Tribunale federale Tribunal federal {T 1/2} 1P.535/2001/col Séance du 17 avril 2002 Ire Cour de droit public Les juges fédéraux Aemisegger, président de la Cour et vice-président du Tribunal fédéral, Nay, Aeschlimann, Reeb, Féraud, Catenazzi, Fonjallaz, greffier Kurz. Michel Rossetti, 1206 Genčve, recourant, représenté par Me Gregory J. Connor, avocat, rue du Rhône 100, 1204 Genčve, contre Comité de citoyens et citoyennes pour un choix démocratique et raisonnable de stade, case postale 2003, 1211 Genčve 2, intimé, Grand Conseil du canton de Genčve, Chancellerie d'Etat, rue de l'Hôtel-de-Ville 2, case postale 3964, 1211 Genčve 3. art. 85 lit. a OJ; validité de l'initiative populaire IN 118 "Pour un projet de stade raisonnable" (recours de droit public contre la décision du Grand Conseil du canton de Genčve du 15 juin 2001) Faits: A. Le 26 avril 1996, le Grand Conseil genevois a adopté une loi ouvrant un crédit de 20 millions de francs pour subventionner notamment la reconstruction du stade de football des Charmilles. La loi prévoit la création d'une fondation d'économie mixte chargée d'établir le projet et de recevoir les biens-fonds ŕ titre non onéreux. La reconstruction d'un stade de 25000 places aux Charmilles s'est révélée impossible, car elle nécessitait un débordement sur les rues avoisinantes. Le 22 janvier 1997, le Conseil d'Etat genevois a estimé que le site de la Praille devait ętre préféré, en raison des possibilités d'accčs (autoroute, transports publics et CFF). Il s'agit d'un périmčtre d'une superficie de 98000 m2, propriété pour l'essentiel de la Ville de Genčve et pour partie des CFF, sur le territoire de la Ville de Lancy, dans le secteur compris entre la route des Jeunes et les voies CFF, alors situé en zone ferroviaire et industrielle. Le 19 juin 1997, la loi de 1996 a été modifiée et le crédit a été affecté ŕ l'étude et ŕ la construction d'un nouveau stade de football sur le site de la Praille. Conformément ŕ la loi de 1996, la Fondation du Stade de Genčve a été créée le 29 février 1998, chargée de la maîtrise de l'ouvrage et de la recherche du financement. Le 13 juillet 1998, le Conseil d'Etat a soumis au Grand Conseil un projet de loi portant sur la création d'une zone de développement 3 affectée ŕ des activités commerciales et administratives ŕ la route des Jeunes, selon le plan n° 28950-67. Selon l'exposé des motifs ŕ l'appui de cette loi, le projet de stade avait fait l'objet d'un concours; un centre commercial, dont la gestion était confiée ŕ Jelmoli - Au Grand Passage Innovation SA, serait construit au nord du site, avec un parking d'environ 1000 places et un hôtel. Un bâtiment de liaison (billetterie, boutique, guichet de banque) était prévu au centre du site. Evalué ŕ 68 millions de francs, le projet serait financé par l'Etat de Genčve (17 millions), la Ville de Genčve (1 million) le Crédit Suisse (20 millions) et Jelmoli (30 millions). L'aménagement du périmčtre devrait faire l'objet d'un plan localisé de quartier. La capacité du stade était en outre étendue ŕ 30000 places pour répondre aux exigences de l'Union des associations européennes de football (UEFA), moyennant un surcoűt de 13 millions de francs, soit 81 millions de francs au total. En contrepartie, les terrains occupés par le stade des Charmilles seraient cédés ŕ la Ville de Genčve, pour y créer un parc public. Le degré de sensibilité III était attribué au site de la Praille. La loi a été adoptée le 27 mai 1999, sans faire l'objet d'un référendum ou d'un recours au Tribunal administratif. Le plan localisé de quartier n° 28962-67 (PLQ) a été mis ŕ l'enquęte au mois de mars 1999, aprčs le dépôt d'un premier rapport d'impact. Il définit les périmčtres occupés respectivement par le stade, le secteur administratif et commercial et le centre commercial, ainsi que les espaces et accčs piétonniers. Il comporte également des coupes définissant la hauteur et la forme des bâtiments, en particulier du stade, de forme ovoďde et semi-enterré. Il prévoit d'autres aménagements, tel le quai CFF destiné aux manifestations exceptionnelles, une piste cyclable et l'arborisation. Il est assorti de diverses prescriptions, sous forme de "notes", en particulier la limitation du stade ŕ 30000 places assises. Ce plan a donné lieu ŕ quatre oppositions, qui ont été écartées par le Conseil d'Etat le 8 septembre 1999. Les recours formés auprčs du Tribunal administratif genevois ont été liquidés par un arręt d'irrecevabilité et par des transactions. Le second rapport d'impact a été déposé le 6 décembre 1999. Les autorisations de démolir ont été accordées les 19 janvier et 29 juin 2000. Elles sont devenues définitives et le chantier de démolition a été ouvert le 22 mars 2000. B. Le 7 mars 2000, une initiative populaire IN 118, intitulée "Pour un projet de stade raisonnable" a été lancée. Publiée le 13 mars suivant dans la Feuille d'Avis Officielle, elle prévoit la modification de la loi du 26 avril 1996, dans sa version du 19 juin 1997, par la réduction de la subvention ŕ 15 millions de francs, pour un stade de 15000 places, avec comme conditions la renonciation au centre commercial (art. 1), le transfert gratuit du stade des Charmilles ŕ une collectivité publique et la mise en conformité de la gare de la Praille aux exigences de l'ordonnance fédérale sur la protection contre les accidents majeurs (art. 2). Le plan financier, soumis ŕ l'approbation du Grand