Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1D_7/2019
Urteil vom 18. Dezember 2019
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Kneubühler, Haag, Muschietti,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
A.________ und B.________
mit den Kindern C.________, D.________, E.________, F.________ und G.________,
vertreten durch Advokat Dieter Roth,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, Regierungsgebäude, Rathausstrasse 2, 4410 Liestal.
Gegenstand
Nichterteilen der kantonalen Einbürgerungsbewilligung,
Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, vom 20. März 2019 (810 18 185).
Sachverhalt:
A.
Die russischen Staatsangehörigen tschetschenischer Herkunft B.________ und A.________ reisten nach eigenen Angaben im Jahr 2000 in die Schweiz ein und ersuchten um Gewährung von Asyl. Sechs Jahre später wurden sie als Flüchtlinge anerkannt und erhielten Asyl und damit die Aufenthalts- und später die Niederlassungsbewilligung. In der Schweiz kamen die fünf gemeinsamen Kinder C.________, D.________, E.________, F.________ und G.________ zur Welt, die noch in Ausbildung sind. Am 27. Dezember 2012 stellte die Familie bei der Sicherheitsdirektion des Kantons Basel-Landschaft (SID) ein Gesuch um Einbürgerung in der Stadt Laufen. Einen ersten Entscheid über die Verweigerung der Einbürgerung vom 13. Januar 2016 hob die Direktion am 21. Dezember 2017 wiedererwägungshalber auf. Mit Verfügung vom selben Tag verweigerte die Direktion der Familie erneut die kantonale Bewilligung zur Einbürgerung. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die Gesuchsteller seien mit mehreren Betreibungen im Betreibungsregister verzeichnet, weshalb es ihnen am erforderlichen guten Leumund fehle. Am 26. Juni 2018 wies der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft eine dagegen erhobene Beschwerde ab.
B.
Mit Urteil vom 20. März 2019 wies das Kantonsgericht Basel-Landschaft eine gegen den Regierungsratsentscheid gerichtete Beschwerde ab. Im Wesentlichen begründete es seinen Entscheid damit, bei der kantonalrechtlichen Voraussetzung des guten Leumunds handle es sich um eine gesetzliche Mindestanforderung für die Erteilung des Kantonsbürgerrechts; die Gesuchsteller erfüllten diese nicht, weshalb ihr Gesuch um Einbürgerung zu Recht abgelehnt worden sei.
C.
A.________ und B.________ sowie ihre Kinder C.________, D.________, E.________, F.________ und G.________ führen subsidiäre Verfassungsbeschwerde beim Bundesgericht mit dem Hauptantrag, das Urteil des Kantonsgerichts aufzuheben und ihnen die kantonale Bewilligung zur Einbürgerung zu erteilen. In prozessualer Hinsicht wird um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung ersucht. Zur Begründung wird im Wesentlichen geltend gemacht, die Nichteinbürgerung beruhe auf einer einseitigen Würdigung der Umstände und sei insgesamt willkürlich und rechtsungleich. Insbesondere hätten die kantonalen Instanzen nicht berücksichtigt, dass es sich bei den Gesuchstellern um anerkannte Flüchtlinge handle.
Die Sicherheitsdirektion schliesst für den Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft auf Abweisung der Beschwerde. Das Kantonsgericht verzichtete auf eine Stellungnahme.
Erwägungen:
1.
1.1. Gegen Entscheide über die ordentliche Einbürgerung ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten im Sinne von Art. 82 BGG gemäss Art. 83 lit. b BGG ausgeschlossen. Eine andere ordentliche Beschwerde fällt nicht in Betracht. Damit steht grundsätzlich die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen. Der Entscheid der Vorinstanz kann mit keinem kantonalen Rechtsmittel angefochten werden und ist daher kantonal letztinstanzlich (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG; BGE 135 I 265 E. 1 S. 269).
1.2. Die Beschwerdeführer haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und sind als Gesuchsteller und von der Nichteinbürgerung Betroffene zur subsidiären Verfassungsbeschwerde legitimiert (Art. 115 BGG; BGE 138 I 305 E. 1.4 S. 309 ff.).
1.3. Mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde kann nach Art. 116 BGG die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten gerügt werden.
1.4. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG) nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 142 I 135 E. 1.5 S. 144). Erhöhte Anforderungen an die Begründung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten gerügt wird (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen). Diese Voraussetzungen sind hier für die erhobenen Rügen erfüllt.
1.5. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG) und kann deren Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen nur berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich, ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG). Die beschwerdeführende Partei kann die Feststellung des Sachverhalts unter den gleichen Voraussetzungen beanstanden, wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG).
2.
2.1. Anwendbar ist im vorliegenden Fall unbestrittenermassen noch die Rechtslage gemäss dem Bundesgesetz über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts vom 29. September 1952 (Bürgerrechtsgesetz, aBüG; AS 1952 1087; Zugriff auf die einschlägige konsolidierte Fassung über SR 141.0 auf der Website des Bundes). Für das kantonale Recht ist noch das Bürgerrechtsgesetz des Kantons Basel-Landschaft vom 21. Januar 1993 in der Fassung vom 1. März 2014 (kBüG) und nicht in der am 1. Januar 2018 in Kraft getretenen aktuellen Version einschlägig.
2.2. Für die ordentliche Einbürgerung muss der Gesuchsteller die gesetzlichen Wohnsitzerfordernisse erfüllen (vgl. Art. 15 aBüG). Überdies ist gemäss Art. 14 aBüG vor Erteilung der Bewilligung zu prüfen, ob der Bewerber zur Einbürgerung geeignet ist, insbesondere ob er in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert ist (lit. a), mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut ist (lit. b), die schweizerische Rechtsordnung beachtet (lit. c) und die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz nicht gefährdet (lit. d). Die Kantone sind in der Ausgestaltung der Einbürgerungsvoraussetzungen insoweit frei, als sie hinsichtlich der Wohnsitzerfordernisse oder der Eignung Konkretisierungen des bundesgesetzlich vorgeschriebenen Rahmens vornehmen können (BGE 141 I 60 E. 2.1 S. 62; 138 I 305 E. 1.4.3 S. 311; (vgl. FRANÇOIS CHAIX, Quelques réflexions sur l'acquisition de la nationalité suisse, in: Grégory Bovey et al. [Hrsg.], Mélanges ŕ la mémoire de Bernard Corboz, 2019, S. 435 ff., Rz. 15), solange ihre Anforderungen selbst verfassungskonform sind und eine Einbürgerung nicht übermässig erschweren (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1D_4/2018 vom 11. Juli 2019 E. 2.2).
2.3. Nach § 18 der Verfassung des Kantons Basel-Landschaft vom 17. Mai 1984 (KV/BL; SR 131.222.2) richten sich Erwerb und Verlust des Kantons- und Gemeindebürgerrechts nach dem kantonalen Bürgerrechtsgesetz, soweit das Bundesrecht keine abschliessende Regelung enthält. Gemäss § 10 Abs. 1 kBüG setzt die Erteilung des Kantons- und Gemeindebürgerrechts Wohnsitz in der Gemeinde und einen guten Leumund der um das Bürgerrecht sich bewerbenden Person voraus. Für ausländische Staatsangehörige gelten überdies eine Reihe von in § 10 Abs. 1bis und 1quater kBüG aufgeführten Integrationsbestimmungen sowie in § 11 kBüG genannte Wohnsitzanforderungen.
2.4. Im vorliegenden Fall lehnten die kantonalen Behörden die Einbürgerung der Beschwerdeführer bereits deshalb ab, weil diese nicht über den erforderlichen guten Leumund verfügten. Sie gingen davon aus, es fehle am ungetrübten finanziellen Leumund, weil im Betreibungsregister gegen den gesuchstellenden Ehemann und Vater verschiedene Betreibungen vermerkt seien. Gemäss dem angefochtenen Entscheid handelt es sich beim Begriff des guten Leumunds um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Praxisgemäss werde der gute Leumund verneint, wenn der Betreibungsregisterauszug der gesuchstellenden Person gelöschte Verlustscheine, die vor mehr als fünf Jahren ausgestellt wurden, und Betreibungen der letzten fünf Jahre enthalte. Gemäss Aktenlage weise der Ehegatte und Vater im Zeitraum vom 6. Juni 2007 bis 6. Juni 2017 insgesamt acht Betreibungen im Gesamtbetrag von Fr. 8'049.40 auf. Da die Betreibung vom 19. Juni 2007 ausserhalb des Verdachtzeitraums liege, sei sie nicht zu berücksichtigen. Nach der Rechtsprechung des Kantonsgerichts rechtfertigt nicht jeder Betreibungsregisterauszug die Nichteinbürgerung. In Anwendung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes nach Art. 5 Abs. 2 BV gelte es etwa die Berechtigung der Betreibung, die Höhe des in Betreibung gesetzten Betrags und die Zahlungsbereitschaft des Schuldners zu gewichten. Bei der Voraussetzung des guten Leumunds gemäss § 10 Abs. 1 kBüG handle es sich jedoch um eine gesetzliche Mindestvoraussetzung für die Erteilung des Kantonsbürgerrechts, die erfüllt sein müsse, damit eine Einbürgerung überhaupt vorgenommen werden dürfe. Es bestehe kein Raum für eine Gesamtabwägung aller Umstände des Einzelfalles.
3.
3.1. Der Kanton und die Gemeinde, soweit der Kanton dieser die Erteilung des Gemeindebürgerrechts überträgt, verfügen beim Entscheid über eine ordentliche Einbürgerung über ein gewisses Ermessen. Obwohl diesem Entscheid auch eine politische Komponente innewohnt, ist das Einbürgerungsverfahren allerdings kein rechtsfreier Vorgang, wird doch darin über den rechtlichen Status von Einzelpersonen entschieden. Zu beachten sind daher die einschlägigen Verfahrensbestimmungen. Der Kanton und die Gemeinde dürfen nicht willkürlich, rechtsungleich oder diskriminierend entscheiden und müssen ihr Ermessen insgesamt pflichtgemäss ausüben (vgl. BGE 140 I 99 E. 3.1 S. 101 f.; 138 I 305 E. 1.4.3 S. 311; SOW/MAHON, in: Amarelle/Nguyen [Hrsg.], Code annoté de droit des migrations, Volume V: Loi sur la nationalité [LN], 2014, Art. 14, N. 6 ff.). Dabei sind insbesondere die Vorgaben des Rechts des Bundes und des Kantons zu wahren (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1D_4/2018 vom 11. Juli 2019 E. 2.5).
3.2. Unabhängig davon, ob das kantonale Recht einen Anspruch auf Einbürgerung vorsieht, räumt das Bundesrecht den zuständigen Behörden weder ausdrücklich noch sinngemäss ein Entschliessungsermessen ein in dem Sinne, dass es diesen freigestellt wäre, eine Person, die alle auf eidgenössischer und kantonaler Ebene statuierten gesetzlichen Einbürgerungsvoraussetzungen erfüllt und folglich integriert ist, trotzdem nicht einzubürgern. Eine solche Nichteinbürgerung wäre willkürlich und stünde zudem in Widerspruch zum Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 BV (BGE 138 I 305 E. 1.4.5 S. 312). Diesfalls verbleibt kein Ermessen für die Verweigerung der Einbürgerung (ACHERMANN/VON RÜTTE, in: Waldmann et al. [Hrsg.], Bundesverfassung, Basler Kommentar, 2015, Art. 38, N. 35), weshalb sich die Rechtslage insoweit einer Anspruchssituation zumindest annähert (RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl., 2016, Rz. 300 ff.).
3.3. Das basellandschaftliche Bürgerrechtsgesetz unterscheidet zwar den guten Leumund sprachlich und systematisch von den so genannten Integrationsbestimmungen. Das ändert aber nichts daran, dass es sich vom Zweck und Gehalt her um eine zusätzliche kantonale Integrationsvoraussetzung handelt. Der gute Leumund ist eine als spezifische Anforderung formulierte Weiterführung der wirtschaftlichen und sozialen Eingliederung bzw. kann als im kantonalen Recht besonders ausformulierter Bestandteil derselben verstanden werden. Ob er sich mit dem bundesrechtlichen Integrationsbegriff überschneidet oder integral eine rein kantonale Einbürgerungsvoraussetzung bildet, kann im vorliegenden Fall offenbleiben. Mit Blick auf Art. 38 Abs. 2 BV sind solche kantonalen Anforderungen jedenfalls unter der hier massgeblichen Geltung des Bürgerrechtsgesetzes des Bundes von 1952 grundsätzlich zulässig, wobei hier nicht zu vertiefen ist, ob und gegebenenfalls inwiefern das neue Bundesgesetz daran etwas ändert.
3.4. Die Einbürgerungsvoraussetzungen und insbesondere die Integrationsanforderungen müssen insgesamt verhältnismässig und diskriminierungsfrei sein und sie dürfen nicht überzogen erscheinen (vgl. PETER UEBERSAX, Das Bundesgericht und das Bürgerrechtsgesetz, mit einem Blick auf das neue Recht, in: BJM 2016, S. 195). Dabei dürfen die kantonalen und kommunalen Behörden zwar den einzelnen Kriterien eine gewisse eigene Gewichtung beimessen. Insgesamt muss die Beurteilung aber ausgewogen bleiben und darf nicht auf einem klaren Missverhältnis der Würdigung aller massgeblichen Gesichtspunkte beruhen (vgl. CHAIX, a.a.O., Rz. 20). Die Fokussierung auf ein einziges Kriterium ist unzulässig, es sei denn, dieses falle, wie etwa eine erhebliche Straffälligkeit, bereits für sich allein entscheidend ins Gewicht. Erforderlich ist eine Gesamtwürdigung aller massgeblichen Aspekte im Einzelfall (BGE 141 I 60 E. 3.5 S. 65). Ein Manko bei einem Gesichtspunkt kann, so lange dieser nicht für sich allein den Ausschlag gibt, durch Stärken bei anderen Kriterien ausgeglichen werden (LAURA CAMPISI, DIE RECHTLICHE ERFASSUNG DER INTEGRATION IM SCHWEIZERISCHEN MIGRATIONSRECHT, 2014, S. 274 f.; SPESCHA/KERLAND/BOLZLI, Handbuch zum Migrationsrecht, 3. Aufl., 2015, S. 415). Auch das Kantonsgericht geht von der Geltung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes aus. Es will diesen allerdings nur bei der Auslegung des Begriffs des guten Leumunds für sich allein anwenden, nicht aber eine Gesamtabwägung aller Einbürgerungsvoraussetzungen vornehmen. Das greift zu kurz. Es darf auch, gemessen an den gesamten Umständen, nicht unhaltbar erscheinen, den fehlenden guten Leumund als Hinderungsgrund für eine Einbürgerung gelten zu lassen.
3.5. Die Beschwerdeführer berufen sich auf ihre Flüchtlingseigenschaft und machen dabei insbesondere geltend, Art. 34 des Abkommens vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (SR 0.142.30; im Folgenden: Flüchtlingskonvention, FK) sehe namentlich vor, dass die vertragsschliessenden Staaten soweit als möglich die Einbürgerung der Flüchtlinge erleichterten.
3.5.1. Im Urteil 1D_3/2014 vom 11. März 2015 E. 4 hielt das Bundesgericht dazu fest, die Verpflichtung der Vertragsstaaten der Flüchtlingskonvention, im Sinne von Art. 34 FK die Einbürgerung von Flüchtlingen soweit als möglich zu erleichtern, sei zwar rechtlich verbindlicher Natur. Den Vertragsstaaten stehe bei deren Umsetzung aber ein grosser Spielraum zu. Gestützt darauf beurteilte es eine kantonale Gesetzesbestimmung, wonach die Einbürgerung eine Niederlassungsbewilligung voraussetzt, auch gemessen an der Flüchtlingskonvention als nicht willkürlich.
3.5.2. Im Entscheid 1D_7/2017 vom 13. Juli 2018 hatte das Bundesgericht nicht über die Rechtmässigkeit einer Gesetzesbestimmung, sondern über die Beurteilung der als solche unbestrittenen Einbürgerungsvoraussetzungen durch die kantonalen und kommunalen Behörden zu entscheiden. Dazu hielt es in E. 4 fest, es sei davon auszugehen, dass ein Flüchtling gestützt auf Art. 34 FK zwar keinen individualrechtlichen Anspruch auf Einbürgerung habe. Das schliesse jedoch nicht aus, der Bestimmung in dem Sinne Massgeblichkeit zuzuerkennen, dass sie bei der Prüfung der Einbürgerungsvoraussetzungen im Einzelfall als Auslegungs- und Beurteilungshilfe beizuziehen sei. Dies müsse umso mehr gelten, als das geschriebene Landesrecht weder auf Ebene des Bundes noch des Kantons spezifische Erleichterungen für Flüchtlinge kenne. Flüchtlinge könnten grundsätzlich auf Dauer nicht in ihren Heimatstaat zurückkehren, es sei denn, die dortigen Verhältnisse änderten sich so, dass die Flüchtlingseigenschaft dahinfalle, was aber erfahrungsgemäss eher selten zutreffe. Überdies seien sie trotz der Ausstellung von Flüchtlingspapieren in ihren Mobilitätsmöglichkeiten beschränkt. Sie hätten daher ein besonderes Interesse an der Verleihung des Staatsbürgerrechts bzw. des Schweizer Passes. Das gelte es im Einzelfall zu berücksichtigen, auch wenn es gestützt darauf kein Recht auf Einbürgerung gebe. Daran ist auch im vorliegenden Fall festzuhalten. Die Flüchtlingseigenschaft der Beschwerdeführer ist daher bei der Beurteilung der fraglichen Betreibungen als Einbürgerungshindernis angemessen zu berücksichtigen. Der angefochtene Entscheid äussert sich dazu überhaupt nicht.
4.
4.1. Das Kantonsgericht prüfte sieben Betreibungen, die im Zeitraum von fünf Jahren vor dem Entscheid über die Nichteinbürgerung erhoben wurden. Von welchem Zeitpunkt es die fünf Jahre zurückrechnete, erscheint allerdings nicht klar. Würde auf den Zeitpunkt des kantonsgerichtlichen Urteils abgestellt, würden die vom Kantonsgericht be-rücksichtigten zwei Betreibungen vom 24. September 2013 der AHV-Zweigstelle Biel/Bienne und Umgebung im Betrag von Fr. 289.90 und der SVA Basel-Landschaft vom 6. Februar 2014 in der Höhe von Fr. 176.15 wegfallen. Als unmassgeblich, da zu Unrecht erfolgt, erachtete das Kantonsgericht eine weitere Betreibung der AHV-Zweigstelle Biel/Bienne und Umgebung vom 27. November 2013. Hingegen berücksichtige es zwei solche der Billag AG vom 3. Februar 2016 über Fr. 488.35 und vom 19. Dezember 2016 über Fr. 269.50. Es hielt den Beschwerdeführern entgegen, es versäumt zu haben, sich rechtzeitig von der Billag AG abzumelden und dies trotz vorheriger Mahnungen erst nach Erhalt der Betreibungen nachgeholt zu haben. Massgeblich seien auch die Betreibungen der Krankenkasse H.________ vom 14. März 2014 über Fr. 1'179.45 und vom 12. September 2014 über Fr. 1'164.25. Da für die Schulden für die Krankenkassenprämien und die Radio- und Fernsehgebühren die beiden Ehegatten solidarisch haften würden (vgl. Art. 166 Abs. 1 ZGB), seien diese ihnen beiden anzurechnen. Insgesamt stellte das Kantonsgericht demnach auf sechs Betreibungen in der Gesamthöhe von Fr. 3'567.60 ab.
4.2. Es ist unbestritten, dass die Beschwerdeführer sämtliche Schulden aus diesen Betreibungen zurückbezahlt haben. Die Anzahl und die Gesamtsumme der betriebenen Schulden beurteilt auch das Kantonsgericht als nicht "masslos". Genau genommen erscheint beides als überschaubar. Die Zahlungsmoral der Beschwerdeführer ist möglicherweise nicht makellos, sie bemühten sich aber wenigstens unter dem Druck der Betreibungen, ihren Verpflichtungen nachzukommen. Beide Ehegatten sind erwerbstätig. Insbesondere der Ehemann sollte als inzwischen auch in der Schweiz zugelassener Zahnarzt mit seit kurzem auch eigener Praxis ein für die Bedürfnisse der sechsköpfigen Familie ausreichendes Einkommen erzielen können. Bereits diese Ausgangslage stellt in Frage, ob die Betreibungssituation für sich allein ein Hindernis für eine Einbürgerung darstellt. Das ist jedenfalls dann zu verneinen, wenn überdies berücksichtigt wird, dass das Einbürgerungsverfahren nunmehr bereits seit annähernd sieben Jahren andauert und es sich bei den Beschwerdeführern um anerkannte Flüchtlinge handelt. Selbstredend ist es auch solchen nicht frei gestellt, ihre Schulden nicht zu begleichen. Die Beschwerdeführer haben aber zu erkennen gegeben, dass sie ihren Verpflichtungen grundsätzlich nachkommen. Es gibt keinen Grund, ihnen das Gegenteil zu unterstellen. Insbesondere fehlt jeder Hinweis darauf, dass die Beschwerdeführer ihren Zahlungsverpflichtungen aus bösem Willen nicht nachgekommen wären. Werden alle diese Umstände in Rechnung gestellt, dann ist es unhaltbar und damit willkürlich, den guten Leumund der Beschwerdeführer allein deshalb zu verneinen und ihre Einbürgerung zu verweigern, weil gegen sie Betreibungen erhoben wurden. Der angefochtene Entscheid muss demnach aufgehoben werden.
4.3. Der gute Leumund bildet nur eine von mehreren Einbürgerungsvoraussetzungen. Das Kantonsgericht hat die übrigen Anforderungen weder beurteilt noch die dafür erforderlichen Sachverhaltsabklärungen vorgenommen. Es ist dem Bundesgericht daher verwehrt, über das Vorliegen der Einbürgerungsvoraussetzungen insgesamt zu entscheiden. Die Streitsache ist zu diesem Zweck vielmehr an eine der Vorinstanzen zurückzuweisen zu ergänzender Sachverhaltsabklärung und neuem Entscheid in der Sache unter Abwägung sämtlicher Einbürgerungsvoraussetzungen (vgl. Art. 107 Abs. 2 BGG). Angesichts der bereits langen Verfahrensdauer rechtfertigt sich eine Rückweisung an das Kantonsgericht, damit das Verfahren überschaubar bleibt und gegebenenfalls bis zum Endentscheid nicht erneut mehrere Instanzen zu durchlaufen sind. Das Kantonsgericht wird dabei auch über die Verlegung der Kosten und Entschädigungen in den vorinstanzlichen Verfahren neu zu entscheiden haben.
5.
Die Beschwerde erweist sich als begründet und ist gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben und die Sache an das Kantonsgericht zurückzuweisen zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen.
Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Kosten zu erheben (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Hingegen hat der Kanton Basel-Landschaft die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (vgl. Art. 68 BGG). Damit braucht über das Gesuch der Beschwerdeführer um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung nicht entschieden zu werden.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, und das Urteil des Kantonsgerichts Basel-Landschaft vom 20. März 2019 wird aufgehoben. Die Streitsache wird an das Kantonsgericht Basel-Landschaft zurückgewiesen zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Der Kanton Basel-Landschaft hat die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft und dem Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 18. Dezember 2019
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Chaix
Der Gerichtsschreiber: Uebersax