Υπόθεση C-41/02
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων
κατά
Βασιλείου των Κάτω Χωρών
«Παράβαση κράτους μέλους – Άρθρα 30 και 36 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ) – Τρόφιμα στα οποία έχουν προστεθεί βιταμίνες και ανόργανα άλατα – Εθνική νομοθεσία που εξαρτά τη διάθεσή τους στο εμπόριο από την ύπαρξη διατροφικής ανάγκης – Μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος – Δικαιολόγηση – Δημόσια υγεία – Αναλογικότητα»
Περίληψη της αποφάσεως
Ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων – Ποσοτικοί περιορισμοί – Μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος – Εθνική κανονιστική ρύθμιση εξαρτώσα συστηματικώς την εμπορία εμπλουτισμένων τροφίμων από την ύπαρξη διατροφικής ανάγκης του πληθυσμού – Δεν επιτρέπεται – Δικαιολόγηση – Προστασία της δημόσιας υγείας – Δεν συντρέχει – Παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας
[Συνθήκη ΕΚ, άρθρα 30 και 36 (νυν, κατόπιν τροποποιήσεων, άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ)]
Παραβαίνει τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 30 της Συνθήκης (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 28 ΕΚ) κράτος μέλος που εφαρμόζει διοικητική πρακτική, στο πλαίσιο της οποίας τρόφιμα ευρείας καταναλώσεως, που είναι εμπλουτισμένα με βιταμίνη Α (υπό μορφή ρετινοειδών), με βιταμίνη Δ, με φολικό οξύ, με σελήνιο, με χαλκό ή με ψευδάργυρο, νομίμως παρασκευαζόμενα και διατιθέμενα στο εμπόριο σε άλλο κράτος, επιτρέπεται να διατεθούν στο εμπόριο εντός της επικράτειάς του, όταν δεν είναι υποκατάστατα προϊόντα ή ανασυστημένα τρόφιμα υπό την έννοια της εθνικής κανονιστικής ρυθμίσεως, μόνον αν ο εμπλουτισμός αυτός ανταποκρίνεται σε διατροφική ανάγκη του πληθυσμού του εν λόγω κράτους μέλους, χωρίς περαιτέρω να εξακριβώνεται αν τα τρόφιμα αυτά μπορούν να υποκαταστήσουν ήδη διατιθέμενα στο εμπόριο τρόφιμα για τα οποία είναι υποχρεωτική η προσθήκη των ιδίων αυτών θρεπτικών ουσιών.
Πράγματι, μολονότι το κοινοτικό δίκαιο δεν αντιτίθεται στην απαγόρευση από ένα κράτος μέλος, κατ’ εφαρμογήν της αρχής της προφυλάξεως, με την εξαίρεση προηγουμένης εγκρίσεως, της εμπορίας τροφίμων, όταν έχουν προστεθεί σ’ αυτά θρεπτικές ουσίες, πέραν αυτών των οποίων η προσθήκη είναι νόμιμη κατά την κοινοτική νομοθεσία, εφόσον, ελλείψει κανόνων εναρμονίσεως και στο μέτρο που η επιστημονική έρευνα δεν έχει καταλήξει σε βέβαια συμπεράσματα, εναπόκειται στα κράτη μέλη να αποφασίσουν ποιο είναι το επίπεδο προστασίας της ανθρώπινης υγείας και ζωής το οποίο προτίθενται να διασφαλίσουν, η εν λόγω εξουσία εκτιμήσεως πρέπει παρ’ όλ’ αυτά να ασκείται τηρώντας την αρχή της αναλογικότητας. Εξάλλου, εναπόκειται στις εθνικές αρχές να αποδείξουν σε κάθε περίπτωση, λαμβανομένων υπόψη τόσο των εθνικών διατροφικών συνηθειών όσο και των αποτελεσμάτων της διεθνούς επιστημονικής έρευνας, ότι η κανονιστική τους ρύθμιση είναι αναγκαία για τη διασφάλιση της δημόσιας υγείας και, μεταξύ άλλων, ότι η διάθεση στο εμπόριο των εν λόγω προϊόντων ενέχει πραγματικό κίνδυνο για τη δημόσια υγεία.
Υπό τις συνθήκες αυτές, ο συστηματικός χαρακτήρας της απαγορεύσεως της εμπορίας εμπλουτισμένων τροφίμων, όπως προκύπτει από τη διοικητική πρακτική του εν λόγω κράτους μέλους, αντιβαίνει προς τον κατά το κοινοτικό δίκαιο προσδιορισμό και την εκτίμηση ενός πραγματικού για τη δημόσια υγεία κινδύνου, ως προς τον οποίο πρέπει να γίνεται επισταμένη και κατά περίπτωση εκτίμηση των αποτελεσμάτων που θα μπορούσε να έχει η προσθήκη των εν λόγω ανοργάνων στοιχείων και βιταμινών σε συγκεκριμένο τρόφιμο.
(βλ. σκέψεις 42, 44, 46-47, 63, 70 και διατακτ.)
