Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 1P.365/2006 1P.366/2006 /ajp Arręt du 5 octobre 2006 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges Féraud, Président, Fonjallaz et Eusebio. Greffičre: Mme Truttmann. Parties 1P.365/2006 X.________, Y.________, recourantes, toutes deux représentées par Me Philippe Pont, avocat, et 1P.366/2006 Z.________, recourant, représenté par Me Philippe Pont, avocat, contre Commune de Montana, 3963 Crans-Montana 1, représentée par Me Antoine Zen-Ruffinen, avocat, avenue Ritz 33, case postale 2135, 1950 Sion, Conseil d'Etat du canton du Valais, Palais du Gouvernement, 1950 Sion, Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, Palais de Justice, av. Mathieu-Schiner 1, 1950 Sion 2. Objet Aménagement du territoire, zone réservée; recours de droit public contre les arręts du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 11 mai 2006. Faits: A. X.________, Y.________ et Z.________ sont respectivement propriétaires des parcelles nos 2141, 2142/2144/797 et 2143/292, du cadastre de la commune de Montana, au lieu-dit "Cręte du Lousset". Ces parcelles sont situées ŕ l'intérieur du périmčtre de plan de quartier obligatoire "Hôtel du Parc". Ce dernier a été homologué par le Conseil d'Etat le 23 mai 2001. B. Par décision du 26 aoűt 2002, les parcelles comprises dans le périmčtre du plan de quartier "Hôtel du Parc" ont été classées en zone réservée. Cette décision, fondée sur l'art. 19 de la loi cantonale concernant l'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 23 janvier 1987 (ci-aprčs: LCAT), est entrée en force dčs sa publication, pour une durée de deux ans, soit jusqu'au 26 septembre 2004, ou jusqu'ŕ l'homologation du plan et rčglement de quartier. La mesure avait pour but de permettre aux différents partenaires concernés d'élaborer un projet de plan de quartier et un dossier d'homologation favorisant la mise en valeur de leurs immeubles respectifs, la sauvegarde du site de l'Hôtel du Parc et de ses environs, ainsi que la réalisation d'objectifs d'intéręt public. Durant ce délai, rien ne devait ętre entrepris ŕ l'intérieur de cette zone qui puisse entraver l'établissement du plan de quartier. Les oppositions formées par X.________, Y.________ et Z.________ ont été rejetées par le Conseil d'Etat. Le Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-aprčs: le Tribunal cantonal) a confirmé la décision du Conseil d'Etat par arręt du 18 mars 2004. C. Par décision du 24 juin 2004, l'Assemblée primaire de la commune de Montana a décidé de prolonger la zone réservée pour une durée supplémentaire de trois ans, soit jusqu'au 26 septembre 2007, ou jusqu'ŕ l'homologation du plan et du rčglement de quartier. Par arręts du 29 juin 2005, le Conseil d'Etat a rejeté les recours de X.________, Y.________ et Z.________. Par arręts du 11 mai 2006, le Tribunal cantonal a également rejeté leurs recours. D. Agissant par la voie de deux recours de droit public séparés, X.________ et Y.________ d'une part, et Z.________ d'autre part, demandent au Tribunal fédéral d'annuler les arręts du Tribunal cantonal du 11 mai 2006. Ils se plaignent d'une violation de la garantie de la propriété. Z.________ fait également valoir une violation de l'art. 6 par. 1 CEDH. Le Tribunal cantonal et le Conseil d'Etat ont renoncé ŕ se déterminer sur les recours. La commune de Montana a conclu ŕ leur rejet, dans la mesure de leur recevabilité. Le Tribunal fédéral considčre en droit: 1. Il convient de joindre les deux recours, dirigés contre des décisions séparées rendues par la męme autorité dans le męme complexe de faits, et statuer par un seul arręt (ATF 113 Ia 390 consid. 1 p. 394). 2. Le recours est dirigé contre la prolongation de la durée de validité d'une zone réservée au sens des art. 27 LAT et 19 LCAT. A l'égard de telles décisions cantonales, en application de l'art. 34 al. 3 LAT, seule la voie du recours de droit public est ouverte. Les recourants, propriétaires de parcelles touchées, ont qualité pour recourir (art. 88 OJ; arręt du 2 février 1995 publié in ZBl 1996 p. 229 et RDAF 1997 I p. 488; ATF 107 Ia 77 consid. 3a/aa p. 88). 3. Les recourants se plaignent d'une violation de la garantie de la propriété. Ils contestent que les hypothčses prévues par l'art. 27 LAT soient réalisées. Ils font également valoir que la zone protégée ne pourrait pas se superposer ŕ un périmčtre de quartier obligatoire. Ils critiquent également les nouvelles exigences contenues dans le rčglement établi par la commune. Ils s'opposent enfin ŕ la volonté communale de réunir le consentement de tous les propriétaires quant au plan de quartier ŕ adopter. 3.1 Aux termes de l'art. 19 al. 1 LCAT, "s'il n'existe aucun plan d'affectation ou s'ils doivent ętre modifiés, le conseil municipal peut déclarer des territoires exactement délimités, zones réservées au sens de la LAT. A l'intérieur de ces zones réservées, rien ne doit ętre entrepris qui puisse entraver l'établissement de ces plans". Une zone réservée, au sens de cette disposition ou au sens de l'art. 27 LAT auquel elle renvoie, est une mesure conservatoire ou provisionnelle. La zone réservée équivaut ŕ un plan d'affectation et elle entraîne des restrictions ŕ la propriété (ATF 113 Ia 362 consid. 2 p. 364; dfjp/ofat, Etude relative ŕ la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, n. 12 et 15 ad art. 27); elle permet notamment d'interdire temporairement toute construction (dfjp/ofat, op. cit., n. 13 ad art. 27). Une telle mesure doit cependant, en vertu du droit fédéral, ętre limitée dans le temps (art. 27 al. 2 LAT): l'art. 19 al. 2 LCAT prévoit une durée de deux ans, prolongeable jusqu'ŕ un maximum de cinq ans. Dčs lors qu'elle constitue un droit fondamental, la propriété ne peut ętre restreinte qu'aux conditions de l'art. 36 Cst., aux termes desquelles la restriction doit reposer sur une base légale - respectivement sur une loi au sens formel si la restriction est grave (al. 1), ętre justifiée par un intéręt public (al. 2) et respecter le principe de la proportionnalité (al. 3). Le Tribunal fédéral examine librement si les mesures critiquées répondent ŕ un intéręt public et ŕ l'exigence de la proportionnalité, mais il s'impose une certaine retenue dans l'examen de questions d'appréciation ou des circonstances locales dont les autorités cantonales ont une meilleure connaissance que lui (ATF 129 I 337 consid. 4.1 p. 344 et les arręts cités). L'art. 27 LAT est considéré comme une base légale suffisante et ne nécessite pas de dispositions cantonales d'exécution (dfjp/ofat, op. cit., n. 7 et 12 ad art. 27). L'intéręt public attaché ŕ la création d'une zone réservée implique une sérieuse volonté d'aménager et présuppose l'admissibilité du projet d'aménagement futur; le principe de la proportionnalité exige quant ŕ lui que la zone réservée ne soit pas plus vaste et ne dure pas plus longtemps que ne le requiert le but poursuivi (ATF 113 Ia 362 consid. 2a-c p. 365-367; 105 Ia 223 consid. 2d p. 228 s.). Ces conditions sont exprimées en d'autres termes par l'art. 19 al. 3 LCAT, qui dispose que les opposants ŕ une zone réservée peuvent faire valoir que cette mesure "n'est pas nécessaire, que sa durée est excessive ou que le but poursuivi est inopportun". 3.2 En l'espčce, se prononçant sur le recours des recourants contre la décision d'adoption de la zone réservée, le Tribunal cantonal, par arręts du 18 mars 2004, a jugé admissible au regard de l'art. 27 LAT, la création d'une zone réservée pour permettre l'établissement d'un plan d'affectation obligatoire, tel que le plan de quartier de l'Hôtel du Parc. L'urbanisation de ce périmčtre, situé au coeur de la station de Montana, étant particuličrement sensible (préservation de la colline, sauvegarde de la vue sur les Alpes et des alentours du lac de Grenon en contrebas, etc.), il a estimé que seule l'adoption d'une zone réservée était de nature ŕ garantir la prise en compte simultanée de tous les intéręts en cause. Cet arręt a acquis force de chose jugée. Cette notion implique que les męmes parties ne peuvent plus remettre en cause, devant quelque juridiction que ce soit, sur la base des męmes faits et des męmes rčgles de droit, une prétention déjŕ jugée par l'autorité en question (ŕ ce sujet, cf. André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, p. 882; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4e édition, Bâle 1991, p. 248 ss; Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2e édition, Berne 2002, p. 323 ss). Le principe de la zone réservée a donc été définitivement tranché et ne peut plus ętre remis en cause dans la présente procédure. Les arguments des recourants concernant la prétendue non-réalisation des hypothčses de l'art. 27 LAT et l'objection selon laquelle une zone réservée ne pourrait pas se superposer ŕ un périmčtre de plan de quartier obligatoire doivent donc ętre rejetés, les recourants n'apportant au demeurant aucun élément nouveau susceptible de conduire ŕ une nouvelle appréciation de la situation. 3.3 Selon les recourants, la prolongation de la zone réservée permettrait ŕ la commune d'exercer une forme de contrainte sur les propriétaires concernés en leur imposant des rčgles particuličres dépourvues de bases légales. Ils font en particulier référence ŕ la perception d'une taxe de remplacement prévue dans le projet de rčglement du 17 février 2006 élaboré par la commune. Comme l'a ŕ juste titre relevé le Tribunal cantonal, la critique des recourants vise exclusivement le contenu matériel du plan de quartier. Le grief est dčs lors étranger ŕ la procédure de prolongation de la durée de validité de la zone réservée et doit ętre rejeté. 3.4 Les recourants contestent enfin l'exigence du consentement de tous les propriétaires au plan de quartier. Ils font valoir que ce moyen permettrait ŕ la commune "d'institutionnaliser le déni de justice" en refusant de rendre une décision sur les nombreuses variantes proposées, aussi longtemps que tous les propriétaires concernés n'auraient pas adhéré au plan de quartier proposé. Cet argument concerne en réalité ŕ nouveau la procédure d'adoption du plan de quartier et ne saurait ętre invoqué dans la présente procédure. La problématique du consentement de tous les propriétaires peut toutefois ętre examinée par le Tribunal de céans sous l'angle du principe de la proportionnalité, ce que les recourants semblent implicitement demander. La zone réservée doit ętre limitée dans le temps. Elle ne doit pas servir ŕ repousser indéfiniment la mise ŕ l'enquęte ou l'adoption de la nouvelle réglementation. La mesure ne peut trouver aucune justification si elle se prolonge pour toute autre raison que celle d'ętre au service de l'adoption de la nouvelle réglementation (Manuel Bianchi, Réflexions autour des mesures provisionnelles ŕ l'occasion de la révision d'un plan d'aménagement local in ZBl 1987 396, p. 407). En l'espčce, la zone réservée, adoptée au départ pour une durée de deux ans, a été prolongée pour une durée supplémentaire de trois ans, ou jusqu'ŕ l'homologation du plan et rčglement du plan de quartier. La mesure respecte donc les art. 19 al. 2 LCAT et 27 LAT et le principe selon lequel la mesure doit ętre levée dčs qu'elle n'est plus nécessaire (Alexander Ruch, Commentaire LAT, n. 56 ad art. 27 LAT; Bernard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berne 2006, n. 16 ad art. 27 LAT, p. 731). La mise en place d'une zone réservée avait ŕ l'origine été décidée en raison de l'existence de fortes divergences quant aux variantes envisagées pour le rčglement du plan de quartier ŕ adopter. Il existait donc de grandes incertitudes quant au contenu matériel du périmčtre en cause. Or les recourants ne soutiennent pas que la situation serait différente aujourd'hui. Il ressort en effet du dossier que le plan de quartier et son rčglement n'ont pas encore été homologués. Au contraire, les recourants affichent clairement leur opposition au rčglement proposé par la commune. Le Tribunal cantonal ayant relevé que le contenu du plan de quartier ŕ adopter revętait une trčs grande importance pour l'image de la station de Montana et l'esthétique des lieux, la précaution avec laquelle l'autorité communale traite cet objet est ainsi fondée. La suggestion de la commune visant ŕ ce que tous les propriétaires concernés s'entendent sur leurs projets vise ŕ faciliter l'aboutissement du plan de quartier. Qui plus est, l'autorité communale n'a pas assorti sa demande d'accord d'une menace de refus d'entrer en matičre en cas de défaut d'entente. Il n'est du reste pas possible de reprocher ŕ la commune de ralentir la procédure. En effet, il ressort du dossier que celle-ci contribue activement ŕ la recherche d'une solution pour le périmčtre de l'Hôtel du Parc. Ainsi qu'elle l'a exposé dans ses observations, une inspection des lieux a eu lieu, les documents nécessaires ŕ l'homologation du plan ont été élaborés, une séance réunissant tous les propriétaires s'est tenue pour la présentation de la derničre mouture du projet de rčglement du plan de quartier, les propriétaires ont été invités ŕ faire valoir leurs remarques et objections, et, enfin, le dossier, mis au net, a été adressé au Service de l'aménagement du territoire en juin 2006 pour examen préalable avant mise ŕ l'enquęte. Dans ces conditions, il apparaît que la prolongation de la durée de validité de la zone réservée ne viole pas le principe de la proportionnalité. Le grief doit par conséquent ętre rejeté. 4. Dans un moyen soulevé exclusivement par le recourant, ce dernier soutient que la retenue dont a fait preuve le Tribunal cantonal dans l'examen du principe de la proportionnalité s'agissant de l'appréciation des circonstances locales est contraire ŕ l'art. 6 par. 1 CEDH, dans la mesure oů le propriétaire a un droit ŕ un contrôle judiciaire des zones réservées. Le droit d'accčs ŕ un tribunal prévu par l'art. 6 par. 1 CEDH suppose que celui-ci soit investi d'un pouvoir d'examen entier, qui lui permette d'examiner aussi bien les faits que le droit (Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2e édition, Zurich 1999, p. 271), ce qui est le cas en l'espčce. Quand bien męme le tribunal exerce son pouvoir d'examen avec retenue - ce qui est compréhensible dans l'examen de circonstances plus familičres aux autorités locales qu'ŕ une cour supérieure - ce dernier reste entier (s'agissant du pouvoir d'examen du Tribunal fédéral, cf. André Grisel, op. cit., p. 344). Quoi qu'il en soit, l'examen auquel se réfčre le recourant avait trait ŕ son argument selon lequel le blocage de sa parcelle ne serait pas nécessaire, car son projet de construction ne mettrait pas en péril la réalisation du plan et les buts poursuivis par la commune. Or le recourant ne conteste plus ce point devant le Tribunal de céans. Il n'est par conséquent pas habilité ŕ se plaindre de la retenue dont aurait fait preuve le Tribunal cantonal ŕ cet égard. Le grief tiré d'une violation de l'art. 6 par. 1 CEDH, pour autant qu'il soit également motivé conformément aux exigences de l'art. 90 al. 1 let. b OJ, doit donc ętre rejeté. 5. Il s'ensuit que les recours de droit public doivent ętre rejetés. Les recourants, qui succombent, doivent supporter l'émolument judiciaire (art. 153, 153a et 156 OJ). Ils verseront en outre une indemnité ŕ titre de dépens ŕ la commune de Montana, qui a procédé avec le concours d'un avocat. La rčgle générale, selon laquelle les collectivités publiques n'ont pas droit ŕ des dépens (art. 159 al. 2 2e phrase OJ), n'est pas applicable aux petites communes ne disposant pas d'un service juridique (ATF 125 I 182 consid. 7 p. 202; Jean-François Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1942, Berne 1992, n. 3 ad art. 159, p. 161). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Les recours de droit public sont rejetés. 2. Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis ŕ la charge solidaire de X.________ et d'Y.________. 3. Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis ŕ la charge de Z.________. 4. Une indemnité de 1'500 fr., ŕ payer ŕ la Commune de Montana ŕ titre de dépens, est mise ŕ la charge solidaire de X.________ et d'Y.________. 5. Une indemnité de 1'500 fr., ŕ payer ŕ la Commune de Montana ŕ titre de dépens, est mise ŕ la charge de Z.________. 6. Le présent arręt est communiqué en copie aux mandataires des recourants, ŕ la Commune de Montana, au Conseil d'Etat du canton du Valais et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public. Lausanne, le 5 octobre 2006 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: La greffičre: