Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 1C_70/2012 Arręt du 2 avril 2012 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges Fonjallaz, Président, Merkli et Chaix. Greffičre: Mme Tornay Schaller. Participants ŕ la procédure A.________, représentée par Me Pierre-Alexandre Schlaeppi, avocat, recourante, contre Municipalité de Vevey, Hôtel de Ville, rue du Lac 2, 1800 Vevey, représentée par Me Philippe Vogel, avocat, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique du canton de Vaud, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne. Objet Permis de construire, recours contre l'arręt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 27 décembre 2011. Faits: A. La société A.________ est notamment propriétaire des parcelles n° 2'273 et 2'278 du cadastre de la commune de Vevey comprises dans le périmčtre du plan partiel d'affectation "Les Moulins de la Veveyse" (ci-aprčs: PPA). Sur ces parcelles a été érigée, au début du XXčme sičcle, la Halle Inox des ateliers mécaniques de Vevey, aujourd'hui désaffectée et désignée en tant que "bâtiment A5" dans le rčglement du PPA (ci-aprčs: RPPA). Aprčs avoir déposé en 2008 une demande de permis de construire tendant ŕ transformer le bâtiment en salle polyvalente, projet auquel la commune ne s'opposait pas, A.________ a demandé une nouvelle autorisation de construire: celle-ci vise une rénovation totale et un changement d'affectation de l'ancienne Halle Inox en bâtiment ŕ plusieurs logements, destiné exclusivement ŕ l'habitation. Selon les plans, quatre logements sont prévus dans le bâtiment, occupant les 4/5čmes du volume de la Halle Inox; une trame centrale correspondant au 1/5čme de l'espace intérieur permet une ouverture du volume jusqu'en toiture oů la machinerie des ponts roulants est maintenue seulement sur un tronçon limité; les façades sont reconstituées de maničre ŕ retrouver les ouvertures, les matériaux et les proportions d'origine. La demande, mise ŕ l'enquęte publique du 22 octobre au 22 novembre 2010, a suscité l'opposition de l'association Pro Riviera au motif que la subdivision du volume en différents niveaux pourrait dénaturer la substance du bâtiment. Parmi les autorisations et préavis cantonaux recueillis par la Centrale des autorisations (CAMAC), le préavis du Service Immeuble, Patrimoine et Logistique était négatif, estimant que l'intervention projetée serait trop lourde avec une sauvegarde trčs partielle de la halle existante. Par décision du 14 février 2011, la Municipalité de Vevey (ci-aprčs la Municipalité) a refusé le permis de construire, s'appuyant sur l'art. 77 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11). Elle a estimé que le projet compromettait le développement futur du quartier et décidé qu'il convenait d'ouvrir la procédure de modification du PPA. B. A.________ a recouru contre cette décision auprčs de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton du Vaud (ci-aprčs: le Tribunal cantonal). Celle-ci a procédé ŕ une inspection locale en présence des parties, le 31 aoűt 2011. Par arręt du 27 décembre 2011, le Tribunal cantonal a rejeté le recours, dit que la décision de la Municipalité était maintenue et mis ŕ la charge de A.________ les frais et dépens de la procédure. Les juges cantonaux ont considéré en substance que le projet de rénovation ne respectait pas l'art. 28 al. 3 RPPA, dans la mesure oů il ne maintenait pas dans son ensemble le volume intérieur de la Halle Inox avec la charpente métallique et les ponts roulants sur toute la longueur du bâtiment; la Municipalité pouvait ainsi refuser le permis de construire pour ce motif, de sorte qu'il n'était pas nécessaire d'examiner si les conditions de l'art. 77 LATC justifiaient également le refus de l'autorisation. C. Agissant par la voie du recours en matičre de droit public, A.________ conclut ŕ l'annulation de l'arręt cantonal et au renvoi de la cause ŕ l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Invoquant un déni de justice et une violation de son droit d'ętre entendue, la recourante reproche principalement ŕ la cour cantonale d'avoir modifié la motivation juridique de sa décision par rapport ŕ celle de la Municipalité. Le Tribunal cantonal se réfčre aux considérants de son arręt. Le Service Immeuble, Patrimoine et Logistique conclut au rejet du recours et ŕ la confirmation de l'arręt attaqué. La Municipalité conclut, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours. La recourante a répliqué par courrier du 22 mars 2012. Considérant en droit: 1. Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en derničre instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des constructions (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matičre de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues ŕ l'art. 83 LTF n'étant réalisée. La recourante a pris part ŕ la procédure de recours devant le Tribunal cantonal. En tant que propriétaire des parcelles pour lesquelles un permis de construire a été refusé, elle peut se prévaloir d'un intéręt personnel et digne de protection ŕ l'annulation de l'arręt attaqué. Elle a dčs lors qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilité sont par ailleurs réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matičre sur le fond. 2. Dans un premier moyen, la recourante fait valoir une violation du principe de l'autonomie communale (art. 50 al. 1 Cst.), dans la mesure oů la cour cantonale se serait substituée ŕ la Municipalité en modifiant la motivation juridique fondant la décision litigieuse. A la suivre, ce procédé violerait également les art. 2 al. 3 et 33 al. 3 let. b LAT. En principe, le recours pour violation de l'autonomie communale ne peut ętre introduit que par les communes elles-męmes, les communes bourgeoises, les communes spéciales et les autres collectivités de droit public dotées de compétences particuličres comme les Eglises ayant la personnalité juridique de droit public (Auer/Malinverni/ Hottelier, Droit constitutionnel suisse, volume I, 2006, n. 298; Hansjörg Seiler, Gemeinden im schweizerischen Staatsrecht, in: Thürer/Aubert/ Müller (éd.), Droit constitutionnel suisse, 2001, p. 502 n. 41). Il est ainsi fermé aux particuliers comme moyen indépendant; ceux-ci peuvent toutefois soulever le grief de violation de l'autonomie communale ŕ titre auxiliaire, ŕ l'appui d'autres griefs (arręt 1P.242/2005 consid. 1.4.2; ATF 114 Ia 291 consid. 3a p. 292). Tel est le cas lorsque le particulier allčgue qu'une autorité cantonale de recours a interprété de maničre arbitraire une disposition réglementaire édictée par une commune en vertu de son autonomie (ATF 108 Ia 74 consid. 2 p. 76 s.). L'argumentation de la recourante fondée sur la violation de l'art. 50 al. 1 Cst. se confond en réalité avec les autres griefs exposés, ŕ savoir la violation du droit d'ętre entendu (consid. 3) et l'application arbitraire du droit communal (consid. 4). Il convient dčs lors de les traiter pour eux-męmes, sans examiner la question d'une violation indépendante de l'autonomie communale. 3. La recourante reproche ŕ la cour cantonale d'avoir commis un déni de justice formel et d'avoir violé son droit d'ętre entendue en refusant de statuer sur la problématique de l'art. 77 LATC pour préférer régler le litige sur la base du seul art. 28 RPPA. 3.1 La jurisprudence a déduit du droit d'ętre entendu (art. 29 al. 2 Cst.) le devoir pour le juge de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours ŕ bon escient. Pour répondre ŕ ces exigences, le juge doit mentionner, au moins bričvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de maničre ŕ ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 134 I 83 consid. 4.1 p. 88 et les arręts cités). Dčs lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit ŕ une décision motivée est respecté (arręt 2C_23/2009 du 25 mai 2009 consid. 3.1, publié in RDAF 2009 II p. 434). En revanche, une autorité se rend coupable d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 2 Cst. si elle omet de se prononcer sur des griefs qui présentent une certaine pertinence ou de prendre en considération des allégués et arguments importants pour la décision ŕ rendre (cf. ATF 133 III 235 consid. 5.2 p. 248; 126 I 97 consid. 2b p. 102; 125 III 440 consid. 2a p. 441). 3.2 A suivre la recourante, celle-ci aurait développé ŕ l'encontre de la décision de refus d'autorisation de construire une argumentation fondée sur l'art. 77 LATC, seule norme évoquée par l'autorité de premičre instance. L'enjeu de la procédure devant la cour cantonale aurait ainsi été de savoir si les conditions d'application de cette disposition étaient réalisées et si, par voie de conséquence, le projet pouvait ętre bloqué dans l'attente de la réalisation d'une nouvelle planification. Or, comme le relčve pertinemment la Municipalité de Vevey, la recourante ne s'est pas limitée ŕ plaider devant la cour cantonale uniquement la question de l'application de l'art. 77 LATC. Elle a au contraire également développé une argumentation détaillée destinée ŕ démontrer que le projet de construction était conforme au plan d'affectation, se référant spécifiquement ŕ l'art. 28 RPPA. Dans ces conditions, la décision attaquée ne consacre aucune violation du droit d'ętre entendue de la recourante en rapport avec l'argumentation juridique découlant de l'art. 28 RPPA et finalement retenue par la cour cantonale. 3.3 Certes, la cour cantonale ne s'est pas prononcée sur les conditions d'application de l'art. 77 LATC, modifiant en cela l'argumentation juridique retenue par l'autorité de premičre instance. Un tel procédé ne consacre pas un déni de justice formel. A teneur de l'art. 89 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA/VD; RS/VD 173.36), l'autorité de recours n'est pas liée par les conclusions des parties et elle applique le droit d'office (art. 41 LPA/VD). Elle peut dčs lors également s'écarter des motifs retenus par l'instance inférieure et maintenir la décision attaquée en substituant au fondement - par hypothčse - irrégulier une autre base légale, valable (ATF 125 V 368 consid. 3 p. 370; arręt 1P.495/2006 consid. 3.2; Moor/Poltier, Droit administratif, volume II, 3čme édition, 2011, p. 821; Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2011, n. 898). Dans la mesure oů la cour cantonale a fondé - ŕ bon droit (cf. consid. 4 infra) - sa décision sur la non-conformité de l'autorisation de construire avec la planification locale (art. 28 RPPA), elle n'avait plus ŕ examiner la question d'une éventuelle modification du plan d'affectation (art. 77 LATC). Cette derničre problématique se trouvait ainsi objectivement dénuée de toute pertinence, de sorte que la cour cantonale pouvait s'abstenir de l'examiner sans consacrer de déni de justice formel. Dans ces conditions, elle pouvait également renoncer ŕ analyser si la Municipalité pouvait ou non refuser de produire le rapport rédigé par Nelly Wenger. Ces griefs de la recourante doivent donc ętre entičrement rejetés. 4. Dans un dernier moyen, la recourante reproche ŕ la cour cantonale d'avoir procédé ŕ une application arbitraire de l'art. 28 RPPA. 4.1 Appelé ŕ revoir l'interprétation d'une norme cantonale sous l'angle restreint de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de derničre instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avčre pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, męme si une autre solution - męme préférable - paraît possible (ATF 137 I 1 consid. 2.4 p. 5; 136 III 552 consid. 4 p. 560). Le Tribunal fédéral fait preuve de retenue dans l'appréciation des circonstances locales. Dans ce domaine, les autorités locales disposent en effet d'un large pouvoir d'appréciation (cf. ATF 132 II 408 consid. 4.3 p. 416 et les références; arręt 1P.678/2004 du 21 juin 2005 consid. 4, in ZBl 2006 p. 430). 4.2 L'art. 28 RPPA a pour but de réglementer la situation de trois bâtiments (A5, A7 et D5) situés dans le périmčtre du plan d'affectation "Les Moulins de la Veveyse". Selon l'alinéa 1 de cette disposition, ces trois bâtiments "doivent ętre maintenus (et) peuvent ętre entretenus et réaménagés pour autant que leur volumétrie ne soit pas modifiée". L'alinéa 3 précise, pour le seul bâtiment A5, que "le réaménagement de la halle A5 devra sauvegarder la charpente métallique et l'ensemble mécanique intérieur, et tendre ŕ retrouver le volume et les façades d'origine". La cour cantonale a d'abord constaté que si l'art. 28 al. 3 RPPA visait le maintien de la charpente métallique intérieure et de la machinerie du pont roulant, il ne mentionnait pas expressément la conservation du volume intérieur de la Halle Inox; quant au plan directeur communal, il n'apportait pas non plus de précision au sujet du volume intérieur de ce bâtiment. L'instance précédente a dčs lors fondé son interprétation sur la systématique du rčglement: alors que la volumétrie extérieure des trois bâtiments A5, A7 et D5 ne doit pas ętre modifiée, une réglementation spéciale est applicable ŕ la seule Halle Inox, réglementation qui vise le maintien de certains éléments intérieurs; pour cet objet, le législateur communal a voulu garder la trace historique de la fonction industrielle du bâtiment, laquelle doit rester compréhensible et lisible par l'utilisateur; or, le maintien de la charpente métallique et de l'ensemble mécanique, constitué de ponts roulants, n'est possible et n'a de sens que dans la mesure oů le volume intérieur est conservé. Le Tribunal cantonal a ajouté que la rčgle communale ne se limitait pas au maintien de certains tronçons de la machinerie, mais exigeait la conservation de "l'ensemble mécanique intérieur", ce qui implique de conserver les structures du pont roulant sur toute la longueur de la halle. La cour cantonale a conclu de cette interprétation systématique du rčglement que les travaux de réaménagements de la Halle Inox doivent tendre au maintien du volume intérieur du bâtiment. En occupant les 4/5čmes du volume de la Halle et en laissant visible uniquement sur un tronçon limité la machinerie des ponts roulants, le projet n'était, de l'avis de la cour cantonale, pas compatible avec l'art. 28 RPPA. 4.3 Pour les motifs qui vont suivre, l'argumentation de la recourante n'est pas apte ŕ démontrer que l'interprétation de la disposition de droit communal donnée par la cour cantonale serait arbitraire. 4.3.1 La recourante reproche d'abord ŕ l'instance précédente de s'ętre fondée sur les déclarations du promoteur B.________ dans un journal pour parvenir ŕ une interprétation insoutenable de l'art. 28 RPPA. Dans la décision attaquée, la cour cantonale fait effectivement référence ŕ une publication de la Banque cantonale vaudoise (BCV) du 13 mars 2008, dans laquelle B.________ déclare, au sujet de la Halle Inox, que "(l)e groupe A.________ envisage de conserver ce magnifique bâtiment et de le transformer en site multi-usage pour des expositions, conférences et séminaires". La cour cantonale a certes déduit de cette déclaration une intention d'aménagement du constructeur qui était en concordance avec les objectifs de la commune (consid. 2b de l'arręt attaqué). Pour parvenir ŕ la conclusion que l'art. 28 al. 3 RPPA visait la protection du volume intérieur du bâtiment, la cour s'est cependant exclusivement fondée sur la systématique du rčglement (consid. 2d de l'arręt attaqué). Dčs lors, la référence ŕ la publication de la BCV n'a eu aucune influence sur le travail d'interprétation, ce qui enlčve toute consistance au grief d'arbitraire de la recourante. 4.3.2 La recourante reproche ensuite aux juges cantonaux d'avoir limité leur approche systématique du rčglement au seul art. 28 RPPA, sans tenir compte des art. 3 et 4 RPPA. Or, en autorisant de l'habitat ou de l'hôtellerie dans la Halle Inox, ces dispositions impliqueraient nécessairement que le volume intérieur de ce bâtiment puisse ętre occupé. Quoiqu'en pense la recourante, l'interprétation relativement restrictive de l'art. 28 al. 3 RPPA ne s'avčre pas insoutenable ou en contradiction manifeste avec les affectations autorisées par le rčglement dans la Hall Inox. La décision attaquée ne remet pas en cause le principe de telles affectations, mais se limite ŕ définir le degré d'atteinte que peuvent avoir des travaux de réaménagement dans un volume protégé. En tout état, le résultat auquel est parvenue la cour cantonale dans le cas particulier est exempt de tout critique s'agissant d'une occupation des 4/5čmes de l'espace intérieur par des logements avec la préservation de la machinerie des ponts roulants sur un tronçon limité seulement. En considérant qu'un projet comportant une modification d'une telle ampleur du volume intérieur du bâtiment n'était pas conciliable avec le but de protection particulier assigné ŕ la Halle Inox par l'art. 28 al. 3 RPPA, la cour cantonale n'a pas consacré une application du rčglement contraire ŕ son but. 4.3.3 Enfin, la recourante expose que l'interprétation donnée par la cour cantonale au rčglement du plan partiel d'affectation consacrerait une violation de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) et une atteinte ŕ sa liberté économique (art. 27 Cst.). A la suivre, la marge de manoeuvre qui lui resterait pour construire serait tellement réduite que l'atteinte ŕ son droit de propriétaire serait largement excessive. Lŕ encore, la recourante perd de vue que la décision entreprise ne la prive pas de maničre absolue de son droit de procéder, dans le bâtiment dont elle est propriétaire, aux affectations prévues par le rčglement. Il ne s'agit donc pas ici, contrairement ŕ la jurisprudence qu'elle cite, d'appliquer les rčgles déterminantes de planification contrairement ŕ leur texte clair (cf. ATF 114 Ia 209 consid. 2 p. 213). Il n'est pas non plus question, quoiqu'en pense la recourante, d'instituer par le biais de l'art. 28 al. 3 RPPA une mesure de planification nécessitant une adoption formelle. Pour le surplus, la restriction aux droits fondamentaux précités respecte les conditions posées par l'art. 36 Cst. En effet, le rčglement incriminé repose sur une base légale cantonale (art. 17 al. 1 let. c LAT; art. 47 al. 2 ch. 2 LATC en lien avec l'art. 46 de la loi cantonale sur la protection de la nature, des monuments et des sites du 10 décembre 1969 [LPMNS; RSV 450.11]) (art. 36 al. 1 Cst.). Il n'est par ailleurs pas contesté que la Halle Inox bénéficie de la note 3 au recensement architectural de la commune et qu'elle doit ainsi ętre considérée comme étant un objet intéressant au niveau local, impliquant des mesures de sauvegarde particuličres (cf. Pierre Moor, Commentaire LAT, n. 59 ad art. 17). Dans ces conditions, le rčglement poursuit manifestement un but d'intéręt public (art. 36 al. 2 Cst.). Dans la mesure oů il n'exclut pas entičrement les affectations prévues par le RPPA, il respecte encore le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.). 4.4 Par conséquent, le grief d'interprétation arbitraire de l'art. 28 RPPA n'est pas fondé et le recours doit également ętre rejeté sur ce point. 5. Il s'ensuit que le recours est rejeté. La recourante, qui succombe, doit supporter les frais de la présente procédure (art. 66 al. 1 LTF). Il n'y a pas lieu de prévoir de dépens au bénéfice de la Municipalité de Vevey, celle-ci ayant agi dans l'exercice de ses attributions officielles sans que son intéręt patrimonial soit en cause (art. 68 al. 3 LTF). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est rejeté. 2. Les frais judiciaires, arrętés ŕ 3'000 francs, sont mis ŕ la charge de la recourante. 3. Il n'est pas alloué de dépens ŕ la Municipalité de Vevey. 4. Le présent arręt est communiqué aux parties, au Service Immeubles, Patrimoine et Logistique et ŕ la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud. Lausanne, le 2 avril 2012 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le Président: Fonjallaz La Greffičre: Tornay Schaller