Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal 1C_298/2017 Arręt du 30 avril 2018 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges fédéraux Karlen, Juge présidant, Chaix et Kneubühler. Greffičre : Mme Sidi-Ali. Participants ŕ la procédure Commune de Lausanne, agissant par sa Municipalité, place de la Palud 2, représentée par Me Pierre-Yves Brandt, avocat, recourante, contre A.A.________ et B.A.________, représentés par Me Jacques Haldy, avocat, intimés, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique du canton de Vaud, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne, Objet permis de démolir et de construire, recours contre l'arręt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 9 mai 2017 (AC.2016.0253). Faits : A. A.A.________ et B.A.________ sont copropriétaires de la parcelle no 2137 de la commune de Lausanne. Ce bien-fonds accueille 6 bâtiments formant un immeuble de trois entrées qui comprend des locaux commerciaux (un tabac et un coiffeur), un établissement public (le Café C.________) et des logements. Les copropriétaires ont demandé ŕ la Municipalité de Lausanne (ci-aprčs: la Municipalité) l'autorisation de démolir les bâtiments se trouvant sur leur parcelle et de construire un immeuble de 25 appartements avec un parking souterrain. Interpellé par la Ville de Lausanne, le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique du canton de Vaud (ci-aprčs: le SIPAL) a estimé que l'édifice litigieux ne possédait ni l'authenticité ni les qualités architecturales justifiant une mise sous protection au sens de la loi vaudoise sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS/VD; RS 450.11). La note de 4 au recensement architectural lui a été attribuée. Par ailleurs, la parcelle s'intčgre dans un quartier figurant ŕ l'inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale ŕ protéger en Suisse (ci-aprčs: ISOS), auquel l'objectif de sauvegarde "C" est attribué. Par décision du 22 juin 2016, la Municipalité a refusé le projet de démolition et de construction, en raison de la valeur patrimoniale du bâtiment existant et de la mauvaise intégration de la construction projetée. B. A.A.________ et B.A.________ ont interjeté un recours contre cette décision auprčs de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (ci-aprčs: le Tribunal cantonal). Par arręt du 9 mai 2017, celui-ci a admis le recours, retenant qu'ŕ défaut de mesures de protection, l'immeuble, dont le maintien engendrerait des coűts disproportionnés, pouvait ętre démoli. Par ailleurs, vu les bâtiments avoisinants, aucun motif d'esthétique ne s'opposerait au projet de construction. La cause a été renvoyée ŕ la Municipalité pour octroi du permis de construire. C. Agissant par la voie du recours en matičre de droit public, la Municipalité demande au Tribunal fédéral de réformer l'arręt rendu le 9 mai 2017 en ce sens que la décision municipale du 22 juin 2016 est confirmée. Elle conclut subsidiairement ŕ l'annulation de l'arręt attaqué et au renvoi de la cause ŕ l'instance précédente pour nouvel arręt au sens des considérants. Elle sollicite également l'effet suspensif qui a été accordé par ordonnance du 30 juin 2017. Le Tribunal cantonal et les copropriétaires concluent au rejet du recours. Le SIPAL n'a pas formulé d'observations. Dans son ultime écriture, la Municipalité a maintenu ses conclusions. Considérant en droit : 1. Le recours en matičre de droit public est recevable contre les décisions qui mettent fin ŕ la procédure (art. 90 LTF) ou contre les décisions partielles (art. 91 LTF). 1.1. En vertu de l'art. 93 al. 1 LTF, les décisions incidentes notifiées séparément qui ne portent pas sur la compétence ou sur une demande de récusation ne peuvent faire l'objet d'un recours en matičre de droit public que si elles peuvent causer un préjudice irréparable (let. a), ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement ŕ une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coűteuse (let. b). L'arręt attaqué est une décision incidente vu le renvoi qu'il comporte ŕ l'autorité inférieure (dispositif de l'arręt cantonal ch. 2). Pour ce motif, le recours n'est en principe recevable qu'aux conditions de l'art. 93 al. 1 let. a ou b LTF. En l'occurrence, la cour cantonale a annulé la décision de la Municipalité et lui a renvoyé la cause pour octroi du permis de construire. Or, selon la jurisprudence, on se trouve en présence d'un préjudice irréparable, au sens de l'art. 93 al. 1 let. a LTF, lorsque la décision attaquée contient des injonctions précises et ne laisse aucune marge de manoeuvre ŕ la commune (cf. ATF 142 II 20 consid. 1.2 p. 23 s.; 140 V 282 consid. 4.2 p. 286). Tel est le cas en l'espčce puisque la Municipalité de Lausanne est enjointe d'accorder le permis de construire sans disposer d'aucune liberté d'appréciation. Le recours de la commune est donc en principe recevable. 1.2. La Municipalité de Lausanne, qui fait valoir une violation de l'autonomie dont elle bénéficie en matičre d'aménagement du territoire et en droit des constructions (cf. ATF 142 I 26 consid. 3.3 p. 30), a qualité pour agir en vertu de l'art. 89 al. 2 let. c LTF. Les autres conditions de recevabilité du recours sont réunies (cf. art. 42 et 100 al. 1 LTF), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matičre sur le fond. 2. Dans un premier grief, la recourante estime que la cour cantonale a violé son droit d'ętre entendue (art. 29 al. 2 Cst.) en ne motivant pas suffisamment sa décision. 2.1. Le droit d'ętre entendu consacré ŕ l'art. 29 al. 2 Cst. implique pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Selon la jurisprudence, il suffit que le juge mentionne, au moins bričvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de maničre ŕ ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter ŕ l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 p. 565; 134 I 83 consid. 4. 1 p. 88). Dčs lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit ŕ une décision motivée est respecté męme si la motivation présentée est erronée. En outre, la motivation peut ętre implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 précité). La violation du droit constitutionnel d'ętre entendu (art. 29 al. 2 Cst.) est examinée librement par le Tribunal fédéral, pour autant que le grief soit motivé conformément aux exigences découlant de l'art. 106 al. 2 LTF, ŕ savoir expressément soulevé et exposé de maničre claire et circonstanciée (cf. ATF 143 II 283 consid. 1.2.2 p. 286). 2.2. En l'espčce, la recourante soutient que l'arręt attaqué n'examinerait pas de façon suffisamment détaillée les griefs relatifs au refus du projet de construction de l'immeuble en application de la clause d'esthétique. Ce jugement ne ferait que comparer, de façon trčs brčve, le projet de construction avec un immeuble du voisinage, sans invoquer les divers motifs qui auraient conduit ŕ une telle décision. Ce seul argument invoqué sans autre explication par la recourante ne répond pas aux exigences de motivation accrues découlant de l'art. 106 al. 2 LTF, de sorte que ce grief d'ordre formel doit ętre déclaré irrecevable. Au demeurant, la décision attaquée est ŕ l'évidence suffisamment motivée, celle-ci reprenant tous les griefs soulevés par la recourante tant ŕ l'encontre de la démolition que du projet de construction. L'autorité précédente a produit une analyse détaillée des principes constitutionnels et rčgles applicables ainsi que de circonstances propres au cas d'espčce, et expose clairement les motifs qui l'ont poussée ŕ autoriser la démolition et le projet de construction. Ce grief d'ordre formel est dčs lors rejeté. 3. Sur le fond, s'appuyant sur le préavis négatif de la Déléguée ŕ la protection du patrimoine bâti, la Municipalité estime que le permis de démolir ne pourrait pas ętre accordé afin de conserver les aménagements intérieurs du café C.________, de préserver les qualités urbaines du bâtiment existant et d'assurer la conservation d'éléments identitaires propres au quartier de la Pontaise. Concernant le permis de construire litigieux, elle soutient que le projet ne répond pas aux critčres d'esthétique et d'intégration. Elle reproche ŕ la cour cantonale d'avoir substitué sa propre appréciation ŕ la sienne. Elle se plaint d'une violation de l'autonomie communale (art. 50 Cst.) et d'une application arbitraire des art. 69 et 73 du rčglement communal. 3.1. 3.1.1. Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Dans le canton de Vaud, les communes jouissent d'une autonomie maintes fois reconnue lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire, et lorsqu'elles appliquent le droit des constructions (art. 139 al. 1 let. d Cst./VD; cf. arręt 1C_424/2014 du 26 mai 2015 consid. 4.1.1, in RDAF 2015 I 474). Une commune reconnue autonome dans un domaine spécifique peut dénoncer tant les excčs de compétence d'une autorité cantonale de recours que la violation par celle-ci des rčgles du droit fédéral, cantonal ou communal qui régissent la matičre (ATF 143 II 120 consid. 7.2 p. 134). Saisi du grief de la violation de l'autonomie communale, le Tribunal fédéral examine librement la décision de l'instance cantonale de recours, dčs lors qu'il y va de l'application du droit constitutionnel fédéral ou cantonal. Il contrôle ainsi librement si l'autorité judiciaire cantonale a respecté la latitude de jugement découlant de l'autonomie communale (ATF 136 I 395 consid. 2 p. 397; arręt 1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid. 3.1.3). Lorsqu'il s'agit d'examiner l'application de clauses d'esthétique, le Tribunal fédéral fait preuve de retenue dans l'appréciation des circonstances locales. Dans ce domaine, les autorités locales disposent en effet d'un large pouvoir d'appréciation (cf. ATF 132 II 408 consid. 4.3 p. 416). C'est le cas notamment lorsqu'il s'agit de savoir si une construction ou une installation est de nature ŕ compromettre l'aspect ou le caractčre d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue (ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 118; arręt 1C_452/2016 du 7 juin 2017). 3.1.2. L'interdiction de démolir porte une atteinte importante au droit de la propriété des intimés, en tant qu'elle a pour effet de les obliger ŕ entretenir leurs bâtiments, malgré les coűts que cela engendre. Pour ętre admissible, cette atteinte doit dčs lors reposer sur une base légale, ętre justifiée par un intéręt public et ętre proportionnée au but visé (cf. art. 36 al. 1 ŕ 3 Cst.). Le principe de la proportionnalité exige en outre qu'une mesure restrictive soit apte ŕ produire les résultats escomptés et que ceux-ci ne puissent ętre atteints par une mesure moins incisive; ce principe interdit également toute limitation allant au-delŕ du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intéręts publics ou privés compromis (cf. ATF 140 I 168 consid. 4.2.1 p. 173). Conformément au principe de la proportionnalité, une interdiction de démolir sans motifs justifiés est incompatible avec la Constitution fédérale si elle produit des effets insupportables pour le propriétaire ou ne lui assure pas un rendement acceptable (cf. ATF 126 I 219 consid. 2c in fine p. 222 et consid. 2h p. 226; arręt 1C_52/2016 du 7 septembre 2016 consid. 2). 3.1.3. En matičre d'esthétique des constructions, l'autorité communale qui apprécie les circonstances locales dans le cadre de l'octroi d'une autorisation de construire, bénéficie ainsi d'une liberté d'appréciation particuličre, que l'autorité de recours contrôle avec retenue (cf. art. 3 al. 2 LAT). Dans la mesure oů la décision communale repose sur une appréciation soutenable des circonstances pertinentes, l'instance de recours doit la respecter. En dépit de son pouvoir d'examen complet, elle ne peut intervenir et, cas échéant, substituer sa propre appréciation ŕ celle des autorités communales que si celle-ci n'est objectivement pas soutenable ou contrevient au droit supérieur (arręt 1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid. 3.1.3; dans ce sens: Olivier Schuler, Kognition zwischen Rechtsweggarantie und Gemeindeautonomie in bau- und planungsrechtlichen Verfahren, 2015, p. 75-77). 3.1.4. En droit vaudois, un projet de construction peut ętre interdit sur la base de l'art. 86 LATC quand bien męme il satisferait ŕ toutes les autres dispositions cantonales et communales en matičre de police des constructions. En effet, ŕ teneur de l'art. 86 al. 1 LATC, la Municipalité veille ŕ ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intčgrent ŕ l'environnement. Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractčre d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire ŕ l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle (art. 86 al. 2 LATC). L'alinéa 3 de cette disposition prévoit que les rčglements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords. Selon la jurisprudence, l'application d'une clause d'esthétique ne doit cependant pas aboutir ŕ ce que, de façon générale, la réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa substance. Lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent ętre édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur une clause d'esthétique, en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté, ne peut se justifier que par un intéręt public prépondérant. Il faut que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable (ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 119; arręt 1C_452/2016 du 7 juin 2017 consid. 3.1.3). Tel sera par exemple le cas s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables, qui font défaut ŕ l'immeuble projeté ou qui mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 213 consid. 6c p. 222 s. et les arręts cités). 3.1.5. A teneur de l'art. 69 al. 1 du rčglement de la commune de Lausanne, les constructions, transformations ou démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractčre d'un quartier, d'un site, d'une place ou d'une rue, ou de nuire ŕ l'aspect d'un édifice de valeur historique, culturel ou architectural sont interdites. L'alinéa 2 de cette disposition prévoit que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés doivent présenter un aspect architectural satisfaisant et s'intégrer ŕ l'environnement. Selon l'art. 73 al. 1 de ce rčglement, la direction des travaux tient ŕ disposition la liste des bâtiments, des objets, des sites et des ensembles figurant au recensement architectural, au recensement des jardins d'intéręt historique et au recensement des ensembles bâtis. Tous travaux les concernant font l'objet d'un préavis du délégué communal ŕ la protection du patrimoine bâti précisant ses déterminations (al. 2). Sur la base de ce préavis, la Municipalité peut imposer des restrictions au droit de bâtir et interdire les constructions, transformations ou démolitions (al. 3). Elle peut, également, lorsqu'un ensemble bâti est identifié et qu'il s'agit, notamment, d'éviter une rupture du tissu bâti existant, préserver la volumétrie générale d'ensemble, le rythme du parcellaire, la composition verticale et horizontale des façades, les formes de toiture, ainsi que les aménagements des espaces libres (al. 4). L'attribution d'une note 4 au recensement architectural s'opčre, selon le Service cantonal des monuments et sites, lorsque "le bâtiment est bien intégré par son volume, sa composition et souvent sa fonction, et participant ŕ la définition de l'identité de la localité". Un tel objet ne possčde ni la qualité architecturale ni l'authenticité justifiant l'intervention de la Section des monuments et sites (SIPAL). Il nécessite néanmoins un traitement approprié et soigné afin de préserver l'image du site. Sa sauvegarde et sa mise en valeur doivent ętre garanties dans le cadre de la planification communale. Selon la jurisprudence cantonale non contestée par la recourante, la note 4 a un caractčre purement indicatif et informatif; elle ne constitue pas une mesure de protection (Bovay/Sulliger/Pfeiffer, Aménagement du territoire, droit public des constructions et permis de construire, protection de l'environnement - Jurisprudence rendue en 2016 par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois, in RDAF 2017 I p. 132 s.). Elle est en revanche un élément d'appréciation important pour les autorités chargées de l'aménagement du territoire, notamment dans la procédure de permis de construire, lorsque ces autorités appliquent les rčgles concernant l'intégration et l'esthétique des constructions. 3.2. 3.2.1. En l'occurrence, l'interdiction de démolir porte une atteinte au droit fondamental de la garantie de la propriété des intimés. La Muni-cipalité soutient que cette atteinte serait admissible, dčs lors que la préservation des bâtiments existants constituerait un intéręt prévalant sur celui des copropriétaires. Les bâtiments existants ont reçu la note 4 au recensement architectural et on se trouve dans un objectif de sauvegarde C de l'ISOS, ŕ savoir un objectif préconisant la sauvegarde du caractčre, le maintien de l'équilibre entre les constructions anciennes et nouvelles, ainsi que la sauvegarde intégrale des éléments essentiels pour la conservation du caractčre (cf. arręt 1C_452/2016 du 7 juin 2017 consid. 3.2 a contrario oů un objectif de protection A était institué). La valeur patrimoniale de ces bâtiments est incontestée. Néanmoins, selon la jurisprudence cantonale (Bovay/Sulliger/Pfeiffer, op. cit., p. 132 s.), cet intéręt seul ne peut pas empęcher leur démolition. La cour cantonale a présenté un exposé détaillé des intéręts de chaque partie. La Municipalité n'a, pour sa part, pas pris en compte l'intéręt financier des intimés lors de sa prise de décision, notamment la rentabilité des rénovations ŕ entreprendre, critčre qui est pourtant important. Selon les constatations non contestées de l'arręt attaqué, l'immeuble est vétuste, les appartements sont anciens, les salles de bains désučtes, les cuisines ne sont pas aménagées et l'installation électrique et sanitaire est obsolčte. Par ailleurs, la toiture est d'époque et l'immeuble n'est plus conforme au normes de sécurité. La structure de l'édifice est en outre instable, de sorte qu'une rénovation totale devrait ętre entreprise selon les experts. Une analyse des coűts financiers pour des rénovations d'une telle ampleur a été effectuée et le résultat montre que ces travaux nécessaires ne seraient pas rentables. C'est donc au terme d'un examen circonstancié que la cour cantonale a reconnu que l'intéręt financier des intimés devait prévaloir. Par ailleurs, la cour cantonale a constaté, ŕ l'occasion d'une vision locale, que le Café C.________ présentait effectivement certaines caractéristiques patrimoniales intéressantes. Toutefois, l'aménagement intérieur du café a fait l'objet d'une rénovation importante qui a conduit ŕ une modification radicale de l'atmosphčre de cet ancien bistrot populaire. La Municipalité ne conteste pas ces faits. Dčs lors, le grief visant ŕ interdire la démolition du bâtiment afin de préserver, entre autres, l'intérieur du café perd de son sens au vu des rénovations qui ont déjŕ été entreprises. Dans ce męme sens, la Municipalité prétend vouloir préserver les qualités urbaines du bâtiment existant et assurer la conservation d'éléments identitaires au quartier de la Pontaise. Or il ressort de l'arręt cantonal et des pičces du dossier que l'unité architecturale formée par les bâtiments situés au sud de l'îlot est rompue par la présence, au nord, de deux immeubles modernes témoins d'un autre sičcle. Dčs lors, le quartier présente déjŕ des disparités architecturales, de sorte que le caractčre particulier du quartier a déjŕ été compromis. Dans ces circonstances, en faisant fi de l'intéręt patrimonial lié au projet litigieux pour refuser l'autorisation de démolir, la recourante a consacré une solution portant une atteinte disproportionnée ŕ la garantie de la propriété que le Tribunal cantonal pouvait légitimement sanctionner (arręt 1C_452/2016 du 7 juin 2017 consid. 3.6 in fine). Dans cet arręt invoqué par la recourante, la situation était différente dčs lors que la question de la rentabilité du bâtiment n'avait pas été évoquée. Ce dernier point joue précisément un rôle primordial dans le cas d'espčce. Au demeurant, c'est ŕ juste titre que les intimés soulčvent qu'il existe également un intéręt public prépondérant ŕ autoriser la démolition, ŕ savoir celui de densifier les centres urbains, conformément ŕ ce que prescrivent désormais la loi sur l'aménagement du territoire (art. 3 al. 3 let. a bis LAT; RS 700) et le plan directeur cantonal. 3.2.2. La recourante estime enfin que le projet de construction ne répondrait pas aux critčres d'esthétique et d'intégration. Elle soutient que la toiture plate en double attique proposée ne s'intégrerait pas avec le voisinage. Elle reproche également la proposition d'appartements au rez-de-chaussée avec un jardinet en lien direct avec le trottoir. Elle invoque aussi l'absence d'activités commerciales au rez-de-chaussée. L'obstacle ŕ la réalisation du projet de construction résiderait dčs lors dans la clause d'esthétique invoquée par la recourante. En l'occurrence, la cour cantonale a estimé que la Municipalité avait abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant d'autoriser la construction car il n'existerait pas de base réglementaire communale suffisamment précise permettant de refuser ce projet. En effet, aucune réglementation communale n'interdit de prévoir des appartements au rez-de-chaussée, avec un jardinet privatif, ni n'impose le maintien d'une activité commerciale. Ces questions n'ont d'ailleurs aucun rapport avec la clause d'esthétique. Quant ŕ l'impact sur l'environnement bâti, le quartier présente déjŕ des différences notables comme l'a relevé l'instance précédente en se fondant sur des constatations de fait incontestées. Dčs lors, elle n'a pas substitué son appréciation ŕ celle de la commune de maničre abusive. Elle a au contraire constaté que le refus du permis revenait, sans ętre fondé sur des motifs pertinents, ŕ refuser d'appliquer les rčgles de construction de la zone et, ainsi, ŕ densifier vers le centre, comme l'impose désormais le droit fédéral. 4. Sur le vu de ce qui précčde, le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité. Conformément ŕ l'art. 66 al. 4 LTF, il n'est pas perçu de frais judiciaires. La commune de Lausanne versera aux intimés une indemnité de dépens (art. 68 al. 1 LTF). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce : 1. Le recours est rejeté dans la mesure oů il est recevable. 2. Il n'est pas perçu de frais judiciaires. 3. La commune de Lausanne versera aux intimés la somme de 3'000 fr. ŕ titre de dépens. 4. Le présent arręt est communiqué aux mandataires de la commune de Lausanne et des intimés, au Service Immeubles, Patrimoine et Logistique du canton de Vaud, et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public. Lausanne, le 30 avril 2018 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le Juge présidant : Karlen La Greffičre : Sidi-Ali