1P.738/1999 21.03.2000 - Schweizerisches Bundesgericht

 [AZA 3] 1P.738/1999/bmt             I. ÖFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG            *********************************   21. März 2000   Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der   I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Féraud,  Bundesrichter Jacot-Guillarmod, Bundesrichter Catenazzi, Bundesrichter Favre und Gerichtsschreiberin Gerber.  ---------  In Sachen   Bernischer Lehrerinnen- und Lehrerverein, Brunngasse 16, Bern, Beschwerdeführer, vertreten durch Fürsprecher Dr. Thomas Eichenberger, Kappellenstrasse 14, Post- fach 6916, Bern,  gegen   Regierungsrat des Kantons B e r n, vertreten durch die Erziehungsdirektion,  Verwaltungsgericht des Kantons B e r n, Verwaltungs- rechtliche Abteilung,  betreffend Gewaltentrennung     (Sistierung Gehaltsaufstieg Schuljahr 1998/1999), hat sich ergeben:   A.-   Art. 12 des bernischen Gesetzes vom 20. Januar 1993  über die Anstellung der Lehrkräfte (LAG) lautet:           Art. 12 Gehalt           1 Lehrkräfte haben Anspruch auf Gehalt und gege-           benenfalls auf Zulagen.           2 Der Grosse Rat legt die Grundsätze der Gehalts-           ordnung durch Dekret fest. Das Nähere regelt           der Regierungsrat.         Unter anderem gestützt auf diese Bestimmung erliess der Grosse Rat das Dekret vom 8. September 1994 über die An- stellung der Lehrkräfte (LAD). Das Gehalt der Lehrkräfte be- misst sich gemäss Art. 4 LAD zunächst aus einem Grundgehalt. Das Anfangsgehalt entspricht dem Grundgehalt, reduziert um allfällige Vorstufen (Art. 5 LAD). Das Grundgehalt wird er- gänzt durch einen Erfahrungsanteil, der über 26 Erfahrungs- stufen einen Gehaltsanstieg von maximal 56% des Grundlohns erlaubt. Art. 8 LAD in der hier massgebenden Fassung vom 20. Januar 1993 bestimmt hierzu:           Art. 8 Vorstufen, Erfahrungsstufen           1 Jede einzelne Vorstufe reduziert, jede einzelne           Erfahrungsstufe erhöht das Grundgehalt.           2 Für jedes absolvierte Praxisjahr (innerhalb           oder ausserhalb des Schuldienstes) wird höchs-           tens eine Erfahrungsstufe angerechnet. Der An-           spruch entsteht jeweils auf Semesteranfang.           3 Eine Erfahrungsstufe erhöht das Grundgehalt wie           folgt:            a nach ein bis zwölf Praxisjahren je drei Pro-           zent pro Jahr,           b nach 13 bis 18 Praxisjahren weitere zwei           Prozent pro Jahr,            c nach 20 Praxisjahren weitere zwei Prozent,            d nach 22 Praxisjahren weitere zwei Prozent,            e nach 24 Praxisjahren weitere zwei Prozent,            f nach 26 Praxisjahren weitere zwei Prozent.           Vorbehalten bleibt Absatz 5 Buchstabe d.           4 Jede Vorstufe reduziert das Grundgehalt um           zweieinhalb Prozent.           5 Der Regierungsrat legt fest,            a nach welchen Kriterien und in welchem Aus-           mass ausserschulische Berufserfahrung sowie           Eltern- und Hausarbeit angerechnet wird;            b unter welchen Voraussetzungen zusätzliche           Erfahrungsstufen gewährt werden können;            c unter welchen Voraussetzungen die Anrechnung           von Erfahrungsstufen sistiert werden kann;            d wie viele Erfahrungsstufen höchstens er-           reicht werden können, wenn das Anfangsgehalt           kleiner als das Grundgehalt ist.   B.-   Nach Einführung des neuen Gehaltssystems am 1. Au-  gust 1996 stellte der Regierungsrat des Kantons Bern fest, dass die Gesamtlohnsumme für Lehrkräfte etwas schneller anstieg als prognostiziert; ohne Massnahmen werde die für Budget und Finanzplan ab 1999 festgelegte jährliche Zuwachs- rate von 1% überschritten werden. Der Regierungsrat fasste daher am 13. Mai 1998, gestützt auf Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD, folgenden Beschluss:           1. Für Lehrkräfte und andere der Lehreranstel-           lungsgesetzgebung unterstellte Personen wird           die Anrechnung einer weiteren ordentlichen           Erfahrungsstufe, welche im Schuljahr 1998/99           fällig wird, sistiert. Sinngemäss gilt dies           auch für die Vorstufen.          2. Personen im Aufholstatus erhalten im Schuljahr           1998/99 nur die im LAD Artikel 21 Absatz 1 de-           finierten zusätzlichen Erfahrungsstufen.           3. Neueintretende Lehrkräfte mit anrechenbaren           Praxisjahren werden im Schuljahr 1998/99 so           eingestuft, dass die Einstufung den bereits           angestellten Lehrkräften mit gleichviel an-           rechenbaren Praxisjahren entspricht.           4. Der Regierungsrat entscheidet zu einem späteren           Zeitpunkt, ob und wann die für das Schuljahr           1998/99 sistierte Erfahrungsstufe nachgewährt           werden kann.           5. Dieser Beschluss tritt am 1. August 1998 in           Kraft. Er ist in der Bernischen Amtlichen           Gesetzessammlung zu publizieren.   C.-   Der Bernische Lehrerinnen- und Lehrerverein erhob  am 9. Juli 1998 gegen diesen Beschluss staatsrechtliche Be- schwerde an das Bundesgericht. Dieses trat am 10. Mai 1999 auf die Beschwerde mangels Letztinstanzlichkeit nicht ein und überwies sie dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern zur Behandlung (BGE 125 I 313). Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde am 27. Oktober 1999 ab.   D.-   Der Bernische Lehrerinnen- und Lehrerverein erhebt  staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, den Entscheid des Verwaltungsgerichts sowie den Regierungsratsbeschluss vom 13. Mai 1998 aufzuheben und die Erziehungsdirektion des Kantons Bern anzuweisen, den Mitgliedern des Beschwerdefüh- rers für das absolvierte Praxisjahr innerhalb des Schul- dienstes gemäss Art. 8 LAD die im Schuljahr 1998/99 (auf Semesteranfang) fällig gewordene weitere Erfahrungsstufe anzurechnen und die im Schuljahr 1998/99 (auf Semesteran- fang) fällig gewordenen ordentlichen Erhöhungen des Grund- gehalts nachzuerstatten.  E.-   Die Erziehungsdirektion des Kantons Bern namens des  Regierungsrates sowie das Verwaltungsgericht beantragen die Abweisung der Beschwerde.   F.-   Am 20. Januar 1999 beschloss der Grosse Rat eine  Änderung des Gesetzes über die Anstellung der Lehrkräfte (Bernische Amtliche Gesetzessammlung 99-64). Das revidierte LAG (im Folgenden: LAG n.F.) enthält nunmehr selbst die Grundzüge des Gehaltskonzepts (Art. 12a - 14) und ermäch- tigt den Grossen Rat, das Nähere zur Gehaltsordnung und zur beruflichen Vorsorge durch Dekret festzulegen (Art. 26a Abs. 1) und gewisse Regelungsbefugnisse ganz oder teilweise an den Regierungsrat zu übertragen (Abs. 2). Art. 26a Abs. 3 LAG n.F. sieht vor, dass der Grosse Rat den Regierungsrat ermächtigen kann, bei schwieriger Finanzlage des Kantons durch Verordnung den Gehaltsaufstieg zu reduzieren oder auf einen Gehaltsaufstieg vorübergehend ganz zu verzichten. Diese Gesetzesänderung ist auf den 1. August 1999 in Kraft getreten.   Das Bundesgericht zieht in Erwägung  :    1.-   a) Das angefochtene Urteil ist ein kantonal letzt-  instanzlicher Entscheid, gegen den kein anderes bundesrecht- liches Rechtsmittel offen steht. Die staatsrechtliche Be- schwerde ist daher grundsätzlich zulässig (Art. 84 Abs. 2 und Art. 86 Abs. 1 OG).         b) Zur staatsrechtlichen Beschwerde ist legiti- miert, wer durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid eine Rechtsverletzung erlitten hat (Art. 88 OG). Ein Verband ist legitimiert, mit staatsrechtlicher Beschwerde die Inte- ressen seiner Mitglieder zu wahren, wenn er als juristische Person konstituiert ist, nach seinen Statuten die durch die angerufenen verfassungsmässigen Rechte geschützten Interes- sen seiner Mitglieder zu wahren hat und die Mehrzahl oder doch eine Grosszahl seiner Mitglieder vom angefochtenen Er- lass oder Entscheid betroffen sind (BGE 125 I 71 E. 1b/aa S. 75; 123 I 221 E. 2 S. 225; 122 I 90 E. 1c S. 92, je mit Hinweisen).         Der Beschwerdeführer ist ein Verein, dem ein gros- ser Teil der im Kanton Bern tätigen Lehrkräfte angeschlossen ist und der statutarisch die Wahrung der Vermögensinteressen seiner Mitglieder bezweckt. Er rügt eine Verletzung der Ge- waltenteilung sowie eine willkürliche Auslegung von Art. 8 LAD. Die Mitglieder des Beschwerdeführers können sich auf die Gewaltenteilung als Individualrecht berufen. Ebenso haben nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts die öffentlichen Bediensteten einen rechtlich geschützten An- spruch darauf, nicht willkürlich besoldet zu werden (BGE 123 I 1, nicht publ. E. 1b; BGE 121 I 102, nicht publ. E. 1b). Sie und demzufolge auch der Beschwerdeführer sind daher zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert.         c) Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten.   2.-  a) Der Beschwerdeführer rügt in erster Linie die  Verletzung der Grundsätze der Berner Kantonsverfassung über die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen und damit eine Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips: Die Sistierung des Gehaltsaufstiegs berühre einen wesentlichen Grundsatz des Gehaltssystems und bedürfe daher gemäss Art. 69 Abs. 4 lit. a der Berner Kantonsverfassung vom 6. Juni 1993 (KV/BE) einer Grundlage im formellen Gesetz, die 1998 noch nicht be- standen habe; selbst wenn eine Delegation an den Regierungs- rat zulässig sein sollte, bedürfe es hierfür gemäss Art. 69 Abs. 1 und 2 KV/BE einer Subdelegationskompetenz im (formel- len) Gesetz, die im vorliegenden Fall fehle; schliesslich bewege sich der angefochtene Beschluss offensichtlich aus- serhalb der dem Regierungsrat in Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD erteilten Regelungskompetenz; die Auslegung dieser Bestim- mung durch den Regierungsrat und das Verwaltungsgericht sei willkürlich.         b) Die Erziehungsdirektion des Kantons Bern ver- tritt in ihrer Vernehmlassung die Auffassung, dass die vom Beschwerdeführer vorgebrachten Rügen ihre Grundlage verlie- ren, wenn man den angefochtenen Beschluss des Regierungs- rats, wie in BGE 125 I 313 geschehen, als Allgemeinverfügung qualifiziere. Dem widerspricht der Beschwerdeführer: Zum einen sei die Allgemeinverfügung zwischen Erlass und Verfü- gung einzuordnen; zum anderen unterliege das Verwaltungs- handeln dem Legalitätsprinzip und bedürfe einer gesetzlichen Grundlage, die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden sei.         c) Das Bundesgericht hat im Entscheid BGE 125 I 313 (E. 2) den angefochtenen Beschluss des Regierungsrats als Allgemeinverfügung qualifiziert, der einen bestimmten Sach- verhalt (die Sistierung der Anrechnung der Erfahrungsstufe für das Schuljahr 1998/99 auf das Gehalt der Berner Lehr- kräfte) regle und ohne weitere Konkretisierungsverfügung unmittelbar durchsetzbar sei. Hiervon ist im vorliegenden Verfahren auszugehen. Ihrer Konkretheit wegen werden die Allgemeinverfügungen in der Regel den gewöhnlichen Verfü- gungen gleichgestellt (BGE 125 I 313 E. 2b S. 316 f. mit Hinweisen). Das bedeutet - und insofern ist der Erziehungs- direktion zuzustimmen -, dass die Grundsätze über die Dele- gation von Rechtsetzungsbefugnissen gemäss Art. 69 KV/BE nicht unmittelbar anwendbar sind. Die (Allgemein) Verfügung muss sich aber auf eine gesetzliche Grundlage stützen kön- nen, die ihrerseits verfassungsmässig sein, d.h. die Zu- ständigkeitsordnung der Kantonsordnung respektieren muss. Dies kann das Bundesgericht im Verfahren der staatsrecht- lichen Beschwerde vorfrageweise prüfen. Dabei prüft es die Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen frei, jene des Gesetzes- und Dekretsrechts dagegen nur auf Willkür hin (vgl. BGE 124 I 216 E. 3b S. 219; 123 I 1 E. 2b S. 3 f. und E. 4 S. 5). Willkür liegt nach der Rechtsprechung nicht schon dann vor, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder sogar vorzuziehen wäre. Das Bundesgericht weicht vom Entscheid der kantonalen Instanz nur ab, wenn dieser offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stos- sender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 125 I 166 E. 2a S. 168; 125 II 10 E. 3a S. 15, 129 E. 5b S. 134; je mit Hinweisen).   3.-   Im Folgenden ist daher zunächst zu prüfen, ob  Art. 8 LAD eine genügende gesetzliche Grundlage für die Sistierungsverfügung darstellt.         a) aa) Das Verwaltungsgericht nahm an, Art. 8 LAD enthalte eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die ge- nerelle Sistierung des Gehaltsaufstiegs der Lehrkräfte. Es ging davon aus, Art. 8 Abs. 2 LAD, wonach für jedes absol- vierte Praxisjahr "höchstens" eine Erfahrungsstufe anzurech- nen sei, erlaube es, auf das Anrechnen einer Erfahrungsstufe zu verzichten; zudem ermächtige Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD den Regierungsrat festzulegen, unter welchen Voraussetzungen die Anrechnung von Erfahrungsstufen sistiert werden könne. Diese Bestimmung sei zwar als Befugnis zum Erlass einer abstrakten Regelung formuliert, verbiete aber nicht von vornherein den Erlass einer konkreten Anordnung, für die der Regierungsrat als Exekutivorgan ebenfalls zuständig sei. Zwar erwähne der Vortrag der Erziehungsdirektion an den Regierungsrat zuhan- den des Grossen Rates zum LAD vom 28. März 1994 diese Be- fugnis nur im Zusammenhang mit der Einführung einer lohn- wirksamen Lehrerfortbildung durch den Regierungsrat gemäss Art. 13 LAG; dem Vortrag komme jedoch nicht die gleiche Bedeutung zu wie dem Gesetzestext, der die möglichen Vor- aussetzungen, die zu einer Gehaltssistierung führen können, nicht einschränke. Der Text sei vielmehr so offen formu- liert, dass jeder sachgerechte Sistierungsgrund zulässig erscheine. Aus dem Wortlaut lasse sich auch nicht ein Ver- bot für eine generelle - statt einer bloss individuellen - Sistierung des Aufstiegs ableiten.         bb) Der Beschwerdeführer hält diese Auslegung für willkürlich. Art. 8 Abs. 5 lit. b und c LAD seien auf dem Hintergrund von Art. 13 LAG (in der bis zum 31. Juli 1999 geltenden Fassung) zu verstehen, der den Regierungsrat er- mächtige, eine Verordnung über die Leistungsbeurteilung der Lehrkräfte zu erlassen und Kriterien für die Gehaltswirk- samkeit festzulegen. Art. 8 Abs. 5 lit. b und c LAD stellten klar, dass sich eine Leistungsbeurteilung im Vergleich zum heute alleine geltenden permanenten Gehaltsaufstieg in beide Richtungen flexibilisierend auswirken würde: Auf der einen Seite könnten durch herausragende Leistungen zusätzliche Erfahrungsstufen erreicht werden (lit. b), die Einführung der Leistungslohnkomponente könnte aber auch dazu führen, dass bei ungenügenden Leistungen oder Vernachlässigung der Fortbildung der Gehaltsaufstieg sistiert werde (lit. c). Nach dem klaren Wortlaut der Bestimmungen sowie nach den Materialien gebe es nicht den geringsten Anhaltspunkt für mögliche generelle Gehaltssistierungen ausserhalb eines solchen Systems der Leistungsbeurteilung. Das Parlament habe sich in den Beratungen zu Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD nicht ge- äussert und sich damit der Auffassung der Erziehungsdirek- tion im Vortrag zum LAD angeschlossen. Dagegen habe der Grosse Rat um den Verlauf der Lebenslohnkurve gerungen; es sei daher willkürlich anzunehmen, er habe dem Regierungs- rat die Möglichkeit eröffnen wollen, die Gehaltskurve aus finanzpolitischen Gründen nach Belieben vorübergehend zu verflachen oder zu verändern. Das Verwaltungsgericht habe nur dem Wortlaut der Bestimmung Gewicht zugemessen, unter Missachtung aller anderen Auslegungsgrundsätze. Im Übrigen verpflichte Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD den Regierungsrat, die Voraussetzungen für eine allfällige Gehaltssistierung zu- nächst abstrakt durch Verordnung zu regeln, bevor konkrete Sistierungen angeordnet würden. Dies sei jedoch nicht ge- schehen.         b) Eine Norm ist in erster Linie aus sich selbst, d.h. nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihr zu Grunde lie- genden Wertungen auszulegen (BGE 125 II 521 E. 3c/aa S. 525; 125 V 355 E. 1b S. 356; je mit Hinweisen). Auszugehen ist vom Wortlaut, doch kann der Wortlaut einer Norm nicht allein massgebend sein. Besonders wenn der Text unklar ist oder verschiedene Deutungen zulässt, muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung weiterer Auslegungselemente, wie namentlich der Entstehungsgeschichte der Norm, ihrem Zweck und ihrem Kontext mit anderen Bestim- mungen (BGE 124 II 193 E. 5a S. 199 mit Hinweisen).         c) Art. 8 LAD regelt die Vorstufen und Erfahrungs- stufen, die das Grundgehalt reduzieren bzw. erhöhen. Abs. 5 beauftragt den Regierungsrat, gewisse Fragen zu regeln, die sich in diesem Zusammenhang stellen: nach welchen Kriterien und in welchem Ausmass ausserschulische Berufserfahrung so- wie Eltern- und Hausarbeit angerechnet wird (lit. a), unter welchen Voraussetzungen zusätzliche Erfahrungsstufen ge- währt werden können (lit. b), unter welchen Voraussetzungen die Anrechnung von Erfahrungsstufen sistiert werden kann (lit. c) und wie viele Erfahrungsstufen höchstens erreicht werden können, wenn das Anfangsgehalt kleiner ist als das Grundgehalt (lit. d).        Nach dem klaren Wortlaut der Bestimmung handelt es sich um einen Rechtsetzungsauftrag, d.h. einen Auftrag zur generell-abstrakten Regelung. Das Verwaltungsgericht nahm jedoch an, der Regierungsrat sei auch zum Erlass einer kon- kreten Anordnung ermächtigt, ohne zuvor die Voraussetzungen der Sistierung abstrakt durch Verordnung festlegen zu müs- sen. Diese Auffassung erscheint zumindest für finanzpoli- tisch motivierte generelle Sistierungen vertretbar, deren Voraussetzungen kaum abstrakt geregelt werden können, son- dern auf konkreten finanzpolitischen Entscheidungen beruhen, und die alle Lehrkräfte in gleicher Weise treffen. Voraus- setzung wäre jedoch, dass Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD (allein oder in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 LAD) bei willkürfreier Auslegung eine hinreichend bestimmte Ermächtigung für eine derartige Anpassung des Gehaltsanstiegs an die Finanzlage des Kantons enthält. Das ist im Folgenden zu prüfen.         d) Gemäss Art. 8 Abs. 2 Satz 1 LAD wird für jedes absolvierte Praxisjahr innerhalb oder ausserhalb des Schul- dienstes höchstens eine Erfahrungsstufe angerechnet. Diese Bestimmung enthält ein Maximum (höchstens eine Erfahrungs- stufe je Praxisjahr) und gibt dem Regierungsrat zugleich die Möglichkeit, in gewissen Fällen mehr als ein Jahr Praxis je Erfahrungsstufe zu verlangen (z.B. für berufliche Erfahrung ausserhalb des zu unterrichtenden Fachbereichs oder für Elternarbeit: vgl. Art. 16 Abs. 2 und Abs. 5 der Verordnung des Regierungsrats über die Anstellung der Lehrkräfte vom 21. Dezember 1994 in der bis zum 21. April 1999 geltenden Fassung [LAV]); er kann auch gewisse Praxiszeiten von der Anrechnung auszunehmen (vgl. Art. 16 Abs. 6 LAV: Nichtan- rechnung von Aus- und Weiterbildungszeiten, Assistenzzeiten, etc.). Dagegen kann dieser Bestimmung nicht entnommen wer- den, dass von der Anrechnung einer nach LAD und LAV an sich erfüllten Erfahrungsstufe im Einzelfall oder generell abge- sehen werden dürfte; Satz 2 gewährt vielmehr ausdrücklich einen jeweils auf Semesteranfang entstehenden "Anspruch". Eine Sistierung der Anrechnung ist nur in Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD vorgesehen, auf den sich der Beschluss des Regierungsrats denn auch ausdrücklich stützt.         e) aa) Diese Bestimmung ist - worauf das Verwal- tungsgericht zu Recht hingewiesen hat - sehr offen formu- liert und enthält vom Wortlaut her keine Einschränkung auf bestimmte Sistierungsgründe oder -arten.         bb) Betrachtet man jedoch die anderen in Art. 8 Abs. 5 LAD genannten Fälle (lit. a, b und d), so geht es jeweils um die Konkretisierung der Voraussetzungen für die Anrechnung von Erfahrungsstufen in besonderen (Einzel) - Fällen, d.h. um eine Verfeinerung der individuellen Gehalts- entwicklung. Lit. c weist einen engen Bezug zu lit. b auf: Während lit. b die Voraussetzungen betrifft, um zusätzliche Erfahrungsstufen anzurechnen, die das Gehalt einer Lehrkraft  erhöhen, betrifft lit. c die Sistierung der Anrechnung von Erfahrungsstufen und damit das  Absehen von einer ansonsten gebotenen Gehaltserhöhung.         Dieser Zusammenhang von lit. b und c wird durch den Vortrag der Erziehungsdirektion zum LAD vom 28. März 1994 (S. 14) bestätigt, in dem es heisst:         "Buchstabe b: Gemäss Art. 13 LAG kann der Regie-          rungsrat eine Verordnung über die Leistungsbeur-          teilung der Lehrkräfte erlassen und Kriterien für          deren Gehaltswirksamkeit festlegen. Diskutiert wird          in den LAD-Projektorganen zudem über eine lohnwirk-          same Lehrerfortbildung. Falls sich in Zukunft kon-          kretere Absichten in eine dieser beiden Richtungen          ergeben, so könnten diese über eine Anrechnung von          zusätzlichen Erfahrungsjahren bzw. über eine          Sistierung der normalen Gehaltsentwicklung umge-          setzt werden. Das Gehaltsmaximum bliebe zwar für          alle gleich, es würde aber von den Betroffenen          früher oder später erreicht. Dadurch kann sich der          individuelle Lebenslohn verändern.          Buchstabe c: Analog zu Buchstabe b soll in der          Gehaltsentwicklung auch ein vorübergehender Still-          stand möglich sein. Dies könnte insbesondere dann          der Fall sein, wenn der Lehrerauftrag in einzelnen          Teilen nicht erfüllt würde. Die detaillierte Umset-          zung dieser Bestimmung ist noch offen."         cc) Versteht man lit. b und c - wie es ihr syste- matischer Zusammenhang und die Entstehungsgeschichte nahe- legen - als Ermächtigung des Regierungsrats zur Veränderung der  individuellen Gehaltsentwicklung im Zusammenhang mit der Einführung einer Leistungs- oder Fortbildungs-Lohnkompo- nente, so kann sich diese Delegation auf Art. 13 LAG stüt- zen. Diese Bestimmung ermächtigt den Regierungsrat, eine Verordnung über die Leistungsbeurteilung der Lehrkräfte zu erlassen und Kriterien für deren Gehaltswirksamkeit festzu- legen. Auf diesen Hintergrund wird auch in den Bemerkungen des Vortrags zu den Grundzügen der neuen Gehaltsordnung (Ziff. 3, S. 5) hingewiesen:         "Basis jeder Gehaltsklasse bildet der Grundlohn, der          mit 100% eingesetzt wird. Dazu kommt je nach Alter          und Praxis der Erfahrungsanteil. Ein Leistungs-          oder ein Fortbildungsanteil wurden nicht als eigen-          ständige Lohnkomponente integriert. Das System ist          aber so ausgestaltet, dass Leistung und/oder Fort-          bildung allenfalls honoriert werden können (vgl.          Art. 8 Abs. 5 LAD)."         dd) Die finanziellen Aspekte des neuen Gehaltskon- zepts wurden sowohl im Vernehmlassungsverfahren zum LAD als auch im Vortrag der Erziehungsdirektion und im Grossen Rat ausführlich diskutiert. So meldeten viele Vernehmlassungen Bedenken im Hinblick auf die aktuellen finanziellen Rahmen- bedingungen an und forderten ein kostenneutrales System. Der Regierungsrat beschloss daraufhin als Massnahme zum Haushaltsgleichgewicht, die Behandlung der neuen Gehalts- ordnung im Grossen Rat und deren Inkrafttreten um je ein Jahr hinauszuschieben und legte gleichzeitig eine herab- gesetzte Kostenvorgabe fest: Die Revision dürfe in den ersten fünf Jahren nach ihrem Inkrafttreten zu maximal 3% (ca. 30 Mio Fr.) Mehrkosten führen. Daraufhin suchte die Erziehungsdirektion nach Lösungen für eine Minimierung der Kosten und sah diverse Korrekturen vor (Beschränkung des Gehaltsanstiegs auf 159%; Verlangsamung der Gehaltsentwick- lung nach 13 Erfahrungsjahren; Streichung der Anfangsent- lastung für "Junglehrer"). Die vorberatende Kommission des Grossen Rates beschloss eine weitere Reduktion des Gehalts- aufstiegs um drei Prozent (von 100 auf 156 statt auf 159 Prozent). Im Grossen Rat standen weitere Sparvorschläge zur Diskussion, z.B. die Kürzung der Grundgehälter oder der An- fangsgehälter oder die Abflachung der in Art. 8 Abs. 3 LAD geregelten Lohnsteigerungskurve (vgl. Tagblatt des Grossen Rates vom 7. September 1994, S. 621 ff., insbes. S. 628 ff.). Aus Rücksicht auf die Finanzsituation des Kantons wurde zu- dem eine stufenweise Vornahme der Gehaltsanpassungen be- schlossen (Art. 21 LAD). Eine Ermächtigung des Regierungs- rates zur Anpassung des Gehaltsanstiegs der Lehrkräfte an die finanziellen Möglichkeiten des Kantons oder an die Lohn- entwicklung der übrigen Staatsbediensteten wurde dagegen nicht in Erwägung gezogen. Art. 8 Abs. 5 lit. b und c LAD spielten bei der Diskussion um die Finanzierbarkeit des neuen Gehaltssystems keine Rolle und wurden ohne Diskussion angenommen.         ee) Die Entstehungsgeschichte und die systemati- sche Auslegung des LAD sprechen damit eindeutig gegen die Auslegung des Verwaltungsgerichts, wonach Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD den Regierungsrat voraussetzungslos ermächtige, die Sistierung der Erfahrungsstufenanrechnung für alle Lehr- kräfte durch Verordnung vorzusehen oder diese gar unmittel- bar durch Allgemeinverfügung anzuordnen. Fraglich ist aller- dings, ob die - allein auf den Wortlaut gestützte - Ausle- gung des Verwaltungsgerichts geradezu unhaltbar und damit willkürlich ist. Dies kann jedoch offen bleiben:        f) Legt man die Auslegung des Verwaltungsgerichts zugrunde, lässt Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD jegliche inhaltli- che Konturen vermissen und weist damit offensichtlich nicht die nötige Bestimmtheit auf, um als Grundlage für einen kon- kreten Eingriff des Regierungsrats in das Gehaltsgefüge zu dienen (zum Bestimmtheitsgebot im Allgemeinen und im öffent- lichen Dienstrecht im Besonderen vgl. BGE 123 I 1 E. 2b S. 3 f. und E. 4b und c S. 5 f.) :         Wie oben aufgezeigt worden ist, liesse sich Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD unter Berücksichtigung seines Kontexts mit anderen Normen (insbesondere Art. 13 LAG und Art. 8 Abs. 5 lit. b LAD) sowie seiner Entstehungsgeschichte durchaus als eine dem Bestimmtheitsgebot genügende Delegationsnorm verstehen, die den Regierungsrat zur Einführung einer Leistungs- oder Fortbildungs-Lohnkomponente ermächtigt. Wird Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD dagegen isoliert, allein von seinem Wortlaut her ausgelegt und als allgemeine Ermächtigung des Regierungsrats zur individuellen oder generellen Sistierung des Gehaltsaufstiegs verstanden, ohne jegliche Eingrenzung der Voraussetzungen, unter denen ein solcher Eingriff zuläs- sig sein soll, ohne Konkretisierung des Adressatenkreises, des Umfangs und der Dauer einer derartigen Sistierung, ver- stösst er offensichtlich gegen das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot: Es würde darin dem Regierungsrat eine Generalermächtigung zur vorübergehenden oder dauernden, individuellen oder generellen Ausserkraftsetzung des im LAD vorgesehenen Gehaltsanstiegssystems gegeben, das dem Stufen- bau der Rechtsordnung widersprechen und dem rechtsstaatli- chen Gebot der Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit des staatlichen Handelns widersprechen würde.   4.-   a) Dem liesse sich entgegenhalten, dass Art. 8  Abs. 5 lit. c LAD als Rechtsetzungsdelegation formuliert ist und daher nicht dieselbe Bestimmtheit aufweisen müsse wie eine Verfügungsermächtigung; der Beschluss des Regierungs- rates sei in dem für eine Verordnung vorgesehenen Verfahren beschlossen und in der Amtlichen Gesetzessammlung veröffent- licht worden; er stehe auch inhaltlich einem Erlass näher als einer Verfügung, weil er sich auf alle Lehrkräfte, ein- schliesslich allenfalls neu in den Dienst eintretende Per- sonen beziehe. Die Tatsache, dass er durch das Bundesgericht zur Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes als All- gemeinverfügung qualifiziert worden sei, dürfe die verfas- sungsrechtlichen Anforderungen an die Delegationsnorm nicht verschärfen. Im Sinne einer Kontrollüberlegung ist daher im Folgenden zu prüfen, ob der regierungsrätliche Beschluss vor Verfassungsrecht standhalten würde, wenn er als Erlass qua- lifiziert worden wäre, d.h. ob Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD die verfassungsmässigen Anforderungen an die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen erfüllt.         Eine solche Kontrollüberlegung erscheint auch des- halb sinnvoll, weil sich die Allgemeinverfügung auf eine Bestimmung stützt, die ihrem eindeutigen Wortlaut zufolge eine Rechtsetzungs- und nicht eine Verfügungskompetenz ent- hält (vgl. oben, E. 2c). Das Verwaltungsgericht hat diese Bestimmung ausdehnend auch als Kompetenz zum Erlass einer generell-konkreten Regelung (Allgemeinverfügung) ausgelegt. Diese Auslegung darf ihrerseits nicht zur Folge haben, dass geringere verfassungsrechtliche Anforderungen an die Dele- gationsnorm gestellt werden, als dies der Fall wäre, wenn der Regierungsrat - wie dies Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD eigentlich nahelegt - zunächst die Voraussetzungen der Sistierung generell-abstrakt durch Verordnung geregelt und erst anschliessend die Sistierungsverfügung erlassen hätte.         b) Zunächst ist festzuhalten, dass Erlasse (im vorliegenden Fall: eine Verordnung des Regierungsrats), die nach dem Inkrafttreten der neuen Berner Kantonsverfassung am 1. Januar 1995 erlassen werden, am Massstab derselben zu messen sind (vgl. Art. 132 Abs. 1 KV e contrario und BGE 124 I 216 E. 6 S. 220 ff.).         c) Prüfungsmassstab ist in erster Linie Art. 69 KV/BE, der die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen regelt. Abs. 1 und 2 dieser Bestimmung lauten wie folgt:           1 Befugnisse des Volkes können an den Grossen Rat           und an den Regierungsrat übertragen werden,           falls die Delegation auf ein bestimmtes Gebiet           beschränkt ist und das Gesetz den Rahmen der           Delegation festlegt. Die direkte Delegation an           andere Behörden ist ausgeschlossen.           2 Unter den gleichen Voraussetzungen können Be-           fugnisse des Grossen Rates an den Regierungsrat           übertragen werden.         Danach kann der Grosse Rat seine Dekretierungs- befugnisse, die ihm durch den Gesetzgeber zugewiesen wurden, nicht ohne ausdrückliche Ermächtigung an den Regierungsrat weiter übertragen; eine gesetzesergänzende oder -vertretende Verordnung im Anschluss an ein Dekret bedarf demnach einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage (  Kälin/Bolz, Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, Bern 1995, Art. 69 Anm. 6b S. 435). Demgegenüber ist es zulässig, dass der Regierungs- rat ohne gesetzliche Ermächtigung Vollzugsvorschriften auf Verordnungsebene erlässt, gestützt auf die allgemeine Voll- zugskompetenz gemäss Art. 90 lit. d KV/BE (  Kälin/Bolz, a.a.O., Art. 69 Anm. 6b S. 435 und Art. 88 Anm. 4b S. 482).         d) Das LAG (in der hier massgeblichen, bis zum 31. Juli 1999 geltenden Fassung) enthält eine Reihe von Bestimmungen, die den Regierungsrat zur Regelung ermächti- gen: Gemäss Art. 12 Abs. 2 LAG legt der Grosse Rat die Grundsätze der Gehaltsordnung durch Dekret fest; das Nähere regelt der Regierungsrat. Art. 13 LAG ermächtigt den Regie- rungsrat, eine Verordnung über die Leistungsbeurteilung der Lehrkräfte zu erlassen und Kriterien für deren Gehaltswirk- samkeit festzulegen. Gemäss Art. 14 LAG regelt der Regie- rungsrat durch Verordnung die Kürzung des Gehalts wegen gleichzeitigen Bezugs von Erwerbs- oder Ersatzeinkommen oder von Leistungen aus Versicherungen. Schliesslich ent- hält Art. 27 Abs. 1 LAG verschiedene Regelungsaufträge an den Regierungsrat, u.a. betreffend die Einstufung der Lehrerkategorien und Funktionen in Gehaltsklassen (lit. a) sowie die Leistungsbeurteilung und die Gehaltswirksamkeit (lit. c). Der Regierungsrat erlässt die weiteren zum Voll- zug des Gesetzes erforderlichen Bestimmungen (Art. 27 Abs. 2 LAG).         Das LAG enthält somit keine ausdrückliche Bestim- mung, die den Regierungsrat ermächtigt, aus finanziellen Gründen den Gehaltsaufstieg zu reduzieren oder zu sistieren, oder die dem Grossen Rat eine entsprechende Subdelegations- befugnis einräumt. Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD in der Auslegung des Verwaltungsgerichts ist daher nur verfassungsmässig, wenn er sich auf Art. 12 Abs. 2 LAG stützen kann. Das setzt voraus, dass die vom Regierungsrat getroffene Sistierung des Gehaltsaufstiegs 1998/1999 als nähere Bestimmung der im Dekret niedergelegten Gehaltsgrundsätze qualifiziert werden kann.         Das ist jedoch zu verneinen: Die generelle Sistie- rung des Gehaltsanstiegs der Lehrkräfte aus finanziellen Erwägungen stellt keine Konkretisierung, sondern eine Abwei- chung von dem in Art. 8 Abs. 1 und 3 LAD festgelegten Grund- satz dar, wonach das Gehalt der Lehrkräfte mit Erreichen einer Erfahrungsstufe automatisch ansteigt, ohne dass es hierzu eines Beförderungs- oder sonstigen Ermessensent- scheids der Verwaltung bedürfte. Eine generelle Sistierung der Anrechnung von Erfahrungsstufen führt zu einer vorüber- gehenden oder dauerhaften Abflachung der in Art. 8 Abs. 3 LAD festgelegten Lebenslohnkurve (je nach dem, ob die sistierte Erfahrungsstufe später nachgewährt wird oder nicht), die bei der Beratung des LAD als "Kernstück des ganzen Systems" bezeichnet wurde (vgl. Votum Schütz, Tag- blatt des Grossen Rates vom 7. September 1994 S. 629). In der Auslegung des Verwaltungsgerichts gibt Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD dem Regierungsrat die Befugnis, einen "Finan- zierungsvorbehalt" in dem Sinne einzuführen, dass der ordentliche, sich aus LAD und LAV ergebende Gehaltsanstieg nur dann zu gewähren sei, wenn die Gesamtlohnsumme die in Budget und Finanzplanung vorgesehenen Mittel nicht über- steigt. Die Einführung eines derartigen Vorbehalts gehört selbst zu den Grundsätzen der Gehaltsordnung und darf da- her nicht ohne explizite gesetzliche Grundlage an den Regierungsrat delegiert werden.         Damit steht zugleich fest, dass Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD in der Auslegung des Verwaltungsgerichts keine blosse Vollzugsbestimmung darstellt und sich deshalb auch nicht auf Art. 27 Abs. 2 LAG oder auf Art. 90 lit. d KV/BE stützen kann.         e) Nach dem Gesagten würde Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD in der Auslegung des Verwaltungsgerichts gegen Art. 69 Abs. 1 und 2 KV/BE und damit gegen das Gewaltenteilungs- prinzip verstossen, würde man den Sistierungsbeschluss des Regierungsrats den für Erlasse geltenden Regeln unterstel- len. Damit führt die Kontrollüberlegung zum selben Ergebnis, das zuvor, anhand der für Verfügungen geltenden Rechtsgrund- sätze gewonnen wurde: Wäre Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD in der vom Verwaltungsgericht vorgeschlagenen Weise auszulegen, würde er dem Regierungsrat die Befugnis einräumen, die im Dekret festgelegten Besoldungsgrundsätze abzuändern bzw. zeitweise ausser Kraft zu setzen, und zwar in einer für die Betroffenen unvorhersehbaren, weder vom Gesetz noch vom Dek- ret hinreichend determinierten Weise. Zwar mögen, worauf der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung vom 9. September 1998 hingewiesen hat, gewichtige Gründe dafür sprechen, den Ge- haltszuwachs der Lehrkräfte an die Finanzlage des Kantons und die Gehaltsentwicklung des übrigen Staatspersonals an- zupassen; diese Anpassung muss aber unter Beachtung der in der Kantonsverfassung vorgeschriebenen Zuständigkeitsordnung und den Anforderungen des Legalitätsprinzips geschehen.   5.-   a) Die Beschwerde ist damit grundsätzlich gutzu-  heissen und der angefochtene Entscheid des Verwaltungs- gerichts ist aufzuheben.         b) Fraglich ist, ob gleichzeitig auch der Sistie- rungsbeschluss des Regierungsrates aufzuheben ist.         aa) Nach der bundesgerichtlichen Praxis kann der Entscheid einer unteren Instanz nur dann mit aufgehoben wer- den, wenn die Überprüfungsbefugnis der oberen kantonalen Be- hörde enger ist als diejenige des Bundesgerichts im Verfah- ren der staatsrechtlichen Beschwerde (BGE 125 I 492 E. 1a/aa S. 493 f.; grundlegend BGE 111 Ia 353 E. 1b S. 354). Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall offensichtlich nicht erfüllt, hat doch das Verwaltungsgericht den Beschluss des Regierungsrates sogar auf seine Angemessenheit hin über- prüft.         bb) Anders wäre dagegen möglicherweise zu ent- scheiden, wenn man auf die Allgemeinverfügung als generelle, in der amtlichen Gesetzessammlung des Kantons publizierte Regelung die bundesgerichtliche Praxis bei der abstrakten Normenkontrolle anwenden würde: Hier hat das Bundesgericht mehrfach die Aufhebung der Norm zusammen mit dem abstrakten Normenkontrollentscheid der letzten kantonalen Instanz zuge- lassen, unabhängig von deren Kognition (z.B. BGE 111 Ia 270 E. 2 S. 271 f.; in BGE 121 I 129 nicht veröffentlichte E. 1; Zusammenstellung der Praxis in:  Philippe Gerber, La nature cassatoire du recours de droit public: mythe et réalité, Diss. Genčve 1997, S. 122 ff.).         Dieser Praxis liegen vor allem prozessökonomische Gründe zugrunde: Ist die Aufhebung der Norm für die Wieder- herstellung des verfassungsmässigen Zustands hinreichend und geboten, so dass der kantonalen Rechtsmittelinstanz keiner- lei Entscheidungsspielraum verbleiben würde, erscheint es zur Beschleunigung des Verfahrens sachgerecht, wenn das Bun- desgericht den Erlass zusammen mit dem angefochtenen Rechts- mittelentscheid selbst aufhebt (  Philippe Gerber, a.a.O., S. 124 f.).         Im vorliegenden Fall genügt jedoch die Aufhebung der Sistierungsverfügung nicht, um den Rechtsstreit end- gültig zu beenden, sondern es sind weitere (vom Beschwerde- führer auch beantragte) Ausführungshandlungen nötig: Es muss angeordnet werden, wann, wie und für wen (nur für die Mit- glieder des Beschwerdeführers oder für alle Lehrkräfte?) die im Schuljahr 1998/99 normalerweise aufgrund Anrechnung einer weiteren Erfahrungsstufe begründete ordentliche Gehaltser- höhung nacherstattet wird. Diese Anordnungen ergeben sich nicht unmittelbar aus Verfassungsrecht, sondern bedingen eine Anwendung des einfachen kantonalen Rechts. Hierfür ist das Bundesgericht im Verfahren der staatsrechtlichen Be- schwerde nicht zuständig.         Damit rechtfertigt sich eine Mitaufhebung der All- gemeinverfügung des Regierungsrates auch dann nicht, wenn man die bundesgerichtliche Praxis für die abstrakte Normen- kontrolle zugrunde legt.         cc) Nach dem Gesagten ist nur der Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben. Auf den Antrag des Be- schwerdeführers, positive Anordnungen gegenüber der Erzie- hungsdirektion zu erlassen, kann nicht eingetreten werden.         c) Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Kanton Bern den Beschwerdeführer für die Kosten des bundesgericht- lichen Verfahrens zu entschädigen (Art. 159 OG). Gemäss Art. 156 Abs. 2 OG sind keine Kosten zu erheben.   Demnach erkennt das Bundesgericht:    1.-   Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen,  soweit darauf einzutreten ist. Der Entscheid des Verwal- tungsgerichts des Kantons Bern vom 27. Oktober 1999 wird aufgehoben.   2.-  Es werden keine Kosten erhoben.    3.-  Der Kanton Bern hat den Beschwerdeführer für das  bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 10'000.-- zu ent- schädigen.   4.-   Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Regie-  rungsrat (Erziehungsdirektion) und dem Verwaltungsgericht (Verwaltungsrechtliche Abteilung) des Kantons Bern schrift- lich mitgeteilt. ______________   Lausanne, 21. März 2000             Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung                                           des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS                         Der Präsident:      Die Gerichtsschreiberin: