Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 1C_584/2013 Arręt du 6 mars 2014 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges fédéraux Merkli, Juge présidant, Aemisegger et Chaix. Greffičre: Mme Sidi-Ali. Participants ŕ la procédure Commune du Chenit, 1347 Le Sentier, agissant par la Municipalité du Chenit, Hôtel-de-Ville, case postale 128, 1347 Le Sentier, elle-męme représentée par Me Eric Cerottini, avocat, recourante, contre A.________, B.________, tous deux représentés par Me Paul-Arthur Treyvaud, avocat, intimés, Service des routes du canton de Vaud, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne. Objet reconstruction en zone ŕ bâtir, dérogation aux limites de construction recours contre l'arręt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 7 mai 2013. Faits: A. A.________ est copropriétaire, aux côtés de l'hoirie qu'il forme avec sa fille B.________, de l'immeuble n° 1769 de la commune du Chenit (VD). Sur ce bien-fonds est édifiée une ferme, dont la façade nord-ouest est située en bordure immédiate d'une route cantonale. Le 18 avril 2012, ce bâtiment a été fortement endommagé par un incendie. Par leur architecte, les propriétaires se sont adressés ŕ la Municipalité du Chenit pour l'informer de leur intention de "redonner ŕ cette ferme le caractčre typique de la région en transformant dans le volume existant et en préservant les murs encore en bon état". Ils souhaitaient savoir si, en dépit du fait que le bâtiment existant dépassait les limites de constructions, ils pouvaient aller de l'avant dans leur projet et présenter une demande de permis de construire. B. Par courrier du 16 juillet 2012, la Municipalité a répondu avoir décidé de ne pas entrer en matičre sur l'implantation actuelle du bâtiment et a invité les propriétaires ŕ lui soumettre une nouvelle proposition d'implantation en adéquation avec la réglementation communale. Aprčs une inspection locale, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal a admis le recours formé contre cette décision, qu'elle a réformée en ce sens que "le bâtiment sis sur l'immeuble n° 1769 de la commune du Chenit pourra ętre agrandi ou transformé, respectivement réparé, dans le périmčtre de son implantation actuelle". Elle a en bref considéré que des parties importantes du bâtiment subsistaient: deux des quatre façades étaient intégralement préservées, un troisičme mur était partiellement endommagé et le quatričme en grande partie détruit. Partant, les travaux prévus dans le gabarit existant pouvaient ętre qualifiés de réparation ou transformation, mais non de reconstruction, si bien qu'au regard de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), ils n'étaient pas exclus. C. Agissant par la voie du recours en matičre de droit public, la commune du Chenit demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arręt cantonal et de confirmer sa décision du 16 juillet 2012, subsidiairement, de renvoyer la cause au Tribunal cantonal pour complément d'instruction et nouvelle décision. Les intimés A.________ et B.________ concluent au rejet du recours. Ils demandent par ailleurs ŕ ętre mis au bénéfice de l'assistance judiciaire. Le Tribunal cantonal conclut au rejet du recours et se réfčre aux considérants de son arręt. Le Service cantonal des routes renonce ŕ se déterminer. Postérieurement au délai qui lui avait été imparti pour ce faire, la commune recourante a présenté des faits nouveaux et produit une pičce. Les intimés se sont encore déterminés sur cette écriture. Considérant en droit: 1. Dirigé contre une décision prise en derničre instance cantonale dans le domaine du droit public des constructions, le recours est en principe recevable comme recours en matičre de droit public, conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues ŕ l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Conformément ŕ l'art. 89 al. 2 let. c LTF, ont qualité pour recourir les communes qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par les Constitutions cantonale ou fédérale (let. c). La commune du Chenit, qui invoque une violation de l'autonomie dont elle bénéficie en matičre de police des constructions, a qualité pour agir. La question de savoir si elle est réellement autonome dans ce domaine relčve du fond (ATF 135 I 43 consid. 1.2 p. 45; 129 I 313 consid. 4.2 p. 319 et les références). Les autres conditions de recevabilité sont réunies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matičre. 2. A teneur de l'art. 99 al. 1 LTF, aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut ętre présenté devant le Tribunal fédéral ŕ moins de résulter de la décision de l'autorité précédente. Les faits nouveaux présentés par la recourante et la pičce nouvelle y relative sont dčs lors irrecevables. 3. Dans des griefs qu'il convient d'examiner ensemble, la recourante se plaint d'une constatation arbitraire des faits et de la violation de son autonomie communale. L'application que les premiers juges ont faite des art. 80 et 82 LATC/VD serait également arbitraire, dčs lors qu'elle se fonderait sur un état de fait établi de maničre inexacte. La commune reproche ainsi ŕ la cour cantonale d'avoir retenu que les travaux projetés consistaient en une réparation et non une reconstruction au sens de la LATC/VD. En particulier, elle lui fait grief d'avoir jugé de l'état du bâtiment uniquement sur son aspect extérieur et de s'ętre écartée sans justification du rapport aprčs incendie établi par un ingénieur, sur la seule base des constatations sommaires des assesseurs spécialisés. Elle fait valoir ŕ cet égard une violation du droit d'ętre entendue du fait que ces constatations n'ont pas été soumises aux parties pour discussion. 3.1. 3.1.1. Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne rčgle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sphčre communale, conférant par lŕ aux autorités municipales une liberté de décision relativement importante. L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matičre concrčte sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales. Il n'est pas nécessaire que la commune soit autonome pour l'ensemble de la tâche communale en cause; il suffit qu'elle soit autonome dans le domaine litigieux (ATF 133 I 128 consid. 3.1 p. 131; arręts 1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2, non publié in ATF 137 II 23, mais in Pra 2011 n° 60 p. 428; 1C_537/2009 du 8 juillet 2010, in JdT 2010 I 520). Lorsqu'elle est reconnue autonome dans un domaine spécifique, une commune peut dénoncer tant les excčs de compétence d'une autorité cantonale de recours que la violation par celle-ci des rčgles du droit fédéral, cantonal ou communal qui régissent la matičre (ATF 128 I 3 consid. 2b p. 9 et l'arręt cité). Le Tribunal fédéral examine librement l'interprétation du droit constitutionnel (art. 95 let. c LTF); en revanche, il vérifie l'application de rčgles de rang inférieur ŕ la constitution cantonale sous l'angle restreint de l'arbitraire (art. 9 Cst.; ATF 135 I 302 consid. 1.2 p. 305 et les arręts cités). Dans ce cas, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne se révčle pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, męme si une autre solution - éventuellement plus judicieuse - paraît possible (ATF 137 I 1 consid. 2.4 p. 5 et les arręts cités). Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus ŕ l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 LTF, il ne peut s'en écarter que si les constatations de ladite autorité ont été établies en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de façon manifestement inexacte (art. 105 al. 2 LTF), c'est-ŕ-dire arbitraire (ATF 137 I 58 consid. 4.1.2 p. 62; 137 III 226 consid. 4.2 p. 234; 136 II 304 consid. 2.4 p. 314) et pour autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause. En matičre d'appréciation des preuves et d'établissement des faits, il y a arbitraire lorsque l'autorité n'a manifestement pas compris le sens et la portée d'un moyen de preuve, si elle ne prend pas en compte, sans raison sérieuse, un élément de preuve propre ŕ modifier la décision ou lorsqu'elle tire des constatations insoutenables des éléments recueillis (ATF 136 III 552 consid. 4.2 p. 560). 3.1.2. En droit cantonal vaudois, les communes jouissent d'une autonomie maintes fois admise lorsqu'elles appliquent le droit des constructions (art. 139 al. 1 let. d Cst./VD; cf. notamment ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 118 s.; arręt 1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2, in Pra 2011 n° 60 p. 428). Cela ressort en particulier de l'art. 2 al. 2 LATC/VD, selon lequel l'Etat laisse aux communes la liberté d'appréciation nécessaire ŕ l'accomplissement de leurs tâches. La LATC/VD rčgle toutefois directement le sort des constructions non réglementaires par les dispositions suivantes: Art. 80 Bâtiments existants non conformes aux rčgles de la zone ŕ bâtir 1 Les bâtiments existants non conformes aux rčgles de la zone ŕ bâtir entrées en force postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, ŕ la distance aux limites, au coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol, ou ŕ l'affectation de la zone, mais n'empiétant pas sur une limite des constructions, peuvent ętre entretenus ou réparés. 2 Leur transformation dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent ętre autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractčre ou ŕ la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte ŕ la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage. 3 Les bâtiments en ruine ou inutilisables qui ne correspondent pas aux rčgles de la zone mentionnées au premier alinéa ne peuvent ętre reconstruits. Cependant, en cas de destruction accidentelle totale datant de moins de cinq ans, la reconstruction d'un bâtiment peut ętre autorisée dans son gabarit initial, dans la mesure oů un volume comparable ne peut ętre édifié sur la parcelle selon les rčgles de la zone. L'alinéa 2 est applicable par analogie. Art. 82 Bâtiments frappés d'une limite des constructions 1 L'article 80 est applicable par analogie aux bâtiments frappés d'une limite des constructions, sous les réserves suivantes: a. le permis pour les travaux de transformation partielle ou d'agrandissement ne peut ętre accordé que moyennant une convention préalable de précarité passée entre le propriétaire et l'autorité compétente, par laquelle le propriétaire s'engage ŕ renoncer, en cas d'expropriation, ŕ réclamer la plus-value résultant des travaux; des exceptions peuvent ętre prévues par voie réglementaire; b. la convention de précarité fait l'objet d'une mention au registre foncier qui en précise la portée; elle est opposable en tout temps au propriétaire, notamment en cas d'expropriation matérielle ou formelle; c. la reconstruction empiétant sur une limite des constructions n'est pas autorisée. 3.2. 3.2.1. Etant donné qu'en vertu du droit cantonal, un bâtiment frappé d'une limite des constructions ne peut ętre reconstruit (art. 82 al. 1 let. c LATC/VD), mais peut ętre réparé ou transformé (art. 80 al. 1 et 2 LATC/VD par renvoi de l'art. 82 al. 1 LATC/VD), la cour cantonale s'est référée ŕ sa jurisprudence pour définir les notions de reconstruction et de transformation. La recourante ne les conteste pas. Or, ni l'une ni l'autre de ces notions n'implique le maintien des structures intérieures du bâtiment. Au contraire, la transformation peut notamment se caractériser par la modification de la répartition interne des volumes construits, ce qui fait plutôt référence ŕ l'absence de conservation des murs intérieurs ou planchers. La cour cantonale n'a ainsi pas fait preuve d'arbitraire en omettant l'état de l'intérieur du bâtiment pour qualifier la nature des travaux. 3.2.2. La commune se prévaut d'un "rapport aprčs incendie" établi par un bureau d'ingénieur le 17 décembre 2012, dont elle déduit que les murs encore existants ne seraient "plus utilisables car trop touchés par les eaux météoriques et le gel-dégel". Elle critique la position de la cour cantonale qui s'en est écartée au motif que ses conclusions étaient en contradiction avec les constatations faites lors de la visite des lieux. Le procčs-verbal établi ŕ l'occasion de l'inspection locale relčve l'intervention de l'auteur du rapport, qui a exposé que "la pénétration de l'eau dans les murs ainsi que les phénomčnes de gel et dégel peuvent contribuer ŕ une détérioration". L'arręt attaqué précise ŕ cet égard que l'ingénieur n'a, lors de l'audience, pas formulé d'appréciation aussi catégorique que dans son rapport en ce qui concerne l'état des murs. Ainsi, non seulement le rapport est en contradiction avec les observations des assesseurs spécialisés de la cour cantonale, mais il s'écarte par ailleurs des explications fournies sur place par son auteur. La recourante ne démontre pas - et n'apporte aucun élément en ce sens - que l'auteur du rapport ait affirmé lors de l'inspection locale que les murs encore en place n'étaient plus utilisables. La recourante omet par ailleurs la teneur du procčs-verbal complet de l'audience, figurant au dossier, oů l'on peut lire: "[le représentant de l'Etablissement cantonal d'assurances] expose que de son point de vue, les murs ne présentaient actuellement pas de danger; des risques pourraient toutefois apparaître dčs le début du chantier" et, plus loin, "[l'auteur du rapport] affirme qu'ŕ son avis, il n'y a actuellement aucun risque que des fissures entraînent la chute de parties du mur". Si des mesures particuličres de sécurisation devront probablement ętre prises lors des travaux, il n'apparaît en revanche pas insoutenable de considérer, au vu des constatations faites en audience par les différents spécialistes (tiers et assesseurs), que les murs en place sont utilisables en vue de travaux de transformation et de réparation. Que les murs n'aient pas été bâchés ni protégés depuis l'incendie puis au cours de l'hiver qui a suivi la visite de l'ingénieur mandaté par la commune est sans pertinence, puisque les constatations de la cour ont été faites ultérieurement: elles tiennent ainsi manifestement compte de la dégradation du bâtiment depuis l'établissement du rapport. Les premiers juges ont émis des doutes ŕ l'égard du rapport susmentionné dans la mesure oů, daté du 17 décembre 2012, soit avant l'audience, il n'a été produit qu'avec les observations finales de la commune du 10 avril 2013. Ainsi, ni ŕ l'audience du 13 février 2013, ni ŕ l'occasion de la production de pičces complémentaires de sa part les 5 puis 11 mars 2013, la Municipalité n'a transmis ce rapport ni męme n'en a fait état. Si la procédure administrative est régie essentiellement par la maxime inquisitoire, les parties ont le devoir de collaborer ŕ l'établissement des faits (ATF 128 II 139 consid. 2b p. 142 s.). La jurisprudence considčre que ce devoir de collaboration est spécialement élevé s'agissant de faits que la partie connaît mieux que quiconque (cf. arręts 2C_276/2011 du 10 octobre 2011 consid. 4.2, non publié in ATF 137 II 393, mais publié in Pra 2012 n° 26 p. 176; 2A.404/2004 du 18 février 2005 consid. 2.3, non publié in ATF 131 II 265 et les références). On peut en attendre d'autant plus encore de la recourante, qu'elle est l'autorité ŕ l'origine de la premičre décision et qu'elle a par conséquent déjŕ mené une instruction sur les faits. Dans ces circonstances, et alors qu'elle n'a produit le rapport d'ingénieur qu'en toute fin d'instruction, la commune est malvenue de se plaindre de ce que la cour cantonale n'ait pas davantage investigué sur l'état des murs. Du reste, si elle estimait qu'une instruction approfondie devait ętre menée sur cette question - instruction qu'elle n'avait elle-męme pas jugé utile de mener lorsqu'elle a statué en premičre instance -, elle pouvait requérir une expertise judiciaire, ce qu'elle n'a pas fait. Elle n'allčgue pas non plus avoir mentionné ce rapport aprčs incendie plus tôt dans la procédure. C'est donc sans arbitraire que la cour cantonale n'a pas tenu compte des conclusions de ce rapport pour lui préférer l'appréciation de ses membres ŕ l'issue de l'inspection locale. Contrairement ŕ ce que prétend la recourante, la cour cantonale n'a pas non plus violé son droit d'ętre entendue. En retenant que les murs sont utilisables pour une transformation, respectivement réparation, du bâtiment, les premiers juges n'ont fait que rejeter un argument présenté par la recourante en derničre minute. Ils n'avaient pas ŕ l'interpeller au préalable sur cette question. Il ressort du procčs-verbal d'audience que celle-ci a été débattue par les parties lors de la visite des lieux. L'appréciation des assesseurs spécialisés n'équivaut ainsi pas ŕ une "quasi-expertise". Il s'agit d'une évaluation des preuves recueillies au cours de l'instruction, en l'occurrence ŕ l'occasion de l'inspection locale, par l'audition des parties et témoins sur place (dont l'ingénieur mandaté par la commune), et avec les pičces du dossier (dont le rapport présenté par la commune). Les motifs pour lesquels la cour s'est écartée de l'avis, contraire, du rapport aprčs incendie, sont au demeurant clairs, comme on l'a vu ci-dessus. 3.2.3. Enfin, la constatation de certains faits dans la partie "droit" de l'arręt attaqué n'est pas incongrue comme le soutient la recourante. Dans la mesure oů il s'agit précisément d'éléments soumis ŕ l'appréciation de la cour cantonale (en l'occurrence l'état du bâtiment), que celle-ci doit discuter et évaluer au regard tant des dispositions légales que de sa propre jurisprudence, il est pertinent de l'intégrer au raisonnement juridique. Cela ne nuit en l'espčce pas ŕ la bonne compréhension de la résolution du litige ni ŕ la représentation que les destinataires de l'arręt peuvent se faire du raisonnement suivi par la cour. 3.3. En définitive, les faits n'ont pas été établis de façon manifestement inexacte. La cour cantonale n'a pas versé dans l'arbitraire en retenant qu'une réfection de la ferme en utilisant les trois murs de façade encore en place était possible, ni en qualifiant ces futurs travaux de réparation ou transformations, ni, enfin, en considérant que de tels travaux demeurent possibles dans le gabarit actuel du bâtiment, en application de l'art. 80 al. 1 et 2 LATC/VD. 4. Au vu de ce qui précčde, le recours doit ętre rejeté et l'arręt cantonal confirmé. La commune, qui succombe, n'a pas ŕ supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 4 LTF), mais versera des dépens aux intimés qui ont agi par l'intermédiaire d'un avocat (art. 68 al. 2 LTF). Leur demande d'assistance judiciaire pour la présente procédure est par conséquent sans objet. Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est rejeté. 2. Une indemnité de dépens de 3'000 francs est allouée ŕ l'avocat des intimés, ŕ la charge de la commune du Chenit. 3. Il n'est pas perçu de frais judiciaires. 4. Le présent arręt est communiqué aux mandataires des parties, au Service des routes du canton de Vaud et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public. Lausanne, le 6 mars 2014 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le Juge présidant: Merkli La Greffičre: Sidi-Ali