Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 1C_273/2015 Arręt du 18 septembre 2015 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président, Eusebio et Chaix. Greffier : M. Kurz. Participants ŕ la procédure A.________, représentée par Me Jamil Soussi, avocat, recourante, contre Fondation B.________, représentée par Me François Bellanger, avocat, C.________, représenté par Me Charles Poncet, avocat, intimés. Objet Protection des données, recours contre l'arręt de la Cour de justice de la République et canton de Genčve, Chambre administrative, du 14 avril 2015. Faits : A. La Fondation B.________, dont le sičge est ŕ Genčve, est subventionnée par l'Etat et la Ville de Genčve ŕ hauteur de 72% de son budget d'exploitation. Le 1er janvier 2012, la Fondation B.________ a engagé C.________ comme directeur général. Elle a mis fin ŕ cette relation de travail 12 juillet 2012; un litige s'en est suivi auprčs de la juridiction des Prud'hommes, C.________ réclamant 1,8 millions de francs ŕ son ex-employeur. Par une transaction conclue en 2013, le versement d'une indemnité de licenciement a été convenu, mettant ainsi fin au litige. B. Le 8 novembre 2013, A.________, journaliste ŕ la Radio Télévision Suisse (RTS), a demandé ŕ la présidence de la Fondation B.________ de lui communiquer les termes de la transaction, ŕ tout le moins le montant de l'indemnité de départ. Elle se prévalait du droit d'accčs garanti par la loi cantonale sur l'information du public, l'accčs aux documents et la protection des données personnelles (LIPAD, RS/GE A 2 08). Cette demande a été rejetée le 8 novembre 2013, la Fondation B.________ invoquant la protection du secret professionnel et de la sphčre privée. A.________ a soumis la cause au Préposé cantonal ŕ la protection des données et ŕ la transparence. Le 29 septembre 2014, ce dernier a recommandé formellement ŕ la Fondation B.________ de communiquer ŕ la demanderesse la convention de départ, ŕ tout le moins les montants versés. S'agissant des montants versés par une entité subventionnée ŕ plus de 50% par le canton et la commune, l'intéręt ŕ l'information du public devrait prévaloir, et la clause de confidentialité figurant dans la convention ne pouvait y faire échec. En dépit de cette recommandation, la Fondation B.________ a refusé l'accčs aux renseignements, le 13 octobre 2014. C. Par arręt du 14 avril 2015, aprčs avoir appelé en cause C.________, la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genčve a déclaré irrecevable le recours formé par la RTS - non destinataire de la décision attaquée - et rejeté celui de A.________. Le litige ayant opposé la Fondation B.________ et son ex-directeur était de droit privé et ne portait pas sur l'exécution d'une tâche publique. La teneur de la convention faisait partie de la sphčre privée que l'employeur devait protéger en vertu de l'art. 328 CC. La communication de la convention ne permettrait pas de savoir de quelle maničre le litige civil a été résolu, ni comment le montant a été fixé. La protection de la sphčre privée du travailleur - quelle que soit la fonction occupée par celui-ci - devait prévaloir sur l'intéręt du public ŕ ętre renseigné. D. Par acte du 20 mai 2015, A.________ forme un recours en matičre de droit public par lequel elle demande l'annulation de l'arręt cantonal et de la décision de la Fondation B.________, et la communication de la convention et des modalités de départ de C.________; subsidiairement, elle conclut ŕ ce que la Fondation B.________ soit enjointe de procéder ŕ ces communications; plus subsidiairement, elle conclut au renvoi de la cause ŕ la cour cantonale pour nouvelle décision dans le sens des considérants. La Chambre administrative a renoncé ŕ des observations. La Fondation B.________ et C.________ concluent ŕ l'irrecevabilité du recours, subsidiairement ŕ son rejet. Les parties ont eu l'occasion de présenter de nouvelles observations. Seule la recourante l'a fait, persistant dans ses motifs et conclusions. Considérant en droit : 1. L'arręt attaqué, relatif ŕ une demande d'accčs ŕ des documents officiels au sens de la LIPAD, constitue une décision finale rendue dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF), de sorte que le recours en matičre de droit public est en principe ouvert. La recourante a pris part ŕ la procédure devant l'autorité précédente (art. 89 al. 1 let. a LTF). Sa demande d'accčs se fonde sur l'art. 24 al. 1 LIPAD, selon lequel "toute personne, physique ou morale, a accčs aux documents en possession des institutions, sauf exception prévue ou réservée par la présente loi". Ainsi, indépendamment des motifs de la demande de consultation, la recourante est particuličrement touchée par l'arręt attaqué qui confirme le rejet de sa demande: elle a un intéręt digne de protection ŕ son annulation ou ŕ sa modification (art. 89 al. 1 let. b et c LTF; arręt 1C_379/2014 du 29 janvier 2015 consid. 1 et les arręts cités). Pour le surplus, le recours a été interjeté dans les formes et le délai utiles contre un arręt rendu en derničre instance cantonale, de sorte qu'il y aurait lieu d'entrer en matičre, sous réserve toutefois de la motivation du recours. 2. La recourante reproche ŕ la cour cantonale une violation des art. 24 ŕ 26 LIPAD. Elle estime que la clause de confidentialité contenue dans la convention de départ ne pourrait permettre aux parties de soustraire celle-ci ŕ l'application de la LIPAD. Le salaire d'un dirigeant d'une institution subventionnée devrait ętre accessible, dčs lors qu'il s'agit de l'utilisation des ressources de l'institution. L'objection tirée du caractčre incomplet des renseignements demandés serait elle aussi étrangčre ŕ la LIPAD. Enfin, l'intéręt privé de l'intimé ne saurait l'emporter face ŕ l'intéręt des administrés ŕ connaître les montants payés par une institution subventionnée, cette information étant ŕ męme de favoriser la libre opinion des citoyens. 2.1. Lorsqu'il est appelé ŕ revoir l'interprétation d'une norme cantonale infra-constitutionnelle (cf. art. 95 let. c LTF; la recourante n'invoque pas l'art. 28 al. 2 de la Constitution genevoise), le Tribunal fédéral limite son examen ŕ l'arbitraire: il ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de derničre instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avčre pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, męme si une autre solution - éventuellement plus judicieuse - paraît possible (ATF 141 I 49 consid. 3.4 p. 53 et les arręts cités). Les griefs de violation des droits fondamentaux et des dispositions de droit cantonal sont en outre soumis ŕ des exigences de motivation accrues (art. 106 al. 2 LTF). La partie recourante doit alors indiquer les principes constitutionnels qui n'auraient pas été respectés et expliquer de maničre claire et précise en quoi ces principes auraient été violés; de męme, elle doit citer les dispositions du droit cantonal dont elle se prévaut et démontrer en quoi ces dispositions auraient été appliquées arbitrairement ou d'une autre maničre contraire au droit (cf. ATF 136 II 489 consid. 2.8 p. 494; 133 IV 286 consid. 1.4 p. 287). Les critiques de nature appellatoire sont irrecevables (ATF 133 II 396 consid. 3.2 p. 399). 2.2. Le recours est en l'occurrence formé pour violation de dispositions du droit public cantonal. La recourante ne se plaint nullement d'arbitraire dans l'application de ces dispositions et ses motifs ne tendent pas ŕ démontrer que la solution retenue serait non seulement erronée, mais aussi insoutenable. Le recours, qui fait exclusivement valoir une violation simple du droit cantonal, apparaît ainsi irrecevable. En réplique, la recourante relčve que certains de ses griefs feraient clairement référence ŕ l'interdiction de l'arbitraire (..."principes manifestement dépourvus de motifs objectifs", "totalement contraire au but poursuivi par le législateur"). Ces expressions ont toutefois pour contexte le préambule du recours, et non sa motivation en droit, laquelle est de nature appellatoire. La question de savoir si et dans quelle mesure on pourrait y voir des griefs de nature constitutionnelle peut néanmoins demeurer indécise, car ceux-ci devraient de toute façon ętre écartés. 3. 3.1. La cour cantonale a considéré que la clause de confidentialité ne pouvait conduire ŕ exclure l'application de la LIPAD, mais devait ętre prise en compte dans la pesée des intéręts. Dans la mesure oů une telle pesée d'intéręts est expressément prévue ŕ l'art. 26 al. 1 LIPAD, cette considération n'a rien d'insoutenable. Au demeurant, ŕ l'égard des tiers, une clause de confidentialité peut ętre comprise comme l'expression de la volonté des parties de faire valoir leur intéręt particulier ŕ ce que son contenu ne soit pas dévoilé. 3.2. La recourante considčre ensuite que la rémunération des dirigeants des institutions financées par l'Etat devrait ętre accessible en vertu de la LIPAD. Elle se fonde sur les travaux préparatoires de la loi et reprend l'exemple qui y est mentionné. On ne saurait toutefois déduire de cet exemple (honoraires d'un mandataire externe pour un mandat spécifique) que le législateur aurait voulu soumettre ŕ une publicité inconditionnelle le salaire régulier des employés d'institutions subventionnées; l'atteinte ŕ la sphčre privée n'est en effet pas comparable dans les deux cas. La révélation de l'entier du salaire implique en effet une atteinte nettement plus importante ŕ la sphčre privée de l'employé que lorsque sont révélés, pour le mandataire concerné, les honoraires relatifs ŕ un mandat ponctuel. 3.3. L'art. 25 al. 1 LIPAD définit comme documents accessibles tous les supports d'informations "relatifs ŕ l'accomplissement d'une tâche publique"; les exemples figurant ŕ l'alinéa 2 de la męme disposition (rapports, études, procčs-verbaux approuvés, statistiques, registres, correspondances, directives, prises de position, préavis ou décisions) se rapportent essentiellement ŕ l'accomplissement proprement dit des tâches de l'institution. Il faut au demeurant constater que cette énumération ne fait pas précisément allusion ŕ la rémunération des employés et en tout cas pas aux conventions particuličres passées avec les membres du personnel. De ce point de vue également, il n'est dčs lors pas arbitraire de considérer que les salaires et autres indemnités allouées aux employés ne font pas nécessairement partie de cette catégorie de renseignements. 3.4. Quant aux autres griefs de la recourante, ils se rapportent ŕ la pesée des intéręts en présence. 3.4.1. Du côté du travailleur, la demande de consultation par un tiers de son dossier personnel doit ętre en principe interdite sur la base de la protection de sa personnalité (cf. art. 26 al. 2 let. g LIPAD). Cependant, notamment s'il s'agit d'une personne occupant une haute fonction et si la demande d'accčs au dossier concerne la part de la convention de départ relative au rčglement financier de la fin des rapports de travail, cette protection peut céder le pas devant l'intéręt public ŕ connaître de quelle maničre un conflit a été réglé. Un tel intéręt est en effet incontestable du point de vue de la connaissance par le public de l'usage fait par l'autorité des ressources financičres de l'Etat (cf. notamment l'arręt du Tribunal administratif fédéral A-3609/ 2010, du 17 février 2011, rendu ŕ la suite de l'ATF 136 II 399; cette derničre jurisprudence, rendue en application du droit fédéral - art. 6 LTrans -, se rapporte aux indemnités de départ versées par la Confédération ŕ deux hauts fonctionnaires, collaborateurs directs d'un conseiller fédéral non réélu. L'affaire avait connu un retentissement médiatique important et il convenait notamment de vérifier si les indemnités de départ étaient conformes aux dispositions légales applicables). De son côté, l'Etat peut aussi, cas échéant, faire valoir un intéręt ŕ préserver pro futuro le secret quant aux modalités de rčglement des conflits de travail survenant avec ses collaborateurs. 3.4.2. En l'occurrence, si l'intéręt public ŕ connaître le montant prévu par la convention de départ est indéniable, celui des parties ŕ maintenir cette information secrčte l'est également. Il faut ainsi prendre en compte que l'intimé n'est pas un collaborateur rétribué directement par l'Etat, puisque la Fondation B.________ est un organisme de droit privé. Par ailleurs, ainsi qu'il a été relevé précédemment, ni les salaires, ni l'indemnité de départ ne font l'objet de dispositions spécifiques de la LIPAD. Dans ces circonstances, il n'y a pas arbitraire ŕ faire prévaloir l'intéręt privé dont se prévalent les deux intimés, quand bien męme une solution différente - telle que préconisée par le préposé cantonal - aurait également pu se concevoir. 4. Le recours doit par conséquent ętre rejeté, en tant qu'il est recevable. Conformément aux art. 66 al. 1 et 68 al. 3 LTF, les frais judiciaires sont mis ŕ la charge de la recourante, de męme que les indemnités de dépens allouées aux intimés qui obtiennent gain de cause en étant assistés de mandataires professionnels. Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce : 1. Le recours est rejeté en tant qu'il est recevable. 2. Les indemnités de dépens suivantes sont mises ŕ la charge de la recourante: - 2'000 fr. en faveur de la Fondation B.________; - 2'000 fr. en faveur de C.________. 3. Les frais judiciaires, arrętés ŕ 2'000 fr., sont mis ŕ la charge de la recourante. 4. Le présent arręt est communiqué aux mandataires des parties et ŕ la Cour de justice de la République et canton de Genčve, Chambre administrative. Lausanne, le 18 septembre 2015 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le Président : Fonjallaz Le Greffier : Kurz