Conseil, prévoit que l'exploitant prend en charge, en fonds propres, 10% du prix de revient, ainsi que les frais d'exploitation, les frais financiers et les frais d'entretien (art. 3). L'initiative prévoit aussi l'abrogation de la loi du 27 mai 1999 et le reclassement en zone ferroviaire du terrain ayant appartenu aux CFF et affecté au centre commercial (art. 9). C. Le 5 octobre 2000, le Département genevois de l'aménagement, de l'équipement et du logement (DAEL) a autorisé la construction du stade, avec bâtiment de liaison, hôtel et halte ferroviaire, ainsi que du centre commercial et des aménagements routiers. Le coűt de la construction était alors évalué ŕ 86 millions de francs, répartis entre l'Etat de Genčve (20 millions), la Ville de Genčve (3 millions), la Ville de Lancy (3 millions), la Confédération (5 millions), le Crédit Suisse (20 millions), Jelmoli (31 millions), ainsi que par une souscription publique (4 millions). Divers recours ont été déposés, notamment par le "Comité de citoyens et citoyennes pour un choix démocratique et raisonnable de stade", auprčs de la Commission cantonale de recours en matičre de constructions, sans effet suspensif. Les travaux ont débuté le 20 novembre 2000. Le 27 mars 2001, les recours ont été déclarés irrecevables, faute de légitimation active. Le comité a recouru auprčs du Tribunal administratif genevois, qui a rendu un prononcé d'irrecevabilité, pour les męmes motifs. Cet arręt a fait l'objet d'un recours de droit administratif auprčs du Tribunal fédéral. D. Le 6 avril 2001, le Conseil d'Etat a déposé son rapport, concluant ŕ la validité de l'IN 118, mais invitant le Grand Conseil ŕ la rejeter. L'initiative respectait les exigences d'unité de matičre, de forme et de genre. Elle présentait un risque d'atteinte ŕ la compétence exclusive du Conseil d'Etat en matičre d'autorisation de construire, dans la mesure oů le dossier de plans devait accompagner le plan financier soumis ŕ approbation. Pour le surplus, l'initiative présentait des problčmes d'exécutabilité: la réduction de la subvention et les nouvelles conditions posées au versement de celle-ci se heurtaient aux droits acquis, et la renonciation au centre commercial impliquait la révocation d'une autorisation déjŕ partiellement utilisée. La réduction du stade ŕ 15000 places nécessitait de reprendre entičrement le projet. L'initiative exposerait l'Etat ŕ payer des dédommagements importants. En proposant une modification de la loi alors qu'ils auraient pu s'y opposer ŕ plusieurs reprises, les initiants poussaient l'Etat ŕ adopter un comportement contradictoire, ŕ la limite de la bonne foi. E. Le 15 juin 2001, le Grand Conseil a déclaré valide l'initiative IN 118. Publiée dans la FAO du 20 juin 2001, sans motivation, cette décision fait l'objet d'un recours de droit public formé par Michel Rossetti, citoyen genevois. Celui-ci conclut ŕ l'annulation de la décision du Grand Conseil et ŕ l'invalidation de l'initiative. Il demande ŕ pouvoir répliquer ŕ la motivation que l'autorité sera amenée ŕ fournir dans sa réponse. Le Grand Conseil conclut au rejet du recours dans la mesure oů il est recevable. Le recourant a répliqué. Le comité d'initiative s'est déterminé le 1er mars 2002, sur les questions d'unité de la matičre et de l'abus de droit soulevées dans le recours. Le Tribunal fédéral considčre en droit: 1. En vertu de l'art. 85 let. a OJ, le Tribunal fédéral connaît des recours de droit public concernant le droit de vote des citoyens et de ceux qui ont trait aux élections et aux votations cantonales, quelles que soient les dispositions de la constitution cantonale et du droit fédéral régissant la matičre. 1.1 Le recours institué par l'art. 85 let. a OJ permet au citoyen de se plaindre de ce qu'une initiative a été indűment soustraite au scrutin populaire, notamment parce qu'elle a été déclarée totalement ou partiellement invalide par l'autorité cantonale chargée de cet examen, et quelle que soit la motivation de cette décision d'invalidation. La qualité pour recourir dans ce domaine appartient alors ŕ toute personne ŕ laquelle la législation cantonale accorde l'exercice des droits politiques pour participer ŕ la votation en cause, męme si elle n'a aucun intéręt juridique personnel ŕ l'annulation de l'acte attaqué (ATF 121 I 138 consid. 1 p. 139, 357 consid. 2a p. 360). 1.2 En revanche, il n'y a pas a priori violation du droit de vote du fait que l'autorité déclare entičrement valide une initiative cantonale, et décide par conséquent de la soumettre au peuple. La violation des droits politiques peut certes résulter de l'inobservation des rčgles de l'unité de la matičre, de l'exigence d'exécutabilité et d'un éventuel abus du droit d'initiative, tels qu'ils sont invoqués par le recourant, car ces différents principes tendent directement ŕ protéger l'électorat en tant qu'organe de suffrage, en assurant notamment une formation correcte de la volonté des électeurs. Cela est moins évident s'agissant de la violation alléguée de la garantie de la propriété, de la liberté économique, ainsi que du droit cantonal sur les constructions ou sur l'aménagement du territoire. De tels griefs ne relčvent pas du droit de vote proprement dit, mais du respect du droit matériel, notamment constitutionnel. Or, ce dernier est assuré par le recours de droit public pour violation des droits constitutionnels (art. 84 al. 1 let. a OJ), qui permet au particulier d'attaquer les mesures qui le lčsent personnellement dans ses intéręts juridiquement protégés (art. 88 OJ). L'art. 85 let. a OJ constitue pour sa part une voie de droit spécifique d'un tout autre genre, permettant d'intervenir, en qualité de citoyen, pour sauvegarder un intéręt public. Etendre l'intervention du Tribunal fédéral, dans le cadre de l'art. 85 let. a OJ, au contrôle de conformité au droit supérieur, forcerait cette juridiction ŕ intervenir avant l'adoption de la norme, puis ŕ l'occasion d'un contrôle abstrait, et enfin lors de décisions d'application; il en résulterait une protection juridique manifestement excessive (ATF 114 Ia 267 consid. 3 p. 271-273, confirmant la pratique antérieure en dépit des critiques de la doctrine). 1.3 La jurisprudence admet toutefois que la voie de l'art. 85 let. a OJ est ouverte lorsque l'autorité décide de présenter une initiative au vote populaire, pour autant que le droit cantonal charge l'autorité compétente de vérifier d'office la conformité des initiatives aux rčgles supérieures. Dans ce cas, le citoyen dispose d'une prétention ŕ ce que ce contrôle obligatoire soit effectué correctement et ŕ ce que le corps électoral soit dispensé de se prononcer, le cas échéant, sur des dispositions qui paraissent d'emblée contraires au droit matériel supérieur (ATF 114 Ia 267 précité; cf. Etienne Grisel, Initiative et référendum populaires, Traité de la démocratie semi-directe en droit suisse, Berne 1997, p. 145, pour qui une telle dispense découle directement des exigences de la démocratie, indépendamment du droit cantonal). 1.4 Selon l'art. 66 al. 3 de la Constitution genevoise du 24 mai 1847 (Cst./GE), le Grand Conseil déclare partiellement nulle l'initiative dont une partie est manifestement non conforme au droit si la ou les parties qui subsistent sont en elles-męmes valides; ŕ défaut, il déclare l'initiative nulle. Męme s'il ne sanctionne que les violations évidentes du droit (par quoi il faut entendre non seulement le droit formel relatif ŕ la recevabilité des initiatives, mais également le droit supérieur), le Grand Conseil est tenu d'effectuer un examen d'office. 1.5 Il en résulte que le présent recours est recevable tant en ce qui concerne les griefs relatifs ŕ son contenu possible, ŕ l'unité de la matičre et ŕ l'abus du droit d'initiative que pour ce qui a trait au respect du droit supérieur, soit des droits fondamentaux, du droit fédéral (art. 21 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]) et de la législation genevoise; męme si, sur ces derniers points, le recours pour violation des droits politiques tient le rôle de recours de droit public, la qualité pour agir ne dépend pas d'une atteinte personnelle ŕ un intéręt juridiquement protégé. Citoyen actif dans le canton de Genčve, Michel Rossetti a donc qualité pour contester la validité de l'initiative IN 118. 2. Le recourant soulčve cinq griefs. Il fait valoir en premier lieu que les dispositions prévues par l'initiative ne seraient pas de la compétence du Grand Conseil puisqu'elles auraient pour effet la révocation des deux autorisations de construire, actes de la compétence du DAEL; l'abrogation de la zone de développement 3 et le reclassement des terrains voués au centre commercial, voulus par l'initiative, supposeraient le dépôt d'un avant-projet par le DAEL, puis d'un projet par le Conseil d'Etat, le Grand Conseil, qui adopte finalement le projet de loi, ne disposant que d'un droit de motion dans ce domaine. Dans un deuxičme grief, le recourant invoque la rčgle d'unité de la matičre, violée selon lui par le fait que l'initiative prévoit des mesures n'ayant aucun rapport intrinsčque, soit la réduction de la capacité du stade, le transfert de l'ancien stade des Charmilles ŕ une collectivité publique, l'assainissement de la gare de la Praille et la suppression du centre commercial. Le recourant conteste ensuite, dans un troisičme grief, la conformité de l'initiative au droit supérieur, soit en particulier la liberté économique (la révocation de l'autorisation de construire dont bénéficie Jelmoli constituerait une mesure de politique économique, serait dépourvue d'intéręt public prépondérant et disproportionnée), la garantie de la propriété (la diminution de la subvention accordée ŕ la Fondation du Stade de Genčve et la formulation de conditions supplémentaires ŕ son versement ne reposeraient pas non plus sur un intéręt public et seraient disproportionnées; compte tenu des délais de la procédure parlementaire, les travaux seront achevés lorsque pourront ętre révoquées les autorisations de construire), l'art. 21 LAT (l'initiative n'a été déposée qu'une année aprčs l'adoption du plan de zones, et celui-ci a été concrétisé par un PLQ, puis par le début des travaux), l'art. 101 Cst./GE (qui attribue des compétences générales en faveur du Conseil d'Etat en matičre financičre et d'autorisation de construire), ainsi que la réglementation genevoise sur le droit des constructions (les compétences du DAEL en cette matičre seraient violées). Le recourant soutient enfin, dans un dernier moyen, qu'il y aurait abus du droit d'initiative: il était possible aux initiants de demander le référendum, en tout cas ŕ l'encontre des lois du 19 juin 1997 et du 27 mai 1999. 3. Les griefs relatifs ŕ la compétence du Grand Conseil et ŕ l'unité de la matičre peuvent ętre écartés d'emblée. 3.1 Le recourant invoque l'art. 65 B Cst./GE. Il admet qu'une initiative populaire peut, en droit genevois, contenir des normes matériellement de rang administratif, pour autant toutefois que la législation cantonale soit respectée, d'une part, et que l'acte en question soit de la compétence du pouvoir législatif, et non du gouvernement ou de l'administration. En l'espčce, l'initiative aurait pour effet la révocation des autorisations de construire le stade et le centre commercial. Un tel acte contraire serait de la compétence exclusive de l'autorité qui a délivré les autorisations, soit le DAEL. Il en résulterait que l'art. 1, deuxičme partie, de l'initiative serait nul, faute de compétence du Grand Conseil en matičre d'autorisation de construire. Le recourant perd de vue que si, selon lui, la révocation des autorisations de construire est une conséquence de l'initiative, elle ne figure nullement dans le texte de celle-ci. L'acte contraire que pourrait impliquer l'acceptation de l'initiative n'est par conséquent pas automatique; il ne serait d'ailleurs pas effectué directement par le Grand Conseil, mais éventuellement exécuté par les autorités administratives compétentes. Le recourant argumente de maničre similaire ŕ propos de l'abrogation de la zone de développement prévue ŕ l'art. 9 de l'initiative. Il y aurait lŕ aussi un acte de nature administrative que le Grand Conseil ne pourrait pas non plus adopter par la simple voie du projet de loi: selon les art. 15 A et 16 de la loi cantonale d'application de la LAT (LALAT), le Grand Conseil devrait préalablement s'exprimer par voie de motion (non soumise au référendum), l'avant-projet de loi étant établi par le DAEL, puis soumis ŕ l'enquęte publique. C'est manifestement cette procédure qu'ont voulu réserver les initiants en indiquant que l'abrogation de la zone de développement 3 aurait lieu "conformément ŕ la procédure de modification de zone requise ŕ cet effet". L'acceptation de l'initiative n'aurait donc pas pour effet une violation de la répartition des compétences dans ce domaine. 3.2 L'exigence d'unité de la matičre figure ŕ l'art. 66 al. 2 Cst./GE, selon lequel il doit exister un "rapport intrinsčque" entre les diverses parties d'une initiative. Selon le recourant, l'initiative IN 118 préconiserait, outre la réduction du stade de football, le transfert ŕ titre gratuit ŕ une collectivité publique du stade des Charmilles, situé en ville de Genčve dans un tout autre secteur que le site de la Praille. L'assainissement de la gare de la Praille constituerait un objet totalement distinct, susceptible de faciliter la récolte de signatures auprčs de ceux que le sort du stade indiffčre. En votation populaire, les partisans d'un assainissement n'auraient d'autre choix que de condamner simultanément le projet de stade. Quant ŕ la suppression du centre commercial, elle tiendrait ŕ des motifs de politique économique (protéger le petit commerce) et de protection de l'environnement (limiter les nuisances du trafic automobile). L'unité de la matičre est une notion relative, dont les exigences doivent ętre appréciées en fonction des circonstances concrčtes (ATF 123 I 63 consid. 4 p. 70 ss). Une initiative se présentant comme un ensemble de propositions diverses, certes toutes orientées vers un męme but (dans l'arręt précité, la protection de l'emploi), mais recouvrant des domaines aussi divers qu'une politique économique, une réforme fiscale, le développement de la formation, la réduction du temps de travail, la réinsertion des sans-emploi, etc., viole la rčgle de l'unité de la matičre (consid. 5, p. 73/74). En revanche, une initiative populaire peut mettre en oeuvre des moyens variés, pour autant que ceux-ci peuvent ętre rattachés sans artifice ŕ l'idée centrale défendue par les initiants (ATF 125 I 227 consid. 3c p. 231). Il en va ainsi dans le cas particulier. S'il y a une diversité de moyens dans les propositions de l'initiative, tous tendent ŕ une modification du projet de construction sur le site de la Praille, lequel comprend déjŕ ŕ l'heure actuelle plusieurs éléments différents comme le stade lui-męme et le centre commercial. L'assainissement de la gare de la Praille et le transfert du stade des Charmilles constituent des conditions, posées ŕ l'art. 2 de l'initiative, ŕ l'octroi de la subvention réduite prévue ŕ l'art. 1. L'initiative forme donc un tout suffisamment cohérent pour que l'exigence d'unité de la matičre soit respectée. On ne se trouve donc nullement dans l'un des principaux cas oů, selon la jurisprudence actuelle, l'unité de matičre fait défaut, soit parce que l'initiative présente en réalité un programme politique général (ATF 123 I 63 consid. 5 p. 73/74), soit parce qu'il n'y a pas de rapport suffisamment étroit entre les différentes propositions que l'initiative contient, soit encore parce que les différentes clauses de l'initiative sont réunies de maničre artificielle ou subjective (ATF 123 I 63 consid. 4d p. 73 et consid. 5 p. 73/74 ainsi que la doctrine citée). Au demeurant, l'électeur n'est nullement placé devant un choix entre la réalisation du stade initialement prévu et l'assainissement de la gare de la Praille, dčs lors que ce dernier est de toute façon imposé par le droit fédéral. Le grief de défaut d'unité de la matičre doit donc ętre rejeté. 4. De maničre générale, une initiative populaire cantonale ne doit rien contenir qui viole le droit supérieur, qu'il soit cantonal, intercantonal, fédéral ou international (cf. ATF 124 I 107 consid. 5b p. 118/119). L'autorité appelée ŕ statuer sur la validité matérielle d'une initiative doit en interpréter les termes dans le sens le plus favorable aux initiants. Lorsque, ŕ l'aide des méthodes reconnues, le texte d'une initiative se pręte ŕ une interprétation la faisant apparaître comme conforme au droit supérieur, elle doit ętre déclarée valable et ętre soumise au peuple. L'interprétation conforme doit permettre d'éviter autant que possible les déclarations d'invalidité (ATF 125 I 227 consid. 4a p. 231/232 et les arręts cités). 4.1 Outre la réduction de la subvention et les nouvelles conditions posées ŕ son octroi, l'initiative prévoit, en son art. 9, que la partie de la zone de développement 3 créée par la loi du 27 mai 1999 dans le but de permettre des activités commerciales et administratives ainsi que la construction du stade est abrogée conformément ŕ la procédure applicable, et reclassée en zone ferroviaire pour répondre aux besoins futurs des CFF. Le recourant y voit une violation de l'art. 21 LAT, qui pose le principe de la stabilité des plans. Il relčve que la loi du 27 mai 1999 est entrée en force et a été concrétisée par l'adoption du PLQ le 8 septembre 1999, puis par l'octroi des autorisations de construire. Les motifs de révision, liés ŕ la réduction des immissions, ne sauraient l'emporter sur l'exigence de stabilité. 4.2 Selon l'art. 21 LAT, les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun (al. 1). Ils font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées (al. 2). Cette disposition tend ŕ assurer ŕ la planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leurs fonctions (ATF 127 I 103 consid. 6b p. 105; 124 II 391 consid. 4b p. 396; 123 I 175 consid. 3a p. 182 et les arręts cités). La stabilité des plans est un aspect du principe, plus général, de la sécurité du droit, qui doit permettre aux propriétaires fonciers, comme aux autorités chargées de mettre en oeuvre la planification, de compter sur la pérennité des plans d'affectation (ATF 120 Ia 227 consid. 2b p. 232). Ceux-ci doivent ętre révisés lorsque les circonstances déterminantes se sont modifiées depuis leur adoption. Toutefois, plus le plan est d'adoption récente et les modifications ŕ apporter importantes, plus les motifs qui justifient cette modification doivent ętre impérieux (męme arręt, p. 233). Les circonstances ŕ prendre en considération peuvent ętre de fait ou de droit (ATF 127 I 103 consid. 6b p. 105); elles sont notamment les suivantes: - la durée de validité du plan: pour autant que celui-ci satisfasse aux exigences de la LAT, sa stabilité doit en principe ętre assurée pour quinze ans au moins (art. 15 let. b LAT; ATF 119 Ib 138 consid. 4e p. 145). Plus le plan est récent, plus on peut compter sur sa stabilité. Lorsque le plan litigieux est en vigueur depuis quelques années seulement, il y a lieu de démontrer que les besoins pour les quinze années suivant son adoption ont été mal ou sous-estimés et que, sur les autres points déterminants, les circonstances se sont sensiblement modifiées (ATF 120 Ia 227 consid. 2c p. 233). C'est seulement dans des circonstances exceptionnelles qu'un plan récent d'une année et demie pourrait ętre amené ŕ subir, par la voie de l'initiative populaire, une modification sous la forme d'un déclassement (arręt 1P.489/2001 du 4 décembre 2001 dans la cause S. contre commune de Meilen); - le degré de précision et de réalisation du plan: l'adoption d'un plan d'équipement, d'un remaniement parcellaire ou l'investissement de sommes importantes dans l'équipement des terrains permettent aux propriétaires de tabler sur le maintien de l'affectation prévue; par ailleurs, lorsque le plan d'affectation a été mis en oeuvre par l'octroi d'autorisations de construire, sa stabilité doit également ętre garantie; - l'étendue de la modification requise: des modifications mineures peuvent ętre autorisées lorsqu'elles n'impliquent pas un réexamen d'ensemble de la planification (ATF 124 II 391 consid. 4b p. 396); - les motifs de modification: conformément ŕ l'art. 21 al. 2 LAT, la nécessité de rendre la planification conforme aux exigences de l'aménagement du territoire revęt une importance prépondérante. Ainsi, la modification du plan directeur, ou la réduction des zones ŕ bâtir surdimensionnées constituent des motifs de poids, de męme que la réduction des immissions excessives, notamment par l'adoption d'un plan de mesures (art. 44a LPE [RS 814.01], art. 31 ss OPair [RS 814.318.142.1]; pour un rappel de ces critčres, cf. Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 184-186; Haller/Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Vol. 1, 3e éd., Zurich 1999, p. 119 s.). En revanche, un simple changement d'avis de la population ou une modification du rapport de force politique ne constituent pas une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT (ATF 109 Ia 113 consid. 3 p. 115 et la jurisprudence citée). 4.3 Le plan de zone n° 28950 dont les initiants proposent l'abrogation a été adopté le 27 mai 1999 par le Grand Conseil, sans faire l'objet d'une demande de référendum, ni d'un recours auprčs du Tribunal administratif cantonal. Entré en force le 24 juillet suivant, il prévoit le passage en zone de développement 3, affectée ŕ des activités commerciales et administratives ainsi qu'ŕ un stade de football, de l'ensemble du périmčtre concerné par le projet. Dans son exposé des motifs, le Conseil d'Etat relčve que la reconstruction du stade des Charmilles s'est révélée impossible et que le site de la Praille était le plus adapté ŕ ce projet. Un concours avait été lancé, portant sur les aspects architecturaux et financiers. Le projet retenu prévoit la création d'un stade de forme ovoďde et asymétrique, semi-enterré, dont la capacité avait été portée de 25'000 ŕ 30'000 places pour répondre aux exigences de l'UEFA. Le projet prévoit expressément la création d'un centre commercial au nord du site, ainsi qu'une zone administrative au centre. Le financement prévu serait assuré par l'Etat de Genčve, ŕ hauteur de 17 millions de francs, par la Ville de Genčve pour un million de francs, par le Crédit Suisse pour 20 millions et, pour 30 millions par Jelmoli, désigné comme exploitant du centre commercial. Le degré de sensibilité III a en outre été attribué au périmčtre concerné. Par la suite, le PLQ n° 28962-67 a été mis ŕ l'enquęte jusqu'au 13 juillet 1999. Il a suscité quatre oppositions, dont celles du WWF et de l'Association transports et environnement, qui n'étaient pas opposés au projet de stade et de centre commercial, mais réclamaient une desserte suffisante par les transports publics et un complément dans ce sens au rapport d'impact. Les oppositions ont été rejetées le 8 septembre 1999. Une association de quartier a également recouru. Ces procédures ont abouti ŕ des transactions et ŕ un arręt d'irrecevabilité. La seconde partie de l'étude d'impact a été déposée le 6 décembre 1999. Les autorisations de démolir ont été délivrées par le DAEL et sont entrées en force le 18 février 2000. Une demande tendant ŕ reconsidérer l'arręté d'approbation du plan de quartier et une demande de prolongation du délai d'opposition ont été rejetées par le Conseil d'Etat le 12 avril 2000. Aprčs que le Conseil d'Etat ait autorisé l'application des normes de la zone de développement, le DAEL a délivré les autorisations de construire le 5 octobre 2000; les recours formés contre ces décisions, dépourvus d'effet suspensif, ont été déclarés irrecevables faute de légitimation active des recourants. Ceux-ci ont formé un recours de droit administratif, encore pendant au moment oů le présent recours de droit public a été déposé. 4.4 Il apparaît par conséquent que l'initiative a été déposée, et la décision du Grand Conseil sur sa validité rendue, respectivement, moins d'une année et deux ans aprčs l'adoption du plan de zone. Outre qu'il s'agit lŕ d'un trčs bref délai, le plan a été immédiatement suivi de mesures concrčtes d'exécution que sont le PLQ et les autorisations de construire. Les investissements opérés sont par ailleurs considérables, de sorte que seules des circonstances exceptionnelles auraient pu permettre une telle révision. Force est de constater que de telles circonstances font défaut. Les problčmes liés ŕ la protection de l'air et ŕ la nécessité d'assainir la gare de la Praille ne sont gučre nouveaux; ils ont été examinés, en particulier dans le cadre des études d'impact ŕ l'appui du PLQ, puis des autorisations de construire, et pouvaient déjŕ ętre invoqués ŕ l'encontre du plan de modification de zones. Le Grand Conseil genevois prétend que la volonté manifestée par les électeurs de réduire la capacité du stade et de supprimer le centre commercial constituerait une modification importante des circonstances justifiant un changement de planification. Il perd ainsi de vue que, lorsque le droit cantonal permet ŕ des tiers, par le biais de l'initiative législative, de requérir une modification de la planification, cela ne saurait toutefois affaiblir la présomption de validité et de stabilité du plan d'affectation, car ces principes découlent du droit fédéral (ATF 120 Ia 227 consid. 2c in fine p. 233 et consid. 2e p. 234). L'abrogation du plan de zone ne serait en définitive motivée que par un changement de volonté politique - respectivement populaire -, ce qui ne constitue pas une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT (ATF 111 II 326 consid. 1a/cc p. 327; 109 Ia 113 consid. 3 p. 114; cf. Tanquerel, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich 1999, n. 30, 32, 37-40 ad art. 21 LAT et les références citées; Hohl, Probleme des Initiativrechts auf dem Gebiet des Baurechts und der Raumplanung, thčse Zurich 1989, p. 29 et 89). 4.5 Il en résulte que l'art. 9 de l'initiative doit ętre annulé, la modification du plan de zone apparaissant contraire aux exigences de stabilité découlant du droit fédéral. Par voie de conséquence, le plan localisé de quartier doit également subsister, et les autorisations de construire ne peuvent ętre mises en cause pour des motifs tenant ŕ l'aménagement du territoire. Il convient dčs lors de se demander si, en dépit du maintien de la planification actuelle, le complexe de la Praille pourrait ętre redimensionné comme l'exige l'art. 1, deuxičme partie, de l'initiative. Le gabarit du stade et sa capacité (30'000 personnes) sont clairement définis dans le PLQ, de męme que l'implantation du centre commercial, de sorte que la réduction du premier et la renonciation au second pourraient s'avérer inconciliables avec les mesures d'aménagement adoptées jusque-lŕ. La question peut demeurer indécise, car supposées compatibles avec les plans en vigueur, la réduction de la capacité d'accueil du stade et la renonciation au centre commercial n'apparaissent de toute façon plus réalisables. 5. Selon la jurisprudence, une initiative populaire doit ętre invalidée si son objet est impossible (ATF 101 Ia 354 consid. 9 p. 365 et les arręts cités). Il ne se justifie pas de demander au peuple de se prononcer sur un sujet qui n'est pas susceptible d'ętre exécuté. L'invalidation ne se justifie toutefois que dans les cas les plus évidents. L'obstacle ŕ la réalisation doit ętre insurmontable: une difficulté relative est insuffisante, car c'est avant tout aux électeurs qu'il appartient d'évaluer les avantages et les inconvénients qui pourraient résulter de l'acceptation de l'initiative (ATF 99 Ia 406 consid. 4c p. 407; 94 I 120 consid. 4b p. 126 concernant des initiatives visant ŕ interrompre des travaux de construction). Par ailleurs, l'impossibilité doit ressortir clairement du texte de l'initiative; si celle-ci peut ętre interprétée de telle maničre que les voeux des initiants sont réalisables, elle doit ętre considérée comme valable (Grisel, op. cit., p. 254). L'impossibilité peut ętre matérielle ou juridique. S'agissant des initiatives tendant ŕ la remise en cause de travaux, la jurisprudence considčre qu'il n'y a pas inexécutabilité du simple fait que l'ouvrage est déjŕ commencé (ATF 94 I 125), mais qu'il y a impossibilité matérielle d'exécution lorsque l'ouvrage est en état d'achčvement (ATF 101 Ia 354 consid. 10 p. 367 ss). 5.1 Pour juger de cette question, il y a lieu, compte tenu de l'objet et du caractčre de l'initiative, de se placer non pas au moment du dépôt de l'initiative, mais, au plus tôt, au moment oů l'autorité compétente statue sur sa recevabilité, voire au moment le plus proche possible de celui oů l'initiative devrait ętre soumise au vote populaire (ATF 101 Ia 354 consid. 10 p. 369). Le droit d'initiative n'implique aucun effet suspensif, de sorte qu'il est possible qu'une initiative exécutable au moment de son dépôt devienne impossible ŕ réaliser au moment du scrutin, pour autant toutefois que ce dernier n'ait pas été retardé ŕ dessein (Grisel, loc. cit.). 5.2 En l'espčce, les opposants au projet de stade et de centre commercial avaient la possibilité de recourir ou de lancer un référendum contre la loi du 27 mai 1999, ce qui eűt permis d'éviter que l'avancement des travaux ne rende leur démarche irréalisable. Il ne pouvait en effet leur échapper d'emblée que, compte tenu des délais de traitement des initiatives populaires et de l'absence d'effet suspensif, l'avancement des travaux pourrait rendre illusoire toute tentative de redimensionnement du projet. Or, sur le vu du calendrier établi par le Secrétariat du Grand Conseil, tel qu'il figure notamment en tęte du rapport de la commission législative, la décision du Grand Conseil sur la prise en considération de l'initiative et l'opposition éventuelle d'un contre-projet devait intervenir avant le mois de juin 2002, l'adoption d'un éventuel contre-projet devant avoir lieu avant le mois de juin 2003. Compte tenu de ces délais, qui résultent des art. 67 A et 49 al. 3 let. b et c Cst./GE, une votation populaire ne pouvait donc pas ętre envisagée avant 2003, soit approximativement au moment de l'inauguration, prévue au mois de juin 2003, voire plus tôt encore pour le centre commercial. Les ouvrages se trouveraient en voie d'achčvement, si ce n'est déjŕ complčtement réalisés, au moment de la votation populaire, ce qui constitue un cas d'impossibilité matérielle selon la jurisprudence précitée. 5.3 Il ressort de ce qui précčde que l'initiative est partiellement contraire au droit fédéral en tant qu'elle tend ŕ restaurer l'ancienne planification (art. 9), et qu'elle est par ailleurs irréalisable en tant qu'elle vise ŕ réduire la capacité du stade et ŕ supprimer le centre commercial (art. 1 seconde partie). Il y a lieu dčs lors de déterminer si les autres dispositions de l'initiative pourraient ętre soumises, pour elles-męmes, au peuple. 6. Lorsque seule une partie de l'initiative apparaît inadmissible, la partie restante peut subsister comme telle, pour autant qu'elle forme un tout cohérent et qu'elle puisse encore correspondre ŕ la volonté des initiants (ATF 125 I 227 consid. 4 p. 231; 124 I 107 consid. 5b p. 117; 121 I 334 consid. 2a p. 338 et la jurisprudence citée). En vertu du principe de la proportionnalité, l'invalidité d'une partie de l'initiative ne doit entraîner celle du tout que si le texte ne peut ętre amputé sans ętre dénaturé. 6.1 La loi que l'initiative tend ŕ modifier est une loi de subvention. Celle-ci est ramenée de 20 millions ŕ 15 millions de francs (art. 1 et 8), et assortie de conditions nouvelles: l'abandon de la construction du centre commercial, le transfert du stade des Charmilles ŕ une collectivité publique et l'adaptation de la gare de la Praille aux exigences de l'ordonnance du 27 février 1991 sur la protection contre les accidents majeurs (OPAM; RS 814.012). De l'aveu męme des initiants, ces deux derničres conditions n'ont pas de portée: le transfert gratuit du stade des Charmilles était déjŕ considéré comme acquis bien avant le lancement de l'initiative, et cette exigence ne serait qu'un "maintien des conditions initiales". Quant ŕ la mise en conformité de la gare de la Praille avec l'OPAM, l'art. 2 let. b de l'initiative n'a qu'une portée déclaratoire dčs lors que le respect des prescriptions fédérales s'impose de toute maničre. Les initiants admettent d'ailleurs, sur ce point également, que cette question était déjŕ résolue au moment du lancement de l'initiative, sur le vu des promesses faites par le Conseil d'Etat genevois de n'autoriser l'ouverture du complexe que si toutes les conditions de sécurité sont satisfaites. 6.2 Si elle est certes envisageable nonobstant l'achčvement des ouvrages, la réduction de la subvention va de paire avec celle de la capacité du stade, et ne paraît pas pouvoir constituer un objet autonome aux yeux des signataires de l'initiative. Selon l'exposé figurant sur la formule de récolte des signatures, les initiants considéraient un stade de 30'000 places comme surdimensionné, dénonçaient le fait que l'exploitant ne participe pas au financement et n'assume pas les risques, critiquaient la création d'un centre commercial sur le terrain des CFF et demandaient la mise en conformité du site avec l'OPAM. La réduction de la subvention ne fait pas l'objet d'une motivation particuličre et n'apparaît dčs lors que comme une conséquence de la réduction de la capacité du stade. La réduction de l'engagement de l'Etat paraît certes correspondre ŕ la volonté des initiants, mais cette seule mesure n'a plus gučre de sens si les projets de stade et de centre commercial doivent ętre achevés tels qu'initialement prévus. L'initiative se trouve ainsi privée de son objet essentiel et il est douteux que les citoyens qui ont soutenu l'initiative l'eussent également signée s'il s'était uniquement agi de réduire la subvention de l'Etat. Au contraire, limitée ŕ cette question, l'initiative se trouverait totalement dénaturée, de sorte qu'elle ne peut qu'ętre invalidée dans son ensemble (cf. ATF 119 Ia 154 consid. 9a p. 165/166 et les références citées). 7. Les considérations qui précčdent inspirent également de sérieuses réserves sous l'angle de l'interdiction de l'abus de droit, applicable en matičre de droits politiques (art. 2 CC, art. 5 al. 3 Cst.; Tanquerel, L'abus de droit en droit public suisse, in L'abus de droit, comparaisons franco-suisses, Actes du séminaire de Genčve, mai 1998, Saint-Etienne 2001, p. 173-191, 174/175). 7.1 On ne saurait certes refuser de soumettre une initiative au peuple qu'en cas d'abus manifeste ou d'utilisation insensée des institutions démocratiques (ATF 113 Ia 156 consid. 1c p. 159; cf. ATF 123 I 63 consid. 6c p. 76, s'agissant d'une initiative comportant une multitude de propositions en matičre économique et sociale, sous un titre avantageux, dissuadant les citoyens d'étudier attentivement le texte proposé au moment de le signer). L'abus de droit pourrait aussi ętre admis, męme lorsque le droit cantonal n'institue pas de délai d'attente, dans le cas d'une initiative tentant de remettre en cause un objet sur lequel les citoyens se sont déjŕ clairement prononcés, et ce ŕ plusieurs reprises (ATF 99 Ia 402 consid. 4b p. 406). 7.2 En l'espčce, le projet de stade, largement rendu public, a été débattu par trois fois au Grand Conseil lors de l'adoption des lois de 1996, 1997 et 1999, soumises au référendum facultatif. Celui-ci n'a pas été demandé, en particulier contre la loi du 27 mai 1999, alors que les conditions juridiques et financičres ŕ la construction du stade et du centre commercial étaient déjŕ clairement fixées. En outre, l'initiative n'est pas sans ambiguďtés, quant aux moyens qu'elle met en oeuvre et quant ŕ sa réelle efficacité: préconisant un redimensionnement du projet, elle modifie les conditions d'octroi de la subvention en instituant des conditions nouvelles qui, pour l'essentiel, ne dépendent pas du bénéficiaire de la subvention. Par ailleurs, elle comprend diverses dispositions (transfert gratuit du stade des Charmilles et respect de l'OPAM) qui, de l'aveu męme des initiants, étaient déjŕ prévues auparavant. Compte tenu de la lourdeur de la procédure ayant précédé l'octroi des autorisations de construire (adoption successive de trois lois, puis du PLQ mis ŕ l'enquęte, avec une double étude d'impact), de l'absence de toute circonstance nouvelle justifiant un réexamen de l'ensemble du projet (cf. consid. 4.4 ci-dessus), du peu de temps écoulé depuis son adoption et des problčmes d'exécutabilité qui se posaient d'emblée, on peut élever certains doutes sur la légitimité de la démarche des initiants. L'annulation de l'ensemble de l'initiative, pour les motifs qui précčdent, dispense toutefois d'examiner plus avant la question de l'abus de droit. Peut également demeurer indécise la question de savoir si, en l'absence d'un intéręt public prépondérant dűment établi, une réduction de la subvention était admissible. 8. Le recours de droit public doit par conséquent ętre admis. La décision du Grand Conseil du 15 juin 2001 est annulée. Conformément ŕ la pratique relative ŕ l'art. 85 let. a OJ, il n'est pas perçu d'émolument judiciaire. L'Etat de Genčve paiera au recourant une indemnité de dépens (art. 159 al. 1 OJ). Par ces motifs, vu l'art. 15 al. 3 OJ, le Tribunal fédéral décide: 1. Le recours de droit public est admis et la décision du 15 juin 2001 du Grand Conseil de la République et canton de Genčve est annulée. 2. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire. 3. L'Etat de Genčve versera au recourant une indemnité de 5000 fr. ŕ titre de dépens. 4. Le présent arręt est communiqué en copie aux parties et au Grand Conseil du canton de Genčve. Lausanne, le 17 avril 2002 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: