Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 1C_688/2013 Arręt du 17 avril 2014 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président, Merkli et Chaix. Greffičre: Mme Sidi-Ali. Participants ŕ la procédure A.________, représenté par Me Manuel Piquerez, avocat, recourant, contre Département du développement territorial et de l'environnement de la République et canton de Neuchâtel, Le Château, rue de la Collégiale 12, 2001 Neuchâtel 1. Objet travaux de girobroyage dans un site IFP, remise en état, recours contre l'arręt du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel du 27 juin 2013. Faits: A. En automne 2009, A.________, agriculteur et propriétaire de la parcelle n° 2914 du cadastre de la commune des Bayards (NE) en nature de pâturages et d'environ deux hectares, y a procédé sans autorisation ŕ une opération mécanique lourde (girobroyage), aprčs avoir traité le sol ŕ la barre avec un produit phytosanitaire. Le Service neuchâtelois de la faune, des foręts et de la nature a dénoncé pénalement l'intéressé et l'a invité ŕ déposer une demande d'autorisation, ce que celui-ci a fait le 19 décembre 2009. Une expertise sur les conséquences de l'opération pour le sol et l'écosystčme a été réalisée par le laboratoire sol et végétation de l'Université de Neuchâtel, qui a remis son rapport le 20 avril 2010. Par jugement du 24 novembre 2010, le Tribunal de police du district de Val-de-Travers a condamné A.________ ŕ une amende de 500 francs. Il a considéré que celui-ci savait que, selon les circonstances, le girobroyage nécessitait une autorisation et qu'il connaissait le statut de la zone, savoir celui d'un site naturel et paysager d'importance nationale. Le tribunal a estimé en revanche que la parcelle ne constituait pas un pâturage boisé et qu'une autorisation n'était donc pas requise ŕ ce titre. B. Par décision du 17 janvier 2013, le Département cantonal de la gestion du territoire a refusé de délivrer une autorisation a posteriori d'effectuer une opération mécanique lourde sur le bien-fonds litigieux et a imparti ŕ son propriétaire un délai d'un an pour prendre des mesures de réparation, faute de quoi elles seraient exécutées par substitution ŕ ses frais par une entreprise forestičre. Ces mesures consistent en la création d'aires de régénération ligneuse (trois surfaces d'au moins 36 m2 chacune) constituées d'un mélange défini d'arbres divers et protégés par des barričres permanentes ainsi qu'en la pâture extensive de la surface girobroyée. Par arręt du 27 juin 2013, la Cour de droit public du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel a rejeté le recours de A.________ contre cette décision. Elle a en substance considéré que le refus de l'autorisation a posteriori n'était pas critiquable, vu le dommage considérable que l'intervention portait ŕ un site protégé, et que la mesure de réparation imposée respectait le principe de proportionnalité. Elle a laissé indécise la qualification de pâturage boisé de la parcelle, dčs lors que son appartenance ŕ un site répertorié ŕ l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (IFP) suffisait ŕ justifier le refus de l'autorisation et la mesure de réparation. C. A.________ interjette un recours en matičre de droit public auprčs du Tribunal fédéral. Il conclut ŕ l'annulation de l'arręt cantonal et ŕ l'octroi en sa faveur de l'autorisation de girobroyer la parcelle n° 2914, subsidiairement au renvoi de la cause au Tribunal cantonal pour nouvelle décision dans le sens des considérants. La cour cantonale ne se détermine pas. Le Département cantonal du développement territorial et de l'environnement (qui a succédé au Département de la gestion du territoire) et l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) déposent leurs observations; ils concluent l'un et l'autre au rejet du recours. Le recourant et le département cantonal se déterminent une seconde fois. Par ordonnance du 24 septembre 2013, le Président de la Ire Cour de droit public a admis la requęte d'effet suspensif présentée par le recourant. Considérant en droit: 1. Le recours est formé contre un arręt final rendu en derničre instance cantonale, dans une cause de droit public. Il est recevable au regard des art. 82 let. a, 86 al. 1 let. d et 90 LTF. Le recourant, particuličrement touché par l'arręt attaqué qui confirme le refus d'autorisation de procéder ŕ une intervention mécanique lourde sur sa parcelle ainsi que l'ordre de remise en état de ces lieux, a qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilité sont réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matičre. 2. Dans son écriture, le recourant présente son propre état de fait, sans toutefois exposer en quoi celui de l'arręt attaqué aurait été établi de maničre manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF, ni en quoi la correction du vice serait susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF). Le Tribunal fédéral ne prend dčs lors pas en considération la version présentée par le recourant et s'en tient ŕ l'état de fait de l'arręt cantonal. 3. Le recourant fait valoir une violation de son droit d'ętre entendu pour deux motifs: il se plaint de ne pas avoir pu se déterminer sur la prise de position de l'autorité intimée devant le Tribunal cantonal, faute d'avoir été invité ŕ le faire et en l'absence d'audience de jugement au cours de laquelle il aurait pu s'exprimer; il dénonce en outre le fait de ne pas avoir pu participer ŕ l'élaboration de l'expertise de l'Université de Neuchâtel. 3.1. Compris comme l'un des aspects de la notion générale de procčs équitable au sens des art. 29 Cst. et 6 CEDH, le droit d'ętre entendu garantit notamment le droit pour une partie ŕ un procčs de prendre connaissance de toute argumentation présentée au tribunal et de se déterminer ŕ son propos, que celle-ci contienne ou non de nouveaux éléments de fait ou de droit, et qu'elle soit ou non concrčtement susceptible d'influer sur le jugement ŕ rendre. Il appartient en effet aux parties, et non au juge, de décider si une prise de position ou une pičce nouvellement versée au dossier contient des éléments déterminants qui appellent des observations de leur part. Pour garantir ŕ la partie un droit effectif ŕ la réplique, il peut suffire ŕ l'autorité judiciaire de communiquer une prise de position (sans imposer de délai pour d'éventuelles observations), si l'on peut attendre de la partie - notamment lorsqu'elle est représentée par un avocat ou par une personne qui a de bonnes connaissances en droit - qu'elle dépose des observations immédiatement sans y avoir été invitée ou qu'elle requičre la possibilité de le faire (ATF 138 I 484 consid. 2.4 p. 487). Pour que le droit ŕ la réplique soit garanti, il faut toutefois que le tribunal laisse un laps de temps suffisant ŕ la partie concernée, entre la remise des documents et le prononcé de sa décision, pour qu'elle ait la possibilité de déposer des observations si elle l'estime nécessaire ŕ la défense de ses intéręts. Cette pratique peut certes engendrer une certaine incertitude, dčs lors que la partie ignore de combien de temps elle dispose pour formuler une éventuelle prise de position. La Cour européenne des droits de l'homme a cependant admis la conformité du procédé avec l'art. 6 par. 1 CEDH, dčs lors qu'il suffit ŕ la partie de demander ŕ l'autorité de pouvoir prendre position et de requérir la fixation d'un délai (arręt Joos contre Suisse du 15 novembre 2012; ATF 138 I 484 consid. 2.4 p. 487). Pour résumer de maničre plus générale la pratique, le Tribunal fédéral considčre qu'un délai inférieur ŕ dix jours ne suffit pas ŕ garantir l'exercice du droit de répliquer, tandis qu'un délai supérieur ŕ vingt jours permet, en l'absence de réaction, d'inférer qu'il a été renoncé au droit de répliquer (arręts 2C_939/2013 du 31 mars 2014 consid. 2.4; 8C_1032/2012 du 17 décembre 2013 consid. 3.2; 9C_193/2013 du 22 juillet 2013 consid. 2.1.2; 5A_155/2013 du 17 avril 2013 consid. 1.4; 1B_407/2012 du 21 septembre 2012 consid. 2.2). Le recourant, représenté par un avocat, ne démontre pas avoir reçu copie des déterminations de l'autorité intimée trop tardivement pour pouvoir y réagir avant la reddition de l'arręt cantonal. Cette écriture est datée du 29 avril 2013 et le Tribunal cantonal a rendu son arręt le 27 juin 2013, soit environ deux mois plus tard. Conformément ŕ la jurisprudence, un tel délai suffit et le seul fait de ne pas avoir été invité ŕ procéder ne constitue pas une violation du droit d'ętre entendu. La demande d'audition de témoins "en cas de besoin" présentée par l'autorité intimée n'était par ailleurs pas de nature ŕ conforter le recourant dans l'idée qu'une audience, au cours de laquelle il allait pouvoir faire valoir ses déterminations, allait ętre tenue, ce d'autant qu'il ne l'avait pas lui-męme requise. Aussi la cour cantonale n'a-t-elle pas violé son droit d'ętre entendu en statuant deux mois aprčs lui avoir transmis la réponse de l'autorité intimée, sans l'avoir expressément invité ŕ répliquer. 3.2. Le droit d'ętre entendu comprend également le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise ŕ son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature ŕ influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accčs au dossier, celui de participer ŕ l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer ŕ leur propos (ATF 135 I 279 consid. 2.3 p. 282; 132 V 368 consid. 3.1 p. 370 et les réf.). Il ressort du dossier que le recourant a levé copie du dossier du département cantonal, dont faisait partie l'expertise. Il a donc pu en prendre connaissance et aurait pu se déterminer ŕ son sujet. Or, ni devant cette autorité, ni devant le tribunal cantonal, le recourant n'a critiqué cette pičce, n'a exprimé le souhait d'en clarifier certains aspects ou n'a requis de complément d'expertise. Il était pourtant en mesure de le faire et il n'expose pas pour quelles raisons il a omis de se manifester ŕ cet égard. Le grief est dčs lors mal fondé. 4. Le recourant se plaint ensuite d'arbitraire dans l'application du droit cantonal. Il prétend que la cour cantonale n'a pas examiné les conditions d'octroi d'une autorisation d'effectuer une opération mécanique lourde sur sa parcelle. Il relčve en particulier l'absence de pesée des intéręts en cause. 4.1. Le Tribunal fédéral applique le droit fédéral d'office (art. 106 al. 1 LTF). En revanche, il ne revoit l'interprétation et l'application du droit cantonal et communal que sous l'angle de l'arbitraire. Il ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de derničre instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. Si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne se révčle pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, męme si une autre solution - męme préférable - paraît possible (ATF 137 I 1 consid. 2.4 p. 5; 136 III 552 consid. 4.2 p. 560). L'art. 2 de l'arręté neuchâtelois du 13 avril 2005 sur les opérations mécaniques lourdes dans les milieux naturels (RSN 461.107), soumet certaines opérations mécaniques ŕ autorisation, celle-ci étant délivrée si aucun intéręt public prépondérant lié ŕ la protection de la nature et du paysage ne s'y oppose (al. 2). Selon la teneur de l'art. 2 al. 1 en vigueur jusqu'au 12 mai 2010, il s'agissait des opérations intervenant dans les pâturages boisés (let. a), dans les pâturages situés en zone d'estivage (let. b), dans les sites naturels et paysagers (let. c) dans les périmčtres figurant dans les données de base du projet d'inventaire des prairies et pâturages secs de Suisse (let. d), dans les périmčtres figurant ŕ l'inventaire des biotopes, objets géologiques et sites naturels d'importance régionale que l'Etat entend mettre sous protection (let. e). Actuellement, l'art. 2 al. 1 de l'arręté soumet ŕ autorisation les interventions dans les pâturages situés en zone de montagne et en zone d'estivage (let. a), dans les sites naturels et paysagers d'importance nationale désignés par le Conseil fédéral (inventaire IFP) (let. b), dans les périmčtres figurant dans les données de base de l'inventaire fédéral des prairies et pâturages secs d'importance nationale, mais non retenus dans ledit inventaire (let. c), dans les périmčtres figurant ŕ l'inventaire des biotopes, objets géologiques et sites naturels d'importance régionale que l'Etat entend mettre sous protection (let. d). 4.2. La cour cantonale a tout d'abord constaté que la parcelle litigieuse était située dans le périmčtre d'un objet classé ŕ l'IFP. Elle s'est expressément référée au rapport établi par l'Université de Neuchâtel pour qualifier le dommage de considérable, vu le cumul du traitement phytosanitaire et du girobroyage. La cour cantonale fait manifestement sienne l'analyse de cette expertise, détaillée et documentée, qui conclut ŕ une atteinte irréversible ŕ la diversité des sols et de la faune qui en dépend. Partant, l'intervention mécanique effectuée par le recourant se révčle fondamentalement incompatible avec l'intéręt ŕ la protection de la nature et du paysage, gravement compromis en l'espčce, dans un site dont la valeur est reconnue d'importance nationale. Cette appréciation, qui se fonde sur les circonstances particuličres du cas, prend en considération l'étendue de l'intervention, son ampleur et son incidence sur la nature et le paysage protégés. Elle prend également en considération, en contrepartie, l'intéręt que le recourant avait ŕ procéder ŕ cette opération, savoir la suppression des roches et des chardons pour faciliter et améliorer l'exploitation et le rendement de sa parcelle. La pesée de tous les intéręts en cause, requise par l'art. 2 al. 2 de l'arręté sur les opérations mécaniques lourdes dans les milieux naturels, a ainsi été effectuée, et le recourant ne démontre pas que la cour cantonale aurait appliqué cette disposition de façon arbitraire. 5. Le recourant critique le fait que l'arręt attaqué n'ait pas tranché la question de savoir si son terrain constituait un pâturage boisé, alors que la décision du département s'était notamment fondée sur cet élément pour refuser l'autorisation (en dépit de ce que le juge pénal avait réfuté cette qualification). Au vu de l'appartenance du bien-fonds ŕ un objet IFP, la cour cantonale a laissé indécise la question de savoir s'il s'agissait d'un pâturage boisé, dčs lors que l'art. 2 de l'arręté cantonal était quoi qu'il en soit applicable et une autorisation requise aux conditions de l'al. 2 de cette disposition. La critique du recourant est uniquement dirigée contre la décision du département (et la qualification de pâturage boisé) et non contre l'argumentation développée par la cour cantonale. Elle est par conséquent sans pertinence. 6. Le recourant s'en prend encore ŕ la proportionnalité des mesures de réparation qui lui sont imposées. Il se plaint de ce que l'obligation de planter des arbres soit sans rapport avec le girobroyage effectué et fait valoir que cette mesure porte une atteinte excessive ŕ son droit de propriété: elle conduirait selon lui ŕ donner ŕ sa parcelle la qualité de pâturage boisé, type de terrain pour lequel les conditions d'exploitation seraient beaucoup plus strictes et les opérations mécaniques lourdes désormais purement interdites. 6.1. La garantie de la propriété ancrée ŕ l'art. 26 al. 1 Cst. n'est pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut ętre restreinte aux conditions fixées ŕ l'art. 36 Cst. La restriction doit ainsi notamment respecter le principe de la proportionnalité. Ce principe exige que les mesures mises en oeuvre soient propres ŕ atteindre le but visé (rčgle de l'aptitude) et que celui-ci ne puisse ętre atteint par une mesure moins contraignante (rčgle de la nécessité); il doit en outre y avoir un rapport raisonnable entre ce but et les intéręts compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intéręts) (ATF 135 I 233 consid. 3.1 p. 246). Le Tribunal fédéral vérifie librement les questions de l'intéręt public et de la proportionnalité, en s'imposant toutefois une certaine réserve lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appréciation (ATF 132 II 408 consid. 4.3 p. 416; 129 I 337 consid. 4.1 p. 344). Selon l'art. 6 al. 1 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral indique que l'objet mérite spécialement d'ętre conservé intact ou en tout cas d'ętre ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates. Celui qui y porte atteinte peut ętre tenu d'annuler les effets des mesures prises illicitement, de prendre ŕ sa charge les frais occasionnés par la réparation du dommage et de fournir une compensation appropriée lorsque le dommage ne peut ętre réparé (art. 24e LPN). L'art. 4 de l'arręté cantonal sur les opérations mécaniques lourdes dans les milieux naturels prévoit par ailleurs que toute opération mécanique illicite donne lieu ŕ réparation, aux conditions fixées par la loi cantonale sur la protection de la nature (LCPN; RSN 461.10). La réparation s'exécute en principe en nature, par la remise en état, la reconstitution ou, ŕ défaut, le remplacement adéquat du bien-fonds ou de l'objet touché (art. 40 al. 1 LCPN). 6.2. Selon l'arręt attaqué et l'expertise universitaire sur laquelle il se fonde, l'atteinte causée est en bonne partie impossible ŕ réparer en raison de la modification irréversible de la structure du sol. C'est pour cette raison que le département a ordonné une mesure de réparation qui tend ŕ une compensation qualitativement différente des dégâts causés par le recourant. Comme le relčve la cour cantonale, la plantation d'arbres permet non seulement de revaloriser le paysage, mais également de favoriser la régénération du sol. L'OFEV souligne au demeurant la pertinence de la mesure au vu des circonstances. Dčs lors que ni une remise en état des lieux, ni une reconstitution, ni męme un remplacement n'étaient possibles, cette mesure permet ŕ tout le moins de compenser la moins-value écologique et paysagčre engendrée par l'intervention mécanique faite par le recourant. Elle se révčle ainsi apte ŕ atteindre le but visé par les réglementations fédérale et cantonale en matičre de protection de la nature et du paysage. Ensuite, du point de vue des inconvénients que la mesure de compensation suppose pour l'exploitation future de la parcelle, l'atteinte au droit de propriété du recourant n'est pas aussi importante que celui-ci tente de le faire valoir. S'il est effectivement possible que cette mesure modifie la nature juridique du pâturage qui serait alors qualifié de pâturage boisé (encore qu'il n'est pas démontré que tel n'était pas déjŕ le cas), les conséquences alléguées sont minimes. D'une part en effet, une interdiction complčte de procéder ŕ des opérations mécaniques lourdes n'est que peu aggravante par rapport au régime de l'autorisation: le recourant bénéficie des effets du girobroyage litigieux qu'il a opéré sur toute sa parcelle et on ne voit au surplus pas quelles autres nouvelles interventions il espčre se voir autoriser ŕ moyen terme. D'autre part, la décision impose trois surfaces de régénération ligneuse d'au minimum 36 m2 chacune, soit au total un peu plus d'une centaine de m2 sur une parcelle d'environ 20'000 m2, ce qui constitue une entrave négligeable ŕ l'exploitation de la parcelle. Comme le relčve l'OFEV, cela semble męme peu pour remédier ŕ l'ensemble des atteintes causées par le girobroyage. Quant ŕ la durée de la procédure, qui s'explique notamment par les circonstances particuličres de la demande d'autorisation ( a posterioriet non préalablement aux travaux), par les besoins d'une expertise et par le déroulement de la procédure pénale, elle ne saurait minimiser l'intéręt public ŕ la réparation de l'atteinte, dčs lors qu'il y va de la protection d'un site naturel et paysager dont la conservation doit ętre assurée sur le long terme. La mesure de réparation ordonnée au recourant se révčle ainsi conforme au principe de la proportionnalité. 7. Sur le vu des considérants qui précčdent, le recours doit ętre rejeté et l'arręt attaqué confirmé. Le recourant, qui succombe, supportera les frais de la présente procédure (art. 66 al. 1 LTF). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est rejeté. 2. Les frais judiciaires, arrętés ŕ 3'000 francs, sont mis ŕ la charge du recourant. 3. Le présent arręt est communiqué au mandataire du recourant, au Département du développement territorial et de l'environnement de la République et canton de Neuchâtel, au Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel et ŕ l'Office fédéral de l'environnement. Lausanne, le 17 avril 2014 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le Président: Fonjallaz La Greffičre: Sidi-Ali