans une zone appropriée. Un plan actualisé mentionnant tous les locaux en rapport avec l'entreprise, devait ętre produit au 15 juin 2009. Les constructions et installations ne pouvant ętre régularisées devaient ętre détruites au 31 décembre 2009. Les art. 37a LAT et 43 OAT ne permettaient pas le maintien en zone agricole d'une nouvelle entreprise. B. Par arręt du 25 février 2010, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois a confirmé cette décision, et prolongé les délais au 31 aoűt (cessation d'activité) et 30 avril 2010 (production du plan). L'exploitation industrielle dans la partie rurale du bâtiment avait cessé en 1993 et les locaux étaient restés désaffectés jusqu'en 2005. Faute d'un usage commercial continu, une dérogation fondée sur les art. 37a LAT et 43 OAT n'était pas possible. Compte tenu du changement complet d'affectation opéré en 2005, l'art. 24c LAT n'était pas non plus applicable. C. Par acte du 29 mars 2010, A.________ et B.________ forment un recours en matičre de droit public assorti d'une demande d'effet suspensif. Ils demandent l'annulation de l'arręt cantonal. Le Tribunal cantonal se réfčre ŕ son arręt et conclut au rejet du recours. La Municipalité des Tavernes (sans son syndic, qui se trouve ętre le recourant) s'est prononcée dans le sens de l'admission du recours. Le SDT n'a pas répondu au recours dans le délai imparti et a requis en vain - car tardivement - une prolongation de celui-ci. L'Office fédéral du développement territorial a renoncé ŕ se prononcer. La demande d'effet suspensif a été admise par ordonnance du 4 mai 2010. Considérant en droit: 1. Dirigé contre un arręt final rendu en derničre instance cantonale dans le domaine du droit de l'aménagement du territoire, le recours est recevable comme recours en matičre de droit public (art. 82 let. a LTF). Les recourants ont qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. 2. Les recourants invoquent les art. 37a LAT et 43 al. 1 OAT. Ils estiment que l'exploitation commerciale au sens de ces dispositions ne devrait forcément pas ętre continue. Il suffirait que l'affectation commerciale ait existé au 1er janvier 1980. 2.1 L'art. 37a LAT se rapporte aux constructions et installations ŕ usage commercial sises hors zone ŕ bâtir et non conformes ŕ l'affectation de la zone. Il habilite le Conseil fédéral ŕ définir les conditions auxquelles sont autorisés les changements d'affectation de telles constructions, érigées avant le 1er janvier 1980. Le Conseil fédéral a fait usage de cette compétence ŕ l'art. 43 OAT, disposition dont la teneur est la suivante: Art. 43 Constructions et installations ŕ usage commercial devenues contraires ŕ l'affectation de la zone (art. 37a LAT) 1 Les changements d'affectation et les agrandissements de constructions et installations artisanales ou commerciales devenues contraires ŕ l'affectation de la zone peuvent ętre autorisés: a. si la construction ou l'installation a été érigée ou transformée légalement; b. s'il n'en résulte aucun nouvel impact important sur le territoire et l'environnement; c. si la nouvelle utilisation ne contrevient ŕ aucune autre loi fédérale. d. si tout au plus une légčre extension des équipements existants est nécessaire; e. si tous les coűts supplémentaires d'infrastructure occasionnés par le changement d'affectation de la construction ou de l'installation sont ŕ la charge du propriétaire; f. si les exigences majeures de l'aménagement du territoire ne s'y opposent pas. 2 ... 3 ... 2.2 Ces dispositions ont pour objectif de permettre aux entreprises commerciales sises hors de la zone ŕ bâtir de maintenir leur activité, de se moderniser et de se restructurer afin de préserver les emplois, le cas échéant en changeant d'orientation. Il s'agit d'une extension de la garantie de la situation acquise (art. 24c LAT) en faveur des constructions ŕ usage commercial (WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, Berne 2006 n° 3 ad art. 37a; MUGGLI, Commentaire LAT, n° 2 ad. art. 37a). Ni l'ordonnance, ni la loi ne posent expressément d'exigence quant ŕ la continuité de l'activité commerciale. Celle-ci découle toutefois clairement des buts de la réglementation, qui est d'accorder aux entreprises commerciales ou artisanales existantes la flexibilité dont elles peuvent avoir besoin en termes d'augmentation de capacité et d'adaptation des processus de production, pour pouvoir demeurer compétitives (MUGGLI, op. tic. n° 16). Il ne s'agit donc en aucun cas d'ouvrir des bâtiments commerciaux ou artisanaux désaffectés ŕ des usages tout différents (idem), ou de permettre l'installation en zone agricole d'entreprises entičrement nouvelles. L'arręt auquel les recourants se réfčrent (1A.12/2003 du 2 juillet 2003) va dans le męme sens, puisqu'il concerne un bâtiment qui était effectivement utilisé ŕ titre commercial avant le 1er janvier 1980, et qui avait été utilisé ŕ ce titre de maničre ininterrompue jusqu'ŕ son acquisition par l'intéressé. La jurisprudence ultérieure confirme cette interprétation (arręt 1A.186/2004 du 12 mai 2005 consid. 5, ZBl 107/2006 p. 451). 2.3 Sur le vu de ces principes, l'argumentation des recourants tombe ŕ faux. Selon les faits constatés par la cour cantonale, l'activité commerciale initiale (porcherie industrielle) a pris fin en 1993. Le locataire qui a occupé les lieux jusqu'en 2005 n'utilisait pas les locaux précédemment exploités; il se servait d'une pičce comme bureau, mais sans que cela ne constitue le centre de son activité commerciale. Les transformations opérées par les recourants sont donc intervenues aprčs douze ans de désaffectation, de sorte que les conditions posées aux art. 37a LAT et 43 OAT ne sont pas réunies. 