Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 1P.528/2005 /col Arręt du 7 février 2006 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges Féraud, Président, Aemisegger et Fonjallaz. Greffier: M. Rittener. Parties Commune de Bassins, 1269 Bassins, recourante, représentée par Me Benoît Bovay, avocat, contre les époux A.________, intimés, Tribunal administratif du canton de Vaud, avenue Eugčne-Rambert 15, 1014 Lausanne. Objet procédure d'autorisation de construire, recours de droit public contre l'arręt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 24 juin 2005. Faits: A. Les époux A.________ sont copropriétaires, sur le territoire de la commune de Bassins, de la parcelle n° 114 du registre foncier, sise ŕ proximité immédiate d'un ancien prieuré clunisien (l'église de Bassins). Selon le plan d'extension communal, la partie nord-est de cette parcelle est située en zone village, la partie nord-ouest en zone de verdure et la partie sud-est en zone d'utilité publique. Par courrier du 15 janvier 2004, les époux A.________ ont demandé ŕ la Municipalité de Bassins (ci-aprčs: la municipalité) de les renseigner sur les démarches ŕ entreprendre pour obtenir l'autorisation d'installer une piscine préfabriquée dans la partie de leur jardin sise en zone village, ŕ proximité du bâtiment d'habitation existant. Afin de tempérer l'eau de cette piscine, ils souhaitaient également poser des panneaux solaires sur le toit du garage jouxtant leur habitation. Etaient joints ŕ ce courrier un prospectus du fournisseur de l'installation et un plan de situation sommaire. Le 27 janvier 2004, la municipalité leur a répondu qu'elle n'acceptait pas leur demande et qu'elle ne délivrerait pas d'autorisation de construire. Il était expliqué aux époux A.________ que la municipalité et la commission d'urbanisme estimaient que le lieu d'implantation de leur projet était inadapté car "l'harmonie du site de l'église risquerait d'ętre fortement atteinte". Les époux A.________ ont expressément renoncé ŕ recourir contre cette décision. Le 11 février 2004, la municipalité a répété aux époux A.________ sa décision de ne pas autoriser la construction d'une piscine ŕ proximité de l'église de Bassins. Elle a joint ŕ ce courrier un "arręté municipal du 9 février 2004" rendant compte de cette décision. B. Par courrier du 26 février 2004, le Service cantonal des bâtiments, monuments et archéologie, section monuments et sites, a écrit ce qui suit aux époux A.________: "Aprčs examen de votre courrier du 23 courant et suite ŕ une brčve visite des lieux, la Section monuments et sites vous informe qu'elle n'a pas d'objection ŕ formuler ŕ l'encontre de l'implantation d'une piscine telle que projetée sur le plan de situation annexé. Toutefois, il serait vivement souhaitable de la protéger par une arborisation ou une haie comme prévu dans le plan de situation afin d'éviter une vue directe depuis le cimetičre". Ayant eu connaissance de cet avis, la municipalité a consulté la commission communale d'urbanisme, qui a communiqué qu'elle ne pouvait accepter la construction projetée "ŕ côté d'un bâtiment classé monument historique et ŕ proximité du cimetičre". Par décision du 24 mars 2004, la municipalité a confirmé qu'elle ne délivrerait pas de permis de construire. C. Le 9 avril 2004, les époux A.________ ont recouru contre cette décision auprčs du Tribunal administratif du canton de Vaud, qui a admis le recours par arręt du 24 juin 2005. En substance, le Tribunal administratif a considéré que la Municipalité de Bassins avait abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant d'entrer en matičre sur la demande des époux A.________; dčs lors qu'il n'était pas d'emblée exclu d'autoriser le projet litigieux, la municipalité était tenue de le mettre ŕ l'enquęte publique. Le Tribunal administratif a donc annulé la décision attaquée, tout en invitant la municipalité ŕ renseigner les époux A.________ sur les formalités ŕ remplir pour le dépôt d'une demande de permis de construire en bonne et due forme. D. Agissant par la voie du recours de droit public, la Municipalité de Bassins demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arręt. Elle invoque une violation de l'autonomie communale et se plaint d'une application arbitraire des dispositions cantonales et communales sur l'esthétique et l'intégration des constructions. Elle sollicite en outre une inspection locale. Les époux A.________ ont présenté leurs observations, alors que le Tribunal administratif y a renoncé. Le Tribunal fédéral considčre en droit: 1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 131 II 571 consid. 1 p. 573; 130 I 312 consid. 1 p. 317 et les arręts cités). 1.1 Le recours de droit public formé par une commune pour violation de son autonomie - lorsqu'elle est atteinte, comme en l'espčce, en tant que détentrice de la puissance publique - est traité comme un recours pour violation de droits constitutionnels des citoyens, au sens de l'art. 84 al. 1 let. a OJ, et les conditions légales de recevabilité des art. 84 ss OJ s'y appliquent. Déterminer ensuite si la commune est effectivement autonome dans le domaine en question relčve du fond (ATF 128 I 3 consid. 1c p. 7; 121 I 155 consid. 4 p. 159; 116 Ia 52 consid. 2 p. 54 et les arręts cités). 1.2 L'arręt attaqué se borne ŕ annuler la décision de la recourante, sans expressément renvoyer la cause ŕ cette autorité. On ne saurait pour autant en déduire qu'il s'agit d'une décision finale, dčs lors qu'il ressort des considérants de cet arręt que l'annulation en question aura logiquement pour conséquence le renvoi de la cause ŕ la recourante pour nouvelle décision. L'arręt attaqué doit donc ętre interprété comme un arręt de renvoi, qui est en principe de nature incidente (ATF 129 I 313 consid. 3.2 p. 317; 122 I 39 consid. 1a/bb p. 42 et les références). Les considérants de l'arręt contesté invitent la recourante ŕ entrer en matičre sur la demande des intimés et ŕ mettre le projet litigieux ŕ l'enquęte publique. Dans ce cadre, le Tribunal administratif paraît trancher définitivement différentes questions relatives ŕ la conformité de la construction projetée. La recourante peut donc se sentir entravée dans son pouvoir d'appréciation et contrainte d'adopter une position qu'elle ne pourra pas contester en attaquant la nouvelle décision qu'elle est tenue de rendre; il en résulterait donc pour elle un préjudice irréparable au sens de l'art. 87 al. 2 OJ (ATF 128 I 3 consid. 1b p. 7; 120 Ib 207 consid. 1a p. 209; arręt 1P.167/2003 du 3 juillet 2003, publié in RDAF 2004 I 114, consid. 1.3). Par conséquent, le recours de droit public est recevable de ce point de vue. Pour le reste, les exigences formelles des art. 86 ss OJ sont satisfaites, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matičre. 1.3 La recourante sollicite la mise en oeuvre d'une inspection locale. Cette mesure d'instruction ne se justifie cependant pas, vu la nature essentiellement procédurale des questions litigieuses. 2. 2.1 Une commune bénéficie de la protection de son autonomie, garantie par l'art. 50 al. 1 Cst., dans les domaines que le droit cantonal ne rčgle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sphčre communale, conférant par lŕ aux autorités municipales une liberté de décision appréciable (ATF 128 I 3 consid. 2a p. 8; 126 I 133 consid. 2 p. 136; 124 I 223 consid. 2b p. 226 s. et les arręts cités). Il suffit que cette liberté puisse s'exercer, non pas dans un domaine entičrement réservé ŕ la commune, mais dans l'accomplissement des tâches particuličres qui sont en cause, quelle que soit leur base juridique. L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matičre concrčte sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et coutumier (cf. ATF 122 I 279 consid. 8b p. 290; 116 Ia 285 consid. 3a p. 287; 115 Ia 42 consid. 3 p. 44; 114 Ia 80 consid. 2b p. 83 et les références). Lorsqu'elle est reconnue autonome dans un domaine spécifique, une commune peut dénoncer tant les excčs de compétence d'une autorité cantonale de contrôle ou de recours que la violation par celle-ci des rčgles du droit fédéral, cantonal ou communal qui régissent la matičre (ATF 128 I 3 consid. 2b p. 9). Le Tribunal fédéral examine librement l'interprétation du droit constitutionnel; en revanche, il vérifie l'application de rčgles de rang inférieur ŕ la constitution cantonale sous l'angle restreint de l'arbitraire (ATF 128 I 3 consid. 2b p. 9 et la jurisprudence citée). 2.2 2.2.1 En droit vaudois, la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) laisse aux communes un espace de décision important maintes fois reconnu par la jurisprudence en matičre d'aménagement et de police des constructions (cf. art. 2 al. 1 in fine LATC; cf. ATF 108 Ia 74 consid. 2b p. 76 s.; 98 Ia 427 consid. 4 p. 434). La procédure d'octroi du permis de construire est régie par les art. 103 ŕ 123 LATC et par les art. 68 ŕ 75 du rčglement d'application de la LATC (RATC). Avant de délivrer le permis, la municipalité doit s'assurer que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation (art. 104 al. 1 LATC). L'art. 108 LATC rčgle la forme de la demande de permis et l'art. 69 RATC énumčre les pičces et indications que le requérant doit fournir. La demande n'est tenue pour réguličrement déposée que lorsque ces exigences sont remplies (art. 108 al. 2 in fine LATC). Le projet est ensuite mis ŕ l'enquęte publique par la municipalité pendant vingt jours (art. 109 al. 1 LATC), étant précisé que celle-ci peut dispenser de l'enquęte publique les projets de minime importance (art. 111 LATC et 72d RATC). Ces rčgles sont également applicables ŕ l'autorisation préalable d'implantation au sens de l'art. 119 LATC. Selon la jurisprudence et la doctrine cantonales, la municipalité saisie d'un projet régulier ŕ la forme est tenue de le mettre ŕ l'enquęte et elle ne saurait invoquer pour s'y refuser des motifs de fond, ŕ moins que le projet présenté enfreigne manifestement les dispositions réglementaires (RDAF 1976 p. 266; 1970 p. 260 ss; Bonnard et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, Lausanne 2002, n. 1.4 ad art. 109 LATC; Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 79 s.). Ainsi, le refus de mettre ŕ l'enquęte publique ne peut se concevoir que si le projet enfreint le droit positif "manifestement et sans aucun doute possible" (RDAF 1992 p. 225 et les références). Selon la doctrine, une enquęte publique devrait ętre ordonnée męme dans un tel cas, lorsque le constructeur insiste pour qu'elle ait lieu, ŕ ses frais (Bovay, op. cit., p. 80). 2.2.2 En l'espčce, il y a lieu de relever que la municipalité a d'emblée refusé d'entrer en matičre, alors qu'elle n'était pas saisie d'une demande de permis de construire, mais d'une simple demande de renseignements. Les dispositions cantonales régissant de maničre détaillée les conditions de forme et les indications ŕ fournir dans une demande de permis de construire ont notamment pour but de permettre ŕ l'autorité de disposer de toutes les informations nécessaires pour statuer en pleine connaissance de cause; il est dčs lors douteux qu'une municipalité puisse se prononcer sans avoir donné au requérant l'occasion de présenter son projet en bonne et due forme. Quoi qu'il en soit, męme si l'on considčre qu'une demande de permis de construire - ou d'autorisation préalable d'implantation - a été réguličrement déposée en l'espčce, la recourante était tenue de procéder ŕ la mise ŕ l'enquęte publique, ŕ moins que le projet ne soit manifestement contraire aux dispositions légales et réglementaires. Or, la recourante ne démontre pas en quoi le projet litigieux apparaissait d'emblée comme manifestement contraire au droit et cela ne ressort pas non plus du dossier. Il semble au contraire que la question pręte ŕ discussion, dčs lors que le Service cantonal concerné émet un avis différent et que la recourante elle-męme reconnaît, dans sa réponse du 11 mai 2004 au Tribunal administratif, qu'il y avait "une possibilité d'entrer en matičre pour trouver une solution". Dans ces circonstances, le Tribunal administratif n'a pas appliqué le droit cantonal de maničre arbitraire en considérant que la recourante était tenue de mettre le projet ŕ l'enquęte publique et c'est ŕ bon droit qu'il l'a invitée ŕ entrer en matičre et ŕ donner aux intimés les renseignements demandés. L'autonomie communale n'a donc pas été violée ŕ cet égard. 2.3 Selon la recourante, le Tribunal administratif aurait violé l'autonomie communale en la contraignant d'admettre un projet qu'elle avait décidé de refuser pour des questions d'esthétique. Il est vrai que l'arręt attaqué renvoie la cause ŕ la recourante en l'invitant ŕ entrer en matičre, ŕ renseigner les intimés sur les formalités nécessaires au dépôt d'une demande de permis de construire et ŕ mettre ensuite le projet ŕ l'enquęte publique. Le Tribunal administratif fait en outre part de certaines considérations qui relčvent du fond: le refus d'autorisation ne pourrait pas se fonder sur la loi cantonale du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS), le trouble que l'installation projetée est susceptible de causer pourrait ętre contenu par une réglementation des conditions d'utilisation et la crainte de créer un précédent ne serait pas justifiée. Enfin, l'autorité attaquée a jugé utile de préciser qu'elle partageait sans réserve l'avis du Service cantonal des bâtiments, monuments et archéologie, section monuments et sites. Dans la mesure oů aucune procédure d'autorisation de construire n'est pendante en l'espčce, faute de demande de permis valablement déposée, les considérations précitées sont dénuées de portée. Ces développements doivent ętre compris dans le cadre de l'argumentation du Tribunal administratif visant ŕ démontrer qu'il n'était pas d'emblée exclu d'autoriser le projet litigieux, ce qui obligeait la recourante ŕ entrer en matičre (cf. consid. 2.2 ci-dessus). Ils ne doivent cependant pas ętre interprétés comme des instructions adressées ŕ la recourante et celle-ci demeure libre d'accepter ou de refuser, au terme de la mise ŕ l'enquęte, le projet qui lui aura été valablement soumis. Du reste, on ne connaît pas la teneur du projet qui sera éventuellement déposé et on ne peut exclure qu'il diffčre de l'ébauche présentée par les intimés dans leur demande de renseignements. Il s'agira donc d'une procédure distincte de celle qui fait l'objet de la présente contestation et la décision que la recourante sera peut-ętre amenée ŕ rendre dans ce cadre pourra le cas échéant ętre contestée devant le Tribunal administratif, qui devra alors examiner le projet ŕ la lumičre de la procédure réguličrement suivie. Dans ces circonstances, le large pouvoir d'appréciation de la recourante en cette matičre n'est pas entravé par l'arręt attaqué, si bien que l'autonomie communale est également respectée ŕ cet égard. 3. Il s'ensuit que le recours de droit public doit ętre rejeté. Dčs lors que la recourante agit dans l'exercice de ses attributions officielles sans que ses intéręt pécuniaires ne soient en cause, elle ne doit pas supporter d'émolument judiciaire (art. 156 al. 2 OJ). Il n'est pas alloué de dépens aux intimés, qui n'en n'ont pas requis et qui ne sont pas assistés d'un avocat (art. 159 al. 1 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est rejeté. 2. Il est statué sans frais. 3. Le présent arręt est communiqué en copie aux parties et au Tribunal administratif du canton de Vaud. Lausanne, le 7 février 2006 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: