Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 1C_546/2015 Arręt du 23 juin 2016 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges fédéraux Merkli, Juge présidant, Chaix et Kneubühler. Greffier : M. Kurz. Participants ŕ la procédure A.________, représentée par Me Christian Lüscher, avocat, recourante, contre Helvetia Nostra, représentée par Me Pierre Chiffelle, avocat, intimée, Municipalité d'Ormont-Dessus, maison de Commune, 1865 Les Diablerets, représentée par Me Jacques Haldy, avocat, Objet permis de construire, art. 75b Cst., recours contre l'arręt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 28 septembre 2015. Faits : A. Le 14 aoűt 2012, A.________ a requis un permis de construire un chalet avec deux places de stationnement sur la parcelle n° 4028 de la commune d'Ormont-Dessus, située en zone de chalets selon le plan d'affectation de 1977, ŕ l'extrémité est de la station des Diablerets. Helvetia Nostra a formé opposition. Par décision du 19 novembre 2012, la Municipalité d'Ormont-Dessus a écarté l'opposition et a délivré le permis de construire, décision confirmée par arręt du 9 avril 2013 de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (CDAP). Par arręt du 22 octobre 2013 (1C_470/2013), le Tribunal fédéral a admis le recours formé par Helvetia Nostra. Le permis de construire a été annulé et la cause renvoyée ŕ la Municipalité afin que la constructrice précise si elle entendait réaliser une résidence principale ou secondaire. B. Le 25 novembre 2013, A.________ a confirmé sa volonté de réaliser une résidence principale. Le 16 décembre 2013, la Municipalité a délivré le permis de construire moyennant une inscription correspondante au Registre foncier. L'opposition d'Helvetia Nostra a été levée le 20 décembre 2013. Par arręt du 28 septembre 2015, la CDAP a admis le recours d'Helvetia Nostra et annulé les décisions municipales. Le chalet était destiné ŕ la vente, la constructrice habitant déjŕ la région. Aucun acheteur désireux de s'installer aux Diablerets ne s'était toutefois manifesté de sorte qu'il n'existait pas d'indice sérieux permettant de confirmer l'utilisation du chalet comme résidence principale. Les deux places de stationnement non couvertes représentaient un inconvénient indéniable pour une utilisation ŕ l'année dans une région alpine. C. Agissant par la voie du recours en matičre de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arręt cantonal et de rétablir l'autorisation de construire. La cour cantonale conclut au rejet du recours en se référant ŕ son arręt. La Municipalité d'Ormont-Dessus conclut ŕ l'admission du recours, en se référant ŕ deux autres arręts de la CDAP déniant l'abus de droit pour des projets de construction dans la męme commune. Helvetia Nostra conclut au rejet du recours. Dans leurs observations complémentaires, la recourante, l'intimée et la Municipalité ont maintenu leurs motifs et conclusions. Considérant en droit : 1. Le recours est dirigé contre une décision finale de derničre instance cantonale rendue en droit public des constructions. Il est recevable au regard des art. 82 let. a et 86 al. 1 let. d LTF et a été formé dans le délai fixé ŕ l'art. 100 al. 1 LTF. La recourante, dont le permis de construire a été annulé en instance cantonale, a qualité pour contester ce prononcé (art. 89 al. 1 LTF). 2. La recourante estime que sur le vu des éléments de fait retenus dans l'arręt attaqué, il n'existerait pas d'indice d'un abus de droit. L'absence de personne intéressée ŕ l'achat du projet pourrait s'expliquer par le fait que celui-ci n'est pas encore autorisé. Selon les déclarations de la commune, il n'y aurait pas de résidences principales inoccupées, le nombre de nouveaux arrivants étant de 355 pour les cinq derničres années, et on pourrait en attendre autant pour les cinq ans ŕ venir. Les arguments relatifs au caractčre aléatoire d'un achat, ainsi qu'ŕ une opération de valorisation, seraient sans pertinence, de męme que l'existence de places de stationnement non couvertes, le lieu étant accessible toute l'année. Helvetia Nostra considčre que l'arręt attaqué n'institue pas un renversement du fardeau de la preuve en matičre d'abus de droit, mais exigerait des indices sérieux que l'affectation en résidence principale peut ętre respectée. Une telle vérification s'imposerait d'autant plus depuis l'entrée en vigueur de l'art. 14 al. 1 let. b de la loi fédérale sur les résidences secondaires (LRS, RS 702, entrée en vigueur le 1 er janvier 2016), qui permet de suspendre la restriction d'utilisation. Durant toute la procédure - soit depuis 2012 - la recourante n'aurait fourni aucune indication quant ŕ un acheteur potentiel, ni quant au prix proposé. Compte tenu des départs, l'augmentation du nombre d'habitants dans la commune ne serait que de 67 de 2009 ŕ fin 2014. 2.1. Directement applicable (ATF 139 II 243 consid. 10.6 p. 257), l'art. 75b Cst. limite les résidences secondaires au maximum de 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune (ATF 139 II 243 consid. 10.5 p. 257; arręt 1C_916/2013 du 19 février 2015 consid. 3.2). Dans cette mesure, elle ne vise pas seulement les constructions qui, selon les déclarations des intéressés, seront utilisées comme résidences secondaires, mais également celles qui pourraient ętre utilisées comme résidences secondaires (arręts 1C_289/2013 du 28 octobre 2013 consid. 2.3; 1C_916/2013 du 19 février 2015 consid. 3.2). Dans son ancienne teneur, l'art. 4 let. a de l'ordonnance sur les résidences secondaires (ORSec, RS 702.1) prévoyait que, dans les communes qui comptent une proportion de résidences secondaires supérieure ŕ 20 %, des autorisations de construire ne peuvent ętre accordées que pour la construction de résidences qui seront utilisées comme résidence principale. L'art. 7 al. 1 let. a LRS comporte une réglementation semblable. La nouvelle ORSec, entrée en vigueur ŕ la męme date, prévoit ŕ son art. 3 al. 1 que la servitude ŕ mentionner au registre foncier en vertu de la LRS pour les logements soumis ŕ une restriction d'utilisation doit avoir la teneur suivante: "résidence principale ou logement assimilé ŕ une résidence principale au sens de l'art. 7, al. 1, let. a, LRS". 2.2. Face ŕ l'interdiction générale de dépasser le seuil de 20 % de résidences secondaires dans une commune, on ne peut exclure que certains constructeurs soient tentés de contourner la réglementation en déclarant faussement qu'ils entendent utiliser leur construction en tant que résidence principale ou l'affecter en résidence touristique mise ŕ disposition du public. Un abus de droit manifeste ne saurait toutefois ętre admis que s'il apparaît d'emblée que le projet ne pourra pas ętre utilisé comme annoncé, notamment en raison de l'insuffisance de la demande de résidences principales dans la commune en question pour le type d'objets concernés, et/ou en présence d'autres indices concrets (arręt 1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.5). Développé ŕ l'origine sur la base des concepts propres au droit civil (art. 2 CC), puis étendu par la jurisprudence ŕ l'ensemble des domaines du droit, le principe de la bonne foi est explicitement consacré par l'art. 5 al. 3 Cst., selon lequel les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de maničre conforme aux rčgles de la bonne foi. L'art. 9 Cst. peut également ętre invoqué ŕ cet égard en tant que droit constitutionnel (cf. ATF 136 I 254 consid. 5.2 p. 261; 126 II 377 consid. 3a p. 387). Il y a fraude ŕ la loi - forme particuličre d'abus de droit - lorsqu'un justiciable évite l'application d'une norme imposant ou interdisant un certain résultat par le biais d'une autre norme permettant d'aboutir ŕ ce résultat de maničre apparemment conforme au droit (ATF 132 III 212 consid. 4.1). La norme éludée doit alors ętre appliquée nonobstant la construction juridique destinée ŕ la contourner (arręt 1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.2; ATF 134 I 65 consid. 5.1 p. 72; 131 I 166 consid. 6.1 p. 177 et les arręts cités). La doctrine confirme elle aussi l'application de ces principes dans le domaine du droit administratif (cf. MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, Droit administratif, vol. 1, 3 čme édition, Berne 2012, § 6.4.4 p. 932; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zurich 2015, p. 162; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4 čme édition, Berne 2014, p. 182). 2.3. Dans le contexte de l'art. 75b Cst. et de ses dispositions d'application, il s'agit de vérifier si, en prétendant vouloir construire une résidence principale (but en soi admissible au regard de la norme constitutionnelle) selon la définition des art. 2 al. 2 et 3 LRS, l'intéressé n'a pas d'emblée pour objectif de contourner l'interdiction découlant de l'art. 75b Cst. et de l'art. 6 LRS en réalisant, ŕ terme, une résidence secondaire. Il en va de męme s'il envisage d'emblée, toujours en prétendant vouloir construire une résidence principale, de faire usage de l'art. 14 LRS qui permet de suspendre cette affectation lorsqu'il n'existe pas de demande pour un tel logement ŕ un prix raisonnable. Il s'agit donc de fraude ŕ la loi dans le sens classique du terme. 2.4. Comme le suggčre, en matičre civile, le libellé de l'art. 2 al. 2 CC, un abus de droit doit, pour ętre sanctionné, apparaître manifeste. L'autorité qui entend faire appliquer la norme éludée doit établir l'existence d'une fraude ŕ la loi, ou du moins démontrer l'existence de soupçons sérieux dans ce sens. Il n'est pas aisé de tracer la frontičre entre le choix d'une construction juridique offerte par la loi et l'abus de cette liberté, constitutif d'une fraude ŕ la loi. Répondre ŕ cette question implique une appréciation au cas par cas, en fonction des circonstances d'espčce (arręt 1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.3 et la jurisprudence citée). La jurisprudence rendue ŕ propos de l'art. 75b Cst. n'a jamais encore retenu définitivement l'abus de droit. Dans ses arręts rendus jusqu'ŕ présent, le Tribunal fédéral l'a nié dans une majorité de cas et, dans les autres, a renvoyé le dossier pour instruction complémentaire (voir le résumé de jurisprudence dans l'arręt 1C_159/2015 du 2 mai 2016 consid. 3, destiné ŕ la publication). L'abus de droit a toujours été nié dans les cas concernant des logements uniques pour lesquels une utilisation comme résidence principale n'est pas exclue d'emblée (cf. en dernier lieu arręt 1C_159/2015 du 2 mai 2016; arręts 1C_542/2014 du 14 aoűt 2015, 1C_348/2014 du 20 février 2015, 1C_916/2013 du 19 février 2015 et 1C_240/2014 du 24 octobre 2014). Tout en étant tenu par les griefs soulevés dans le recours qui lui est soumis, le Tribunal fédéral recherche s'il existe des indices concrets mettant d'emblée en doute la volonté ou la possibilité d'utiliser l'immeuble comme résidence principale. Ces indices peuvent, selon les circonstances, concerner la situation de l'immeuble (zone de construction, accessibilité toute l'année, éloignement des lieux de travail), sa conception męme (dans l'optique d'une occupation ŕ l'année), éventuellement son prix, les circonstances tenant ŕ la personne qui entend y habiter, lorsque celle-ci est connue (résidence actuelle, lieu de travail, déclarations d'intention de l'intéressé lui-męme). Lorsque le ou les futurs occupants ne sont pas connus (logements destinés ŕ la vente ou ŕ la location), le critčre principal est celui de la demande de résidences principales dans le męme secteur. 2.5. Depuis l'entrée en vigueur de la LRS, le 1 er janvier 2016, le constructeur peut demander, en vertu de l'art. 14 de la loi, qu'une restriction d'utilisation soit suspendue pendant une durée déterminée lorsqu'il peut prouver qu'il a proposé le logement sur le marché et n'a pas trouvé de personne disposée ŕ l'utiliser légalement pour un prix raisonnable. Cette possibilité est désormais concrétisée par la loi, ce qui vient renforcer le risque que le constructeur n'envisage déjŕ d'y recourir au moment de la demande d'autorisation de construire, en dépit des conditions restrictives posées par la loi. Cela impose que, dans les cas douteux impliquant un grand nombre de logements, la possibilité réelle d'utiliser les logements selon l'affectation prévue fasse l'objet de vérifications sérieuses. La procédure d'autorisation de construire et la police des constructions ont pour but la mise en oeuvre du droit des constructions et la sauvegarde de l'ordre et de la sécurité publics en matičre de construction. En droit vaudois, la municipalité est ainsi chargée de faire observer les prescriptions légales et réglementaires, ainsi que les plans en matičre d'aménagement du territoire et de constructions (art. 17 al. 1 LATC). Avant d'accorder le permis de construire, elle vérifie la conformité de tout projet avec les rčgles légales et les plans et les rčglements d'affectation (art. 17 al. 3 LATC). Selon l'art. 104 al. 1 LATC, avant de délivrer le permis, elle s'assure que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires et aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration. Contrairement ŕ ce que préconise Helvetia Nostra, il n'y a pas lieu d'assouplir la répartition du fardeau de la preuve dans ce domaine en exigeant du constructeur qu'il prouve d'emblée le respect de l'affectation prévue. En effet, selon les art. 2 al. 2 et 3 al. 1 CC, seul l'abus manifeste d'un droit doit ętre sanctionné, la bonne foi étant quant ŕ elle présumée. Toutefois, il appartient ŕ l'autorité chargée de la délivrance des permis de construire de s'assurer que les conditions posées pourront ętre respectées (arręt 1C_159/2015, consid. 4.3). Lorsque le constructeur d'un unique logement entend l'utiliser lui-męme comme résidence principale, la preuve d'une demande correspondante dans la commune ou le secteur en cause n'a en principe pas ŕ ętre apportée (arręt 1C_159/2015 consid. 3.2). En revanche, lorsque le logement est destiné ŕ la vente ou ŕ la location, il y a lieu de vérifier préalablement qu'il existe a priori une demande correspondante dans la commune concernée. 2.6. En l'espčce, le permis contesté concerne la construction d'un chalet comprenant un seul logement de 148 m˛ de surface brute utile, réparti sur deux étages comprenant un séjour, cuisine et salle ŕ manger (au rez) et deux chambres avec salle de bain (ŕ l'étage). Il est situé dans une zone de chalets déjŕ construite destinée ŕ l'habitation, ŕ l'artisanat, au commerce, aux activités touristiques et ŕ l'exploitation agricole (art. 15 du rčglement communal sur le plan d'extension et la police des constructions). Le logement, de proportions modestes, se pręte ŕ une utilisation en tant que résidence principale, et il n'est pas contesté que l'accessibilité est garantie toute l'année, la parcelle se trouvant ŕ proximité de la route du Pillon. L'absence de parking couvert relčve de la simple commodité et ne constitue par un indice en défaveur d'une utilisation comme résidence principale. La commune d'Ormont-Dessus compte 1481 habitants ŕ l'année (au 31 décembre 2015, source: site officiel de la commune). Selon les indications de la municipalité, 355 nouveaux habitants se sont installés entre le 31 décembre 2008 et le 31 décembre 2013. Se référant ŕ d'autres arręts de la CDAP, Helvetia Nostra relčve que du 1 er janvier 2009 au 31 décembre 2014, 457 nouveaux résidents sont arrivés alors que 390 sont partis, ce qui représenterait une augmentation de population de 67 personnes seulement. Si d'autres permis de construire ont également été accordés dans la męme commune, il n'est nullement prétendu qu'il en résulterait une offre disproportionnée par rapport ŕ la population résidente en légčre augmentation, comme cela était le cas dans les arręts 1C_159 et 160/2015. Dčs lors, męme si la recourante n'a pas encore trouvé d'acheteur, il n'en découle pas que la demande serait manifestement insuffisante pour une résidence principale dans la commune concernée, et que le bien en question demeurera invendu ŕ terme. Dans le cadre d'un logement unique et d'une commune oů il existe une certaine demande liée ŕ l'augmentation du nombre d'habitants, il apparaîtrait disproportionné d'exiger systématiquement la production d'un contrat ou d'une promesse de vente avant męme la construction de l'immeuble. Au demeurant, selon la jurisprudence, le constructeur supporte le risque de ne pouvoir utiliser le logement comme résidence principale (cf. arręt 1C_114/2015 du 10 juillet 2015 consid. 4.2.2). Comme l'a déjŕ exprimé la commune devant l'instance précédente, le permis d'habiter ne sera accordé que si le futur propriétaire dépose ses papiers dans la commune. Dans ces conditions, un abus de droit manifeste ne saurait ętre retenu. 3. Le recours doit par conséquent ętre admis. L'arręt attaqué est annulé et la décision de la Municipalité d'Ormont-Dessus des 16 et 20 décembre 2013 délivrant le permis de construire est confirmée. Conformément aux art. 66 et 68 LTF, les frais judiciaires sont mis ŕ la charge de l'intimée Helvetia Nostra qui succombe, de męme que l'indemnité de dépens allouée ŕ la recourante qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat. La cause est renvoyée ŕ la CDAP pour nouvelle décision sur les frais et dépens de l'instance cantonale. Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce : 1. Le recours est admis. L'arręt attaqué est annulé et la décision de la municipalité d'Ormont-Dessus des 16 et 20 décembre 2013 délivrant le permis de construire et rejetant l'opposition est confirmée. La cause est renvoyée ŕ la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud pour nouvelle décision sur les frais et dépens de l'instance cantonale. 2. Les frais judiciaires, arrętés ŕ 3'000 fr., sont mis ŕ la charge de l'intimée Helvetia Nostra. 3. Une indemnité de dépens de 3'000 fr. est allouée ŕ la recourante, ŕ la charge de l'intimée Helvetia Nostra. 4. Le présent arręt est communiqué aux mandataires des parties, ŕ la Municipalité d'Ormont-Dessus et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public. Lausanne, le 23 juin 2016 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le Juge présidant : Merkli Le Greffier : Kurz