3. Les recourants estiment que les transformations pourraient ętre autorisées en application de l'art. 24c LAT. Ils relčvent que le bâtiment occupé par la porcherie industrielle n'a pas changé d'affectation, mais que l'activité industrielle aurait été suspendue durant quelques années. Une telle suspension ne pourrait conduire ŕ un refus d'autorisation que dans le cas oů le bâtiment est abandonné ŕ l'état de ruine. Tel ne serait pas le cas en l'espčce. 3.1 L'art. 24c LAT institue une garantie générale de la situation acquise en faveur des constructions hors de la zone ŕ bâtir qui peuvent ętre utilisées conformément ŕ leur destination mais ne sont plus conformes ŕ l'affectation de la zone (al. 1; cf. art. 41 OAT). La rénovation, la transformation partielle et l'agrandissement mesuré de ces constructions peuvent ętre autorisés, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent ętre satisfaites (al. 2). Une transformation partielle et un agrandissement mesuré, au sens de cette disposition, supposent le respect de l'identité de la construction ou de l'installation (art. 42 al. 1 OAT); cette identité concerne non seulement l'aspect extérieur de la construction, mais aussi la nature et l'ampleur de son utilisation, son équipement et sa vocation économique (MUGGLI, op. cit. n° 22 ad art. 24c). Il faut ŕ cet égard procéder ŕ un examen global de l'ensemble des facteurs qui caractérisent la construction ou l'installation (genre et intensité de l'affectation, émissions, équipement, etc.). Les changements d'affectation sont considérés comme de simples transformations partielles lorsque l'utilisation prévue ne se distingue pas fondamentalement de l'affectation antérieure et ne constitue pas une activité économique entičrement nouvelle (ATF 132 II 21 consid. 7.1.2 p. 42). Constituent notamment des changements d'affectation inadmissibles la transformation d'un logement en restaurant (arręt 1A.78/2004 du 16 juillet 2004) ou la transformation d'une grange afin d'ętre utilisée par une entreprise de génie civil (ATF 132 II 21). 3.2 La CDAP a retenu que la ferme avait, pendant plus d'une dizaine d'années, été utilisée pour le logement d'une seule famille et avait, de ce fait, perdu sa vocation industrielle et commerciale. Par rapport ŕ cette derničre utilisation, les transformations opérées par les recourants s'inscrivaient dans un changement complet d'affectation. Les recourants relčvent qu'il y aurait lieu de prendre en compte, comme activité précédente, l'élevage industriel qui avait cours jusqu'en 1995, sans tenir compte de l'interruption qui s'en est suivie, faute de quoi une cessation provisoire d'activité ne serait jamais possible. Selon l'art. 42 al. 2 OAT, le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au moment de la modification de la législation ou des plans d'aménagement. Cela impliquerait de prendre en compte l'activité initiale développée dčs 1971 dans la ferme, soit l'élevage industriel de porcs. Il n'en demeure pas moins qu'aprčs la fin de cette activité en 1993, la ferme a connu durant douze ans une affectation en tant que simple logement. Une aussi longue interruption ne saurait ętre assimilée ŕ une suspension provisoire de l'activité industrielle, ce d'autant moins que l'entreprise des recourants représente, par rapport ŕ l'élevage de porcs, une activité entičrement nouvelle. L'entreprise compte actuellement 27 employés. Le bâtiment a subi d'importants aménagements tels que la réfection et la prolongation du toit, le changement ou le bétonnage de dalles, l'aménagement d'un bureau et l'agrandissement de l'appentis. L'activité des recourants a par ailleurs nécessité la création par remblaiement d'une grande place extérieure, laquelle est utilisée pour le stationnement des véhicules ainsi que, comme en attestent les photos figurant au dossier, pour le stockage d'importantes quantités de bois. L'exploitation génčre de nombreux mouvements de véhicules ainsi que l'utilisation de diverses machines. Il en résulte que, par sa destination économique totalement nouvelle, son mode d'exploitation et son impact sur l'environnement et l'aménagement du territoire, l'entreprise de charpenterie se distingue fondamentalement de l'affectation initiale. Les modifications apportées par les recourants ne sauraient dčs lors ętre autorisées en application de l'art. 24c LAT. 4. Le recours doit par conséquent ętre rejeté, aux frais des recourants (art. 66 al. 1 LTF). Les délais impartis dans l'arręt cantonal pour produire un plan actualisé et pour mettre fin ŕ l'activité de l'entreprise sur la parcelle des recourants, doivent ętre fixés ŕ nouveau. Il n'est pas alloué de dépens. Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est rejeté. Les délais fixés dans l'arręt attaqué sont reportés aux 30 septembre 2010 (production du plan actualisé) et 31 décembre 2010 (cessation d'exploitation). 2. Les frais judiciaires, arrętés ŕ 3000 fr., sont mis ŕ la charge des recourants. 3. Le présent arręt est communiqué au mandataire des recourants, au Département de l'économie du canton de Vaud, Service du développement territorial, ŕ la Municipalité des Tavernes, au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, et ŕ l'Office fédéral du développement territorial. Lausanne, le 30 juillet 2010 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le Juge présidant: Le Greffier: Aemisegger Kurz