Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 1C_332/2007 Arręt du 13 mars 2008 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges Féraud, Président, Aemisegger et Fonjallaz. Greffier: M. Rittener. Parties A.________, recourante, représentée par Me Yves Nicole, avocat, contre B.________ et C.________, intimés, tous deux représentés par Me Christian Bettex, avocat, Municipalité de Chardonne, 1803 Chardonne, représentée par Me Denis Sulliger, avocat. Objet permis de construire, recours contre l'arręt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 13 septembre 2007. Faits: A. A.________ est propriétaire de la parcelle n° 2362 du registre foncier, sise en zone ŕ bâtir sur le territoire de la commune de Chardonne (VD). D'une surface totale de 2'153 m2, ce bien-fonds comprend un pré de 1'183 m2 de forme quasi rectangulaire ainsi qu'un chemin d'accčs d'environ 175 m sur 5,5 m qui occupe une surface de 970 m2. Le 18 décembre 2003, la prénommée a déposé une demande de permis de construire sur cette parcelle un immeuble de trois appartements. Soumis ŕ l'enquęte publique, ce projet a notamment fait l'objet d'une opposition du propriétaire de la parcelle voisine n° 2348, acquise ultérieurement par B.________. Par décision du 15 mars 2004, la municipalité de Chardonne a levé les oppositions et délivré le permis de construire. B. Le Tribunal administratif du canton de Vaud a annulé cette décision par arręt du 3 décembre 2004, car le projet n'était pas réglementaire en tant qu'il comprenait des combles habitables ainsi que des balcons excédant la profondeur autorisée. A.________ a fait modifier les plans en conséquence et le projet a été soumis ŕ une enquęte complémentaire. B.________ et C.________, propriétaires des parcelles voisines n° 2348 et 2353, ont formé opposition contre ce projet modifié. Ils invoquaient notamment le fait que 45% de la parcelle n° 2362 était constituée d'un chemin et que cette surface ne devait pas ętre prise en compte dans le calcul des coefficients d'occupation et d'utilisation du sol. Par décision du 26 juin 2006, la municipalité de Chardonne a levé ces oppositions et délivré le permis de construire. C. B.________ et C.________ ont recouru contre cette décision auprčs du Tribunal administratif, qui a admis leur recours par arręt du 13 septembre 2007. Cette autorité a considéré en substance que la forme particuličre de la parcelle en cause était susceptible de compromettre l'application des rčgles sur la densité des constructions. Selon une interprétation téléologique de la norme régissant la densité, la partie de la parcelle constituée de la voie d'accčs ne devait pas ętre incluse dans la surface constructible prise en compte pour calculer le coefficient d'occupation du sol. D. Agissant par la voie du recours en matičre de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arręt et de confirmer l'autorisation de construire du 26 juin 2006, subsidiairement de renvoyer la cause au Tribunal administratif pour nouveau jugement. Elle se plaint d'une application arbitraire du droit cantonal (art. 9 Cst.) et d'une violation de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.). La municipalité de Chardonne s'est déterminée; elle conclut ŕ l'admission du recours. B.________ conclut ŕ l'irrecevabilité du recours, subsidiairement ŕ son rejet. Représenté par le męme avocat, C.________ n'a pas présenté d'observations. Enfin, le Tribunal administratif se réfčre aux considérants de son arręt. Considérant en droit: 1. Dirigé contre une décision rendue dans le domaine du droit public des constructions, le recours est recevable comme recours en matičre de droit public conformément aux art. 82 ss de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110). Aucune des exceptions prévues ŕ l'art. 83 LTF n'est réalisée. La recourante a pris part ŕ la procédure devant le Tribunal administratif et elle est particuličrement touchée par la décision attaquée, qui annule l'autorisation de construire qui lui avait été délivrée. Elle a donc la qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Pour le surplus, interjeté en temps utile et dans les formes requises contre une décision finale prise en derničre instance cantonale non susceptible de recours devant le Tribunal administratif fédéral, le recours est recevable au regard des art. 42, 86 al. 1 let. d, 90 et 100 al. 1 LTF. 2. Invoquant la garantie de la propriété (art. 26 Cst.), la recourante se plaint d'une application arbitraire du rčglement communal sur le plan d'extension et la police des constructions du 8 juin 1984 (RPA) et reproche ŕ l'autorité intimée d'avoir restreint sa propriété sans qu'un intéręt public suffisant ne le justifie, violant ainsi le principe de la proportionnalité. 2.1 Comme tout droit fondamental, la propriété ne peut ętre restreinte qu'aux conditions de l'art. 36 Cst. La restriction doit donc reposer sur une base légale - respectivement sur une loi au sens formel si la restriction est grave - (al. 1), ętre justifiée par un intéręt public (al. 2) et respecter le principe de la proportionnalité (al. 3). Le principe de la proportionnalité exige que le moyen choisi soit apte ŕ atteindre le but visé (rčgle de l'aptitude) et que celui-ci ne puisse pas ętre atteint par une mesure moins incisive (rčgle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delŕ du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intéręts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intéręts - ATF 132 I 49 consid. 7.2 p. 62; 130 II 425 consid. 5.2 p. 438; 126 I 219 consid. 2c p. 222 et les arręts cités). 2.2 L'atteinte au droit de propriété est considérée comme particuličrement grave lorsque la propriété foncičre est enlevée de force ou lorsque des interdictions ou des prescriptions positives rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation du sol - actuelle ou future - conforme ŕ sa destination (ATF 109 Ia 188 consid. 2 p. 190). Les décisions qui refusent une autorisation de construire au motif que l'indice d'utilisation du sol (coefficient d'utilisation ou d'occupation du sol) est dépassé ne constituent en principe pas une restriction grave ŕ la propriété (ATF 104 Ia 328 consid. 4 p. 331 s.; arręts non publiés 1P.806/2006 du 10 mai 2007 consid. 3.1; 1P.785/2005 du 11 avril 2006 consid. 2.2; 1P.459/2004 du 9 février 2005 consid. 2 ), de sorte que le Tribunal fédéral n'examine que sous l'angle de l'arbitraire la question de la base légale ainsi que l'interprétation et l'application du droit cantonal (ATF 130 I 360 consid. 14.2 p. 362; 129 I 173 consid. 2.2 p. 177; 126 I 213 consid. 3a p. 218). Il examine en revanche librement les questions de l'intéręt public et de la proportionnalité, en s'imposant toutefois une certaine réserve lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appréciation (ATF 132 II 408 consid. 4.3 p. 416; 129 I 337 consid. 4.1 p. 344; 119 Ia 362 consid. 3a p. 366). 3. L'atteinte ŕ la propriété de la recourante ne pouvant ętre qualifiée de particuličrement grave, l'art. 32 RPA constitue une base légale suffisante (art. 36 al. 1 Cst.). Conformément ŕ la jurisprudence susmentionnée, le Tribunal fédéral examine l'interprétation et l'application de cette norme sous l'angle de l'arbitraire. 3.1 Selon la jurisprudence, l'arbitraire, prohibé par l'art. 9 Cst., ne résulte pas du seul fait qu'une autre solution pourrait entrer en considération ou męme qu'elle serait préférable; le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue en derničre instance cantonale que si elle est manifestement insoutenable, méconnaît gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou si elle heurte de maničre choquante le sentiment de la justice ou de l'équité. Il ne suffit pas que la motivation de la décision soit insoutenable; encore faut-il qu'elle soit arbitraire dans son résultat (ATF 133 I 149 consid. 3.1 p. 153; 132 I 13 consid. 5.1 p. 17; 131 I 217 consid. 2.1 p. 219; 129 I 173 consid. 3.1 p. 178). 3.2 Aux termes de l'art. 32 RPA, dans la zone incluant la parcelle n° 2362 "la surface bâtie ne doit pas excéder le 1/8 de la surface totale de la parcelle". S'écartant du texte de cette norme, le Tribunal administratif en fait une interprétation téléologique et conclut que le chemin d'accčs ne doit pas ętre pris en compte dans la surface totale de la parcelle. Il se fonde sur le but des rčgles sur la densité des constructions, qui est d'assurer un minimum d'espace et de lumičre autour des constructions et de répartir celles-ci de maničre harmonieuse. Or, ce but serait compromis si l'on prenait en considération un "appendice quasiment détaché", qui ne forme pas un tout avec le reste de la parcelle. Ainsi, seule serait déterminante "la surface constructible d'un seul tenant visuel". 3.3 Selon les rčgles générales d'interprétation, il faut en premier lieu se fonder sur la lettre de la norme en cause (interprétation littérale). Si le texte de cette derničre n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but et de l'esprit de la rčgle (interprétation téléologique) de sa relation avec d'autres dispositions et de son contexte (interprétation systématique; ATF 130 II 49 consid. 3.2.1 p. 53 ; 129 II 114 consid. 3.1 p. 118; 128 I 288 consid. 2.4 p. 291; 125 II 480 consid. 4 p. 484 et les références citées). 3.4 En l'occurrence, le texte de la norme litigieuse apparaît clair: la densité autorisée doit se calculer en fonction de "la surface totale de la parcelle" (art. 32 RPA). Cette disposition ne contient aucune réserve qui exclurait certaines parties de la parcelle. C'est ainsi ŕ juste titre que le Tribunal administratif a considéré que les surfaces grevées de servitudes - et donc impropres ŕ ętre bâties - devaient ętre prises en considération. L'art. 32 RPA pose une rčgle simple et facilement compréhensible, qui a le mérite d'éviter des interprétations susceptibles de porter atteinte ŕ la sécurité du droit ou de causer des inégalités de traitement, sous réserve évidemment d'abus de droit. La solution préconisée par l'arręt attaqué complique singuličrement l'application de cette norme, puisqu'elle impose de prendre en compte uniquement la "surface constructible d'un seul tenant visuel", ŕ l'exclusion des parties de la parcelle qui ne présenteraient pas avec celle-ci une unité suffisante. Comme le relčve la municipalité concernée, cette solution poserait des problčmes d'application lorsqu'il s'agira de déterminer ce qu'on entend par "surface constructible d'un seul tenant visuel" et de délimiter les surfaces des parcelles irréguličres qui ne devraient pas ętre prises en considération. Ces notions indéterminées et les interprétations qui en découlent sont donc susceptibles de générer une insécurité certaine ainsi que des risques d'inégalités, ce qui est d'autant plus discutable que les rčgles sur la densité ont précisément pour but d'assurer un meilleur respect du principe de l'égalité de traitement (Jean-Luc Marti, Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, thčse Lausanne 1988, p. 152; Urs-Peter Häberlin, Rechtliche Probleme des Hochhauses, thčse Zurich 1973, p. 169). Dans ces conditions, on peut se demander si la solution de l'arręt attaqué n'est pas arbitraire. Cette question peut cependant demeurer indécise, dans la mesure oů le recours doit de toute façon ętre admis pour les motifs exposés ci-aprčs. 4. Invoquant le principe de la proportionnalité, la recourante se plaint d'une atteinte importante ŕ son droit de propriété, sans qu'un intéręt public ne le justifie. Il convient donc d'examiner si la solution du Tribunal administratif - fondée sur une interprétation restrictive du rčglement communal - répond ŕ un intéręt public et si elle est proportionnée au but visé. 4.1 Le Tribunal administratif a constaté l'absence d'abus de droit de la part de l'intimée, puisque la forme de la parcelle litigieuse n'a pas été déterminée en vue d'éluder les rčgles sur les indices d'utilisation du sol. Pour justifier l'exclusion d'une partie de la parcelle litigieuse du calcul du coefficient d'occupation du sol, il invoque le but des rčgles sur la densité consistant ŕ assurer un minimum d'espace et de lumičre autour des constructions et ŕ répartir celles-ci de maničre harmonieuse. 4.2 S'il est vrai que les divers indices d'utilisation du sol ont notamment pour but de concrétiser les principes d'aménagement du territoire - en particulier le maintien d'une certaine harmonie entre les constructions et l'espace non bâti -, ils ne sont pas les seuls outils ŕ disposition de l'autorité pour atteindre ces objectifs. Les rčgles sur les distances, sur les dimensions (longueur, largeur, hauteur) et sur l'ordre des constructions (contigu ou non contigu) - que l'autorité intimée n'a pas pris en compte dans son raisonnement - remplissent en effet des fonctions similaires (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n. 857 p. 375, n. 883 p. 386 et n. 886 p. 387). De plus, les indices d'utilisation du sol ne s'appliquent pas seuls, mais en combinaison avec les rčgles précitées (cf. Max Hofstetter, Geltendes und werdendes Baurecht, in ZBl 1956 p. 534 s.). On considčre cependant qu'ils sont plus précis, car ils ne dépendent pas de la forme irréguličre des parcelles (Jean-Luc Marti, op. cit, p. 151). En l'occurrence, il n'est en tous cas pas démontré qu'une application combinée des diverses rčgles exposées ci-dessus (distances, dimensions, indices d'utilisation du sol etc.; art. 20 ss RPA, applicables par renvoi de l'art. 32 RPA) soit insuffisante pour atteindre les objectifs visés. Par conséquent, la rčgle de la nécessité - composante du principe de proportionnalité - n'apparaît pas respectée par une interprétation aussi restrictive que celle proposée par l'arręt attaqué. 4.3 En outre, les objectifs susmentionnés doivent s'analyser ŕ l'échelle de la zone ou du quartier concerné et non seulement ŕ l'échelle de la parcelle. C'est du reste pour cette raison que l'on admet que le coefficient d'utilisation ou d'occupation du sol peut ętre transféré ŕ certaines conditions sur une parcelle contiguë sise dans la męme zone (sur cette question, cf. ATF 109 Ia 188 consid. 3 p. 190; arręt non publié 1P.459/2007 du 9 février 2005, consid. 4.2.3; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, op. cit., n. 868 p. 380 s.; Denis Piotet, Le transfert du coefficient d'utilisation ou d'occupation du sol et le droit privé fédéral, in Droit de la construction 2000, p. 39). A l'échelle d'un quartier, une route ou un chemin d'accčs tel que celui qui est situé sur la parcelle litigieuse permet de maintenir de l'espace entre les constructions du quartier desservi et garantit ainsi, męme accessoirement et partiellement, la réalisation des objectifs invoqués par le Tribunal administratif. Le Tribunal fédéral a d'ailleurs déjŕ eu l'occasion de confirmer qu'il n'était pas arbitraire de prendre en compte un chemin d'accčs privé pour calculer l'indice d'utilisation du sol (arręts non publiés 1P.72/2006 du 14 juillet 2006, consid. 3.3; 1A.105/2005 du 29 novembre 2005, consid. 5.3). Par conséquent, l'autorité intimée ne saurait ętre suivie lorsqu'elle soutient que la prise en compte du chemin compromettrait les buts visés par les rčgles sur la densité des constructions. 4.4 Dans ces circonstances, les buts d'intéręt public sur lesquels se fonde l'arręt attaqué ne sauraient suffire ŕ justifier l'atteinte au droit de propriété de la recourante. La solution retenue par le Tribunal administratif n'était pas nécessaire pour atteindre ces objectifs et leur réalisation n'était pas compromise par une interprétation littérale de l'art. 32 RPA ce d'autant moins que le coefficient d'occupation du sol déterminant en l'occurrence (1/8) est faible. Il y a donc lieu de constater que l'arręt attaqué consacre une violation de la garantie de la propriété. 5. Il s'ensuit que le recours en matičre de droit public doit ętre admis et l'arręt attaqué annulé. La cause est renvoyée au Tribunal administratif pour qu'il se prononce sur les moyens qui n'auraient pas encore été examinés et pour qu'il statue ŕ nouveau sur les frais et dépens. Les intimés, qui succombent, doivent supporter les frais de la présente procédure (art. 66 al. 1 LTF). Ils verseront en outre une indemnité ŕ titre de dépens ŕ la recourante, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 1 et 2 LTF). Il n'est pas alloué de dépens ŕ la Municipalité de Chardonne (art. 68 al. 3 LTF); la pratique qui prévalait en matičre de recours de droit public et qui consistait ŕ allouer des dépens aux collectivités ne disposant pas d'une infrastructure administrative et juridique suffisante pour procéder sans l'assistance d'un avocat ne se justifie plus dans le cadre du recours en matičre de droit public (arręt 1C_122/2007 du 24 juillet 2007, consid. 6). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est admis; l'arręt attaqué est annulé et la cause est renvoyée au Tribunal administratif du canton de Vaud, pour nouvelle décision dans le sens des considérants. 2. Les frais judiciaires, arrętés ŕ 3000 fr., sont mis ŕ la charge des intimés. 3. Une indemnité de 2000 fr. est allouée ŕ la recourante ŕ titre de dépens, ŕ la charge des intimés. 4. Le présent arręt est communiqué aux mandataires des parties, ŕ la Municipalité de Chardonne et au Tribunal administratif du canton de Vaud. Lausanne, le 13 mars 2008 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le Président: Le Greffier: Féraud Rittener