[AZA 3] 1P.555/1999 Ie C O U R D E D R O I T P U B L I C ********************************************* 27 janvier 2000 Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président, Nay, Aeschlimann, Féraud, Jacot-Guillarmod, Catenazzi et Favre. Greffier: M. Jomini __________ Statuant sur le recours de droit public formé par l'établissement Aéroport International de G e n č v e, ŕ Genčve, représenté par Me Pierre Louis Manfrini, avocat ŕ Genčve, contre 1. la loi modifiant la loi sur l'aéroport international de Genčve (7836), adoptée le 10 juin 1999 par le Grand Conseil de la République et canton de Genčve; 2. la loi ouvrant un crédit de 20 millions de francs pour l'indemnisation des propriétaires riverains de l'Aéroport international de Genčve (7610), adoptée le 10 juin 1999 par le Grand Conseil de la République et canton de Genčve; (autonomie des communes et des corporations de droit public) Vu les pičces du dossier d'oů ressortent les f a i t s suivants: A.- Le 10 juin 1993, le Grand Conseil de la Répu- blique et canton de Genčve (ci-aprčs: le Grand Conseil) a adopté la loi sur l'aéroport international de Genčve (LAIG), qui est entrée en vigueur le 1er janvier 1994. L'art. 1 al. 1 LAIG dispose que la gestion et l'exploitation de l'aéro- port sont confiées, dans les limites de la concession fédé- rale, ŕ un établissement de droit public appelé "Aéroport international de Genčve". Auparavant, cet aéroport était ex- ploité directement par l'Etat de Genčve, au bénéfice d'une concession fédérale du 20 novembre 1951; il était ainsi in- tégré ŕ l'administration cantonale. L'établissement public précité (ci-aprčs: l'éta- blissement) est autonome et il jouit de la pleine personna- lité juridique, aux termes de l'art. 1 al. 2 LAIG. Il a pour mission de gérer et d'exploiter l'aéroport et ses installa- tions en offrant, au meilleur coűt, les conditions optimales de sécurité, d'efficacité et de confort pour ses utilisa- teurs (art. 2 al. 1 LAIG); il doit concourir au développe- ment de la vie économique, sociale et culturelle et tenir compte des intéręts généraux du pays, du canton et de la ré- gion ainsi que des objectifs de la protection de l'environ- nement (art. 2 al. 2 LAIG). La loi définit ses organes (art. 6 ss LAIG); l'organe supręme est le conseil d'administra- tion, dont la majorité des membres sont désignés par le Grand Conseil et le Conseil d'Etat (art. 7 LAIG). L'établis- sement est placé sous la "haute surveillance et le contrôle" du Conseil d'Etat, qui approuve son budget et ses comptes (art. 5 LAIG). L'art. 4 al. 1 LAIG prévoit que les immeubles de l'aéroport (terrains et constructions) demeurent la proprié- té de l'Etat de Genčve, qui les met ŕ la disposition de l'établissement en vue de son activité. L'art. 36 al. 1 LAIG, intitulé "Charges financičres", dispose ce qui suit dans sa teneur d'origine: "En contrepartie de la mise ŕ disposition par l'Etat des biens immobiliers et équipements lui apparte- nant en vue de l'exploitation de l'aéroport, l'éta- blissement assume la charge des frais financiers, soit les intéręts et amortissements encourus par l'Etat ŕ leur sujet." Enfin, dans les dispositions transitoires, la loi traite ŕ son art. 40 du "transfert des droits et obliga- tions" dans les termes suivants: "A l'exception de sa qualité de propriétaire immobi- lier dans le périmčtre aéroportuaire, l'ensemble des droits et obligations de l'Etat de Genčve rela- tifs ŕ l'aéroport tels que notamment contrats, ta- rifs et taxes ŕ percevoir ou ŕ payer, sont transfé- rés de plein droit ŕ l'établissement au moment de l'entrée en vigueur de la présente loi." Le transfert de la concession fédérale ŕ l'établis- sement "Aéroport international de Genčve" a été décidé le 21 décembre 1993. B.- Le 10 juin 1999, le Grand Conseil a adopté la "loi modifiant la loi sur l'aéroport international de Genč- ve" (loi n° 7836). L'article unique de cette loi est libellé ainsi: "La loi sur l'aéroport international de Genčve, du 10 juin 1993, est modifiée comme suit: Art. 36, al. 1 (nouvelle teneur) 1 En contrepartie de la mise ŕ disposition par l'Etat des biens immobiliers et équipements lui ap- partenant en vue de l'exploitation de l'aéroport, l'établissement assume la charge des frais finan- ciers, soit les intéręts et amortissements encourus par l'Etat ŕ leur sujet, y compris - conformément aux obligations résultant de l'art. 40 - les indem- nités que l'Etat serait appelé ŕ payer ŕ des rive- rains de l'aéroport en raison des nuisances qu'ils pourraient subir du fait de l'exploitation de ce dernier." C.- Le 10 juin 1999 également, le Grand Conseil a adopté la "loi ouvrant un crédit de 20 millions de francs pour l'indemnisation des propriétaires riverains de l'Aéro- port international de Genčve" (loi n° 7610). L'art. 3 de cette loi rčgle, selon son titre, le financement du crédit et la couverture des charges financičres; il a la teneur suivante: "Le financement de ce crédit est assuré par le re- cours ŕ l'emprunt. Les charges financičres en inté- ręts et en amortissements sont prises en charge par l'aéroport de Genčve." D.- Les deux lois du 10 juin 1999 précitées ont été publiées le 30 juillet 1999 dans la Feuille d'Avis Officiel- le du canton de Genčve, avec les arrętés de promulgation du Conseil d'Etat (vu l'expiration du délai de référendum). El- les sont entrées en vigueur le lendemain de leur publica- tion. L'indemnisation des propriétaires riverains de l'aéroport, dont il est fait mention tant ŕ l'art. 36 al. 1 LAIG (nouvelle teneur) que dans la loi n° 7610, est notam- ment celle ŕ payer, en vertu des normes de la loi fédérale sur l'expropriation, ŕ cause du bruit du trafic aérien (voir l'arręt de principe rendu par le Tribunal fédéral aux ATF 121 II 317). E.- Agissant par la voie du recours de droit pu- blic, l'établissement Aéroport International de Genčve de- mande au Tribunal fédéral d'annuler la loi modifiant la loi sur l'aéroport international de Genčve (loi n° 7836) et la deuxičme phrase de l'art. 3 de la loi ouvrant un crédit de 20 millions de francs pour l'indemnisation des propriétaires riverains de l'Aéroport international de Genčve (loi n° 7610). L'établissement recourant critique en substance les nouvelles charges financičres, excessives selon lui, qu'il devra supporter en vertu des deux lois attaquées. Il se plaint de la violation de son autonomie, en se référant aux garanties que peuvent invoquer les communes ŕ l'encontre d'actes étatiques cantonaux. Il se plaint également, en se prévalant de son statut de concessionnaire, de la violation du droit fédéral de l'aviation et partant de l'art. 2 disp. trans. aCst., voire de l'art. 3 aCst. Se référant enfin ŕ un projet fédéral de plan sectoriel de l'infrastructure aéro- nautique (PSIA), il dénonce une violation du droit fédéral de l'aménagement du territoire. Dans sa réponse, le Grand Conseil conclut ŕ l'irre- cevabilité du recours, subsidiairement ŕ son rejet. Cet acte énonçant les considérants ŕ l'appui des deux lois attaquées, un délai a été imparti au recourant pour présenter un mémoi- re complétif, conformément ŕ l'art. 93 al. 2 OJ. Il a ainsi développé de nouveaux arguments, en confirmant ses conclu- sions. Invité ŕ dupliquer, le Grand Conseil a également con- firmé ses conclusions. C o n s i d é r a n t e n d r o i t : 1.- Le Tribunal fédéral examine d'office et libre- ment la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 125 I 252 consid. 1a p. 254, 412 consid. 1a p. 414 et les arręts cités). a) Le recourant invoque, ŕ l'appui de ses conclu- sions, certaines rčgles du droit constitutionnel fédéral; il agit, contre deux arrętés cantonaux, par la voie du recours de droit public pour violation de droits constitutionnels des citoyens, selon l'art. 84 al. 1 let. a OJ. aa) Le recours de droit public au sens de cette disposition est conçu pour la protection des droits consti- tutionnels des citoyens contre des abus de la puissance pu- blique. Selon une jurisprudence constante et bien établie, l'Etat - cantons, communes ou leurs autorités, autres col- lectivités ou établissements de droit public - n'est en principe pas titulaire de ces droits constitutionnels, qui existent précisément contre lui (ATF 125 I 173 consid. 1b p. 175; 121 I 218 consid. 2a p. 219; 120 Ia 95 consid. 1a p. 96; 119 Ia 214 consid. 1a p. 216; 113 Ia 232 consid. 2b p. 235; 109 Ia 173 consid. 1 p. 174; 107 Ia 175 consid. I/1 p. 178; 103 Ia 58 consid. 1 p. 59; 103 Ia 63 consid. 2a; 99 Ia 110 consid. 1; 66 I 72 consid. 1 p. 74). bb) La jurisprudence admet, pour les communes, une exception ŕ ce principe: elles peuvent, par la voie du re- cours de droit public, se prévaloir de la garantie de leur autonomie ou de celle de leur existence (cf. ATF 124 I 223 consid. 1b p. 226; 122 I 279 consid. 8 p. 290; 121 I 155 consid. 4 p. 159 et les arręts cités). La garantie de l'au- tonomie communale est réservée aux communes, voire aux cor- porations de droit public de niveau communal telles que les communes ecclésiastiques ("Kirchgemeinde"), les communes bourgeoisiales ("Bürgergemeinde") ou le cas échéant certai- nes associations de communes; des collectivités d'un autre niveau ou investies d'autres tâches ne peuvent pas l'invo- quer (ATF 125 II 177 consid. 3c p. 182; 113 Ia 200 consid. 1 p. 202; 113 Ia 232 consid. 2b p. 236; 110 Ia 197 consid. 1; 108 Ia 82 consid. 1a p. 84; 95 I 49 consid. 3 p. 54 et les arręts cités). Dans la jurisprudence relative au recours pour vio- lation de l'autonomie des communes - ou pour atteinte ŕ leur existence voire ŕ l'intégrité de leur territoire, garanties par le droit cantonal -, le Tribunal fédéral leur a parfois assimilé, en exposant les principes applicables, d'"autres corporations publiques" ("andere öffentlichrechtliche Kör- perschaften"; cf. notamment ATF 121 I 218 consid. 2a p. 220; 120 Ia 95 consid. 1a p. 96; 119 Ia 214 consid. 1a p. 216; 112 Ia 356 consid. 5a p. 363; 108 Ia 82 consid. 1b p. 85). Parmi ces "autres corporations publiques" admises ŕ agir par la voie du recours de droit public - en tant que détentrices de la puissance publique -, on peut citer l'Eglise évangéli- que-réformée du canton de Saint-Gall (qui avait agi conjoin- tement avec une paroisse ou commune ecclésiastique: ATF 108 Ia 82 consid. 1b p. 85), mais pas, notamment, des syndicats ou collectivités chargés d'améliorations foncičres ou d'amé- nagement de cours d'eau (cf. ATF 113 Ia 232 consid. 2b p. 235; 109 Ia 173 consid. 3 p. 176 et les arręts cités), ni un canton représenté par son gouvernement (ATF 120 Ia 95 con- sid. 1b p. 97), ni une corporation publique liée ŕ l'Univer- sité de Bâle (ATF 125 I 173 consid. 1b p. 175), ni encore une caisse de pensions des fonctionnaires avec statut d'éta- blissement de droit public (ATF 103 Ia 58 consid. 2b p. 61). cc) La jurisprudence retient encore une autre hypo- thčse (ou exception au principe précité) : celle oů la col- lectivité publique n'intervient pas en tant que détentrice de la puissance publique, mais agit ŕ l'encontre d'un acte cantonal qui l'affecte de la męme maničre qu'il atteindrait un particulier, notamment quand cette collectivité agit sur le plan du droit privé, ou en sa qualité de propriétaire de biens du patrimoine administratif ou financier, ou encore quand elle est elle-męme débitrice de taxes ou d'impôts. Le recours de droit public pour violation de droits constitu- tionnels des citoyens (art. 84 al. 1 let. a OJ) peut alors ętre recevable, le recourant étant considéré comme une "col- lectivité" ("Korporation") au sens de l'art. 88 OJ (ATF 123 III 454 consid. 2 p. 456; 121 I 218 consid. 2a p. 220; 120 Ia 95 consid. 1a p. 97; 119 Ia 214 consid. 1a p. 216; 111 Ia 146 consid. 1b p. 148; 109 Ia 173 consid. 2 p. 175; 107 Ia 175 consid. I/1b p. 179; 104 Ia 381 consid. 1 p. 387; 103 Ia 58 consid. 2b p. 62; 88 I 107; 79 I 327 consid. 1 p. 330). b) Le recourant est un établissement de droit pu- blic cantonal (art. 1 al. 1 LAIG), en d'autres termes une organisation administrative disposant d'un ensemble de moyens (en personnel et en matériel) affectés durablement ŕ l'exécution d'une tâche publique déterminée. La création d'établissements publics autonomes - qui ne sont pas entič- rement intégrés ŕ l'administration - constitue un mode de décentralisation administrative (cf. Pierre Moor, Droit ad- ministratif, vol. III, Berne 1992, p. 67/68; cf. aussi André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, p. 224). Cette autonomie par rapport ŕ l'administration cen- trale ne saurait manifestement ętre comparée ŕ l'autonomie d'une commune, d'une Eglise cantonale ou d'une autre corpo- ration publique analogue (cf. supra, consid. 1a/bb). Sur la base de la jurisprudence, il n'y a aucun motif de s'écarter en l'occurrence du principe selon lequel l'Etat - męme par le biais d'un établissement public - ne peut pas agir par la voie du recours de droit public au sens de l'art. 84 al. 1 let. a OJ (cf. supra, consid. 1a/aa). Il est tout aussi manifeste que le recourant, en tant qu'il demande un autre régime financier dans ses rela- tions avec l'administration centrale du canton, voire en tant qu'il s'oppose ŕ la prise en charge d'indemnités d'ex- propriation ou éventuellement d'autres indemnités découlant de l'application du droit fédéral de la protection de l'en- vironnement, n'agit pas sur le plan du droit privé (cf. ATF 119 Ia 214 consid. 1b p. 216; 99 Ia 110 consid. 2 p. 111 et les arręts cités). Quand il dénonce l'atteinte ŕ ses inté- ręts juridiques causée par les deux lois attaquées, il ne se trouve en rien dans la situation d'une personne privée. Le recours de droit public n'est pas non plus recevable de ce point de vue (cf. supra, consid. 1a/cc). c) Dans l'ancienne Constitution fédérale, du 29 mai 1874 (aCst.), la base de la juridiction constitutionnelle du Tribunal fédéral se trouvait ŕ l'art. 113: il devait connaî- tre "des réclamations pour violation de droits constitution- nels des citoyens, ainsi que des réclamations de particu- liers pour violation de concordats ou de traités" (art. 113 al. 1 ch. 3 aCst.). C'est dans ce cadre que l'on a admis le recours de communes et d'autres corporations publiques pour violation de leur autonomie, selon ce qui a été exposé plus haut (supra, consid. 1a/bb). La Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.), entrée en vigueur le 1er janvier 2000 (voir l'arręté fédéral du 28 septembre 1999 sur l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution fédérale, RO 1999 2555), contient ŕ son art. 189 al. 1 une nouvelle formulation du fondement de la juri- diction constitutionnelle du Tribunal fédéral; cette norme est ainsi libellée: "Le Tribunal fédéral connaît: a.des réclamations pour violation de droits consti- tutionnels; b.des réclamations pour violation de l'autonomie des communes et des autres garanties accordées par les cantons aux corporations de droit public; c.des réclamations pour violation de traités inter- nationaux ou de conventions intercantonales; d.des différends de droit public entre la Confédé- ration et les cantons ou entre les cantons." La mention de la protection judiciaire fédérale de l'autonomie communale (art. 189 al. 1 let. b in initio Cst.) tient compte des caractéristiques du recours de droit public dans ce domaine, selon la jurisprudence, recours qui consti- tue un "cas spécial" et qu'il faut distinguer du recours formé par des citoyens ou des particuliers (art. 189 al. 1 let. a Cst.; cf. Message du Conseil fédéral relatif ŕ une nouvelle Constitution fédérale, FF 1997 I 537; cf. aussi p. 220 et 433 de ce message). La solution jurisprudentielle considérant l'autonomie communale comme une garantie consti- tutionnelle, dans les limites fixées par le droit cantonal, a du reste été consacrée expressément ŕ l'art. 50 al. 1 Cst. (cf. ŕ ce propos Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hot - telier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2000 p. 89/90). Cela étant, l'art. 189 al. 1 let. b in fine Cst. mentionne aussi la réclamation pour violation "des autres garanties accordées par les cantons aux corporations de droit public" ("wegen Verletzung [...] anderer Garantien der Kantone zu Gunsten öffentlichrechtlicher Körperschaften"). Le sens de cette norme n'est pas d'ouvrir plus largement la voie du recours de droit public selon l'art. 84 al. 1 let. a OJ, mais bien de reprendre, dans la Constitution mise ŕ jour, les conditions auxquelles la jurisprudence reconnaît ŕ certaines "autres corporations publiques" la qualité pour agir ŕ l'instar des communes (cf. supra, consid. 1a/bb). Le message du Conseil fédéral mentionne du reste ŕ ce propos exclusivement l'exemple des Eglises nationales (FF 1997 I 537 in fine), ce qui constitue une référence implicite au seul arręt précité admettant la qualité pour recourir d'une collectivité publique de niveau "supra-communal" (ATF 108 Ia 82 consid. 1b p. 85). Aussi le recourant ne saurait-il déduire de l'art. 189 al. 1 let. b Cst. le droit d'agir, dans le cas particu- lier, par la voie du recours de droit public contre les deux lois attaquées. d) Il s'ensuit que le recours de droit public est irrecevable. Quand bien męme le recourant se plaint, en relation avec les principes constitutionnels de la force dérogatoire du droit fédéral et de la fidélité confédérale (art. 2 disp. trans. aCst. et art. 3 aCst.), de la violation de disposi- tions de la législation fédérale sur l'aviation et l'aména- gement du territoire, il n'y a pas lieu d'examiner si le re- cours de droit public peut ętre converti en recours de droit administratif. Cette voie de recours est en effet ouverte exclusivement contre des décisions au sens de l'art. 5 PA (art. 97 al. 1 OJ) et non pas contre des lois. 2.- Le recourant, qui a procédé dans l'exercice de ses attributions officielles, est dispensé du paiement des frais judiciaires (art. 156 al. 2 OJ). L'Etat de Genčve n'a pas droit ŕ des dépens (art. 159 al. 2 OJ). Par ces motifs, l e T r i b u n a l f é d é r a l : 1. Déclare le recours irrecevable. 2. Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens. 3. Communique le présent arręt en copie au manda- taire du recourant et au Grand Conseil de la République et canton de Genčve. _____________ Lausanne, le 27 janvier 2000 JIA/odi Au nom de la Ie Cour de droit public du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE: Le Président, Le Greffier,