Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 1C_444/2016 Arręt du 14 décembre 2016 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président, Merkli et Chaix. Greffier : M. Alvarez. Participants ŕ la procédure A.B.________ et B.B.________, tous les deux représentés par Me Léo Farquet, avocat, recourants, contre Commune de C.________, intimée, Conseil d'Etat du canton du Valais. Objet police des constructions; plainte ŕ l'autorité de surveillance, recours contre l'arręt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 12 aoűt 2016. Faits : A. B.B.________ et A.B.________ sont propriétaires de la parcelle n° ddd de la Commune de C.________; elle jouxte au sud-est le bien-fonds n° eee, propriété de F.G.________ et G.G.________. Le 11 octobre 2010, F.G.________ et G.G.________ ont obtenu l'autorisation de construire un mur de soutčnement remplaçant un mur existant sur leur parcelle. Ce projet n'a suscité aucune opposition au cours de l'enquęte publique. Le 11 mai 2011, A.B.________, agissant également pour le compte de son épouse, a sollicité du Conseil communal qu'il procčde ŕ l'examen de la conformité de ce nouvel ouvrage, voire prononce sa démolition, celui-ci étant, selon lui, trop proche de la limite autorisée. Les 30 mai et 6 juin 2011, le Conseil communal a rejeté cette requęte au motif que l'autorisation de construire était en force et ne pouvait plus ętre révoquée; l'autorité s'est également fondée sur la garantie de la situation acquise, le mur litigieux remplaçant un ouvrage antérieur similaire. Le 13 janvier 2016, le Conseil d'Etat du canton du Valais a déclaré irrecevable la plainte formée le 6 juillet 2011 par B.B.________ et A.B.________ contre la Commune de C.________. Le Conseil d'Etat a estimé que les plaignants se trouvaient privés du droit de porter plainte dčs lors qu'ils avaient négligé d'utiliser les moyens juridictionnels ŕ leur disposition pour défendre leurs intéręts, en particulier la voie de l'opposition. Le Conseil d'Etat les a enfin condamnés ŕ un émolument judiciaire de 493 fr. ainsi qu'ŕ un montant de 7 fr. perçu pour la promotion de la santé et la prévention de maladies en application du droit cantonal. B. Par acte du 18 février 2016, B.B.________ et A.B.________ ont recouru contre cette décision ŕ la Cour de droit public du Tribunal cantonal du Valais. Dans ce cadre, les prénommés ont en particulier soutenu que l'art. 153 al. 2 de la loi sur les communes du 5 février 2014 (LCo; RS/VS 175.1) interdisait au Conseil d'Etat de rendre une décision, seule une réponse ŕ leur plainte étant autorisée par ce texte. Le droit cantonal ne prévoyant par ailleurs pas de frais pour le prononcé d'une telle réponse, le Conseil d'Etat n'était pas, selon les intéressés, légitimé ŕ mettre ŕ leur charge un émolument global de 500 fr. La cour cantonale a rejeté le recours par arręt du 12 aoűt 2016. Cette derničre a considéré que le prononcé d'irrecevabilité du Conseil d'Etat du 13 janvier 2016 ne constituait pas une décision au sens du droit cantonal; elle a néanmoins jugé qu'un émolument pouvait ętre mis ŕ la charge de B.B.________ et A.B.________, par le biais des dispositions en matičre de police des constructions, ces derničres s'appliquant en tant que législation spéciale au détriment de la loi sur les communes. C. Agissant par la voie du recours en matičre de droit public et celle du recours constitutionnel subsidiaire, B.B.________ et A.B.________ demandent principalement au Tribunal fédéral de réformer l'arręt attaqué en ce sens que la décision du Conseil d'Etat du 13 janvier 2016 est annulée; subsidiairement, ils concluent au renvoi de la cause ŕ l'instance précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Le Tribunal cantonal ainsi que le Conseil d'Etat ont renoncé ŕ se déterminer. Considérant en droit : 1. L'arręt attaqué est une décision finale (art. 90 LTF) prise en derničre instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF). Les recourants ont pris part ŕ la procédure de recours devant l'instance précédente (art. 89 al. 1 let. a LTF). Les recourants sont particuličrement touchés par l'arręt attaqué, qui confirme la décision sur les frais rendue par le Conseil d'Etat le 13 janvier 2016, mettant ŕ leur charge un émolument judiciaire qu'ils estiment contraire ŕ la législation cantonale (cf. arręt 1P.385/1997 du 31 octobre 1997 consid. 2 b in fine); ils ont dčs lors qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilité étant par ailleurs réunies, la voie du recours en matičre de droit public est ouverte, ce qui entraîne l'irrecevabilité du recours constitutionnel subsidiaire (art. 113 LTF). 2. A titre de mesure d'instruction, les recourants demandent l'édition du dossier du Tribunal cantonal. Leur requęte est satisfaite, l'instance précédente ayant déposé le dossier cantonal complet dans le délai imparti ŕ cet effet (art. 102 al. 2 LTF). 3. En début de mémoire, les recourants présentent leurs propres version et appréciation des faits. Une telle argumentation, dans la mesure oů elle s'écarte des faits constatés dans l'arręt attaqué ou les complčte, sans qu'il soit indiqué que ceux-ci seraient manifestement inexacts ou arbitraires, est irrecevable, le Tribunal fédéral n'étant pas une instance d'appel (ATF 136 II 101 consid. 3 p. 104 s.; 135 II 313 consid. 5.2.2 p. 322). 4. Sur le fond, les recourants se plaignent essentiellement d'une application arbitraire de l'art. 153 LCo. Selon eux, cette disposition interdisait au Conseil d'Etat d'assortir son prononcé d'irrecevabilité d'une décision les condamnant au paiement d'un émolument. Dans ce cadre, ils invoquent également une violation de la loi sur les constructions du 8 février 1996 (LC; RS/VS 705.1) et de son ordonnance d'exécution du 2 octobre 1996 (OC; RS/VS 705.100), en particulier de l'art. 63 al. 3 OC; ils reprochent également ŕ l'instance précédente de s'ętre livrée ŕ une interprétation arbitraire de l'art. 88 al. 1 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives du 6 octobre 1976 (LPJA; RS/VS 172.6). Les recourants se prévalent enfin de l'art. 5 de la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou administratives (LTar; RS/VS 173.8); leur mémoire est toutefois exempt d'explication sur l'application de cette norme, de sorte que cet aspect du grief peut d'emblée ętre déclaré irrecevable (art. 106 al. 2 LTF). 4.1. Sauf dans les cas cités expressément ŕ l'art. 95 LTF, le recours ne peut pas ętre formé pour violation du droit cantonal en tant que tel. En revanche, il est toujours possible de faire valoir que la mauvaise application du droit cantonal constitue une violation du droit fédéral, en particulier qu'elle est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. ou contraire ŕ d'autres motifs de droit constitutionnel (ATF 137 V 143 consid. 1.2 p. 145). Appelé ŕ revoir l'interprétation d'une norme cantonale sous l'angle restreint de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de derničre instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avčre pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, męme si une autre solution - męme préférable - paraît possible (ATF 137 I 1 consid. 2.4 p. 5; 136 III 552 consid. 4.2 p. 560). 4.2. D'aprčs l'art. 144 al. 1 LCo, dont le titre marginal est "Principe général de surveillance", les collectivités de droit public sont placées sous la surveillance du Conseil d'Etat qui veille ŕ ce qu'elles se régissent et s'administrent conformément ŕ la Constitution et aux lois. En sa qualité d'autorité de surveillance, le Conseil d'Etat est habilité ŕ recevoir les plaintes de toute personne intéressée dirigées contre une administration ou un organe d'une collectivité de droit public (cf. art. 153 al. 1 1čre phrase LCo). La personne agissant par cette voie a droit ŕ une réponse de l'autorité de surveillance (art. 153 al. 2 LCo). L'arręt attaqué rappelle par ailleurs qu'en droit valaisan la police des constructions est régie par les art. 49 ss LC ainsi que par l'ordonnance sur les constructions (OC). Aux termes de l'art. 60 al. 1 OC, si les autorités compétentes en matičre de police des constructions négligent leurs tâches ou ne sont pas en mesure de les remplir et que des intéręts publics sont de ce fait menacés, le Conseil d'Etat, en qualité d'autorité de surveillance de la procédure d'autorisation de construire et de la police des constructions, doit se substituer ŕ elles et ordonner les mesures nécessaires. Dans ce cas, le Conseil d'Etat impartit aux autorités défaillantes un délai convenable pour l'exécution de leurs tâches (al. 2). 4.3. En l'espčce et ŕ titre préalable, la cour cantonale a admis que le prononcé d'irrecevabilité du Conseil d'Etat du 13 janvier 2016, se limitant ŕ un refus d'entrer en matičre sur une plainte, en raison de son caractčre subsidiaire, ne constituait pas une décision au sens du droit cantonal, en particulier de l'art. 5 LPJA. Le Tribunal cantonal a ensuite rappelé que le recours cantonal de droit administratif n'était, dans la rčgle, ouvert qu'ŕ l'encontre d'une décision (cf. art. 72 LPJA). La cour cantonale a de surcroît précisé qu'un pourvoi ne portant que sur le sort des frais était en principe exclu dans une cause dont elle ne pouvait connaître du fond (cf. art. 77 let. b LPJA); l'instance précédente a néanmoins renoncé ŕ l'examen des exceptions apportées ŕ cette exclusion par l'art. 77bis LPJA, jugeant le recours en tout état mal fondé. Entrant en matičre sur le recours, le Tribunal cantonal a considéré que la surveillance instaurée par la loi sur les constructions constituait une compétence spéciale ayant le pas sur le régime ordinaire de surveillance des art. 144 et 153 LCo. La cour cantonale en a déduit que les rčgles en matičre d'émoluments prévues par la législation sur les constructions s'appliquaient également aux plaintes formulées dans ce cadre auprčs de l'autorité de surveillance. A ce sujet, elle a précisé que les frais relatifs ŕ la police des constructions étaient régis par la LPJA (art. 63 al. 3 OC fondé sur l'art. 34 al. 2 let. c LC), en particulier par les art. 88 ss LPJA. Selon l'art. 88 al. 1 LPJA, celui qui provoque ou requiert une démarche de l'administration acquitte l'émolument fixé par l'autorité; il peut ętre tenu de rembourser tout ou partie des débours. Considérant que cette disposition prévoyait un régime général, le Tribunal cantonal a jugé que celle-ci permettait non seulement la perception d'un émolument dans l'hypothčse d'une décision, mais également en cas de refus d'entrer en matičre sur une dénonciation dans des affaires de surveillance. La cour cantonale a enfin estimé que cette approche n'était pas non plus contraire ŕ la LTar, cette loi prévoyant ŕ son art. 1er al. 2 let. d un renvoi ŕ la LPJA en matičre de frais et dépens dans les causes administratives. 4.4. Les recourants ne contestent pas que les compétences de surveillance dont jouit le Conseil d'Etat en matičre de police des constructions trouvent leur fondement dans la législation cantonale sur les constructions. Ils soutiennent en revanche que ni la loi sur les constructions ni son ordonnance d'exécution ne contiendraient de dispositions régissant le dépôt, le traitement et les suites ŕ réserver ŕ une plainte. Selon eux, la législation cantonale sur les constructions ne saurait dčs lors s'appliquer aux dépens de l'art. 153 LCo, consacrant expressément le droit de porter plainte. Pour peu qu'on comprenne les recourants sur ce point, l'application de l'art. 153 LCo n'autoriserait pas l'autorité ŕ rendre une décision au sens de l'art. 5 LPJA, spécialement une décision portant sur les frais, mais uniquement une réponse. Ils estiment qu'en tout état de cause le régime des frais relatifs ŕ la police des constructions réglé par les art. 63 al. 3 OC et 88 al. 1 LPJA ne saurait s'appliquer ŕ une plainte déposée conformément ŕ l'art. 153 LCo. A les suivre, les frais de l'art. 63 al. 3 OC ne couvriraient que les démarches effectuées dans un "cas de non-conformité au droit des constructions" ŕ l'instar des inspections locales ou encore de la tenue d'auditions; ces frais concerneraient également les démarches liées ŕ une procédure de remise en état au sens de l'art. 51 LC. Les recourants en déduisent en définitive que seules les parties ŕ une procédure du droit des constructions pourraient ętre condamnées ŕ ces frais, qualité qu'ils ne revętiraient pas en tant que plaignants. 4.5. Il faut accorder aux recourants que ni la loi sur les constructions ni son ordonnance d'exécution ne prévoient explicitement le droit de déposer une plainte ŕ l'autorité de surveillance. On ne saurait toutefois en déduire - contrairement ŕ ce qu'affirment les recourants - qu'une telle démarche serait nécessairement exclue du domaine, respectivement de la notion de police des constructions, en particulier lorsque, comme en l'espčce, la dénonciation a pour objet le refus d'une autorité communale de constater le caractčre prétendument irrégulier d'un ouvrage. Cette compétence relčve en effet indéniablement de ce domaine du droit (cf. art. 49 ss LC), de sorte que l'on ne voit pas en quoi il serait arbitraire d'avoir jugé que la plainte des recourants tombait sous le coup de la loi sur les constructions - en tant que lex specialis -, singuličrement sous le coup des dispositions réglant le sort des frais en la matičre. Il faut ŕ cet égard, avec la cour cantonale, reconnaître qu'ŕ rigueur de texte ni l'art. 63 al. 3 OC ni l'art. 34 al. 2 let. c LC, sur lequel se fonde l'ordonnance, n'interdisent qu'une plainte soit assortie de frais ni ne réservent ces derniers aux seules décisions, comme le soutiennent implicitement les recourants; il en va d'ailleurs de męme de l'art. 88 al. 1 LPJA qui prévoit, de façon générale, la perception de débours pour toute démarche de l'autorité provoquée ou requise par un administré. On ne saurait en outre réserver un écho favorable aux allégations des recourants lorsqu'ils prétendent n'avoir sollicité aucune intervention de l'autorité, mais procédé dans l'intéręt de la collectivité par le "dépôt citoyen" d'une dénonciation: il est douteux qu'en saisissant le Conseil d'Etat d'une plainte, dans le but de remettre en cause une construction directement voisine de leur parcelle, les recourants aient agi de maničre totalement désintéressée; ces derniers ont d'ailleurs, contrairement ŕ ce qu'ils affirment, interpellé le Conseil d'Etat afin de s'enquérir de l'avancement du dossier et des démarches envisagées dans le traitement de leur dénonciation (cf. courrier du 9 janvier 2013). Dans ces conditions, il n'apparaît pas critiquable d'avoir considéré que les recourants ont requis l'intervention de l'autorité de surveillance, au sens de l'art. 88 al. 1 LPJA, et de leur faire en conséquence supporter les frais et débours engendrés par le dépôt de leur plainte. 4.6. En conclusion, la solution du Tribunal cantonal repose sur une interprétation soutenable des dispositions cantonales et aboutit ŕ un résultat exempt d'arbitraire. Entičrement mal fondé, le grief doit ętre écarté pour autant que recevable. 5. Les considérants qui précčdent conduisent au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité, aux frais des recourants, qui succombent (art. 65 et 66 al. 1 et 5 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce : 1. Le recours constitutionnel subsidiaire est irrecevable. 2. Le recours en matičre de droit public est rejeté dans la mesure oů il est recevable. 3. Les frais judiciaires, arrętés ŕ 2'000 fr., sont mis ŕ la charge solidaire des recourants. 4. Le présent arręt est communiqué au mandataire des recourants, ŕ la Commune de C.________, au Conseil d'Etat du canton du Valais ainsi qu'au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public. Lausanne, le 14 décembre 2016 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le Président : Fonjallaz Le Greffier : Alvarez