[AZA 3] 1P.519/1999 Ie C O U R D E D R O I T P U B L I C ********************************************** 25 janvier 2000 Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président, Nay, Aeschlimann, Féraud, Jacot-Guillarmod, Catenazzi et Favre. Greffier: M. Kurz. __________ Statuant sur le recours de droit public formé par la Chambre genevoise immobiličre, représentée par Me Jean- Marc Siegrist, avocat ŕ Genčve, contre la loi genevoise sur les foręts, adoptée le 20 mai 1999 par le Grand Conseil du canton de Genčve; (art. 2 et 10 LFo) Vu les pičces du dossier d'oů ressortent les f a i t s suivants: A.- Le 20 mai 1999, le Grand Conseil du canton de Genčve a adopté la loi sur les foręts (LFo/GE). Publiée dans la Feuille d'avis officielle du 28 mai 1999, cette loi a, selon son article premier, pour but d'assurer la protection du milieu forestier, notamment en tant que milieu naturel (let. a), de conserver les foręts dans leur étendue et de garantir leurs fonctions protectrice, sociale et économique (let. b), de promouvoir l'économie forestičre du bois (let. c) et d'exécuter et de compléter la loi fédérale sur les foręts (LFo, RS 921.0) et son ordonnance d'exécution (OFo, RS 921.01). Elle régit toutes les foręts du canton répondant aux définitions de la loi fédérale (al. 2). Elle comporte notam- ment les dispositions suivantes: Art. 2 Définition de la foręt -. 3 Ne sont pas considérés comme foręts: a) les groupes ou alignements d'arbres isolés et les al- lées; b) les haies situées en zone agricole,... c) les parcs situés en zone de verdure. Art. 4 Constatation de la nature forestičre -. 3 Outre les cas prévus par la législation fédérale qui sont ŕ la charge du canton, l'inspecteur [cantonal des foręts] peut ordonner une procédure de constatation de la nature forestič- re, aux frais des propriétaires, notamment dans les cas sui- vants: a) requęte en autorisation de construire ŕ proximité d'une lisičre qui n'a pas encore été délimitée; b) lorsque la conservation de la foręt l'exige. Art. 11 Constructions ŕ proximité de la foręt 1 L'implantation de construction ŕ moins de 30 mčtres de la lisičre de la foręt, telle que constatée au sens de l'art. 4 de la présente loi, est interdite. 2 [dérogations] Promulguée par arręté du Conseil d'Etat genevois du 7 juillet 1999, cette loi n'est pas encore entrée en vigueur. B.- La Chambre genevoise immobiličre (ci-aprčs: CGI) forme un recours de droit public contre la LFo/GE. Elle de- mande l'annulation de ses art. 2 et 4 al. 3. Elle requiert l'effet suspensif. Le Grand Conseil s'est opposé ŕ la demande d'effet suspensif. Il conclut au rejet du recours. La recourante a répliqué. Par ordonnance du 30 septembre 1999, le Président de la Ie Cour de droit public a rejeté la demande d'effet sus- pensif. C o n s i d é r a n t e n d r o i t : 1.- Le Tribunal fédéral examine d'office la receva- bilité des recours qui lui sont soumis (ATF 125 I 253 consid. 1a, 412 consid. 1a p. 414 et les arręts cités). a) Le recours de droit public dirigé contre un arrę- té de portée générale doit ętre déposé dans les trente jours dčs la publication de l'arręté de promulgation (art. 89 al. 1 OJ). Cette exigence a été respectée en l'espčce. b) Selon la jurisprudence relative ŕ l'art. 88 OJ, la qualité pour former un recours de droit public contre un acte normatif cantonal appartient ŕ toute personne dont les intéręts juridiquement protégés sont effectivement ou pour- raient un jour ętre touchés par l'acte attaqué. Une atteinte virtuelle est suffisante, pour autant qu'elle présente un minimum de vraisemblance (ATF 125 II 440 consid. 1c p. 442 et les arręts cités). Par ailleurs, une association jouissant de la personnalité juridique est admise ŕ agir sans ętre elle-męme touchée par l'acte attaqué, ŕ condition que ses membres aient individuellement qualité pour agir, que la défense de leurs intéręts constitutionnellement protégés figure parmi ses buts statutaires et qu'enfin l'acte lčse objectivement ses membres dans leur majorité ou du moins en grand nombre (ATF 125 I 71 consid. 1b/aa p. 75 et les arręts cités). La CGI a pour but statutaire, en particulier, la promotion, la représentation et la défense de la propriété foncičre dans le canton de Genčve. Selon l'art. 2 de ses sta- tuts, elle connaît de tous les problčmes qui touchent direc- tement ou non ŕ l'économie immobiličre ŕ Genčve et en Suisse, et se voue par pur idéal ŕ l'étude de questions relatives no- tamment au logement, ŕ l'aménagement du territoire et ŕ la protection de l'environnement. Association de propriétaires (art. 3 des statuts), la CGI a qualité pour requérir l'annu- lation des art. 2 et 4 al. 3 LFo/GE. La premičre disposition omettrait ŕ tort, selon la recourante, d'exclure expressément les jardins de la définition de foręt; la seconde permet, dans certains cas, de mettre les frais de constatation de la nature forestičre ŕ la charge des propriétaires. L'une et l'autre de ces dispositions paraissent susceptibles de pou- voir s'appliquer un jour aux propriétaires membres de la re- courante, en particulier aux membres des sections de proprié- taires de villas et de biens immobiliers ruraux. c) Le Tribunal fédéral vérifie en principe librement la constitutionnalité d'un arręté de portée générale, notam- ment sous l'angle de la force dérogatoire du droit fédéral. Il n'annule toutefois les dispositions attaquées que si elles ne se prętent ŕ aucune interprétation ou application conforme au droit constitutionnel. Il y a donc lieu de tenir compte des circonstances dans lesquelles ces dispositions seront ap- pliquées, sur le vu, en particulier, des intentions exprimées ŕ ce sujet par l'autorité intimée. A elle seule - pour autant qu'une protection juridique suffisante soit assurée contre les mesures concrčtes d'application -, l'éventualité d'une application inconstitutionnelle ŕ des cas particuliers n'est pas déterminante (ATF 125 II 440 consid. 1d p. 443-444 et les arręts cités; 125 I 369 consid. 3 in fine p. 375). 2.- La recourante demande l'annulation de l'art. 2 LFo/GE. Selon l'art. 2 al. 3 de la loi fédérale, les jardins ne sont pas considérés comme de la foręt. En vertu de l'art. 24 aCst. (dčs le 1er janvier 2000, l'art. 77 Cst.), la Confé- dération aurait dans ce domaine une compétence limitée aux principes, les cantons étant chargés de l'exécution. Il ap- partiendrait au droit fédéral de définir, de maničre exhaus- tive, la notion de foręt (en particulier aux art. 2 LFo et 1 OFo). Le droit fédéral ne laisserait aucune place aux cantons pour s'écarter des critčres quantitatifs et qualitatifs ainsi délimités. Le droit cantonal ne pourrait pas, dčs lors, envi- sager que les jardins puissent constituer de la foręt. La re- courante invoque ŕ ce sujet la force dérogatoire du droit fé- déral. Elle fait aussi valoir une violation de la garantie de la propriété, en relevant que l'extension de la zone incons- tructible ŕ trente mčtres de la lisičre de la foręt serait disproportionnée; elle ne s'en prend toutefois pas ŕ l'art. 11 de la loi genevoise, qui pose cette extension. La recou- rante relčve en définitive que les peuplements d'arbres si- tués dans les jardins privés ne pourraient avoir de fonction protectrice ou sociale, ni la qualité d'écosystčme. a) La LFo, qui a pour but général la protection des foręts, notamment la conservation de l'aire forestičre (art. 1er et 3 LFo), définit la notion de foręt ŕ son art. 2. On entend par foręt toutes les surfaces couvertes d'arbres ou d'arbustes forestiers ŕ męme d'exercer des fonctions fores- tičres, sans égard ŕ leur origine, ŕ leur mode d'exploitation ou aux mentions figurant au registre foncier. L'art. 2 al. 2 LFo indique ce qui doit ętre assimilé aux foręts, alors que l'al. 3 exclut de cette notion notamment les groupes d'arbres ou d'arbustes isolés, les haies, allées, jardins, parcs et espaces verts. Selon les art. 50 LFo et 66 OFo, les cantons édic- tent les dispositions d'exécution nécessaires. Ils peuvent en particulier, en vertu de l'art. 2 al. 3 LFo, dans le cadre fixé par le Conseil fédéral, préciser la largeur, la surface et l'âge minimaux que doit avoir un peuplement sur une surfa- ce conquise par la foręt ainsi que la largeur et la surface minimales que doit avoir un peuplement pour ętre considéré comme foręt. Le cadre précité a été fixé ŕ l'art. 1 al. 1 OFo de la façon suivante: surface comprenant une lisičre appro- priée: de 200 ŕ 800 m2; largeur comprenant une lisičre appro- priée: 10 ŕ 12 m; âge du peuplement sur une surface conquise par la foręt: 10 ŕ 20 ans. Si le peuplement en question exer- ce une fonction sociale ou protectrice particuličrement im- portante, les critčres cantonaux ne sont pas applicables (art. 1 al. 2 OFo et 2 al. 4 LFo). b) Les critčres quantitatifs que les cantons peuvent fixer, dans les limites de l'art. 1 al. 1 OFo, servent ŕ cla- rifier la notion qualitative de foręt posée par le droit fé- déral. Sauf circonstances particuličres, la nature forestičre doit ętre reconnue lorsque les critčres quantitatifs sont sa- tisfaits, de sorte que ces derniers constituent des seuils minimaux. On ne peut toutefois nier la qualité de foręt du simple fait que ces seuils ne sont pas atteints. Les critčres quantitatifs doivent concrétiser la notion qualitative de fo- ręt, et non la vider de son sens. Plus les cantons font un usage du pouvoir d'appréciation qui leur est octroyé, plus leur réglementation doit ętre élaborée. Une loi cantonale fixant les critčres de façon schématique et indifférenciée contredit ainsi la notion qualitative de foręt (ATF 124 II 165 consid. 2b p. 170, 122 II 72 consid. 3b p. 79). Une ré- glementation exagérément schématique, donnant l'impression que seuls sont déterminants les critčres quantitatifs, peut toutefois encore faire l'objet d'une interprétation conforme au droit fédéral, dčs lors que les critčres qualitatifs posés par ce dernier l'emportent de toute façon (ATF 125 II 440 consid. 3 p. 447). c) Ces derničres considérations scellent le sort du grief de la recourante. Si les jardins ne figurent pas dans la liste des surfaces qui ne sont pas considérées comme fo- restičres, cela ne signifie évidemment pas qu'ils doivent au- tomatiquement ętre considérés comme de la foręt. Qu'ils figu- rent ou non ŕ l'art. 2 al. 3 de la loi genevoise, les jardins ne sont pas considérés comme foręt en vertu du texte clair de l'art. 2 al. 3 de la loi fédérale. Le Grand Conseil explique ŕ ce propos qu'il a jugé opportun de n'apporter que les pré- cisions qui lui paraissaient nécessaires en relation avec les caractéristiques du canton, sans reprendre mot ŕ mot l'art. 2 al. 3 LFo, applicable pour le surplus. d) De maničre générale, l'existence d'un parc ou d'un jardin au sens de l'art. 2 al. 3 LFo doit ętre jugée uniquement sur la base de l'ensemble des circonstances de fait (ATF 124 II 85 consid. 3e p. 89); le peuplement, planté volontairement, ne doit servir qu'au délassement, et avoir un rapport direct avec l'habitat. L'existence d'essences typi- ques et la présence d'installations propres ŕ des parcs ou jardins ne sont que des indices relatifs, compte tenu de la tendance actuelle ŕ donner ŕ ces espaces un aspect plus natu- rel. L'appréciation se fait de maničre objective car, ŕ dé- faut d'entretien, il se peut qu'un parc ou un jardin retrouve les caractéristiques d'un bien-fonds forestier, sans égard aux intentions initiales du propriétaire (ATF 120 Ib 339 consid. 4a p. 342). La loi genevoise laisse entičrement la place ŕ une telle définition des jardins, fondée sur les critčres quali- tatifs déterminants; cela ressort a contrario des critčres posés aux al. 1 et 2 de l'art. 2, qui reprennent eux-męmes - la recourante n'en disconvient pas - les définitions posées par le droit fédéral. La loi genevoise n'est donc en rien contraire au droit fédéral. Le grief relatif ŕ la garantie de la propriété doit lui aussi ętre rejeté, car il part égale- ment de la prémisse erronée que la loi cantonale consacre- rait, ŕ propos des jardins, une notion autonome de la foręt. 3.- a) La recourante demande aussi l'annulation de l'art. 4 al. 3 de la loi genevoise. Selon cette disposition, outre les cas prévus par la législation fédérale, qui sont ŕ la charge des cantons, l'inspecteur peut ordonner une procé- dure de constatation de la nature forestičre, aux frais des propriétaires, notamment dans les cas suivants: a) requęte en autorisation de construire ŕ proximité d'une lisičre qui n'a pas encore été délimitée; b) lorsque la conservation de la foręt l'exige. La recourante voit dans cette disposition une violation des principes de la légalité, de l'interdiction des contributions publiques ŕ caractčre confiscatoire et de la réserve de la loi lors d'une restriction ŕ la garantie de la propriété. La constatation de la nature forestičre serait une tâche incombant aux cantons, ŕ leurs frais. En tant que con- tribution publique nouvelle, elle ne reposerait pas sur une base légale suffisamment précise puisque la loi ne prévoit aucun maximum, ni aucun barčme pour ces frais de constata- tion. b) Selon le Grand Conseil, l'art. 10 LFo énumérerait trois cas dans lesquels une constatation de la nature fores- tičre doit avoir lieu aux frais du canton: les demandes indi- viduelles de constatation de la nature forestičre (al. 1), l'élaboration des plans d'affectation (al. 2) et les requętes de défrichement (al. 3). Ces cas sont expressément réservés ŕ l'art. 4 al. 3 de la loi. Le Grand Conseil a toutefois voulu permettre ŕ l'autorité d'ordonner une procédure de constata- tion, dans deux situations. L'art. 4 al. 3 let. a de la loi s'appliquerait ŕ l'occasion d'une demande d'autorisation de construire, lorsque le propriétaire n'a pas requis, préala- blement, l'ouverture d'une procédure de constatation. Dans ce cas, l'autorité doit pouvoir intervenir, et les frais du géo- mčtre doivent ętre mis ŕ la charge du propriétaire ayant omis de s'informer. L'art. 4 al. 3 let. b de la loi concernerait les cas de mise en péril de l'aire forestičre, en particulier en cas d'acte illicite, lorsqu'un propriétaire installe ou tolčre des aménagements dangereux pour la foręt. Les frais d'intervention de l'autorité devraient aussi, dans ce cas, ętre ŕ la charge du particulier fautif. Les frais visés ŕ l'art. 4 al. 3 LFo/GE ne concerneraient que la rétribution du géomčtre appelé ŕ intervenir; il ne s'agirait ni d'un impôt, ni d'une taxe. c) aa) Comme l'admet l'autorité intimée, la procédu- re de constatation de la nature forestičre est une tâche qui incombe en principe aux cantons, dans le cadre de l'exécution de la LFo. Cela est particuličrement évident lorsque la déli- mitation de l'aire forestičre a lieu dans le cadre de l'éla- boration et de la révision des plans d'affectation au sens des art. 14 ss LAT (cf. en particulier l'art. 18 al. 3 LAT). Lorsqu'il détermine l'étendue de l'aire forestičre dans le cadre de l'élaboration de tels plans (art. 10 al. 2 LFo), le canton effectue une tâche qui lui est propre, et ne saurait par conséquent en reporter les frais sur les administrés. bb) La constatation de la nature forestičre peut aussi avoir lieu ŕ la requęte d'un particulier. Lorsque ce dernier dispose d'un intéręt digne de protection - par exemple lorsqu'il envisage de construire dans le secteur concerné -, il peut exiger de la part de l'Etat une décision de constatation au sens des art. 25 al. 2 PA (art. 10 al. 1 LFo; cf. FF 1988 p. 197); la demande peut aussi ętre liée ŕ une demande de défrichement (art. 10 al. 3 LFo). Dans ce cas, l'Etat agit ŕ la requęte d'un particulier et rien n'empęche, pour autant qu'il existe une base légale suffisante, de per- cevoir les frais relatifs au prononcé de sa décision (cf. ATF 122 II 274: les frais de constatation de la nature forestičre peuvent par exemple ętre mis ŕ la charge de l'opposant, pour autant que ce dernier ait été entendu avant le prononcé de la décision de constatation). Le canton de Genčve explique qu'il a - cela lui est loisible - renoncé ŕ percevoir des frais lorsqu'une telle demande de constatation est formée indépen- damment d'une demande de permis; cela ressort aussi des tra- vaux préparatoires de la loi (mémorial des séances du Grand Conseil, n° 21/IV p. 3214 ss). En revanche si, au cours d'une procédure de permis de construire, l'inspecteur des foręts se rend compte de l'existence d'un peuplement susceptible de correspondre ŕ la notion de foręt, il peut, selon la loi cantonale, ordonner une procédure de constatation de la nature forestičre, aux frais du propriétaire concerné. Cette vérification fait alors partie des diverses conditions posées ŕ l'octroi du permis de construire, et les frais qui y sont liés - en l'occurrence les frais de géomčtre - peuvent ętre inclus dans l'émolument relatif ŕ l'autorisation de construire, au męme titre que les autres frais, les deux procédures devant ętre coordonnées (art. 4 al. 5 LFo/GE). cc) Les parties se livrent ŕ une vaine argumentation quant ŕ la nature de ces frais (impôt, taxe causale ou mix- te). Un émolument, dű ŕ raison d'une prestation que l'admi- nistration fournit au contribuable, constitue en effet une taxe causale qui, au męme titre que les autres contributions publiques, doit ętre prévu par une base légale (cf. art. 5 al. 1, 36 al. 1 et 127 al. 1 Cst.). En l'espčce, le principe de ces frais figure dans une loi formelle. En revanche, comme le relčve la recourante, leur montant ne fait l'objet d'au- cune précision dans la loi. S'agissant d'un émolument, qui a le caractčre d'une contre-prestation dont la valeur peut ętre évaluée précisément, le principe de la base légale n'est tou- tefois pas aussi strict qu'ŕ propos des impôts proprement dits (ATF 125 I 173 consid. 9a p. 179 et les références ci- tées; Moor, Droit administratif, I, Berne 1994, p. 354 ss, III, Berne 1992, p. 365 ss). Qu'il s'agisse d'émoluments de chancellerie, d'utilisation ou de contrôle (ATF 112 Ia 39 consid. 2a p. 43), l'essentiel est de pouvoir vérifier, selon des critčres objectifs, le respect des principes de la cou- verture des coűts (le montant de l'émolument ne doit pas dé- passer la charge financičre effective) et de l'équivalence (le montant doit ętre proportionné ŕ la valeur objective de la prestation; ATF 125 I 173 précité, 123 I 254 consid. 2b/aa p. 255 et les arręts cités; cf. également ATF 106 1a 201 con- sid. 3 p. 204). Ces conditions sont réalisées en l'occurren- ce: selon les explications données par l'autorité intimée, les frais en question sont limités ŕ l'intervention du géomč- tre, pour les travaux de mensuration ŕ effectuer. Le montant de l'émolument correspond ainsi directement ŕ un service dont la valeur est fixée selon les prix du marché. Dans un tel cas, le montant de l'émolument peut ętre contrôlé en fonction de critčres objectifs, de sorte qu'on ne saurait exiger qu'un barčme précis figure dans la loi formelle (cf. ATF 125 I 182 consid. 4a p. 193). Les frais en question devraient, de toute façon, demeurer relativement modestes, et on ne saurait craindre un effet confiscatoire prohibé par la Constitution. d) La recourante critique aussi l'art. 4 al. 3 let. b de la loi, qui prévoit de mettre ŕ la charge du propriétai- re les frais de constatation de la nature forestičre ordonnée par l'inspecteur des foręts "lorsque la conservation de la foręt l'exige". On peut en effet s'interroger sur le sens de cette disposition, dčs lors que l'intervention de l'inspecteur des foręts devrait, dans chaque cas, avoir pour but la conserva- tion de la foręt, objectif posé de maničre générale aux art. 1 al. 1 LFo et 1 al. 1 de la loi genevoise. Le Grand Conseil explique toutefois que cette dispo- sition est réservée aux cas, exceptionnels, dans lesquels une construction ou une installation non autorisée présente un danger pour l'aire forestičre. L'intervention de l'autorité est due, dans ce cas, ŕ une situation illicite, et peut ętre mise ŕ la charge de la personne responsable. Cette interpré- tation proposée par l'autorité intimée est certes beaucoup plus restrictive que ne le laisse penser le texte de la dis- position. Elle est toutefois compatible avec celui-ci. Ainsi comprise, la disposition litigieuse ne fait que reprendre le principe général selon lequel l'intervention de l'Etat ŕ l'encontre d'un perturbateur (par situation ou par comporte- ment) peut - męme en l'absence d'une base légale - ętre mise ŕ la charge de ce dernier. L'argumentation de la recourante quant au principe de la légalité perd ainsi sa pertinence. Compte tenu des explications fournies par l'autorité intimée, la disposition litigieuse se pręte donc ŕ une inter- prétation - restrictive - conforme ŕ la Constitution. 4.- Sur le vu de ce qui précčde, le recours de droit public doit ętre rejeté, aux frais de la recourante (art. 156 al. 1 OJ). Par ces motifs, l e T r i b u n a l f é d é r a l, 1. Rejette le recours. 2. Met ŕ la charge de la recourante un émolument ju- diciaire de 5000 fr. 3. Communique le présent arręt en copie au manda- taire de la recourante et au Grand Conseil du canton de Genčve. _____________ Lausanne, le 25 janvier 2000 KUR/col Au nom de la Ie Cour de droit public du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE: Le Président, Le Greffier,