Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 1C_53/2010 Arręt du 15 avril 2010 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges Féraud, Président, Aemisegger et Reeb. Greffier: M. Kurz. Participants ŕ la procédure Commune de Renens, rue de Lausanne 33, 1020 Renens, représentée par Me Jean-Daniel Théraulaz, recourante, contre Hoirie de feu X.________, soit A.________, B.________ et C.________, représentées par Me Isabelle Salomé Daďna, Service des eaux, sols et assainissement du canton de Vaud, rue du Valentin 10, 1014 Lausanne, Service du développement territorial du canton de Vaud, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne, intimés. Objet prise en charge des frais de travaux de mise en séparatif, recours contre l'arręt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 7 décembre 2009. Faits: A. Au cours des mois de septembre et octobre 2006, la Municipalité de Renens a fait procéder ŕ la mise en séparatif des canalisations du chemin de Corjon, avec l'accord des propriétaires riverains. Le collecteur unitaire existant était conservé pour l'évacuation des eaux claires, un nouveau collecteur étant installé pour les eaux usées. L'ensemble était raccordé aux nouvelles canalisations de l'avenue de Saugiaz, réalisées par la commune. Les travaux de mise en séparatif et de réfection du chemin, ont été devisés ŕ quelque 171'000 fr. Le bureau d'ingénieurs mandaté par la commune a établi, le 12 juillet 2006, un tableau de répartition des frais entre les propriétaires riverains. L'annexe ŕ ce tableau prévoit notamment le versement, jusqu'au 29 septembre 2006, d'un acompte de 75% des montants estimatifs. Propriétaires de la parcelle n° 380 de la commune de Renens, A.________, B.________ et C.________ (ci-aprčs: les propriétaires) ont signé cet engagement le 28 aoűt 2006. Leur participation s'élevait ŕ 96'692,55 fr. et l'acompte réclamé ŕ 72'500 fr. Ce montant a été versé le 13 octobre 2006. B. Le 13 novembre 2006, les propriétaires se sont adressés ŕ la Municipalité de Renens. Une procédure était pendante devant la juridiction administrative cantonale, portant sur la prise en charge d'un collecteur commun par une collectivité publique. Les propriétaires envisageaient une restitution de l'acompte versé et demandaient une décision formelle sur ce point. La Municipalité fit savoir, le 21 février 2007, qu'elle attendait de connaître l'issue de la cause précitée avant de statuer. Par arręt du 26 juin 2007, le Tribunal neutre du canton de Vaud a considéré qu'un collecteur commun (en l'occurrence, sur le territoire de la commune de Pully) constituait une nouvelle installation de raccordement publique. Le droit vaudois ne permettait pas d'imposer aux particuliers la réalisation et le paiement d'un tel équipement. Par arręt du 22 octobre 2008 (1C_390/2007, publié in RDAF 2009 p. 323), le Tribunal fédéral a confirmé cette appréciation, sous l'angle de l'arbitraire. Le 20 novembre 2008, les propriétaires ont demandé la restitution de l'acompte versé, plus intéręts. La Municipalité répondit, le 18 décembre 2008, que l'application de l'arręt du Tribunal neutre nécessitait une étude approfondie, voire une adaptation du cadre légal cantonal. La commune entendait communiquer sa position d'ici au 15 février 2009. Un commandement de payer a été notifié le 29 janvier 2009, auquel la commune a fait opposition. Par décision du 10 mars 2009, la Municipalité a considéré que les arręts du Tribunal neutre et du Tribunal fédéral ne remettaient pas en cause le principe du pollueur-payeur. Cette décision soulevait toutefois des questions qui devaient ętre examinées avec les services de l'Etat. Dans l'attente d'une position cantonale claire, la commune ne donnait pas suite ŕ la demande de remboursement. C. Par arręt du 7 décembre 2009, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (CDAP) a admis le recours formé par les propriétaires et annulé la décision du 10 mars 2009. L'installation litigieuse était ŕ la charge de la commune puisqu'il s'agissait d'un équipement public de raccordement entre les canalisations privées et l'équipement général de l'avenue de Chausiaz. Le versement de l'acompte n'avait pas eu lieu en vertu d'une décision, mais d'un acte bilatéral - soit l'engagement du 28 aoűt 2008 - soumis aux dispositions sur les vices du consentement. En l'occurrence, cet engagement était entaché d'une erreur de base (art. 24 al. 1 ch. 4 CO), les propriétaires s'étant mépris sur leur obligation d'assumer les frais de raccordement. Les propriétaires avaient agi dans le délai d'une année prescrit ŕ l'art. 31 CO, de sorte que le contrat était annulé avec effets ex tunc. Il y avait lieu ŕ répétition, le délai de prescription de l'art. 67 al. 1 CO partant ŕ compter de l'arręt du Tribunal fédéral du 22 octobre 2008. D. La Commune de Renens, agissant par sa Municipalité, forme un recours en matičre de droit public. Elle demande l'annulation de l'arręt de la CDAP et, pour autant que de besoin, le renvoi de la cause ŕ la cour cantonale. La CDAP se réfčre ŕ son arręt et conclut au rejet du recours. Les propriétaires concluent au rejet du recours avec suite de dépens. Le Service cantonal du développement territorial et le Service cantonal des eaux, sols et assainissement s'en rapportent ŕ justice. Considérant en droit: 1. Selon l'art. 82 let. a LTF, le recours en matičre de droit public est ouvert contre les décisions rendues, comme en l'espčce, dans des causes de droit public. Le recours est formé dans le délai de trente jours (art. 100 al. 1 LTF, compte tenu des féries), contre un arręt final rendu en derničre instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF). 1.1 Selon l'art. 89 al. 2 let. c LTF, les communes et autres collectivités publiques ont qualité pour recourir en invoquant la violation de garanties qui leur sont reconnues par les Constitutions cantonale ou fédérale. Elles peuvent aussi agir, sur la base de l'art. 89 al. 2 let. c LTF, lorsqu'elles invoquent une atteinte ŕ leur propre existence ou ŕ leur territoire. Dans certains cas, les communes peuvent aussi agir sur la base de l'art. 89 al. 1 LTF lorsqu'elles sont touchées de la męme maničre qu'un particulier ou lorsque leurs intéręts souverains dignes de protection sont en jeu (ATF 134 II 45; 133 II 400 consid. 2.4.3 p. 406). Il appartient ŕ la collectivité d'indiquer clairement, comme l'exige l'art. 42 al. 2 LTF, sur quelle base elle entend fonder sa qualité pour agir. 1.2 En l'occurrence, la commune recourante se plaint des conséquences financičres qui découleront de l'arręt attaqué. Elle se prévaut aussi de l'autonomie dont elle bénéficie dans le domaine de la planification et de l'établissement des réseaux de canalisations publiques. Il y a donc lieu de lui reconnaître la qualité pour agir sur cette base. La question de savoir si elle est réellement autonome dans ce domaine relčve du fond (ATF 129 I 313 consid. 4.2 p. 319, 410 consid. 1.1 p. 412 et les références). 2. Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Selon la jurisprudence, une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne rčgle pas de maničre exhaustive mais laisse en tout ou en partie dans la sphčre communale, lui accordant une liberté de décision importante. Le domaine d'autonomie protégé peut consister dans la faculté d'adopter ou d'appliquer des dispositions de droit communal ou encore dans une certaine liberté dans l'application du droit fédéral ou cantonal. Pour ętre protégée, l'autonomie ne doit pas nécessairement concerner l'ensemble d'une tâche communale, mais uniquement le domaine litigieux. L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matičre concrčte sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 135 I 233 consid. 2.2 p. 241 et les arręts cités). 2.1 Les communes vaudoises sont compétentes, ŕ teneur de l'art. 24 de la loi vaudoise sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP), pour établir les réseaux de canalisations publiques conformément ŕ leur plan ŕ court terme des canalisations soumis ŕ l'approbation du Conseil d'Etat (art. 22 LPEP). Elles sont également compétentes pour déroger, dans leur rčglement, aux rčgles du droit cantonal sur les embranchements reliant les bâtiments aux canalisations publiques (art. 27 al. 2 LPEP). Tout projet d'évacuation des eaux usées ou de modification du systčme est soumis ŕ la municipalité (art. 14 LPEP). Selon l'art. 49 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), les communes sont en outre compétentes pour statuer sur les litiges relatifs aux frais d'équipement. La Commune de Renens a adopté, en 1995, un rčglement sur l'évacuation et l'épuration des eaux (ci-aprčs: REE) qui définit les équipements publics et privés (art. 6 et 10 REE). L'arręt attaqué retient par ailleurs que la commune est compétente pour rendre une décision, conformément ŕ l'art. 48 REE, sur les litiges relatifs aux frais d'équipement. La Commune de Renens dispose ainsi de compétences réglementaires et décisionnelles en matičre de prise en charge des frais d'équipement. Elle est fondée ŕ se prévaloir, sur ce point, de l'autonomie communale. 2.2 Dans la mesure oů son autonomie est en cause, la commune peut exiger que l'autorité cantonale respecte les limites de sa compétence et qu'elle applique correctement les dispositions du droit fédéral, cantonal ou communal qui rčglent la matičre. Elle peut aussi invoquer, en tant que partie au procčs, les garanties générales de procédure tirées du droit d'ętre entendu, dans la mesure oů ce grief est en relation étroite avec le grief de violation de l'autonomie. Dans ce cadre, le Tribunal fédéral examine sous l'angle de l'arbitraire l'application des lois et rčglements cantonaux ou communaux (ATF 135 I 302 consid. 1.1 p. 305; 134 I 204 consid. 2.2). 2.3 Il y a arbitraire, prohibé par l'art. 9 Cst., lorsque la décision attaquée viole gravement une rčgle ou un principe juridique clair et indiscuté ou lorsqu'elle contredit d'une maničre choquante le sentiment de la justice ou de l'équité. Le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de derničre instance que si elle est insoutenable ou en contradiction évidente avec la situation de fait, si elle a été adoptée sans motif objectif ou en violation d'un droit certain. Par ailleurs, il ne suffit pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat (ATF 131 I 57 consid. 2 p. 61 et la jurisprudence citée), ce qu'il appartient au recourant de démontrer en vertu de l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 133 I 149 consid. 3.1 p. 153 et la jurisprudence citée). 3. La recourante se plaint d'arbitraire. Elle relčve que si l'art. 5 al. 2 de la loi fédérale encourageant la construction et l'accession ŕ la propriété de logements (LCAP; RS 843) permet aux cantons de reporter sur les propriétaires l'obligation de procéder au raccordement, l'art. 6 al. 2 LCAP prévoit que les frais de raccordement doivent ętre reportés entičrement ou en majeure partie sur les propriétaires. Il y aurait donc une base légale suffisante, en droit fédéral et cantonal, permettant aux communes d'appliquer le principe du pollueur-payeur. L'art. 17 REE prévoit ainsi que les propriétaires sont tenus de réaliser ŕ leurs frais la mise en séparatif. 3.1 L'arręt attaqué se fonde sur une décision rendue le 26 juin 2007 par le Tribunal neutre du canton de Vaud, selon lequel le droit vaudois ne permet pas de transférer aux particuliers la charge de réaliser un équipement commun. Par arręt du 22 octobre 2008, le Tribunal fédéral a rejeté le recours formé contre cette décision par la commune concernée. Selon le droit fédéral, les collectivités publiques sont responsables de l'équipement (art. 19 al. 2 LAT); suivant le principe de causalité, également de droit fédéral (art. 2 LPE et 3a LEaux), les cantons veillent ŕ ce que les coűts relatifs aux installations d'évacuation et d'épuration des eaux soient mis ŕ la charge de ceux qui sont ŕ l'origine de la production des eaux usées, par le biais d'émoluments ou de taxes. L'arręt du Tribunal fédéral confirme que le droit vaudois ne prévoit pas la possibilité réservée ŕ l'art. 5 al. 2 LCAP de reporter sur les propriétaires l'obligation de procéder au raccordement. Il en découle que les frais relatifs ŕ ces installations sont assumés en premier lieu par les communes. Contrairement ŕ ce que soutient la recourante, l'art. 6 al. 2 LCAP ne constitue pas une base légale pour imposer directement aux propriétaires le paiement de ces frais: comme cela est rappelé ci-dessus, le "report" imposé par cette disposition doit se faire par le biais d'émoluments et de taxes. Conforme ŕ une précédente décision confirmée par le Tribunal fédéral, l'arręt attaqué n'a donc rien d'arbitraire. 3.2 La recourante soutient ensuite que le collecteur du chemin de Corjon serait de nature privée. Contrairement au rčglement lausannois, le rčglement de Renens prévoit le passage des canalisations privées sur d'autres parcelles, privées ou publiques, avant d'aboutir au point de raccordement fixé par la commune. Il serait dčs lors insoutenable de prétendre que l'équipement public succčde immédiatement au raccordement de chaque parcelle. Le collecteur litigieux reçoit les eaux provenant des parcelles riveraines. Il s'agit d'une installation collective du męme type que celle qui a fait l'objet des arręts précités, et qu'il n'y a dčs lors rien d'arbitraire ŕ les considérer également comme un équipement public. Les arguments de la recourante, fondés sur diverses dispositions du rčglement, ne sauraient ętre suivis dčs lors que la définition de l'équipement public figurant ŕ l'art. 6 REE comprend notamment l'équipement de raccordement qui comprend les collecteurs destinés ŕ relier les divers biens-fonds ŕ l'équipement général (let. c). 3.3 La recourante soutient ensuite qu'elle ne serait pas partie ŕ l'accord passé avec les propriétaires. Elle n'aurait agi qu'en tant qu'intermédiaire chargée de réunir les fonds. Cette argumentation ne correspond pas aux faits retenus par la cour cantonale. Selon cette derničre, le bureau d'ingénieurs a été mandaté par la Municipalité pour établir les plans et procéder ŕ la répartition des frais, dans le cadre plus général de la mise en séparatif de l'ensemble du quartier. Le 21 septembre 2006, la commune a adressé une facture aux propriétaires. La commune s'est d'ailleurs également comportée en co-contractante par la suite, lorsqu'elle a pris position sur les prétentions en remboursement des intimés le 21 février 2007 et le 18 décembre 2008, ainsi que dans sa décision formelle du 10 mars 2009. Outre qu'elle apparaît nouvelle, l'argumentation de la recourante est fondée sur la prémisse qu'elle ne serait pas tenue au paiement des frais d'équipement. Or, cette prémisse est erronée, comme cela est relevé ci-dessus. 3.4 La recourante revient également sur la question de la prescription. Elle estime que le délai de prescription, d'une année en matičre d'enrichissement illégitime (art. 67 al. 1 CO), partait dčs le jugement rendu par le Tribunal neutre, le 26 juin 2007. La cour cantonale a retenu que les intimés ne pouvaient avoir connaissance de leur droit ŕ la restitution de leur acompte avant que le Tribunal fédéral n'ait définitivement statué par son arręt du 22 octobre 2008. Cette opinion est conforme ŕ la jurisprudence selon laquelle le lésé n'a connaissance de son droit que lorsqu'il a la possibilité d'intenter une action en justice et qu'il possčde les éléments suffisants pour motiver une telle demande (ATF 135 II 289 consid. 7.1 p. 294 et les arręts cités). Le grief d'arbitraire doit par conséquent ętre écarté sans qu'il y ait lieu d'examiner l'argument relatif au principe de la bonne foi. 3.5 La cour cantonale a considéré qu'un contrat de droit administratif affecté d'un vice de la volonté était, ŕ l'instar d'une décision administrative, annulable - et non nul -, et que l'annulation produisait des effets ex tunc, ce qui permettait la répétition des prestations versées sans cause. La recourante ne revient pas sur ces considérations. Elle se contente de relever que les intimés n'auraient pas agi dans le délai de l'art. 31 CO, sans motiver plus avant son grief. Dans la mesure oů l'erreur - qualifiée d'essentielle par la cour cantonale - porte sur l'obligation de payer les frais d'équipement, les considérations qui précčdent ŕ propos du délai de répétition peuvent s'appliquer également s'agissant du délai fixé ŕ l'art. 31 CO: les propriétaires se sont adressés ŕ la commune le 13 novembre 2006 déjŕ, en demandant la restitution de l'acompte versé au cas oů la pratique cantonale leur donnerait raison. Il n'y a dčs lors aucun arbitraire dans l'application par analogie de l'art. 31 CO. L'argument fondé sur une annulation ex nunc tombe lui aussi ŕ faux. 4. Sur le vu de ce qui précčde, le recours est rejeté. Conformément ŕ l'art. 66 al. 4 LTF, il n'est pas perçu de frais judiciaires. La commune recourante versera une indemnité de dépens en faveur des intimés qui obtiennent gain de cause (art. 68 al. 1 LTF). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est rejeté. 2. La recourante versera aux intimées A.________ et consorts une indemnité de dépens de 2500 fr. 3. Il n'est pas perçu de frais judiciaires. 4. Le présent arręt est communiqué aux mandataires des parties, au Service des eaux, sols et assainissement, au Service du développement territorial et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public. Lausanne, le 15 avril 2010 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le Président: Le Greffier: Féraud Kurz