Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 1C_470/2016 Arręt du 10 mars 2017 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges fédéraux Merkli, Président, Fonjallaz et Chaix. Greffier : M. Kurz. Participants ŕ la procédure A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, recourants, contre Tribunal cantonal de la République et canton du Jura, Cour constitutionnelle, Le Château, 2900 Porrentruy, Parlement de la République et canton du Jura, Hôtel du Parlement, rue de l'Hôpital 2, 2800 Delémont, G.________, H.________, Objet art. 82 let. c LTF; projet de loi sur le salaire minimum cantonal; refus d'entrer en matičre, déni de justice. recours contre l'arręt du Tribunal cantonal du canton du Jura, Cour constitutionnelle, du 31 aoűt 2016. Faits : A. Le 13 mars 2013, l'initiative populaire "Un Jura aux salaires décents" (ci-aprčs: l'initiative) a été acceptée par 54,25% de l'électorat jurassien. Rédigée en termes généraux, cette initiative se fonde sur l'art. 19 al. 3 de la constitution cantonale (Cst./JU) qui prévoit que "chaque travailleur a droit au salaire qui lui assure un niveau de vie décent"; elle demande au Parlement jurassien de créer une base légale qui visera notamment ŕ instaurer un salaire minimum chiffré dans toutes les entreprises et branches économiques du canton du Jura, ŕ l'exception des branches et entreprises avec une convention collective de travail (CCT) prévoyant un salaire minimum chiffré. Le salaire minimum chiffré, ŕ déterminer par le Parlement, correspondra ŕ un pourcentage du salaire national médian de la branche (par exemple 65%). Un délai de deux ans était laissé aux entreprises afin d'entreprendre les démarches pour adhérer ŕ une CCT. B. Le 3 février 2015, le Gouvernement jurassien a transmis au Parlement un projet de loi sur le salaire minimum prévoyant un salaire unique de 19.25 fr. de l'heure, soit 3'500 fr. brut par mois pour une semaine de 42 h. Il expliquait que ce salaire unique permettait de respecter le droit supérieur en évitant un salaire par branche qui équivaudrait ŕ une mesure de politique économique. Aprčs quatre séances, la Commission de l'économie a soumis au Parlement ses propositions. Dans sa séance du 9 septembre 2015, celui-ci a refusé d'entrer en matičre. Le lendemain, le Bureau du Parlement a refusé, sur requęte d'un député, d'inscrire le projet de loi sur le salaire minimum ŕ l'ordre du jour pour une deuxičme lecture, considérant que le refus d'entrer en matičre avait mis fin ŕ la procédure législative. Par arręt du 9 février 2016, la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal jurassien a admis le recours formé contre le refus du Bureau et invité le Parlement ŕ inscrire ŕ l'ordre du jour d'une prochaine séance la deuxičme lecture de la loi sur le salaire minimum cantonal. Le droit cantonal prévoyait un nouveau processus parlementaire, męme en cas de refus d'entrer en matičre. C. Le 27 avril 2016, le Parlement a derechef refusé d'entrer en matičre. Cette décision a fait l'objet d'un nouveau recours ŕ la Cour constitutionnelle, formé par G.________ et H.________. Par arręt du 31 aoűt 2016, celle-ci a admis le recours. Selon l'art. 76 al. 4 Cst./JU, lorsque le peuple acceptait une initiative conçue en termes généraux aprčs un refus du Parlement, celui-ci devait légiférer dans un délai de deux ans, faute de quoi un recours pour déni de justice était ouvert. En l'occurrence, l'initiative avait été acceptée en mars 2013, soit plus de trois ans auparavant. Le second refus d'entrer en matičre mettait un terme au processus législatif et constituait dčs lors un déni de justice, quand bien męme une éventuelle reprise du projet était encore possible ultérieurement. En droit fédéral, l'entrée en matičre était acquise de plein droit pour les initiatives populaires et on pouvait se demander s'il ne devait pas en aller de męme au niveau cantonal. Les objections ŕ l'encontre du projet de loi présenté par le Gouvernement (non-conformité ŕ l'initiative et violation du droit fédéral) n'avaient pas ŕ ętre examinées ŕ ce stade. Rien ne permettait de suspendre les débats dans l'attente de l'arręt du Tribunal fédéral au sujet de la loi neuchâteloise sur le salaire minimum. L'affaire devait ętre renvoyée au Parlement afin que celui-ci entre en matičre et adopte une loi sur le salaire minimum. D. Agissant par la voie du recours en matičre de droit public pour violation des droits politiques, A.________, B.________, C.________, D.________, E.________ et F.________, tous citoyens jurassiens et députés au Parlement cantonal, demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arręt du 31 aoűt 2016 et de confirmer le refus d'entrer en matičre du 27 avril 2016. Les recourants estiment que la Cour constitutionnelle aurait statué ultra petita et que le Parlement n'aurait pas commis de déni de justice. La Cour constitutionnelle conclut au rejet du recours dans la mesure oů il est recevable. Le Bureau du Parlement s'en rapporte ŕ justice tout en posant la question de sa propre qualité pour former un recours, et en appuyant le recours sur certains points. G.________ et H.________ contestent la qualité pour agir des recourants en tant que députés et concluent au rejet du recours dans la mesure oů il est recevable. Le Bureau du Parlement a renoncé ŕ des observations supplémentaires. Dans leurs derničres déterminations, du 12 décembre 2016, les recourants persistent dans leurs griefs et leurs conclusions, précisant qu'ils agissent non seulement en tant que députés (alors que le Bureau du Parlement a renoncé ŕ recourir), mais également en tant que citoyens. Il n'a pas été présenté d'observations supplémentaires. Considérant en droit : 1. Le recours est exclusivement fondé sur l'art. 82 let. c LTF. Les recourants considčrent que l'arręt attaqué porte sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur une votation populaire. 1.1. Selon l'art. 82 let. c LTF, le Tribunal fédéral connaît des recours qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires. Cette disposition permet de recourir contre l'ensemble des actes affectant les droits politiques (ATF 138 I 171 consid. 1.1 p. 175 et les arręts cités). Elle permet en particulier au citoyen de se plaindre de ce qu'une initiative populaire a été indűment soustraite au scrutin populaire, parce qu'elle a été déclarée totalement ou partiellement invalide par l'autorité cantonale chargée de cet examen (ATF 134 I 172 consid. 1). Elle permet aussi, ŕ l'inverse, de contester la décision, prise par l'autorité cantonale, de valider une initiative et de la présenter au vote populaire, pour autant que le droit cantonal charge l'autorité compétente de vérifier d'office la conformité des initiatives aux rčgles supérieures (ATF 128 I 190 consid. 1.3 p. 194). 1.2. Le recours institué ŕ l'art. 82 let. c LTF n'est toutefois ouvert que lorsque les droits politiques des citoyens se trouvent directement en jeu (arręt 1C_167/2016 du 8 décembre 2016 consid. 1.2; STEINMANN, Basler Kommentar BGG, 2 čme éd. 2011, n° 82 ad art. 82). Tel est notamment le cas des affaires concernant la capacité civique (active ou passive), les opérations préparatoires et le scrutin lui-męme, le traitement des initiatives (validation ou invalidation) et le droit de référendum. Lorsqu'un parlement chargé de mettre en oeuvre une initiative conçue en termes généraux ne donne pas une suite adéquate ŕ ce mandat, les citoyens peuvent s'en plaindre par la voie du recours pour violation des droits politiques en invoquant le respect de la volonté des électeurs (ATF 141 I 186 consid. 4 p. 189). Il en va de męme en cas de déni de justice, par exemple lorsque le parlement suspend indűment l'étude d'une initiative populaire (ATF 108 Ia 165). Les élections indirectes ou les décisions purement internes de l'organe législatif (organisation des débats, refus de suspendre la procédure parlementaire; arręt 1C_167/2016 du 8 décembre 2016) ne sont en revanche pas soumises au recours pour violation des droits politiques (STEINMANN, op. cit., n° 83-84 et 86 ad art. 82). 1.3. En l'occurrence, la Cour constitutionnelle a estimé que le Parlement jurassien avait tardé ŕ concrétiser l'initiative "Un Jura aux salaires décents", compte tenu en particulier du délai de deux ans qui lui était imparti pour ce faire en vertu des art. 76 al. 4 Cst./JU et 90e al. 1 de la loi cantonale sur les droits politiques (LDP). Ayant déjŕ précédemment invité le Parlement ŕ procéder ŕ une deuxičme lecture et confrontée ŕ un nouveau refus d'entrée en matičre, la Cour constitutionnelle a renvoyé l'affaire au législateur afin qu'il entre en matičre et adopte une loi d'application. L'arręt attaqué ne comporte aucune injonction sur la maničre de concrétiser matériellement l'initiative, mais se limite ŕ sanctionner un déni de justice. Cela implique que le parlement devra reprendre les débats comme s'il était lui-męme entré en matičre, et examiner le projet qui lui était soumis par le Gouvernement. On ne voit pas, dans de telles circonstances, en quoi pourrait consister l'atteinte directe aux droits politiques, l'arręt attaqué ayant au contraire pour but une concrétisation de la volonté des citoyens. 1.4. Les recourants considčrent que l'obligation du Parlement de se prononcer sur le projet de loi, sans pouvoir le renvoyer au Gouvernement, porterait atteinte ŕ la volonté populaire dans la mesure oů le projet de loi présenté par le gouvernement ne satisferait pas aux exigences de l'initiative. Comme l'a relevé la Cour constitutionnelle, le recours pour déni de justice n'a pas pour objet de permettre un examen de la conformité des solutions proposées avec la volonté des initiants ou avec le droit supérieur, mais seulement de sanctionner un retard injustifié. La garantie des droits politiques de l'art. 34 al. 1 Cst. ne précise d'ailleurs pas sous quelle forme doivent ętre concrétisées les initiatives populaires (ATF 141 I 186 consid. 4.1 p. 189). Compte tenu des amendements qui pourront ętre proposés, rien ne permet de préjuger de la solution qui sera finalement adoptée par le législateur, ni d'affirmer d'emblée que la loi d'application ne respectera pas la volonté populaire. Les citoyens disposent d'ailleurs de divers moyens pour intervenir si tel devait finalement ętre le cas. 1.5. Faute d'atteinte directe aux droits politiques, le recours prévu ŕ l'art. 82 let. c LTF n'est pas recevable. Il n'y a dčs lors pas lieu de s'interroger sur la nature incidente de l'arręt attaqué et d'examiner, cas échéant, si le recours est recevable au sens de l'art. 93 LTF. 2. Sur le vu de ce qui précčde, le recours est irrecevable. Conformément ŕ l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis ŕ la charge des recourants qui succombent. En vertu de l'art. 68 al. 3 LTF aucun dépens ne sont alloués aux autorités intimées. Les intimés H.________ de G.________, qui ont agi sans recourir aux services d'un mandataire professionnel, n'y ont pas droit non plus. Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce : 1. Le recours est irrecevable. 2. Les frais judiciaires, arrętés ŕ 1'000 fr., sont mis ŕ la charge des recourants. Il n'est pas alloué de dépens. 3. Le présent arręt est communiqué aux recourants, au Parlement de la République et canton du Jura, ŕ G.________, ŕ H.________ et au Tribunal cantonal de la République et canton du Jura, Cour constitutionnelle. Lausanne, le 10 mars 2017 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le Président : Merkli Le Greffier : Kurz