Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 1C_268/2012 Arręt du 31 octobre 2012 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges Fonjallaz, Président, Merkli et Eusebio. Greffier: M. Parmelin. Participants ŕ la procédure A.________, représenté par Me Thomas Barth, avocat, recourant, contre Commission des mesures administratives en matičre de circulation routičre du canton de Fribourg, route de Tavel 10, case postale 192, 1707 Fribourg. Objet retrait du permis de conduire, recours contre l'arręt de la IIIe Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg du 4 avril 2012. Faits: Par décision du 7 décembre 2011, la Commission des mesures administratives en matičre de circulation routičre du canton de Fribourg a prononcé le retrait du permis de conduire de A.________ pour une durée de treize mois, en raison d'un excčs de vitesse commis le 3 aoűt 2011 pour lequel il a été condamné pénalement ŕ treize jours-amende et ŕ une amende de 640 fr. le 17 novembre 2011. La IIIe Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg a confirmé cette décision sur recours de A.________ au terme d'un arręt rendu le 4 avril 2012. Agissant par la voie du recours en matičre de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arręt ainsi que la décision de la Commission cantonale des mesures administratives en matičre de circulation routičre du 7 décembre 2011. Il n'a pas été demandé de réponses au recours. Considérant en droit: 1. La voie du recours en matičre de droit public, au sens des art. 82 ss LTF, est ouverte contre une décision de derničre instance cantonale au sujet d'une mesure administrative de retrait ou d'annulation du permis de conduire. Déposé en temps utile et en la forme prévue par le destinataire de l'arręt attaqué qui a un intéręt digne de protection ŕ l'annulation de celui-ci, le présent recours est recevable. 2. Le recourant sollicite la suspension de la procédure jusqu'ŕ droit jugé sur la requęte formulée le 5 avril 2012 ŕ la Cour européenne des droits de l'homme ŕ l'encontre de la Suisse dans la cause ayant donné lieu ŕ l'arręt 1C_105/2011 du 26 septembre 2011 qui se prononce sur la męme question juridique. Une suspension de la procédure pour des raisons d'opportunité n'est pas exclue, notamment lorsque le jugement d'un autre litige peut influencer l'issue du procčs (art. 71 LTF et 6 al. 1 PCF). Elle relčve de l'appréciation du Tribunal fédéral. Il n'est certes pas exclu que le jugement ŕ intervenir sur la requęte pendante devant la Cour européenne des droits de l'homme puisse avoir une incidence sur la présente procédure si les conclusions du requérant devaient ętre suivies. Il n'apparaît toutefois pas qu'une décision puisse intervenir ŕ bref délai compte tenu de la surcharge chronique notoire de cette institution. Dans l'hypothčse oů la requęte devait finalement ętre rejetée aprčs plusieurs mois ou années, se poserait la question de l'incidence de l'écoulement du temps sur la durée de la mesure de retrait du permis de conduire si le recourant devait avoir conduit dans l'intervalle sans avoir commis de nouvelle infraction (cf. ATF 127 II 297 consid. 3d p. 300; arręt 1C_116/2011 du 14 septembre 2011 consid. 5.1 in JdT 2011 I 315). Cela étant, une suspension de la procédure ne se justifie pas. 3. Le recourant prétend que le retrait du permis de conduire prononcé ŕ son encontre violerait le principe ne bis in idem consacré aux art. 11 CPP, 4 ch. 1 du Protocole additionnel n° 7 ŕ la CEDH et 14 par. 7 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques dčs lors qu'il a été condamné pénalement pour les męmes faits. Il demande au Tribunal fédéral de revenir sur sa jurisprudence confirmée en dernier lieu dans la cause 1C_105/2011, qui s'écarterait de maničre injustifiée de l'arręt rendu par la Cour européenne des droits de l'homme le 10 février 2009 dans la cause Zolotoukhine c. Russie. 3.1 Selon les art. 4 ch. 1 du Protocole additionnel n° 7 ŕ la CEDH et 14 par. 7 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, nul ne peut ętre poursuivi ou puni pénalement par les juridictions du męme Etat en raison d'une infraction pour laquelle il a déjŕ été acquitté ou condamné par un jugement définitif conformément ŕ la loi et ŕ la procédure pénale de cet Etat. Ce droit, exprimé par l'adage "ne bis in idem", découle en outre implicitement de la Constitution fédérale (ATF 128 II 355 consid. 5.2 p. 367) ainsi que de l'art. 11 al. 1 CPP ŕ teneur duquel aucune personne condamnée ou acquittée en Suisse par un jugement entré en force ne peut ętre poursuivie une nouvelle fois pour la męme infraction. 3.2 Dans l'affaire ŕ la base de l'arręt Zolotoukhine, le requérant avait été condamné ŕ une amende pour des faits qualifiés d'actes perturbateurs mineurs dans le cadre d'une procédure administrative qui devait ętre assimilée ŕ une procédure pénale. Une fois la condamnation définitive, plusieurs accusations en matičre pénale furent portées contre lui, dont celle qualifiée d'actes perturbateurs renvoyait précisément au męme comportement que celui visé par la condamnation antérieure. La Cour européenne a jugé que les poursuites pénales engagées contre le requérant concernaient essentiellement la męme infraction que celle pour laquelle il avait déjŕ été condamné par une décision définitive en vertu du code des infractions administratives et a conclu de ce fait ŕ une violation de l'art. 4 du Protocole additionnel n° 7 ŕ la CEDH. 3.3 Le droit suisse instaure une double procédure pénale et administrative en matičre de répression des infractions relatives ŕ la circulation routičre: le juge pénal se prononce sur les sanctions pénales (amende, peine pécuniaire, travail d'intéręt général ou peine privative de liberté) prévues par les dispositions pénales de la loi fédérale sur la circulation routičre (art. 90 ss LCR) et par le Code pénal (art. 34 ss, 106 et 107 CP), tandis que les autorités administratives compétentes décident des mesures administratives (avertissement ou retrait de permis) prévues par les art. 16 ss LCR. Dans l'arręt 1C_105/2011, paru aux ATF 137 I 363, le Tribunal fédéral est parvenu ŕ la conclusion que cette double procédure était conforme ŕ l'interprétation de l'art. 4 ch. 1 du Protocole additionnel n° 7 ŕ la CEDH, telle qu'elle ressortait de l'arręt Zolotoukhine, aprčs avoir examiné les avis divergents exprimés ŕ ce propos par la doctrine (cf. YVAN JEANNERET, L'arręt Zolotoukhine contre Russie ou la fin du retrait administratif du permis de conduire, RDAF 2010 I p. 263 ss; HANSPETER MOCK, Ne bis in idem: Strasbourg tranche en faveur de l'identité des faits, RTDH 2009, p. 879; CÉDRIC MIZEL, Ne bis in idem: l'arręt Zolotoukhine contre Russie ne s'applique pas au retrait du permis de conduire suisse, Revue interdisciplinaire de la Circulation routičre 2011, p. 30), et qu'elle ne remettait pas en cause la solution ŕ laquelle elle était parvenue jusqu'ici dans sa jurisprudence (ATF 128 II 173 consid. 3c p. 176; 125 II 396 consid. 2a/aa p. 399), confirmée par la Cour européenne (arręt R.T. contre Suisse du 30 mai 2000 in JAAC 2000 n° 152 p. 1391). En matičre d'infractions aux rčgles de la circulation routičre, la Cour européenne des droits de l'homme s'est en effet déjŕ prononcée sur la dualité des procédures administrative et pénale. Aprčs avoir relevé que l'annulation du permis de conduire revętait, par son degré de gravité, un caractčre punitif et dissuasif et s'apparentait ŕ une sanction pénale, elle a considéré que le retrait du permis de conduire ordonné par une autorité administrative, consécutivement ŕ une condamnation pénale ŕ raison des męmes faits, n'emportait aucune violation de l'art. 4 du Protocole additionnel n° 7 ŕ la CEDH lorsque la mesure administrative découlait de maničre directe et prévisible de la condamnation pénale, dont elle ne constitue que la conséquence (arręt Nilsson contre Sučde du 13 décembre 2005 in Recueil CourEDH 2005-XIII p. 333 ss). L'étroite connexion entre les deux sanctions a amené la Cour européenne ŕ conclure que la mesure administrative s'apparentait ŕ une peine complémentaire ŕ la condamnation pénale, dont elle fait partie intégrante (arręt Maszni contre Roumanie du 21 septembre 2006, § 69). La cour de céans a retenu que si l'arręt Zolotoukhine avait clarifié l'application du principe ne bis in idem en tranchant en faveur du critčre de l'identité des faits, il ne s'était en revanche pas prononcé sur le cumul des procédures administrative et pénale en matičre d'infractions ŕ la circulation routičre. Elle a mis l'accent sur les particularités qui caractérisent ce domaine. D'abord, męme si le retrait du permis de conduire présente un caractčre pénal, il n'en reste pas moins qu'il s'agit d'une sanction administrative indépendante de la sanction pénale avec une fonction préventive et éducative prépondérante. Son but principal est de garantir le respect des rčgles de la circulation routičre et la sécurité des usagers de la route et de prévenir de nouvelles infractions (cf. Message du 21 septembre 1998 concernant la modification du Code pénal suisse et du Code pénal militaire ainsi qu'une loi fédérale régissant la condition pénale des mineurs, FF 1999 p. 1787 ss., p. 1865). De plus, le juge pénal n'est pas habilité ŕ prononcer un retrait du permis de conduire dans les infractions ŕ la loi fédérale sur la circulation routičre. L'art. 67b CP relatif ŕ une interdiction de conduire ne trouve en effet application que dans les cas oů un véhicule automobile est utilisé pour commettre une infraction de droit commun (ATF 137 IV 72 consid. 2.5 p. 78). Le systčme dual prévu par la LCR, dans lequel le juge pénal n'est pas compétent pour ordonner le retrait du permis de conduire, mesure qui relčve de l'autorité administrative, a pour conséquence que seul le concours des deux autorités permet de subsumer l'état de fait ŕ toutes les rčgles juridiques. Toutes les conséquences de l'acte délictueux ne pouvant pas ętre jugées ensemble, deux autorités aux compétences distinctes, ne disposant pas du męme type de sanction, poursuivant des buts distincts, sont amenées ŕ statuer sur le męme état de fait dans le contexte de deux procédures distinctes. Tel n'est pas le cas du systčme sanctionné par l'arręt Zolotoukhine, qui se rapporte ŕ deux procédures (administrative et pénale) successives sanctionnant un męme état de fait et conduites par le męme tribunal qui dispose des męmes sanctions. Dans ces circonstances, la cour de céans a jugé qu'il était difficile de savoir si, en rendant l'arręt Zolotoukhine, la Cour européenne avait voulu remettre en cause la solution retenue dans l'arręt topique rendu dans la cause Nilsson contre Sučde, au regard duquel la coexistence des procédures administrative et pénale en matičre de répression d'infractions routičres ne violait pas le principe ne bis in idem. Elle a enfin estimé qu'il n'était pas possible de déduire du bref paragraphe 82 de l'arręt Zolotoukhine que toutes les doubles procédures prévues par les systčmes légaux soient ŕ proscrire. Les critiques adressées ŕ ce sujet par le recourant sur la maničre dont il conviendrait d'interpréter cet arręt ne permettent pas de retenir que la solution retenue dans l'arręt paru aux ATF 137 I 363 serait erronée et devrait impérativement ętre revue. 3.4 On observera encore que dans la cause R.T. contre Suisse (JAAC 2000 n° 152 p. 1391), la Cour européenne n'a vu aucune violation du principe ne bis in idem dans le fait que le recourant avait été condamné pour conduite en état d'ébriété par une autorité pénale ŕ une peine d'emprisonnement avec sursis ainsi qu'ŕ une amende et par une autorité administrative ŕ un retrait du permis de conduire, car les mesures prévues par la loi avaient été ordonnées en męme temps, quand bien męme elles l'ont été ŕ un mois d'intervalle. Il n'en va pas différemment dans le cas particulier. Il ressort du dossier cantonal que la Commission des mesures administratives en matičre de circulation routičre du canton de Fribourg a avisé le recourant de l'ouverture d'une procédure administrative en date du 2 novembre 2011, soit antérieurement au prononcé pénal, en lui impartissant un délai au 28 novembre 2012 pour lui faire part de ses déterminations. La procédure administrative ayant abouti au retrait du permis de conduire du recourant n'a donc pas été introduite une fois que la sanction pénale est entrée en force formelle de chose jugée, comme cela était le cas dans la cause Zolotoukhine, mais les deux procédures ont été menées en parallčle. Il n'y a donc pas eu une nouvelle poursuite pour des faits déjŕ jugés, męme si le jugement pénal est intervenu peu avant le prononcé de retrait du permis de conduire. Par ailleurs, le recourant était informé du fait qu'une procédure administrative avait été ouverte ŕ son encontre avant que le jugement pénal n'ait été rendu, de sorte qu'il était en mesure de contester, le cas échéant, utilement les faits qui lui étaient reprochés dans le cadre de la procédure pénale (cf. arręt de la CourEDH dans la cause Wagner contre Luxembourg du 6 octobre 2011, § 31). 3.5 Enfin, comme la cour de céans l'a relevé dans l'arręt 1C_105/2011, la modification du systčme actuel a été discutée ŕ plusieurs reprises sans aboutir. Lors de la procédure de consultation consacrée ŕ la révision de la partie générale du Code pénal, la proposition de confier le retrait du permis de conduire au juge pénal n'a recueilli l'adhésion que de la moitié des cantons environ et a été rejetée par la quasi-unanimité des organisations et services spécialisés (Message du 21 septembre 1998 précité, p. 1865). De męme, dans la procédure de consultation relative au projet de révision de la LCR, 23 cantons ont souhaité que le conducteur fautif puisse faire l'objet d'une procédure administrative indépendante de la procédure pénale (Message du 21 septembre 1998 précité, p.1865). Dans le cadre du programme Via sicura, la proposition de créer des tribunaux de la circulation routičre, ayant autorité pour prononcer toutes les peines et prendre toutes les mesures et sanctions requises, a été critiquée par les cantons, qui estimaient qu'elle constituait une trop grande ingérence dans leur autonomie en matičre d'organisation, et battue en brčche lors de la consultation. Le Conseil fédéral a ainsi abandonné ce projet, car il ne souhaitait pas introduire un instrument contre la volonté des cantons (Message du 20 octobre 2010 concernant Via sicura, le programme d'action de la Confédération visant ŕ renforcer la sécurité routičre, FF 2010 p. 7703 ss, p. 7745). Enfin, le Conseil des Etats a rejeté le 28 février 2012 une motion de sa Commission des transports et des télécommunications qui chargeait le Conseil fédéral de soumettre ŕ l'Assemblée fédérale un projet de loi prévoyant qu'une autorité unique sanctionne les infractions au code de la route. Il n'a pas vu la nécessité de modifier la procédure actuelle en confiant au juge pénal la tâche de prononcer les retraits d'admonestation du permis de conduire alors que les retraits de sécurité, n'ayant aucun caractčre pénal, resteraient de la compétence d'une autorité administrative. Męme si la volonté du législateur n'est évidemment pas propre ŕ faire obstacle au maintien d'une pratique contraire au droit conventionnel, hypothčse non réalisée au vu des considérants qui précčdent, il n'était pas infondé d'en tenir compte dans l'appréciation d'ensemble. 4. Le recours doit par conséquent ętre rejeté aux frais du recourant qui succombe (art. 66 al. 1 LTF). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est rejeté. 2. Les frais judiciaires, arrętés ŕ 2'000 fr., sont mis ŕ la charge du recourant. 3. Le présent arręt est communiqué au mandataire du recourant, ŕ la Commission des mesures administratives en matičre de circulation routičre et ŕ la IIIe Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, ainsi qu'ŕ l'Office fédéral des routes, pour information. Lausanne, le 31 octobre 2012 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le Président: Fonjallaz Le Greffier: Parmelin