Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 1C_359/2011 Arręt du 7 décembre 2011 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges Fonjallaz, Président, Reeb et Merkli. Greffičre: Mme Tornay Schaller. Participants ŕ la procédure A.________, recourant, contre Fondation B.________, intimée, Ville de Genčve, Palais Eynard, rue de la Croix-Rouge 4, 1204 Genčve. Objet Protection des données, recours contre l'arręt de la Cour de justice du canton de Genčve, Chambre administrative, du 21 juin 2011. Faits: A. Le 11 mars 2010, la Fondation B.________ (ci-aprčs: la Fondation), qui a pour but d'encourager les beaux-arts et la culture, a signé une convention avec la Ville de Genčve (ci-aprčs: la Ville) pour une durée de 99 ans. Aux termes de cette convention, C.________, Président du Conseil de la Fondation est disposé ŕ faire don ŕ la Ville d'un montant de 20 millions de francs pour l'agrandissement du bâtiment Charles Galland du Musée d'art et d'histoire (ci-aprčs: le musée), voire de montants supplémentaires allant jusqu'ŕ 40 millions de francs si la Ville n'arrive pas ŕ atteindre un financement ŕ hauteur de ce montant. L'objectif de la Fondation est de mettre en dépôt et d'exposer au musée une partie de ses collections. La convention du 11 mars 2010 a pour but d'établir les modalités de collaboration ŕ long terme entre la Ville, le musée et la Fondation. Elle précise également les conditions nécessaires ŕ l'exécution de la donation et de la garantie de découvert de C.________. La convention prévoit notamment que la Ville s'engage ŕ assurer les collections mises ŕ disposition d'une sécurité adéquate. Ainsi, elle doit contracter une police d'assurance "tous risques expositions", couvrant de maničre appropriée les collections contre tous risques de dommages. L'art. 8.6 de la convention mentionne encore que ledit contrat d'assurance doit ętre annexé ŕ la convention. B. Le 30 avril 2010, A.________, avocat agissant en son nom, a demandé ŕ la Ville que cette convention - dont la presse s'était largement faite écho -, soit mise ŕ sa disposition pour consultation et pour pouvoir en lever copie. Il se fondait sur la loi genevoise sur l'information du public, l'accčs aux documents et la protection des données personnelles du 5 octobre 2001 (LIPAD; RSG A 2 08). Le 2 juin 2010, la maire de Genčve a refusé de faire droit ŕ la requęte, aprčs avoir interpellé la Fondation qui s'opposait formellement ŕ toute divulgation de cette convention ŕ des tiers. Le 7 juin 2010, A.________ a sollicité l'intervention de la Préposée ŕ la protection des données et ŕ la transparence (ci-aprčs: la Préposée) pour obtenir la transmission de ladite convention. Il a souligné que le Conseiller administratif responsable du Département de la culture avait dit publiquement que la convention n'était pas secrčte et que tout le monde pourrait la lire. La Préposée a constaté l'échec de la médiation, le 17 aoűt 2010. Aprčs s'ętre fait transmettre une copie de la convention, la Préposée a recommandé ŕ la Ville, le 13 septembre 2010, de donner accčs ŕ la convention ŕ A.________, ŕ l'exclusion de son annexe contenant le contrat d'assurance. La divulgation de celle-ci était susceptible de dévoiler des éléments de nature privée ou pourrait servir des intéręts malveillants, mettant en péril les intéręts patrimoniaux de la Ville et de la Fondation. Par décision du 27 septembre 2010, le Conseil administratif de la Ville a accepté de donner accčs ŕ A.________ ŕ ladite convention, mais pas ŕ son annexe. L'intéressé a recouru contre cette décision auprčs du Tribunal administratif du canton de Genčve (devenu le 1er janvier 2011, la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genčve [ci-aprčs: la Cour de justice]). Le 23 novembre 2010, la Fondation a été appelée en cause par le juge cantonal délégué. Aprčs avoir convoqué les parties pour une audience de comparution personnelle, la Cour de justice a rejeté le recours, par arręt du 21 juin 2011. Elle a considéré en substance qu'en vertu de l'art. 26 al. 2 let. b LIPAD la Ville avait le droit de refuser de transmettre l'annexe litigieuse. C. Agissant par la voie du recours en matičre de droit public, A.________ demande principalement au Tribunal fédéral d'annuler l'arręt du 21 juin 2011 et d'ordonner ŕ la Ville de lui transmettre l'annexe ŕ la convention du 11 mars 2010. Il conclut subsidiairement au renvoi de la cause ŕ la Cour de justice pour nouvelle décision au sens des considérants, voire pour examen de l'annexe de ladite convention. La Cour de justice s'en rapporte ŕ justice quant ŕ la recevabilité du recours et persiste dans les considérants et le dispositif de son arręt. La Ville conclut au rejet du recours dans la mesure oů il est recevable. La Fondation conclut également ŕ son rejet. Le recourant a répliqué par courrier du 31 octobre 2011. Considérant en droit: 1. L'arręt attaqué, relatif ŕ l'accčs ŕ des documents officiels au sens de la LIPAD, constitue une décision rendue dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF), de sorte que le recours en matičre de droit public est en principe ouvert. Le recourant a pris part ŕ la procédure devant l'autorité précédente (art. 89 al. 1 let. a LTF). Sa demande d'accčs aux documents se fonde sur l'art. 24 al. 1 LIPAD, selon lequel "toute personne, physique ou morale, a accčs aux documents en possession des institutions, sauf exception prévue ou réservée par la présente loi". Ainsi, indépendamment des motifs de la demande de consultation, le recourant est particuličrement touché par l'arręt attaqué et a un intéręt digne de protection ŕ son annulation ou ŕ sa modification (art. 89 al. 1 let. b et c LTF; arręts 1C_471/2010 du 17 janvier 2011 consid. 1 non publié dans l'ATF 137 I 1; 1C_522/2009 du 19 mai 2010 consid. 1.1 non publié dans l'ATF 136 II 399). Contrairement ŕ ce que soutient la Ville de Genčve dans sa réponse au recours, le communiqué de presse de la Cour des comptes du canton de Genčve du 26 septembre 2011 - dans lequel celle-ci est arrivée ŕ la conclusion que la convention respectait la légalité des activités municipales - n'a pas d'influence sur la qualité pour recourir du recourant. Conformément ŕ l'art. 99 LTF, ce fait nouveau ne sera donc pas retenu. Pour le surplus, le recours a été interjeté dans les formes et le délai utiles contre un arręt final rendu en derničre instance cantonale, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matičre sur le fond. 2. Dans un grief de nature formelle qu'il convient d'examiner en premier lieu, le recourant se plaint sommairement d'une violation de son droit d'ętre entendu. 2.1 Le recourant reproche d'abord ŕ l'instance précédente d'avoir refusé l'accčs ŕ l'annexe de la convention par principe, sans examen des arguments mis en avant par le recourant. Or, si la Cour de justice a estimé que la question de l'accčs ŕ l'annexe litigieuse devait ętre examinée indépendamment des motifs invoqués par le recourant ŕ l'appui de sa demande, c'est parce que, dans le domaine de la LIPAD, l'intéręt personnel et la qualité du demandeur ne sont pas déterminants. Le droit d'accčs aux documents est en effet un droit reconnu ŕ chacun, sans restriction liée notamment ŕ la démonstration d'un intéręt digne de protection du requérant. Dčs lors qu'un document doit ętre considéré comme accessible ŕ une personne en vertu du principe de la transparence (et non en vertu des dispositions sur la protection des données personnelles ou des droits inhérents ŕ la qualité de partie ŕ une procédure), il n'y a pas de raison d'en refuser l'accčs ŕ d'autres personnes. Par conséquent, ce qui est décisif dans l'application de la LIPAD, c'est le contenu męme de l'information sollicitée et non la qualité du requérant et les motifs qu'il a avancés (cf. arręt attaqué consid. 7b). Ce grief doit donc ętre rejeté, dans la mesure de sa recevabilité. 2.2 L'intéressé fait ensuite grief ŕ la Cour de justice d'avoir refusé l'accčs ŕ l'annexe litigieuse, sans avoir examiné le document lui-męme. La pesée des intéręts en présence et le principe de la proportionnalité exigeraient un examen détaillé du contenu du document dont l'accčs pourrait ętre refusé ou limité. 2.2.1 Garanti ŕ l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'ętre entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier, d'offrir des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite ŕ ses offres de preuves pertinentes, de participer ŕ l'administration des preuves essentielles ou ŕ tout le moins de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature ŕ influer sur la décision ŕ rendre (ATF 135 II 286 consid. 5.1 p. 293; 129 II 497 consid. 2.2 p. 504 s.; 126 I 15 consid. 2a/aa p. 16 et les arręts cités). Toutefois, le droit d'ętre entendu ne peut ętre exercé que sur les éléments qui sont déterminants pour décider de l'issue du litige. Il est ainsi possible de renoncer ŕ l'administration de certaines preuves offertes, lorsque le fait dont les parties veulent rapporter l'authenticité n'est pas important pour la solution du cas, lorsque les preuves résultent déjŕ de constatations versées au dossier ou lorsque le juge parvient ŕ la conclusion qu'elles ne sont pas décisives pour la solution du litige ou qu'elles ne pourraient l'amener ŕ modifier son opinion (ATF 136 I 229 consid. 5.3 p. 236; 131 I 153 consid. 3 p. 157; 125 I 127 consid. 6c/cc in fine p. 135; 124 I 208 consid. 4a p. 211). 2.2.2 En l'espčce, pour arriver ŕ la conclusion que l'accčs ŕ l'annexe de la convention pouvait ętre refusé par principe, sans examen du document lui-męme, l'instance précédente a d'abord considéré qu'il s'agissait de déterminer jusqu'ŕ quel point la notion de transparence instaurée par la LIPAD autorisait ŕ examiner dans le détail des conventions qu'une entité publique soumise ŕ cette loi passe avec des tiers, institutions publiques ou privées. Elle a ensuite souligné que si l'obligation de la Ville de contracter une assurance pour les objets d'arts confiés n'avait pas ŕ ętre cachée et pouvait ętre connue par la prise de connaissance de la convention, l'accčs aux documents concrétisant cette obligation était plus problématique et pouvait aller ŕ l'encontre des intéręts privés de la Fondation, voire de son fondateur. Elle a alors procédé ŕ une pesée des intéręts en vertu de l'art. 26 al. 1 LIPAD. Pour ce faire, elle a rappelé qu'il s'agissait d'une convention portant sur la mise ŕ disposition par la Fondation ŕ la Ville d'une collection d'objets d'art dans le but qu'ils soient exposés dans un musée municipal: il était prévu que la propriété de cette collection reste en mains privées, soit celles de la Fondation ou de son fondateur, et que leur nombre peut fluctuer au gré des années. Dčs lors, la Cour de justice a pris en considération l'intéręt privé de la Fondation ou du propriétaire des objets d'art ŕ ne pas voir divulguer des renseignements sur les caractéristiques, le nombre et la valeur des objets qu'elle mettra ŕ disposition du musée au fil des années, susceptibles de servir des intéręts malveillants. Elle a considéré que, face ŕ cela, on ne voyait pas quel intéręt public ŕ la divulgation de ces éléments pourrait ętre prépondérant et imposerait de les rendre accessibles. Elle en a déduit que c'était ŕ juste titre qu'en application de l'art. 26 al. 2 let. b LIPAD, la Ville avait refusé de transmettre l'annexe litigieuse, conformément ŕ ce que préconisait la Préposée, ceci par principe et sans qu'il y ait lieu de traiter la question au regard du contenu concret de ladite annexe. Ce faisant, l'instance précédente a procédé ŕ une appréciation anticipée des preuves, en considérant que l'examen du contenu de l'annexe litigieuse n'était pas de nature ŕ modifier son opinion. Le grief tiré de la violation du droit d'ętre entendu doit ętre écarté. Ce d'autant plus que l'art. 8.5 de la convention donne des indications précises sur le contenu de l'annexe litigieuse: il s'agit d'un Ťcontrat d'assurance appelé "tous risques expositions" assurant de maničre appropriée les collections contre tout risque de dommage y compris la formule "clou ŕ clou". Cette assurance couvre en particulier tout dommages matériels, qui sont les conséquences directes dues ŕ la force majeure ou imputables ŕ la faute de tiers: dégradations, vol, incendie, explosion (męme non suivie d'incendies), dégâts d'eau, les dommages occasionnés par une inondation, foudre, dommage aux avions, catastrophes naturelles, grčves, émeutes et mouvements populaires et toute autre cause non intentionnée de la part de l'assuré. Soit au minimum ŕ des conditions générales égales ou au moins aussi favorables que celles figurant dans la police d'assurance Blackwall Green, étant entendu que la [Fondation] pourra en tout temps requérir une extension de la couverture, par voie de conditions spéciales, ŕ des risques particuliers généralement admis tels que le risque de confiscation dans un pays étranger, d'emballage défectueux, de mines et de torpilles en cas de transport maritimeť. 3. Le recourant fait ensuite valoir une application arbitraire de l'art. 26 al. 1 LIPAD. 3.1 Appelé ŕ revoir l'interprétation d'une norme cantonale sous l'angle restreint de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de derničre instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avčre pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, męme si une autre solution - éventuellement plus judicieuse - paraît possible (ATF 137 I 1 consid. 2.4 p. 5; 136 III 552 consid. 4 p. 560; 134 II 124 consid. 4.1 p. 133). 3.2 La LIPAD a pour but de favoriser la libre information de l'opinion et la participation ŕ la vie publique (art. 1 al. 2 let. a LIPAD). En édictant cette loi, le législateur a érigé la transparence au rang de principe aux fins de renforcer tant la démocratie que le contrôle de l'administration et de valoriser l'activité étatique et favoriser la mise en ?uvre des politiques publiques (Mémorial du Grand Conseil genevois 2000 45/VIII 7671 ss). Toutefois, l'art. 26 al. 1 LIPAD prévoit que les documents ŕ la communication desquels un intéręt public ou privé prépondérant s'oppose sont soustraits au droit d'accčs institué par la présente loi. L'alinéa 2 let. b de cette disposition précise que tel est le cas, notamment, lorsque l'accčs aux documents est propre ŕ mettre en péril les intéręts patrimoniaux légitimes ou les droits immatériels d'une institution. A teneur de l'art. 27 al. 1 LIPAD, pour autant que cela ne requiert pas un travail disproportionné, un accčs partiel doit ętre préféré ŕ un simple refus d'accčs ŕ un document dans la mesure oů seules certaines données ou parties du document considéré doivent ętre soustraites ŕ communication en vertu de l'article 26. Les mentions ŕ soustraire au droit d'accčs doivent ętre caviardées de façon ŕ ce qu'elles ne puissent ętre reconstituées et que le contenu informationnel du document ne s'en trouve pas déformé au point d'induire en erreur sur le sens ou la portée du document (art. 27 al. 2 LIPAD). La décision de donner un accčs total, partiel ou différé ŕ un document peut ętre assortie de charges lorsque cela permet de sauvegarder suffisamment les intéręts que l'article 26 commande de protéger (art. 27 al. 4 LIPAD). 3.3 Le recourant reproche d'abord ŕ l'instance précédente de s'ętre référée ŕ l'annexe litigieuse comme si elle était un élément distinct de la convention, pouvant ętre examiné de maničre complčtement indépendante de celle-ci, alors qu'elle en fait partie intégrante. Ce grief doit d'emblée ętre rejeté, dans la mesure oů l'art. 27 LIPAD prévoit un accčs partiel ŕ un document. Il n'est donc pas insoutenable de donner accčs ŕ la convention et pas ŕ l'annexe. La Cour de justice a d'ailleurs expliqué pourquoi elle procédait de la sorte (cf. supra consid. 2.2.2). 3.4 L'intéressé fait ensuite grief ŕ la Cour de justice d'avoir effectué une pesée des intéręts fictive, faute de ne pas avoir consulté l'annexe litigieuse. L'intéręt privé avancé par l'instance précédente ne serait que théorique; la possibilité que les informations contenues dans l'annexe soient "susceptibles de servir des intéręts malveillants" serait abstraite puisque la Cour de justice n'indique ni la nature ni la provenance de tels intéręts. En bref, sans en connaître le contenu, il ne serait pas soutenable de prétendre que la divulgation des informations comprises dans l'annexe serait propre ŕ mettre en péril des intéręts patrimoniaux de la Ville ou de la Fondation. Lŕ encore le recourant ne peut ętre suivi. La Cour de justice a procédé ŕ une pesée des intéręts concrčte de laquelle il ressort que les intéręts privés patrimoniaux de la Fondation l'emportent sur l'intéręt public ŕ la transparence de l'information (cf. exposée supra au consid. 2.2.2). Pour rappel, les intéręts privés pris en compte par l'instance précédente sont ceux de la Fondation ou du propriétaire des objets d'art "ŕ ne pas voir divulguer des renseignements sur les caractéristiques, le nombre et la valeur des objets mis ŕ disposition du musée au fil des années, susceptibles de servir des intéręts malveillants". Quoi qu'en dise le recourant, la Cour de justice pouvait poser cette affirmation, d'une part parce que l'art. 8.5 de la convention précise quel est le contenu de l'annexe (cf. consid. 2.2.2) et d'autre part, parce qu'il est patent qu'une assurance portant sur des oeuvres d'art de valeur contienne des informations sur les caractéristiques des objets assurés, leur nombre, leurs éventuels propriétaires ou leur valeur. Pour le reste, ces éléments sont suffisamment concrets pour ętre pris en considération dans la pesée des intéręts, sans qu'il soit nécessaire d'avoir connaissance du contenu exact du contrat d'assurance. L'exception prévue ŕ l'art. 26 al. 2 let. b LIPAD n'a donc pas été appliquée de maničre arbitraire par la Cour de justice. 3.5 Le recourant reproche enfin ŕ la Cour de justice de ne pas avoir examiné la possibilité de lui accorder un accčs partiel ŕ l'annexe, conformément ŕ l'art. 27 LIPAD. Il prétend que le caviardage des éventuelles informations sensibles, en particulier la valeur des objets mis ŕ disposition par la Fondation permettrait de protéger les intéręts patrimoniaux de celle-ci. Le résultat de la pesée des intéręts effectuée par l'instance précédente (cf. supra consid. 2.2.2) pouvait cependant conduire celle-ci, de maničre soutenable, ŕ ne pas envisager un accčs partiel au contrat d'assurance susmentionné, sur le vu des indications mentionnées ŕ l'art. 8.5 de la convention. Le grief doit ętre écarté. 4. Il s'ensuit que le recours doit ętre rejeté, dans la mesure de sa recevabilité. Le recourant, qui succombe, doit supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). La Ville de Genčve n'a pas droit ŕ des dépens (art. 68 al. 3 LTF). La Fondation, qui a agi sans l'assistance d'un avocat, n'y a pas droit non plus (art. 68 al. 2 LTF). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité. 2. Les frais judiciaires, arrętés ŕ 3'000 francs, sont mis ŕ la charge du recourant. 3. Il n'est pas alloué de dépens. 4. Le présent arręt est communiqué au recourant, ŕ la Fondation B.________, ŕ la Ville de Genčve et ŕ la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genčve. Lausanne, le 7 décembre 2011 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le Président: Fonjallaz La Greffičre: Tornay Schaller