Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal 1C_352/2018 Arręt du 18 septembre 2018 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges fédéraux Merkli, Président, Karlen, Fonjallaz, Chaix et Kneubühler. Greffier : M. Kurz. Participants ŕ la procédure A.________, représenté par Me Jean-Luc Maradan, avocat, recourant, contre Ministčre public de la Confédération, Taubenstrasse 16, 3003 Berne. Objet Consultation d'un dossier d'entraide judiciaire avec la Fédération de Russie, recours contre l'arręt du Tribunal pénal fédéral, Cour des plaintes, du 27 juin 2018 (RR.2017.288). Faits : A. Par décision du 1er mai 2017, le Ministčre public de la Confédération (MPC) a déclaré irrecevable une demande d'entraide judiciaire présentée le 1er septembre 2014 par le Parquet de la Fédération de Russie et concernant les avoirs bancaires en Suisse de A.________ et B.________. Cette décision se fonde sur une prise de position du 24 février 2017 de la Direction du droit international public du Département fédéral des affaires étrangčres (DDIP) et d'une synthčse établie par l'Office fédéral de la justice (OFJ) le 10 avril 2017. Selon ce dernier document, la DDIP estimait que la procédure pénale en Russie présentait des défauts graves; l'OFJ adhérait ŕ cette conclusion et recommandait un refus d'entraide. Le 27 juin 2018, A.________ a demandé au MPC l'accčs ŕ la prise de position de la DDIP et ŕ la synthčse de l'OFJ. Par décision du 12 septembre 2017, le MPC s'est déclaré incompétent pour statuer sur l'accčs ŕ la prise de position de la DDIP (dont il n'avait pas reçu copie et qui ne figurait donc pas dans son dossier) et a refusé l'accčs ŕ la synthčse de l'OFJ, considérant que A.________ ne disposait pas d'un droit ou d'un intéręt prépondérant ŕ accéder au dossier d'une procédure close. B. Par arręt du 27 juin 2018, la Cour des plaintes du Tribunal pénal fédéral a rejeté le recours formé par A.________ contre le refus du MPC. En matičre d'entraide judiciaire, l'accčs au dossier permettait l'exercice du droit d'ętre entendu, droit qui s'éteignait aprčs décision définitive sur l'entraide, en particulier lorsque celle-ci était comme en l'espčce refusée. S'agissant de l'accčs au dossier d'une procédure liquidée, le requérant devait disposer d'un intéręt digne de protection. En l'occurrence, la divulgation des termes exacts de la synthčse de l'OFJ était susceptible de compromettre les relations extérieures et la collaboration future avec la Fédération de Russie; l'intéręt de politique étrangčre devait l'emporter sur celui du recourant. C. Agissant par la voie du recours en matičre de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arręt de la Cour des plaintes et de lui accorder l'accčs au dossier de la procédure d'entraide judiciaire, en particulier la synthčse du 10 avril 2017, subsidiairement de renvoyer la cause ŕ l'instance précédente. La Cour des plaintes persiste dans les termes de son arręt, sans formuler d'observations. L'OFJ et le MPC concluent ŕ l'irrecevabilité du recours. Dans ses derničres écritures, le recourant conteste les considérations des autorités intimées quant ŕ la recevabilité du recours. Considérant en droit : 1. Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et contrôle librement la recevabilité et la qualification juridique des recours qui lui sont soumis (ATF 143 IV 357 consid. 1 p. 358). 1.1. En ce qui concerne la qualification du recours, il y a lieu de constater d'emblée que - contrairement ŕ ce que prétend le recourant - il ne peut ętre traité en tant que recours en matičre de droit public dans le domaine de l'entraide pénale internationale (art. 84 LTF). Il a en effet pour objet la consultation de pičces d'un dossier clos et une telle contestation ne figure pas au nombre des actes décrits exhaustivement ŕ l'art. 84 al. 1 LTF, le recours n'étant ouvert que s'il a trait ŕ une extradition, une saisie, au transfert d'objets ou de valeurs ou ŕ la transmission de renseignements concernant le domaine secret. 1.2. En outre, nonobstant l'hypothčse subsidiaire envisagée par le recourant, son écriture ne saurait ętre considérée comme un recours en matičre pénale (art. 78 ss LTF) dčs lors que la décision attaquée n'a manifestement pas été prise dans le cadre d'une procédure relevant du droit pénal interne et qu'il ne s'agit pas d'un acte de procédure au sens de l'art. 12 al. 1 2čme phrase EIMP. 1.3. Il n'est en revanche pas exclu qu'il y ait lieu de le considérer comme un recours en matičre de droit public (art. 82 let. a LTF) puisqu'il a pour objet une contestation relevant de la procédure administrative fédérale (cf. art. 12 al. 1 EIMP). A supposer qu'un tel recours soit recevable notamment au regard des art. 86 al. 1 let. b et 89 al. 1 let. c LTF (intéręt digne de protection), il devrait de toute maničre ętre rejeté (consid. 2 et 3 ci-dessous). 2. Se plaignant d'arbitraire dans l'établissement des faits, le recourant reproche ŕ la Cour des plaintes d'avoir passé sous silence que durant la procédure d'entraide, le MPC aurait envisagé de lui transmettre la prise de position de l'OFJ afin qu'il puisse se déterminer; il en résulterait que ce document n'était pas destiné ŕ demeurer confidentiel. Il ne s'agit toutefois pas lŕ d'un fait déterminant. En effet, dans le cadre de la procédure d'entraide judiciaire, le recourant pouvait se fonder sur son droit d'ętre entendu pour obtenir consultation de tous les éléments pertinents du dossier (art. 80b EIMP). La teneur essentielle de la pičce aurait dű lui ętre communiquée en cas d'utilisation ŕ son détriment (art. 28 PA). En l'occurrence, le recourant ne conteste pas qu'il a pu exercer son droit d'ętre entendu dans le cadre de la procédure d'entraide. Le contenu essentiel de la synthčse de l'OFJ (laquelle a d'ailleurs été utilisée en faveur du recourant) lui a en effet été communiqué dans la décision de clôture du MPC. Dans le cadre de l'accčs au dossier clôturé, la question se pose dans des termes différents puisqu'il ne s'agit pas de sauvegarder les droits de procédure d'une partie, mais de mettre en balance les intéręts du recourant avec l'intéręt de l'Etat au maintien du secret. La maničre dont le MPC a entendu respecter le droit d'ętre entendu du recourant dans le cadre de la procédure d'entraide n'est dčs lors pas pertinente. Invoquant par ailleurs les dispositions relatives au droit d'ętre entendu, le recourant reproche ŕ la Cour des plaintes de ne pas avoir ordonné la production du document litigieux afin de vérifier les objections ŕ sa consultation par le recourant. Comme on le verra, les quelques indications figurant dans la décision de clôture suffisent pour comprendre les motifs qui s'opposent ŕ un droit d'accčs. Il n'était dčs lors pas nécessaire que la Cour des plaintes ordonne la production de la synthčse de l'OFJ, au risque de devoir en donner au recourant une connaissance plus complčte en application de l'art. 28 PA. Il n'y a dčs lors pas de violation du droit d'ętre entendu. 3. Invoquant successivement l'égalité de traitement, les art. 6 et 8 CEDH et l'interdiction de l'arbitraire, le recourant relčve qu'il serait moins bien traité que si la demande d'entraide avait été admise puisqu'il aurait pu, dans ce cas, avoir accčs au document litigieux. Il estime que l'affirmation selon laquelle il n'aurait aucun intéręt ŕ avoir accčs ŕ la synthčse serait erronée dčs lors que la teneur de ce document n'est pas connue et qu'il pourrait permettre au recourant de se défendre dans le cadre de la procédure pénale en Russie et d'une procédure d'entraide en France, voire pour sauvegarder ses relations d'affaires. Le recourant estime enfin qu'aucun intéręt prépondérant, au sens de l'art. 80b al. 2 EIMP, ne s'opposerait ŕ la consultation du document. 3.1. Il y a inégalité de traitement lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables ŕ des rčgles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement ętre identiques en tous points, mais leur similitude doit ętre établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision ŕ prendre (ATF 123 I 19 consid. 3b p. 23, 112 consid. 10b p. 141). Il tombe sous le sens que la situation dans laquelle l'autorité donne suite ŕ la demande d'entraide et transmet des documents relevant du domaine secret n'est pas assimilable avec celle dans laquelle la demande est déclarée irrecevable. Cela justifie un traitement différent du point de vue du droit d'ętre entendu et de l'accčs au dossier de la personne concernée. Rien ne permet d'ailleurs d'affirmer que le recourant aurait, dans le cas d'une admission de l'entraide, obtenu un accčs illimité au document recherché, l'autorité pouvant toujours faire application de l'art. 28 PA et se contenter de communiquer la teneur essentielle de la pičce en question. Il n'y a dčs lors aucune inégalité de traitement. 3.2. Le droit d'ętre entendu, en particulier de consulter le dossier, peut en principe également ętre exercé si la procédure est close. Dans ce cas, le requérant doit rendre vraisemblable un intéręt particulier digne de protection. Le droit de consulter un dossier archivé peut en outre ętre supprimé ou limité si l'intéręt public ou un intéręt prépondérant l'exigent (ATF 129 I 249 consid. 3 p. 253; 128 I 63 consid. 3.1 p. 68; 127 I 145 consid. 4a p. 151; 125 I 257 consid. 3b p. 260 et les références). Contrairement ŕ ce que soutient le recourant, les intéręts en question ne sont pas limités ŕ ce que mentionne l'art. 80b al. 2 EIMP puisque la demande de consultation a été formulée, comme on l'a vu, aprčs la clôture de la procédure d'entraide. 3.3. L'intéręt du recourant ŕ obtenir la synthčse de l'OFJ n'est en l'occurrence pas évident. On ne voit pas en effet en quoi l'avis exprimé par les autorités suisses d'entraide judiciaire serait susceptible d'influencer les autorités françaises saisies d'une demande similaire, et moins encore les autorités de poursuite de l'Etat requérant. Le recourant peut d'ailleurs, le cas échéant, se prévaloir - également auprčs de ses relations d'affaires - de la décision d'irrecevabilité rendue par l'OFJ qui comporte sur ce point une motivation succincte mais parfaitement compréhensible. L'intéręt de l'Etat ŕ s'opposer au droit d'accčs est en revanche indéniable. En effet, męme sans connaître dans le détail le contenu des documents en question, on comprend aisément que, pour des motifs diplomatiques, le DFAE ne désire pas que les termes exacts de sa prise de position, respectivement de la synthčse de l'OFJ, soient divulgués, dans la mesure oů ils comportent manifestement une appréciation défavorable sur le fonctionnement des institutions de l'Etat étranger puisque la procédure menée dans cet Etat est considérée comme comportant des défauts graves auxquels il n'était pas susceptible de remédier par l'octroi de garanties diplomatiques (arręts 1C_610/2015 du 4 janvier 2016 consid. 3; 1C_559/2011 du 7 mars 2012 consid. 2.2). La pesée d'intéręts opérée par l'instance précédente ne pręte dčs lors pas le flanc ŕ la critique. 4. Sur le vu de ce qui précčde, le recours est rejeté en tant qu'il est recevable. Conformément ŕ l'art. 66 LTF, les frais judiciaires sont mis ŕ la charge du recourant qui succombe. Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce : 1. Le recours est rejeté, en tant qu'il est recevable. 2. Les frais judiciaires, arrętés ŕ 3'000 fr., sont mis ŕ la charge du recourant. 3. Le présent arręt est communiqué au mandataire du recourant, au Ministčre public de la Confédération, au Tribunal pénal fédéral, Cour des plaintes, et ŕ l'Office fédéral de la justice, Unité Entraide judiciaire. Lausanne, le 18 septembre 2018 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le Président : Merkli Le Greffier : Kurz