Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 1P.71/2005 /grl Arręt du 25 avril 2005 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges Féraud, Président, Aeschlimann et Reeb. Greffier: M. Jomini. Parties Commune d'Etoy, 1163 Etoy, recourante, représentée par Me Benoît Bovay, avocat, case postale 5624, 1002 Lausanne, contre A. et B.X.________, intimés, représentés par Me Jacques Ballenegger, avocat, Département des institutions et des relations extérieures du canton de Vaud, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne, Tribunal administratif du canton de Vaud, avenue Eugčne-Rambert 15, 1014 Lausanne. Objet révision d'un plan d'affectation recours de droit public contre l'arręt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 20 décembre 2004. Faits: A. Les époux A. et B.X.________ sont propriétaires, sur le territoire de la commune d'Etoy, de la parcelle n° 000 du registre foncier. Ce bien-fonds, au lieu-dit "Chentres", a une surface de 4'913 m2; il s'y trouve une maison d'habitation, construite dans les années 1950. Selon le plan des zones de la commune entré en vigueur le 29 novembre 1985, ce terrain est classé pour partie (la moitié nord de la parcelle, avec la maison) en zone intermédiaire - zone définie par le rčglement du plan (art. 39) comme une "zone d'attente destinée ŕ ętre affectée ultérieurement sur la base de plans partiels d'affectation ou de plans de quartier" - et pour le reste en zone agricole. B. Les autorités communales ont élaboré un projet de nouveau plan général d'affectation, qui a été mis ŕ l'enquęte publique ŕ la fin de l'année 2000. Ce projet prévoit le classement de la parcelle n° 000 dans la zone agricole A et il supprime la zone intermédiaire au lieu-dit "Chentres" (de part et d'autre de la route de Villars, qui dessert la parcelle précitée). Les époux X.________ ont formé opposition, en demandant l'inclusion de leur maison et du jardin environnant dans la zone ŕ bâtir. Le 26 mars 2001, le conseil communal d'Etoy a adopté le plan général d'affectation (ŕ l'exception du régime applicable ŕ certaines parties de la zone agricole, dans d'autres secteurs que celui de "Chentres") et il a rejeté l'opposition des époux X.________. Ces derniers ont recouru contre cette décision auprčs du Département des infrastructures du canton de Vaud (ci-aprčs: le département cantonal). Ce département, aprčs une inspection locale, a rejeté le recours par une décision rendue le 30 aoűt 2002. En substance, il a considéré que la parcelle n° 000, "techniquement apte ŕ la construction" mais située en périphérie du village d'Etoy (plus précisément du hameau central du Prieuré), ne faisait pas partie des terrains déjŕ largement bâtis au sens de l'art. 15 let. a LAT (RS 700). Analysant ensuite les capacités des zones constructibles du nouveau plan général d'affectation en relation avec les objectifs de développement de la commune, énoncés notamment dans le plan directeur communal de 1999, le département cantonal a estimé qu'un transfert de la zone intermédiaire litigieuse en zone de villas ne répondrait pas aux exigences de l'art. 15 let. b LAT (terrains probablement nécessaires ŕ la construction dans les quinze ans ŕ venir). Il a encore considéré notamment que le classement de ces terrains, dont la parcelle des époux X.________, en zone agricole ne violait pas l'art. 16 LAT. C. Les époux X.________ ont recouru auprčs du Tribunal administratif du canton de Vaud contre la décision du département cantonal. Ils ont conclu ŕ ce que la partie nord de leur parcelle, ainsi que le cas échéant les parcelles voisines, classées en 1985 en zone intermédiaire, soient désormais affectées en zone de villas. A titre subsidiaire, ils ont demandé l'exécution préalable d'une péréquation réelle entre les diverses zones intermédiaires de la commune. Ils se plaignaient d'une mauvaise application des art. 15 et 16 LAT ainsi que de violations des principes de l'égalité de traitement et de la bonne foi. Par un arręt rendu le 20 décembre 2004, le Tribunal administratif a admis le recours des époux X.________ et réformé la décision du département cantonal dans le sens suivant (nouveau ch. I du dispositif): "Le recours formé par A. et B.X.________ est admis; la décision du conseil communal d'Etoy du 26 mars 2001 est annulée, le dossier étant renvoyé ŕ cette autorité pour nouvelle décision". Retenant d'emblée que le litige portait sur l'application de l'art. 15 let. a LAT, le Tribunal administratif a considéré que cette norme du droit fédéral n'était pas seule déterminante pour la fixation des zones ŕ bâtir, laquelle dépendrait "d'une appréciation d'ensemble et d'une corrélation de tous les points de vues et intéręts essentiels du point de vue du territoire" (consid. 1 de l'arręt). Il s'agissait en l'occurrence d'examiner la délimitation exacte de la zone ŕ bâtir ŕ la sortie est du hameau du Prieuré (vers le lieu-dit "Chentres") et il incombait au département cantonal, "puisqu'il exerce un contrôle en opportunité, de s'assurer que les différents intéręts pertinents avaient été pris en considération et appréciés ŕ leur juste valeur"; or ce département "s'est abstenu de tout contrôle sur la maničre dont les circonstances avaient été appréciées" par l'autorité communale de planification (consid. 3). Le Tribunal administratif a conclu qu'il ne lui appartenait pas, "sur une question qui nécessite une délicate pesée des intéręts, de reformuler la motivation de la décision attaquée pour qu'on puisse y voir un réel examen effectué en opportunité", puis il a donné quelques indications sur les éléments devant selon lui encore ętre examinés (consid. 3 in fine). Les recourants se plaignaient donc "ŕ juste titre d'une limitation arbitraire du pouvoir d'examen du département" (consid. 3 in initio). L'affaire ne devait cependant pas ętre renvoyée pour nouvelle décision au département cantonal, mais plutôt au conseil communal, désormais seul compétent pour la pesée des intéręts déterminants, le Tribunal administratif rappelant ŕ ce propos que son arręt ne préjugeait pas du contenu de cette décision puisqu'il se bornait ŕ constater le caractčre insuffisant de l'examen effectué en instance inférieure (consid. 4). D. Agissant par la voie du recours de droit public, la commune d'Etoy demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arręt du Tribunal administratif et de renvoyer l'affaire ŕ cette juridiction pour qu'elle statue sur les conclusions du recours qui lui était soumis; ŕ titre subsidiaire, elle conclut ŕ ce que l'affaire soit renvoyée au département cantonal, voire ŕ ce que l'autorité cantonale compétente soit invitée ŕ rejeter le recours formé par les époux X.________. La commune se prévaut de son autonomie en matičre d'aménagement du territoire et elle se plaint d'un déni de justice formel, d'une violation du droit d'ętre entendu et d'un formalisme excessif (art. 29 al. 1 et 2 Cst.) en reprochant au Tribunal administratif d'avoir, ŕ tort, voire de maničre arbitraire (art. 9 Cst.), considéré que le département cantonal avait indűment restreint son pouvoir d'examen alors qu'il s'agissait en réalité de contrôler la légalité, au regard de l'art. 15 LAT, d'une mesure de planification. Selon la commune, il n'y avait de toute maničre pas lieu de renvoyer le dossier au tout début de la procédure. Les époux X.________, intimés, concluent au rejet du recours de droit public, tout en relevant qu'il paraît irrecevable. Le Tribunal administratif propose le rejet du recours. Le département cantonal (actuellement: Département des institutions et des relations extérieures, en charge de l'aménagement du territoire) s'en remet ŕ justice. Le Tribunal fédéral considčre en droit: 1. Le recours de droit public formé par une commune pour violation de son autonomie - lorsqu'elle est atteinte, comme en l'espčce, en tant que détentrice de la puissance publique - est traité comme un recours pour violation de droits constitutionnels des citoyens, au sens de l'art. 84 al. 1 let. a OJ, et les conditions légales de recevabilité des art. 84 ss OJ s'y appliquent. Dans la mesure oů son autonomie est en cause, la commune peut exiger que l'autorité cantonale respecte les limites de sa compétence et qu'elle applique correctement les dispositions du droit fédéral, cantonal ou communal qui rčglent la matičre. La commune peut aussi invoquer les garanties générales de procédure de l'art. 29 Cst. (ATF 128 I 3 consid. 2b p. 9; 121 I 155 consid. 4 p. 159; 116 Ia 52 consid. 2 p. 54 et les arręts cités). L'arręt attaqué, qui est une décision de renvoi ŕ une autorité inférieure, a un caractčre incident. L'affaire a cependant été renvoyée ŕ la commune recourante elle-męme, afin qu'elle statue ŕ nouveau. En pareil cas, la jurisprudence admet qu'il peut en résulter un préjudice irréparable, au sens de l'art. 87 al. 2 OJ , pour la commune qui doit se soumettre aux injonctions du Tribunal administratif sans pouvoir ensuite attaquer la nouvelle décision qu'elle est tenue de rendre (ATF 128 I 3 consid. 1b p. 7; 120 Ib 207 consid. 1a p. 209; arręt 1P.167/2003 du 3 juillet 2003 dans la cause commune du Mont-sur-Lausanne, in RDAF 2004 I 114, consid. 1.3). Le recours de droit public est donc recevable de ce point de vue. Le recours de droit public a une nature en principe exclusivement cassatoire (ATF 129 I 129 consid. 1.2.1 p. 131 et les arręts cités). Les conclusions du recours qui tendent ŕ autre chose qu'ŕ l'annulation de l'arręt du Tribunal administratif sont donc irrecevables. Pour le reste, les exigences formelles des art. 86 ss OJ sont satisfaites et il y a lieu d'entrer en matičre. 2. La commune recourante soutient que le Tribunal administratif a commis un déni de justice formel en refusant de réexaminer l'argumentation du département cantonal ŕ propos de l'application de l'art. 15 LAT dans le cas particulier. La contestation portait sur l'interprétation d'un critčre légal - la notion de "terrains déjŕ largement bâtis", selon l'art. 15 let. a LAT -; il ne s'agissait donc pas, selon la recourante, de revoir une question d'opportunité. 2.1 Les communes vaudoises jouissent manifestement d'une autonomie protégée par le droit constitutionnel lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire (cf. notamment art. 2 al. 1, art. 17a et art. 43 ss de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC]). La recourante se prévaut donc ŕ bon escient de son autonomie; elle peut ainsi se plaindre d'une violation de l'art. 29 al. 2 Cst. 2.2 En l'espčce, la décision du conseil communal au sujet de l'affectation de la parcelle des intimés a été déférée par eux au département cantonal, lequel était ŕ la fois autorité (administrative) de recours (cf. art. 33 al. 2 et 3 LAT) et autorité d'approbation du plan (cf. art. 26 LAT). Cette autorité de recours avait en vertu du droit fédéral un "libre pouvoir d'examen" (art. 33 al. 3 let. b LAT) - portant en principe sur les faits, les questions juridiques et l'opportunité (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242) - et le Tribunal administratif, autorité judiciaire statuant en derničre instance cantonale, était en principe habilité ŕ contrôler l'exercice de ce pouvoir d'examen au cas oů la contestation eűt porté sur ce point. En l'occurrence, le Tribunal administratif a considéré que le département cantonal avait limité de façon arbitraire son pouvoir d'examen, en l'absence d'un "réel examen effectué en opportunité" que lui-męme n'était pas ŕ męme de faire, le droit de procédure ne lui prescrivant qu'un contrôle de la légalité (cf. art. 36 let. a de la loi cantonale sur la juridiction et la procédure administratives [LJPA]). Il a annulé la décision départementale pour ce seul motif. Ce faisant, il a renoncé ŕ examiner lui-męme si la mesure de planification litigieuse, abstraction faite des questions d'opportunité, était ou non conforme ŕ la définition légale de la zone ŕ bâtir (art. 15 LAT), qui était invoquée par les intimés ŕ l'appui de leurs griefs contre le refus de classer leur terrain. En d'autres termes, le Tribunal administratif a sanctionné une restriction indue du pouvoir d'examen, ou un déni de justice formel, de la part de l'autorité inférieure, sans procéder sur le fond - ni directement, ni en obiter dictum - ŕ un contrôle de la légalité de la décision qui lui était déférée. 2.3 L'art. 15 LAT contient des concepts ou des notions juridiques indéterminés: terrains "propres ŕ la construction", "déjŕ largement bâtis", "probablement nécessaires ŕ la construction dans les quinze ans ŕ venir". L'autorité administrative qui interprčte et applique un concept indéterminé jouit certes d'une relative liberté; elle ne se livre pas moins ŕ une opération juridique, que le contrôle de la légalité auquel le juge est amené ŕ procéder sur recours va vérifier (cf. notamment Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2e éd. Berne 1994, p. 381/382). Le Tribunal administratif qui se prononce sur une mesure de planification aprčs qu'un propriétaire concerné s'est plaint d'une violation du droit matériel (le cas échéant d'un excčs ou d'un abus du pouvoir d'appréciation) ou d'une constatation inexacte ou incomplčte de faits pertinents - griefs recevables selon l'art. 36 let. a et b LJPA, dans le cadre du contrôle de la légalité -, peut donc revoir l'application, par l'autorité administrative cantonale, des critčres de l'art. 15 LAT, en particulier ceux de l'art. 15 let. a LAT, analysés ou précisés dans la jurisprudence fédérale (et du reste rappelés en introduction des considérants de l'arręt attaqué - cf. consid. 1, 1er paragraphe; cf. ŕ ce propos notamment ATF 121 II 417 consid. 5a p. 424; arręt 1P.692/2001 du 22 janvier 2002, in ZBl 104/2003 p. 650, consid. 3, et les arręts cités). Si la justification du non-classement d'un terrain dans la zone ŕ bâtir repose sur d'autres critčres ou d'autres intéręts que ceux mentionnés ŕ l'art. 15 LAT (protection de la nature et des sites, maintien d'un espace agricole cohérent, etc. - cf. notamment Alexandre Flückiger, Commentaire LAT, Zurich 1999, Art. 15, n. 86 ss), le juge administratif peut lŕ aussi ętre appelé ŕ contrôler la légalité de la mesure, au regard des prescriptions pertinentes du droit fédéral ou cantonal (art. 16 et 17 LAT, en particulier); l'obligation de peser les intéręts en jeu découle alors de ces différentes normes. Il ne s'agit donc pas, dans ce cadre, d'un contrôle de l'opportunité. En l'espčce, męme s'il a évoqué dans les motifs de son arręt les normes et critčres entrant en considération, le Tribunal administratif a renoncé en définitive ŕ examiner les griefs des intimés portant sur la légalité du classement de leur terrain en zone agricole - ou plutôt de son non-classement dans la zone ŕ bâtir - alors que tel était manifestement l'objet de la contestation, que cet examen lui incombait et que l'on ne voit pas a priori quelles questions d'opportunité auraient dű ętre résolues. La décision attaquée équivaut ainsi pour la recourante ŕ un déni de justice formel, le Tribunal administratif ayant refusé ŕ tort de contrôler la légalité de la mesure de planification qui lui était soumise, sans pour autant admettre les conclusions de la commune. Le droit d'ętre entendu de cette collectivité partie ŕ la procédure judiciaire cantonale, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., a en d'autres termes été violé (cf. Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, thčse Berne 2000, p. 387). Les griefs de la commune recourante ŕ ce propos sont donc fondés. 3. Il s'ensuit que le recours de droit public doit ętre admis, dans la mesure oů il est recevable. L'arręt attaqué doit en conséquence ętre annulé. Les frais de la présente procédure doivent ętre mis ŕ la charge des intimés, qui succombent (art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ). Dčs lors que la commune recourante a consulté un avocat et que, comptant un peu plus de 2'000 habitants, elle ne dispose pas d'une infrastructure administrative et juridique suffisante pour ester en justice sans l'assistance d'un mandataire, il y a lieu - conformément ŕ la pratique en matičre de recours de droit public pour violation de l'autonomie communale - de lui allouer des dépens, ŕ la charge des intimés (art. 159 al. 1 et 2 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours de droit public est admis, dans la mesure oů il est recevable, et l'arręt attaqué est annulé. 2. Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis ŕ la charge des intimés A. et B.X.________. 3. Une indemnité de 2'000 fr., ŕ payer ŕ la commune d'Etoy ŕ titre de dépens, est mise ŕ la charge des intimés A. et B.X.________. 4. Le présent arręt est communiqué en copie aux mandataires de la commune recourante et des intimés, au Département des institutions et des relations extérieures du canton de Vaud (en deux exemplaires, l'un pour le Service de l'aménagement du territoire et l'autre pour le Service de justice, de l'intérieur et des cultes) ainsi qu'au Tribunal administratif du canton de Vaud. Lausanne, le 25 avril 2005 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: