Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 1C_386/2010 Arręt du 17 janvier 2011 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges Fonjallaz, Président, Reeb et Raselli. Greffičre: Mme Mabillard. Participants ŕ la procédure A.________, B.________, tous les deux représentés par Me François Bellanger, avocat, contre Conseil d'Etat du canton de Genčve, rue de l'Hôtel-de-Ville 2, 1204 Genčve, représenté par Me Serge Patek, avocat. Objet Plan de site, recours contre l'arręt du Tribunal administratif du canton de Genčve du 22 juin 2010. Faits: A. En 1991, le Département des travaux publics du canton de Genčve (actuellement le Département du territoire; ci-aprčs: le Département cantonal) a recensé le patrimoine architectural et des sites du canton. A cette occasion, il a dressé un plan de synthčse du secteur Grange-Canal nord situé sur la commune de Chęne-Bougeries, attribuant une valeur aux bâtiments implantés dans ce secteur. Les bâtiments A 330 et A 328 ont notamment été qualifiés de bâtiments intéressants. A la demande du Département cantonal, Christine Amsler, historienne des bâtiments, a effectué en 2002 une étude portant sur les immeubles témoins de l'ancien hameau de Grange-Canal. Jusqu'au traité de Turin en 1654, le hameau marquait la frontičre entre les terres franches appartenant au domaine de la République de Genčve et les terres de Saint-Victor et Chapitre sur lesquelles la Savoie exerçait une influence prépondérante. Situé au milieu de la campagne, aux portes de la ville alors fortifiée, le hameau comptait une boulangerie, des "logis", des cabarets, des granges et des écuries destinés ŕ héberger et restaurer des hôtes de passage. Si, ŕ la fin des années 1930, les bâtiments du hameau avaient perdu leurs terrains environnants, par la construction de lotissements, ils n'en avaient pas moins conservé l'essentiel de leur substance. Les années d'aprčs guerre (1950) avaient cependant ravagé l'ancien hameau. Il restait de l'ancienne période l'enveloppe de quelques bâtiments. Le coeur de l'ancien hameau conservait par ailleurs un groupe d'immeubles particuličrement bien préservés sur le plan de la substance; non entretenus, ces bâtiments nécessitaient d'urgence des travaux d'entretien et d'assainissement. En 2003, le Département cantonal a confié ŕ un bureau d'architecte le soin d'effectuer une étude de plan de site sur un périmčtre beaucoup plus large que celui du secteur sus-décrit qui ne constituait que l'un des six sous-périmčtres de cette étude. A la suite du préavis défavorable de la commission d'urbanisme, le plan a été abandonné par la direction du patrimoine et des sites du Département, puis repris et limité au sous-périmčtre précité. Le 18 mai 2006, le Département cantonal a terminé l'élaboration du plan de site. Ce plan est scindé en deux parties. La premičre, au nord, inclut des bâtiments témoins de l'ancien hameau de Grange-Canal. La deuxičme partie, au sud, regroupe des bâtiments construits ŕ la fin du 19čme sičcle qui sont témoins de l'architecture de cette période et, en particulier, de celle de l'architecte Puthon. Parmi ces bâtiments se trouve l'immeuble A 330 (parcelle no 1152) situé sur la route de Chęne. Réalisé par l'architecte précité en 1899, cet immeuble est composé d'un rez-de-chaussée (arcades) loué ŕ des commerces. Il est accolé au bâtiment A 328, beaucoup plus haut, qui forme l'angle entre la route de Chęne et le chemin de Grange-Canal. Il comportait, ŕ l'origine, sur son toit, une barričre en béton moulé datant de la męme période. Le rčglement annexé audit plan prévoit notamment, au sud, le maintien du bâtiment A 330. B. Le projet de plan de site a été soumis ŕ une enquęte publique du 11 septembre au 10 octobre 2006. La commune de Chęne-Bougeries a délivré un préavis défavorable le 10 mai 2007. Une procédure d'opposition a été ouverte du 22 aoűt au 20 septembre 2007. Ont notamment fait opposition A.________ et B.________, copropriétaires de la parcelle n° 1152 située le long de la route de Chęne et comportant l'immeuble A 330. Par arręté du 25 juin 2008, le Conseil d'Etat a approuvé le plan de site ainsi que le rčglement y afférant et rejeté les oppositions. Aprčs avoir procédé ŕ un transport sur place en présence des parties, le Tribunal administratif a partiellement admis le recours de A.________ et B.________, par arręt du 22 juin 2010. Il a considéré en substance que la mesure envisagée pour leur immeuble était disproportionnée; seule l'intégration de cette construction dans "les autres bâtiments", au sens de l'art. 4 du rčglement du plan de site, apparaissait conforme au principe de la proportionnalité. C. Agissant par la voie du recours en matičre de droit public, A.________ et B.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arręt du Tribunal administratif du 22 juin 2010 ainsi que l'arręté du Conseil d'Etat du 25 juin 2008 approuvant le plan de site litigieux et rejetant leur opposition. Ils concluent également ŕ ce que le Tribunal fédéral dise que la parcelle n° 1152 de la commune de Chęne-Bougeries n'est pas incluse dans le plan de site litigieux et ordonne au Conseil d'Etat et au Département cantonal de modifier le périmčtre du plan de site afin d'en exclure la parcelle n° 1152. Ils se plaignent d'une constatation inexacte des faits ainsi que d'une violation de la garantie de la propriété. Le Tribunal administratif s'en rapporte ŕ justice quant ŕ la recevabilité du recours et persiste dans les considérants et le dispositif de son arręt. Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours. Considérant en droit: 1. 1.1 Dirigé contre une décision rendue dans le domaine du droit public de l'aménagement du territoire, le recours est en principe recevable comme recours en matičre de droit public conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues ŕ l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Les recourants ont pris part ŕ la procédure de recours devant le Tribunal administratif. En tant que propriétaires de l'immeuble n° 1152 qui se trouve dans le périmčtre du plan de site litigieux, ils sont particuličrement touchés par l'arręt attaqué qui classe celui-ci dans les "autres bâtiments" au sens de l'art. 4 du rčglement du plan de site. Ils peuvent ainsi se prévaloir d'un intéręt personnel et digne de protection ŕ l'annulation de l'arręt attaqué. Ils ont dčs lors qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. 1.2 Toutefois, dans la mesure oů les intéressés concluent ŕ l'annulation de l'arręté du Conseil d'Etat du 25 juin 2008, leur recours est irrecevable en raison de l'effet dévolutif du recours déposé auprčs du Tribunal administratif (cf. ATF 126 II 300 consid. 2a p. 302 s.; 125 II 29 consid. 1c p. 33). 2. En premier lieu, les recourants reprochent ŕ la cour cantonale d'avoir mal constaté les faits pertinents. 2.1 En principe, le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Le recourant ne peut critiquer ceux-ci que s'ils ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond ŕ celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 134 V 53 consid. 4.3 p. 62) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 97 al. 1 LTF), ce qu'il lui appartient d'exposer et de démontrer de maničre claire et circonstanciée. La correction du vice soulevé doit en outre ętre susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF). En particulier, le Tribunal fédéral n'entre pas en matičre sur des critiques de type appellatoire portant sur l'état de fait ou sur l'appréciation des preuves (cf. ATF 136 II 101 consid. 3 p. 104 s; 133 II 249 consid. 1.4 p. 254 s; 129 I 113 consid. 2.1 p. 120). 2.2 Les recourants estiment que le Tribunal administratif a décrit de façon incomplčte l'immeuble A 328 adjacent au leur. Une seule mention de ce bâtiment figurerait dans l'arręt attaqué, précisant que cet immeuble, accolé au leur, est beaucoup plus haut et forme l'angle entre la route de Chęne et le chemin de Grange-Canal, que la façade est surplombe. L'arręt ne relčverait pas le moindre élément qui justifierait une éventuelle protection de ce bâtiment ni ne préciserait que la façade donnant sur leur immeuble est en réalité un mur en attente borgne. Par conséquent, le bâtiment A 328 ne mériterait aucune protection et il serait arbitraire de considérer que la protection de ce bâtiment, ou de sa façade borgne, interdirait toute construction accolée ŕ celui-ci. Il ressort de l'arręt attaqué que l'immeuble A 328 a été qualifié de bâtiment intéressant lors du recensement de 1991 (ch. 1 des faits de l'arręt cantonal). Au ch. 16 de la partie en fait de son arręt, le Tribunal administratif a repris les griefs contenus dans le recours des intéressés, lesquels indiquaient la "présence [...] d'un mur borgne accolé ŕ l'ouest". Par ailleurs, au consid. 8 de la partie en droit, les juges cantonaux ont exposé que les bâtiments situés côté sud du plan litigieux - dont fait partie l'immeuble A 328 -, construits pour la plupart ŕ la męme période et sous la houlette du męme architecte, présentaient une cohérence et une homogénéité architecturale qui permettaient de les qualifier d'"ensemble bâti". Il s'ensuit que l'arręt attaqué, qui décrit l'immeuble en question ŕ plusieurs reprises, donne des informations suffisantes pour permettre d'apprécier la situation. Il n'apparaît pas que des éléments essentiels aient été passés sous silence. Par ailleurs, le point de savoir si ce bâtiment mérite protection et s'il est légitime d'interdire aux recourants de surélever leur immeuble ne relčve pas de l'établissement des faits mais plutôt de leur appréciation juridique. Il s'agit dčs lors d'une question de droit qui sera examinée avec le fond. Il n'y a dčs lors pas lieu de compléter les faits retenus dans l'arręt attaqué et le Tribunal fédéral est lié par ceux-ci conformément ŕ l'art. 105 al. 1 LTF. Le grief doit donc ętre rejeté. 3. Au fond, les recourants se plaignent d'une atteinte disproportionnée ŕ leur droit de propriété. Ils font valoir que, d'aprčs l'arręt attaqué, leur immeuble ne mérite pas de protection et peut ętre démoli. Le Tribunal administratif l'a néanmoins assujetti au régime des "autres bâtiments", plutôt que de l'exclure du périmčtre du plan de site. Il a ainsi interdit une reconstruction dans un gabarit autre que le gabarit existant, empęchant ainsi la construction d'un bâtiment de logements. 3.1 L'assujettissement d'un immeuble ŕ des mesures de conservation ou de protection du patrimoine naturel ou bâti constitue une restriction du droit de propriété garanti par l'art. 26 al. 1 Cst.; pour ętre compatible avec cette disposition, l'assujettissement doit reposer sur une base légale, ętre justifié par un intéręt public et respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1 ŕ 3 Cst.; ATF 126 I 219 consid. 2a p. 221 et les arręts cités). Les recourants ne discutent pas l'existence d'une base légale suffisante. Ils soutiennent en revanche que l'atteinte ŕ leur droit de propriété ne répond ŕ aucun intéręt public et est disproportionnée. 3.2 Les recourants font valoir que l'arręt du Tribunal administratif exclut une utilisation de leur immeuble conforme ŕ leur intéręt privé ainsi qu'ŕ l'intéręt public ŕ la construction de logements, alors qu'il n'existerait pas d'intéręt public ŕ la protection du bâtiment voisin. 3.2.1 D'aprčs la jurisprudence, les restrictions de la propriété ordonnées pour protéger les monuments et les sites naturels ou bâtis sont en principe d'intéręt public (ATF 126 I 219 consid. 2c p. 221; 119 Ia 305 consid. 4b p. 309 et les arręts cités). Tout objet ne méritant pas une protection, il faut procéder ŕ une appréciation d'ensemble, en fonction de critčres objectifs ou scientifiques. Pour le classement d'un bâtiment, la jurisprudence prescrit de prendre en considération les aspects culturels, historiques, artistiques et urbanistiques. La mesure ne doit pas ętre destinée ŕ satisfaire uniquement un cercle restreint de spécialistes; elle doit au contraire apparaître légitime aux yeux du public ou d'une grande partie de la population, pour avoir en quelque sorte une valeur générale (arręt 1P.79/2005 du 3 septembre 2005, in ZBl 2007 p. 83; ATF 120 Ia 270 consid. 4a p. 275; 118 Ia 384 consid. 5a p. 389). En rčgle générale, le Tribunal fédéral examine librement si une mesure de protection est justifiée par un intéręt public suffisant; il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il doit se prononcer sur de pures questions d'appréciation ou tenir compte de circonstances locales, dont les autorités cantonales ont une meilleure connaissance que lui, notamment en matičre de protection des monuments ou des sites (ATF 132 II 408 consid. 4.3 p. 416 et les arręts cités). Selon la jurisprudence en effet, il appartient de façon prioritaire aux autorités des cantons de définir les objets méritant protection (ATF 126 I 219 consid. 2c p. 222; 120 Ia 270 consid. 3b p. 275; 119 Ia 88 consid. 5c/bb p. 96; 118 Ia 394 consid. 2b p. 397; cf. aussi ATF 129 I 337 consid. 4.1 p. 344). 3.2.2 En l'espčce, les recourants partent du principe que c'est uniquement pour protéger l'immeuble adjacent au leur, ŕ savoir l'immeuble A 328, que le Tribunal administratif a estimé nécessaire d'empęcher une reconstruction de leur bâtiment avec un gabarit plus élevé; or, la seule partie concernée de l'immeuble voisin serait un mur en attente borgne, lequel n'aurait de sens que si une nouvelle construction venait s'y accoler. Sur ce point, les recourants ne font qu'une lecture partielle de la décision cantonale. Il ressort en effet de l'arręt attaqué que leur immeuble a été incorporé dans le plan de site par la nécessité de protection de l'ensemble bâti dont il fait partie (ensemble Puthon), et non pas dans le seul but de conserver la façade de l'immeuble adjacent. Les juges cantonaux ont relevé qu'il ressortait clairement du recensement architectural, de ses fiches annexes et des constatations faites lors du transport sur place que les bâtiments situés côté sud, construits ŕ la fin du 19čme sičcle par l'architecte Puthon et ses contemporains, représentaient une cohérence et une homogénéité architecturale qui permettaient de les qualifier d'ensemble bâti. Ceci n'est plus contesté par les recourants. Par ailleurs, tous ces immeubles, y compris celui des recourants, avaient été recensés comme bâtiments intéressants en 1991. Ainsi, męme si l'immeuble des recourants n'était en soi pas digne d'intéręt, son incorporation dans le plan de site se justifiait par la protection de l'ensemble bâti dont il faisait partie et qui constituait le but d'intéręt public poursuivi. Selon la cour cantonale, on voyait mal qu'une nouvelle construction puisse prendre place ŕ cet endroit sans dénaturer les bâtiments voisins et faire perdre tout intéręt ŕ leur protection. Dans ces conditions, et avec la retenue dont doit faire preuve le Tribunal fédéral dans l'examen de l'intéręt public, il apparaît que l'inclusion de l'immeuble des recourants dans le périmčtre de protection, qui n'est pas commandée uniquement par la présence de l'immeuble A 328 accolé, est conforme ŕ l'intéręt public. Les recourants invoquent l'intéręt public ŕ la construction de logements ŕ Genčve en période de pénurie. Or, le Tribunal fédéral a déjŕ jugé que l'autorité de décision dispose d'un large pouvoir d'appréciation qui l'habilite, en présence de deux intéręts publics opposés et vu les circonstances concrčtes, ŕ faire prévaloir un intéręt sur l'autre, sans que l'intéręt public ŕ la construction de logements doive nécessairement l'emporter sur celui lié ŕ la protection du patrimoine (arręt 1C_571/2008 du 19 mars 2009, consid. 4.2.2). En l'occurrence, le Tribunal administratif a relevé que la pesée des intéręts contradictoires relevait de l'opportunité et qu'aucun excčs ou un abus du pouvoir d'appréciation n'était ŕ déplorer ŕ ce stade, la mesure restant dans le cadre des conditions fixées par la loi. Les recourants ne discutent pas cette motivation, qui n'apparaît d'ailleurs pas critiquable, si bien qu'il n'y a pas lieu de revenir sur le choix opéré par le Conseil d'Etat entre les deux intéręts publics antagonistes et confirmé par les juges cantonaux. 3.3 Les recourants estiment ensuite que la mesure de protection prise ŕ l'encontre du bâtiment dont ils sont propriétaires viole le principe de la proportionnalité. Ils font valoir qu'une autre solution - apte ŕ garantir l'objectif de protection du patrimoine - pourrait ętre envisageable, comme par exemple de soumettre le projet de construction ŕ l'avis de la Commission des monuments, de la nature et des sites, ce qui permettrait de garantir que la nouvelle construction s'harmonise avec l'immeuble A 328. 3.3.1 Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte ŕ produire les résultats escomptés (rčgle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent ętre atteints par une mesure moins incisive (rčgle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delŕ du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intéręts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intéręts; ATF 126 I 219 consid. 2c et les arręts cités). L'examen, par le Tribunal fédéral, de la proportionnalité d'une mesure de protection d'un bâtiment ou d'un site est en principe libre mais, comme pour l'intéręt public, il s'exerce avec une certaine retenue (cf. supra, consid. 3.2.1 et la jurisprudence citée). 3.3.2 Dans le plan de site approuvé par le Conseil d'Etat le 25 juin 2008, l'immeuble des recourants était classé "bâtiment maintenu". Les juges cantonaux ont toutefois considéré que cette mesure était disproportionnée. Le rčglement imposait en effet le maintien de l'immeuble pour des raisons qui concernaient le bâtiment lui-męme, alors qu'aucune étude postérieure et complémentaire au recensement de 1991 n'avait été effectuée, qui permettait de justifier cette restriction. Si la protection de l'immeuble contre lequel il s'appuyait, incorporé dans le plan de site, et celle de l'ensemble protégé justifiait sans nul doute une restriction ŕ la propriété pour des motifs de protection du patrimoine, l'intégration de cette construction dans les "autres bâtiments" apparaissait seule conforme au principe de la proportionnalité. Dans son mémoire de réponse, le Conseil d'Etat a précisé que le fait d'exclure le bâtiment A 330 du périmčtre du plan de site, comme le veulent les recourants, reviendrait ŕ enlever toute protection ŕ l'ensemble formé par les villas "Puthon" dont la plus proche se situe ŕ moins de 10 mčtres du bâtiment A 330. En effet, si le Conseil d'Etat avait initialement décidé le maintien de ce bâtiment, tant dans son gabarit que dans son implantation, c'était dans le but d'éviter de porter atteinte ŕ la configuration des lieux et de créer une "ombre" au préjudice des villas sises dans le chemin Puthon. Toute augmentation du gabarit, que souhaiteraient les recourants, que celle-ci s'opčre sous la forme d'une surélévation ou d'une démolition-reconstruction, ne pourrait pas ętre envisagée dans l'optique de la préservation de ces villas dont le maintien n'est pas contesté par les recourants; une telle opération serait en effet de nature ŕ "écraser" lesdites villas, en particulier la premičre de celle-ci, située ŕ proximité immédiate du bâtiment A 330. Dans ces conditions, il apparaît que le classement de l'immeuble des recourants dans "les autres bâtiments" - qui, selon l'art. 4 du rčglement du plan de site, peuvent ętre transformés, faire l'objet d'un agrandissement mineur ou ętre reconstruits dans leur gabarit et leur implantation -, est une mesure nécessaire pour sauvegarder la cohérence et l'homogénéité architecturale de l'ensemble bâti ŕ protéger. Cet objectif ne pouvant ętre atteint par une mesure moins incisive, l'atteinte au droit de propriété des recourants, certes importante, ne viole pas le principe de la proportionnalité. 4. Il résulte de ce qui précčde que le recours doit ętre rejeté dans la mesure oů il est recevable. Les recourants qui succombent doivent supporter les frais judiciaires (art. 65 LTF, art. 66 al. 1 et 5 LTF). Le Conseil d'Etat n'a pas droit ŕ des dépens (art. 68 al. 3 LTF). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est rejeté dans la mesure oů il est recevable. 2. Les frais judiciaires, arrętés ŕ 4'000 fr., sont mis ŕ la charge des recourants, solidairement entre eux. 3. Le présent arręt est communiqué au mandataire des recourants, au Conseil d'Etat et au Tribunal administratif du canton de Genčve. Lausanne, le 17 janvier 2011 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le Président: La Greffičre: Fonjallaz Mabillard