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (τρίτο τμήμα)
της 2ας Δεκεμβρίου 2004 (*)
«Παράβαση κράτους μέλους– Άρθρα 30 και 36 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ) – Τρόφιμα στα οποία έχουν προστεθεί βιταμίνες και ανόργανα άλατα – Εθνική νομοθεσία που εξαρτά τη διάθεσή τους στο εμπόριο από την ύπαρξη διατροφικής ανάγκης – Μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος – Δικαιολόγηση – Δημόσια υγεία – Αναλογικότητα»
Στην υπόθεση C-41/02,
με αντικείμενο προσφυγή του άρθρου 226 ΕΚ λόγω παραβάσεως, ασκηθείσα στις 13 Φεβρουαρίου 2002,
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον H. van Lier και τον H. Μ. H. Speyart, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσα,
κατά
Βασιλείου των Κάτω Χωρών, εκπροσωπουμένου από τις H. G. Sevenster και S. Terstal,
καθού,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τρίτο τμήμα),
συγκείμενο από τους A. Rosas, πρόεδρο τμήματος, A. Borg Barthet, J.-P. Puissochet, J. Malenovský (εισηγητή) και U. Lõhmus, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: M. Poiares Maduro
γραμματέας: H. von Holstein, βοηθός γραμματέας,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία κατόπιν της προφορικής διαδικασίας της 14ης Ιουλίου 2004,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 14ης Σεπτεμβρίου 2004,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1 Με την προσφυγή της, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, πρώτον, θεσπίζοντας και διατηρώντας σε ισχύ το άρθρο 10, παράγραφος 1, του Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen (διατάγματος εφαρμογής του Warenwet περί παρασκευής και επεξεργασίας ειδών διατροφής), της 10ης Δεκεμβρίου 1992 (Stb. 1992, 678, στο εξής: διάταγμα BBL), καθώς και, μεταγενέστερα, τα άρθρα 2, παράγραφος 1, και 5 του Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedingsstoffen aan levensmiddelen (διατάγματος εφαρμογής του Warenwet περί προσθήκης ιχνοστοιχείων στα τρόφιμα), της 24ης Μαΐου 1996 (Stb. 1996, 311, στο εξής: διάταγμα TML)· δεύτερον, εφαρμόζοντας πρακτική κατ’ εξαίρεση χορήγησης αδειών εμπορίας, στο πλαίσιο της οποίας, δεν λαμβάνεται ενίοτε υπόψη ο χαρακτήρας υποκατάστατου που έχουν ορισμένα εμπλουτισμένα τρόφιμα, με αποτέλεσμα νομίμως παρασκευαζόμενα και διατιθέμενα στο εμπόριο σε άλλο κράτος μέλος τρόφιμα, που είναι εμπλουτισμένα με βιταμίνη Α (υπό μορφή ρετινοειδών), με βιταμίνη Δ, με φολικό οξύ, με σελήνιο, με χαλκό ή με ψευδάργυρο, τα οποία δεν είναι υποκατάστατα προϊόντα ή ανασυστημένα τρόφιμα υπό την έννοια του διατάγματος ΤΜL, να μην επιτρέπεται να διατεθούν στο εμπόριο εντός των Κάτω Χωρών, παρά μόνον εφόσον η προσθήκη αυτή δεν συνεπάγεται κίνδυνο για τη δημόσια υγεία και ανταποκρίνεται σε πραγματική διατροφική ανάγκη, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 30 και 36 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ).
2 Με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 30ής Ιουλίου 2002, έγινε δεκτή η αίτηση παρεμβάσεως του Βασιλείου της Δανίας προς στήριξη των αιτημάτων του Βασιλείου των Κάτω Χωρών, αλλά, με έγγραφο το οποίο περιήλθε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 21 Ιουλίου 2004, το Βασίλειο της Δανίας παραιτήθηκε της παρεμβάσεώς του.
Το νομικό πλαίσιο
Η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση
3 Συνομολογείται ότι, κατά τον κρίσιμο για την άσκηση της παρούσας προσφυγής χρόνο, ήτοι κατά την εκπνοή της δίμηνης προθεσμίας που είχε ταχθεί με τη συμπληρωματική αιτιολογική γνώμη της 21ης Δεκεμβρίου 1998, στην οποία αναφέρεται η σκέψη 20 της παρούσας αποφάσεως, η κοινοτική νομοθεσία δεν περιελάμβανε διατάξεις καθορίζουσες τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες μπορούν να προστεθούν θρεπτικές ουσίες, όπως οι βιταμίνες και τα ανόργανα στοιχεία, στα τρόφιμα μαζικής καταναλώσεως.
4 Όσον αφορά τα τρόφιμα που προορίζονται για ειδική διατροφή, ορισμένα από αυτά αποτέλεσαν το αντικείμενο οδηγιών που εκδόθηκαν από την Επιτροπή βάσει της οδηγίας 89/398/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 3ης Μαΐου 1989, για την προσέγγιση των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με τα τρόφιμα που προορίζονται για ειδική διατροφή (ΕΕ L 186, σ. 27).
Η εθνική κανονιστική ρύθμιση
5 Η παραγωγή και η διάθεση στο εμπόριο ειδών διατροφής διέπονται στις Κάτω Χώρες από τον Wet van 28 december 1935, houdende voorschriften betreffende de hoedanigheid en aanduiding van waren (νόμο της 28ης Δεκεμβρίου 1935 που περιλαμβάνει διατάξεις σχετικά με τον χαρακτηρισμό και την επισήμανση των προϊόντων, Stb. 1935, 793), όπως είχε κατά τον κρίσιμο για την άσκηση της παρούσας προσφυγής χρόνο (στο εξής: Warenwet).
6 Από το άρθρο 4, παράγραφος 1, του Warenwet προκύπτει ότι, στο πλαίσιο της απαγορεύσεως τροφίμων τα οποία, κατά εύλογη χρήση, μπορούν να παρουσιάσουν κίνδυνο για την υγεία ή την ασφάλεια, η αρμόδια αρχή μπορεί, εκδίδουσα κανονιστική διοικητική απόφαση, να απαγορεύσει την παρασκευή, την παραγωγή, τη διάθεση στο εμπόριο ή τη μεταποίηση και χρησιμοποίηση για σκοπούς που διευκρινίζονται στην εν λόγω κανονιστική απόφαση περί τροφίμων, εμπιπτόντων σε μία από τις οριζόμενες στην κανονιστική αυτή απόφαση κατηγορίες και μη πληρούντων τις απορρέουσες απ’ αυτήν απαιτήσεις όσον αφορά τη σύνθεσή τους, την παραγωγή τους ή τις ιδιότητες και τα χαρακτηριστικά τους.
7 Το άρθρο 16, παράγραφοι 1 και 2, του Warenwet προβλέπει:
«1. Ο υπουργός έχει τη δυνατότητα, όσον αφορά τρόφιμα ανήκοντα σε κατηγορία καθοριζόμενη στην απόφασή του, να χορηγήσει άδεια εμπορίας κατά παρέκκλιση των κανόνων που απορρέουν από την εφαρμογή ενός από τα άρθρα 4 έως 15.
2. Ο υπουργός έχει επίσης τη δυνατότητα, όσον αφορά τρόφιμα ανήκοντα σε κατηγορία καθοριζόμενη στην αντίστοιχη απόφαση, να χορηγήσει, κατόπιν αιτήσεως, άδεια εμπορίας κατά παρέκκλιση των εν λόγω κανόνων […]».
8 Το άρθρο 10 του διατάγματος BBL όριζε, όπως αρχικώς ίσχυε:
«1. Τα τρόφιμα δεν επιτρέπεται να περιέχουν βιταμίνες, σύνθετα φθορίου ή ιωδίου, αμινοξέα ή τα ανόργανα στοιχεία τους, εκτός αν οι ουσίες αυτές υφίστανται φυσικώς στα εν λόγω τρόφιμα, υπό την ίδια σύνθεση και στην ίδια ποσότητα.
2. Η παράγραφος 1 δεν τυγχάνει εφαρμογής στα τρόφιμα που αποτελούν το αντικείμενο ρυθμίσεων που προβλέπουν εξαιρέσεις.»
9 Η παράγραφος 2 του άρθρου αυτού τροποποιήθηκε κατόπιν, με ισχύ από 26ης Ιουνίου 1996, με το άρθρο 10 του διατάγματος TML και στο εξής έχει ως ακολούθως:
«Η παράγραφος 1 δεν τυγχάνει εφαρμογής
α) στα εμπλουτισμένα τρόφιμα, όπως αναφέρονται στο [διάταγμα TML], όσον αφορά την παρουσία βιταμινών·
β) στα τρόφιμα που αποτελούν αντικείμενο ρυθμίσεων που προβλέπουν εξαιρέσεις.»
10 Το άρθρο 1, παράγραφος 1, στοιχεία α΄ έως δ΄, του διατάγματος TML ορίζει:
«Για τους σκοπούς του παρόντος διατάγματος, νοούνται ως
α) ιχνοστοιχεία: θρεπτικές ουσίες απαραίτητες για τη λειτουργία του ανθρωπίνου οργανισμού, τις οποίες ο εν λόγω οργανισμός δεν μπορεί να παραγάγει ο ίδιος και πρέπει να καταναλώνονται σε μικρές ποσότητες·
β) εμπλουτισμένα τρόφιμα: τρόφιμα που έχουν εμπλουτισθεί με ένα ή περισσότερα ιχνοστοιχεία, ο τελικός σκοπός όμως των οποίων δεν είναι η παροχή ιχνοστοιχείων·
γ) υποκατάστατο προϊόν: εμπλουτισμένα τρόφιμα
– τα οποία σκοπούν να αντικαταστήσουν υφιστάμενο τρόφιμο και προσομοιάζουν όσο το δυνατόν προς αυτό το τρόφιμο από πλευράς εμφανίσεως, συστάσεως, γεύσεώς, χρώματος, οσμής ή προορισμού· και
– στα οποία έχουν προστεθεί ένα η περισσότερα ιχνοστοιχεία σε αναλογίες μη υπερβαίνουσες αυτές υπό τις οποίες οι εν λόγω ουσίες υπάρχουν φυσικώς στο προς υποκατάσταση τρόφιμο·
δ) ανασυστημένα τρόφιμα: εμπλουτισμένα τρόφιμα
– που έχουν παρασκευαστεί σύμφωνα με τις οδηγίες περί χρηστής πρακτικής σε θέματα παραγωγής· και
– στα οποία έχουν προστεθεί ένα ή περισσότερα ιχνοστοιχεία μέχρι τις αναλογίες υπό τις οποίες οι εν λόγω ουσίες υπάρχουν φυσικώς, πριν από την παρασκευή, στο βρώσιμο τμήμα του προϊόντος ή στα βρώσιμα τμήματα των πρώτων υλών του προϊόντος, τα οποία όμως εξαφανίστηκαν μετά ή κατά την παρασκευή.»
11 Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, του διατάγματος TML, «απαγορεύεται η παρασκευή ή η διάθεση στο εμπόριο εμπλουτισμένων τροφίμων που δεν ανταποκρίνονται στις απαιτήσεις οι οποίες καθορίζονται στο παρόν διάταγμα όσον αφορά τη σύνθεσή τους».
12 Το άρθρο 5 του ιδίου διατάγματος ορίζει:
«Τα ιχνοστοιχεία όπως η βιταμίνη Α υπό μορφή ρετινοειδών, η βιταμίνη Δ, το φολικό οξύ, το σελήνιο, ο χαλκός και ο ψευδάργυρος προστίθενται αποκλειστικά σε εμπλουτισμένα τρόφιμα για να δημιουργήσουν υποκατάστατα προϊόντα ή ανασυστημένα τρόφιμα.»
13 Κατά το άρθρο 16, παράγραφοι 1 και 2, του Warenwet, ο Ολλανδός Υπουργός Υγείας μπορεί να χορηγήσει κατ’ εξαίρεση άδεια από την απαγόρευση εμπορίας τροφίμων, απορρέουσα από το διάταγμα TML. Σύμφωνα με το άρθρο 23 του Warenwet, η απόφασή του μπορεί να αποτελέσει το αντικείμενο προσφυγής ασκούμενης ενώπιον του College van Beroep voor het bedrijfsleven.
14 Όσον αφορά τα εμπλουτισμένα με μικροστοιχεία τρόφιμα, η πάγια πολιτική του Ολλανδού Υπουργού Υγείας, επικυρωθείσα από το College van Beroep voor het bedrijfsleven, συνίσταται στη χορήγηση της κατά παρέκκλιση άδειας μόνον αν πληρούνται δύο κριτήρια:
– τα τρόφιμα στα οποία προστέθηκαν ιχνοστοιχεία δεν πρέπει, καθαυτά, να είναι επιβλαβή για τη δημόσια υγεία·
– το πρόσθετο πρέπει να αντιστοιχεί σε πραγματική ανάγκη, συγκεκριμένα διατροφική ανάγκη.
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
15 Αφενός, η Επιτροπή πληροφορήθηκε ότι το 1995 και 1996, σε δύο επιχειρήσεις, την Kellogg’s και την Inkosport Nederland, δεν χορηγήθηκε άδεια εμπορίας στις Κάτω Χώρες δημητριακών για το πρόγευμα εμπλουτισμένων με βιταμίνη Δ και φολικό οξύ και τονωτικών συμπληρωμάτων διατροφής με φολικό οξύ, αντιστοίχως, ενώ τα προϊόντα αυτά είχαν ήδη νομίμως διατεθεί στο εμπόριο σε άλλα κράτη μέλη.
16 Η Επιτροπή, φρονούσα ότι οι απορριπτικές αυτές προτάσεις αντίκεινται στο άρθρο 30 της Συνθήκης, με δύο έγγραφα οχλήσεως της 26ης Ιουνίου 1996 κάλεσε τις ολλανδικές αρχές να παράσχουν συναφώς διευκρινίσεις.
17 Η Επιτροπή, επειδή δεν πείστηκε από την απάντηση των εν λόγω αρχών, στις 23 Σεπτεμβρίου 1997, απηύθυνε δύο αιτιολογημένες γνώμες στο Βασίλειο των Κάτω Χωρών. Οι ολλανδικές αρχές απάντησαν στις γνώμες αυτές με τα από 12 και 18 Δεκεμβρίου 1997 έγγραφα.
18 Αφετέρου, το σχέδιο διατάγματος και κατόπιν το διάταγμα TML κοινοποιήθηκαν στην Επιτροπή στο πλαίσιο της οδηγίας 83/189/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 28ης Μαρτίου 1983, για την καθιέρωση μιας διαδικασίας πληροφόρησης στον τομέα των τεχνικών προτύπων και προδιαγραφών (ΕΕ L 109, σ. 8), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 94/10/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Μαρτίου 1994 (ΕΕ L 100, σ. 30).
19 Η Επιτροπή, μετά από ανταλλαγή αλληλογραφίας, κρίνοντας ότι το σύστημα παρεκκλίσεων από την απαγόρευση εμπορίας έβαινε πέραν αυτού που απαιτεί η προστασία της υγείας, καθόσον απαιτούσε η προσθήκη ιχνοστοιχείων να μην είναι επιβλαβής και να πληροί πραγματική διατροφική ανάγκη, με έγγραφο οχλήσεως της 22ας Δεκεμβρίου 1997, ζήτησε από τις ολλανδικές αρχές να προσκομίσουν διευκρινίσεις ως προς την επισημανθείσα παράβαση.
20 Η Επιτροπή, επειδή δεν έμεινε ικανοποιημένη από την απάντηση των εν λόγω αρχών, απηύθυνε στο Βασίλειο των Κάτω Χωρών αιτιολογημένη γνώμη με έγγραφο της 31ης Αυγούστου 1998, και με έγγραφο της 21ης Δεκεμβρίου 1998 συμπληρωματική αιτιολογική γνώμη. Οι ολλανδικές αρχές απάντησαν στις δύο αυτές γνώμες, με έγγραφα της 8ης Σεπτεμβρίου 1998 και 21ης Απριλίου 1999, αντιστοίχως.
21 Υπό τις συνθήκες αυτές η Επιτροπή αποφάσισε να ασκήσει την παρούσα προσφυγή.
Επί της προσφυγής
22 Εκ προοιμίου, πρέπει να τονισθεί ότι, παρά τη διατύπωση του αιτητικού της προσφυγής, η παρούσα προσφυγή λόγω παραβάσεως δεν στρέφεται κατά της ολλανδικής κανονιστικής ρυθμίσεως. Πράγματι, η Επιτροπή διευκρινίζει ότι η προσφυγή της δεν αφορά το σύστημα απαγορεύσεων εμπορίας που έχει θεσπιστεί με το διάταγμα TML καθαυτό. Ομοίως, η Επιτροπή τονίζει ότι δεν θέτει ζήτημα τυπικής συμβατότητας με το κοινοτικό δίκαιο της διαδικασίας που ακολουθείται κατά την εξέταση των αιτήσεων περί κατά παρέκκλιση χορηγήσεως αδείας εμπορίας.
23 Ειδικότερα, η Επιτροπή δεν αμφισβητεί την υποχρέωση που έχει επιβληθεί με την ολλανδική κανονιστική ρύθμιση στους παραγωγούς ή τους εισαγωγείς ορισμένων εμπλουτισμένων τροφίμων να ζητούν εξαίρεση από την απαγόρευση εμπορίας των τροφίμων αυτών. Η προσφυγή της Επιτροπής σκοπεί μόνον την περιγραφείσα στη σκέψη 14 της παρούσας αποφάσεως πρακτική των ολλανδικών αρχών να απαιτούν ως απαραίτητη προϋπόθεση για τη χορήγηση τέτοιας παρεκκλίσεως την ύπαρξη πραγματικής διατροφικής ανάγκης. Υπ’ αυτήν την έννοια οριοθετήθηκε το αντικείμενο της προσφυγής, επί της οποίας καλείται να αποφανθεί το Δικαστήριο.
Επί της εθνικής διοικητικής πρακτικής
24 Επειδή η Επιτροπή και η Ολλανδική Κυβέρνηση δεν συμφωνούν ως προς τα χαρακτηριστικά της ολλανδικής διοικητικής πρακτικής όσον αφορά τη χορήγηση παρεκκλίσεων από την απαγόρευση εμπορίας ορισμένων εμπλουτισμένων τροφίμων, πρέπει, εκ προοιμίου, να εξακριβωθεί σε τι συνίσταται η απαγόρευση αυτή.
25 Πρώτον, συνομολογείται ότι τα τρόφιμα βασικής καταναλώσεως που είναι εμπλουτισμένα με βιταμίνη Α (υπό μορφή ρετινοειδών), βιταμίνη Δ, φολικό οξύ, σελήνιο, χαλκό ή ψευδάργυρο δεν μπορούν να διατεθούν στο εμπόριο στις Κάτω Χώρες, όταν δεν είναι υποκατάστατα προϊόντα ή ανασυστημένα τρόφιμα, παρά μόνον αν απολαύουν παρεκκλίσεως από την απαγόρευση εμπορίας, που απορρέει από τον συνδυασμό των διατάξεων του άρθρου 10 του διατάγματος BBL, όπως έχει τροποποιηθεί, και των άρθρων 2, παράγραφος 1, και 5 του διατάγματος TML.
26 Συνομολογείται επίσης ότι η παρέκκλιση αυτή χορηγείται από το ολλανδικό Υπουργείο Υγείας μόνον αν, αφενός, τα τρόφιμα στα οποία προστέθηκαν μία από τις θρεπτικές αυτές ουσίες δεν είναι επιβλαβή για τη δημόσια υγεία και, αφετέρου, αν η προσθήκη ανταποκρίνεται σε πραγματική διατροφική ανάγκη. Πρόκειται για δύο σωρευτικά κριτήρια.
27 Συναφώς, αντιθέτως προς όσα υπονοεί η Επιτροπή, η διαπίστωση και μόνον ότι τα εμπλουτισμένα τρόφιμα πληρούν το πρώτο κριτήριο δεν επαρκεί για να αποδειχθεί ότι η διάθεσή τους στο εμπόριο δεν συνεπάγεται κανένα κίνδυνο για τη δημόσια υγεία.
28 Πράγματι, τόσο από τις επεξηγήσεις της Ολλανδικής Κυβερνήσεως όσο και από τις αποφάσεις που έλαβαν οι αρμόδιες εθνικές αρχές στις ήδη κινηθείσες διαδικασίες εξετάσεως αιτήσεων περί χορηγήσεως παρεκκλίσεως προκύπτει ότι το πρώτο κριτήριο πληρούται αν τα εμπλουτισμένα τρόφιμα δεν είναι επιβλαβή καθαυτά, ήτοι αν η ποσότητα της θρεπτικής ουσίας που περιέχουν δεν είναι καθαυτή επικίνδυνη, ανεξαρτήτως των άλλων πηγών της ουσίας αυτής στη διατροφή του πληθυσμού των Κάτω Χωρών.
29 Οι βιταμίνες και τα ανόργανα στοιχεία δεν είναι κατά κανόνα επιβλαβή καθαυτές, ενδέχεται όμως να έχουν ιδιαίτερα επιβλαβείς συνέπειες σε περίπτωση υπερβολικής καταναλώσεώς τους στη διατροφή συνολικώς, καθόσον η σύνθεση αυτής δεν μπορεί να προβλεφθεί ούτε να ελεγχθεί (βλ., όσον αφορά τις βιταμίνες, αποφάσεις της 14ης Ιουλίου 1983, 174/82, Sandoz, Συλλογή 1983, σ. 2445, σκέψη 17· της 23ης Σεπτεμβρίου 2003, C-192/01, Επιτροπή κατά Δανίας, Συλλογή 2003, σ. I‑9693, σκέψη 43, και της 5ης Φεβρουαρίου 2004, C‑24/00, Επιτροπή κατά Γαλλίας, Συλλογή 2004, σ. I-1277, σκέψη 50).
30 Επομένως, από το γεγονός και μόνον ότι τα εμπλουτισμένα με μια συγκεκριμένη θρεπτική ουσία τρόφιμα δεν είναι καθαυτά επιβλαβή για τη δημόσια υγεία, και πληρούν συνεπώς το πρώτο κριτήριο, δεν μπορεί να συναχθεί ότι τα τρόφιμα αυτά είναι ακίνδυνα. Όπως υποστηρίζει η Ολλανδική Κυβέρνηση, πρέπει ακόμη να εκτιμηθεί αν το τρόφιμο αυτό παρουσιάζει κίνδυνο για τη δημόσια υγεία εν όψει των άλλων πηγών της θρεπτικής αυτής ουσίας στο σύνολο της διατροφής.
31 Η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η εκτίμηση αυτή πραγματοποιείται στο πλαίσιο της εξετάσεως του δευτέρου κριτηρίου, που αφορά την ύπαρξη διατροφικής ανάγκης.
32 Δεύτερον, από τις διαδικασίες εξετάσεως αιτήσεων περί χορηγήσεως παρεκκλίσεως που έχουν κινηθεί ενώπιον των αρμοδίων ολλανδικών αρχών προκύπτει ότι προτάσσεται συστηματική άρνηση για τη χορήγηση παρεκκλίσεως όταν τα εμπλουτισμένα τρόφιμα δεν πληρούν το δεύτερο κριτήριο.
33 Το παράδειγμα που επικαλέστηκε η Ολλανδική Κυβέρνηση για να αποδείξει ότι μπορεί ενίοτε να χορηγηθεί κατά παρέκκλιση άδεια εμπορίας εμπλουτισμένων τροφίμων που δεν ανταποκρίνονται σε καμία διατροφική ανάγκη δεν είναι λυσιτελές. Πρόκειται για την άδεια εμπορίας μαργαρίνης εμπλουτισμένης με βιταμίνη Δ, η οποία χορηγήθηκε το 2002, ήτοι μετά την εκπνοή της προθεσμίας που είχε ταχθεί στη συμπληρωματική αιτιολογημένη γνώμη της 21ης Δεκεμβρίου 1998. Περαιτέρω, διαπιστώνεται ότι, στην εν λόγω διαδικασία χορηγήσεως αδείας εμπορίας, οι αρμόδιες ολλανδικές αρχές κατέληξαν ότι υπήρχε διατροφική ανάγκη σε βιταμίνη Δ στα ηλικιωμένα άτομα πλέον των 60 ετών, ως προϋπόθεση δε για τη χορήγηση άδειας εμπορίας απαιτήθηκε η εν λόγω μαργαρίνη να φέρει επισήμανση αποτρέπουσα την κατανάλωσή της από άτομα ηλικίας κάτω των 60 ετών.
34 Επομένως, ορθώς η Επιτροπή τονίζει τον συστηματικό χαρακτήρα της απαγορεύσεως εμπορίας εμπλουτισμένων τροφίμων που δεν ανταποκρίνονται σε πραγματική διατροφική ανάγκη.
35 Τέλος, από την ανάλυση των διαδικασιών εξετάσεως αιτήσεων για τη χορήγηση παρεκκλίσεως που έχουν κινηθεί ενώπιον των ολλανδικών αρχών προκύπτει ότι, αντιθέτως προς τους ισχυρισμούς της Επιτροπής, εναπόκειται στις ολλανδικές αρχές να διαπιστώσουν την έλλειψη διατροφικής ανάγκης για να μπορέσουν να απορρίψουν αίτηση περί χορηγήσεως παρεκκλίσεως. Η απόφαση του Ολλανδού Υπουργού Δημόσιας Υγείας, Ευζωίας και Αθλητισμού, της 10ης Μαρτίου 1994, ληφθείσα στην απόφαση Punica, διευκρινίζει ότι «όσον αφορά τη διατροφική ανάγκη που πρέπει να αποδειχθεί, η επιτροπή [εξετάσεως των ενστάσεων του Ολλανδικού Υπουργείου Υγείας] φρονεί ότι ο καταγγέλλων δεν απέδειξε συναφώς την ύπαρξη διατροφικής ανάγκης κατά τρόπο αρκούντως πειστικό, αλλά το υπουργείο έκλινε προς την άποψη ότι η προσθήκη αυτή δεν είναι αναγκαία».
36 Φυσικά, οι επιχειρήσεις θα επιδιώξουν πιθανώς να αποδείξουν ότι το προϊόν τους ανταποκρίνεται σε τέτοια ανάγκη, από το γεγονός όμως αυτό δεν μπορεί να συναχθεί ότι υπάρχει αναστροφή του βάρους αποδείξεως.
37 Πρέπει να εξεταστεί αν η ολλανδική διοικητική πρακτική στον τομέα χορηγήσεως παρεκκλίσεων, όπως λεπτομερώς εκτέθηκε, συνιστά μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό των εισαγωγών και, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, αν μπορεί να δικαιολογηθεί βάσει του άρθρου 36 της Συνθήκης, όπως υποστηρίζει η Ολλανδική Κυβέρνηση.
Περί της υπάρξεως μέτρου ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό των εισαγωγών
38 Η ελεύθερη κυκλοφορία εμπορευμάτων μεταξύ των κρατών μελών είναι θεμελιώδης αρχή της Συνθήκης που βρίσκει την έκφρασή της στην επιβληθείσα με το άρθρο 30 της Συνθήκης απαγόρευση ποσοτικών περιορισμών επί των εισαγωγών μεταξύ των κρατών μελών καθώς και όλων των μέτρων ισοδυνάμου αποτελέσματος.
39 Η απαγόρευση μέτρων ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό που επιβάλλει το άρθρο 30 της Συνθήκης αφορά κάθε εμπορικού χαρακτήρα κανονιστική ρύθμιση των κρατών μελών δυνάμενη να δημιουργήσει εμπόδια αμέσως ή εμμέσως, πραγματικώς ή δυνητικώς στο ενδοκοινοτικό εμπόριο (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 11ης Ιουλίου 1974, 8/74, Dassonville, Συλλογή τόμος 1974, σ. 411, σκέψη 5· Επιτροπή κατά Δανίας, προαναφερθείσα, σκέψη 39, και Επιτροπή κατά Γαλλίας, προαναφερθείσα, σκέψη 22).
40 Συνομολογείται ότι η ολλανδική διοικητική πρακτική συνιστά μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό κατά την έννοια του άρθρου 30 της Συνθήκης.
41 Πράγματι, η πρακτική αυτή, η οποία εξαρτά τη διάθεση στο εμπόριο τροφίμων εμπλουτισμένων με βιταμίνες και ανόργανα στοιχεία προερχόμενων από άλλα κράτη μέλη, όπου έχουν παραχθεί και διατεθεί στο εμπόριο νομίμως, από την απόδειξη υπάρξεως διατροφικής ανάγκης στον ολλανδικό πληθυσμό, καθιστά την εμπορία των τροφίμων αυτών δυσχερέστερη, έως αδύνατη, και, κατά συνέπεια, θέτει εμπόδια στο εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών (βλ., συναφώς, προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Δανίας, σκέψη 41).
Περί της δικαιολογήσεως που θεμελιούται στην προστασία της δημόσιας υγείας
42 Ως προς το αν η εν λόγω ολλανδική διοικητική πρακτική μπορεί να δικαιολογηθεί βάσει του άρθρου 36 της Συνθήκης, ελλείψει κανόνων εναρμονίσεως και στο μέτρο που η επιστημονική έρευνα δεν έχει καταλήξει σε βέβαια συμπεράσματα, εναπόκειται στα κράτη μέλη να αποφασίσουν ποιο είναι το επίπεδο προστασίας της ανθρώπινης υγείας και ζωής το οποίο προτίθενται να διασφαλίσουν και αν θα απαιτούν προηγούμενη έγκριση για την εμπορία τέτοιων προϊόντων, έχοντας πάντοτε υπόψη τις απαιτήσεις της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων στο εσωτερικό της Κοινότητας (βλ. προαναφερθείσες αποφάσεις Sandoz, σκέψη 16· Επιτροπή κατά Δανίας, σκέψη 42, και Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 49).
43 Η διακριτική αυτή ευχέρεια σε σχέση με την προστασία της δημόσιας υγείας είναι ιδιαιτέρως σημαντική, δεδομένου ότι έχει αποδειχθεί ότι εξακολουθεί να επικρατεί αβεβαιότητα στην επιστημονική έρευνα ως προς ορισμένες ουσίες, όπως οι βιταμίνες που, όπως υπομνήσθηκε στη σκέψη 29 της παρούσας αποφάσεως, κατά γενικό κανόνα δεν είναι καθαυτές επιβλαβείς, αλλά μπορούν να έχουν συγκεκριμένα επιβλαβή αποτελέσματα μόνο σε περίπτωση υπερβολικής καταναλώσεώς τους με το σύνολο της διατροφής, της οποίας η σύσταση δεν είναι δυνατόν να προβλεφθεί ή να ελεγχθεί (βλ. προπαρατεθείσες αποφάσεις Sandoz, σκέψη 17· Επιτροπή κατά Δανίας, σκέψη 43, και Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 50).
44 Το κοινοτικό δίκαιο, επομένως, δεν αντιτίθεται κατ’ αρχήν στην απαγόρευση από ένα κράτος μέλος, κατ’ εφαρμογήν της αρχής της προφυλάξεως, με την εξαίρεση προηγουμένης εγκρίσεως, της εμπορίας τροφίμων, όταν έχουν προστεθεί σ’ αυτά θρεπτικές ουσίες, πέραν αυτών των οποίων η προσθήκη είναι νόμιμη κατά την κοινοτική νομοθεσία (βλ., συναφώς, προαναφερθείσες αποφάσεις Επιτροπή κατά Δανίας, σκέψη 44, και Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 51).
45 Πράγματι, από το άρθρο 130 Ρ της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 174 ΕΚ) προκύπτει ότι η προστασία της υγείας του ανθρώπου εμπίπτει στους στόχους της πολιτικής της Κοινότητας στον τομέα του περιβάλλοντος, η δε πολιτική αυτή, η οποία αποβλέπει σε υψηλό επίπεδο προστασίας, στηρίζεται ιδίως στις αρχές της προφυλάξεως και οι απαιτήσεις της πολιτικής αυτής πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά τον καθορισμό και την εφαρμογή των άλλων πολιτικών της Κοινότητας. Εξάλλου, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι η αρχή της προφυλάξεως μπορεί επίσης να τύχει εφαρμογής στην πολιτική της προστασίας της υγείας του ανθρώπου, η οποία, κατά το άρθρο 129 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 152 ΕΚ), σκοπεί επίσης στην επίτευξη υψηλού βαθμού προστασίας (βλ., συναφώς, αποφάσεις της 5ης Μαΐου 1998, C-157/96, National Farmers’ Union κ.λπ., Συλλογή 1998, σ. I-2211, σκέψεις 63 και 64· της 9ης Σεπτεμβρίου 2003, C-236/01, Monsanto Agricoltura Italia κ.λπ., Συλλογή 2003, σ. I-8105, σκέψεις 128 και 133· Επιτροπή κατά Δανίας, προαναφερθείσα, σκέψη 49, και Επιτροπή κατά Γαλλίας, προαναφερθείσα, σκέψη 56· βλ. επίσης, συναφώς, αποφάσεις του Πρωτοδικείου της 11ης Σεπτεμβρίου 2002, T-13/99, Pfizer Animal Health κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2002, σ. II-3305, σκέψεις 139 και 140· της 11ης Σεπτεμβρίου 2002, T-70/99, Alpharma κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2002, σ. II-3495, σκέψεις 152 και 153, και της 10ης Μαρτίου 2004, T‑177/02, Malagutti-Vezinhet κατά Επιτροπής, Συλλογή 2004, σ. Ι-827, σκέψη 54).
46 Εντούτοις, κατά την άσκηση της διακριτικής τους ευχέρειας σε σχέση με την προστασία της δημόσιας υγείας, τα κράτη μέλη οφείλουν να σέβονται την αρχή της αναλογικότητας. Τα μέσα που επιλέγουν, επομένως, πρέπει να περιορίζονται στα απολύτως απαραίτητα για τη διασφάλιση της προστασίας της δημόσιας υγείας· πρέπει να είναι ανάλογα προς τον επιδιωκόμενο δι’ αυτών σκοπό, ο οποίος δεν θα μπορούσε να επιτευχθεί με μέτρα που να περιορίζουν λιγότερο το ενδοκοινοτικό εμπόριο (βλ. προπαρατεθείσες αποφάσεις Sandoz, σκέψη 18· Επιτροπή κατά Δανίας, σκέψη 45, και Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 52).
47 Επιπλέον, δεδομένου ότι το άρθρο 30 ΕΚ θεσπίζει εξαίρεση, τυγχάνουσα συσταλτικής ερμηνείας, από τον κανόνα της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων στο εσωτερικό της Κοινότητας, εναπόκειται στις εθνικές αρχές που το επικαλούνται να αποδείξουν σε κάθε επίδικη περίπτωση, λαμβανομένων υπόψη τόσο των εθνικών διατροφικών συνηθειών όσο και των αποτελεσμάτων της διεθνούς επιστημονικής έρευνας, ότι η κανονιστική τους ρύθμιση είναι αναγκαία για την αποτελεσματική προστασία των αγαθών που διαλαμβάνονται στη διάταξη αυτή και, συγκεκριμένα, ότι η διάθεση στο εμπόριο των εν λόγω προϊόντων ενέχει πραγματικό κίνδυνο για τη δημόσια υγεία (βλ., προαναφερθείσες αποφάσεις Επιτροπή κατά Δανίας, σκέψη 46, και Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 53).
48 Η απαγόρευση διαθέσεως στο εμπόριο τροφίμων στα οποία έχουν προστεθεί θρεπτικά στοιχεία πρέπει, επομένως, να βασίζεται σε εκτίμηση σε βάθος του κινδύνου που προβάλλει το κράτος μέλος το οποίο επικαλείται το άρθρο 36 της Συνθήκης (βλ., προαναφερθείσες αποφάσεις Επιτροπή κατά Δανίας, σκέψη 47, και Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 54).
49 Η απόφαση απαγορεύσεως της διαθέσεως στο εμπόριο, που αποτελεί, εξάλλου, το πλέον περιοριστικό εμπόδιο στο εμπόριο των προϊόντων που παρήχθησαν και τέθηκαν στην κυκλοφορία νομίμως σε άλλα κράτη μέλη, δεν μπορεί να επιβληθεί παρά μόνον αν ο προβαλλόμενος κίνδυνος για τη δημόσια υγεία αποδεικνύεται επαρκώς, βάσει των πλέον πρόσφατων επιστημονικών δεδομένων που είναι διαθέσιμα κατά τον χρόνο της λήψεως μιας τέτοιας αποφάσεως. Σε ένα τέτοιο πλαίσιο, η εκτίμηση του κινδύνου στην οποία οφείλει να προβεί το κράτος μέλος έχει ως αντικείμενο την εκτίμηση του βαθμού πιθανότητας των βλαπτικών για την ανθρώπινη υγεία αποτελεσμάτων από την προσθήκη ορισμένων θρεπτικών ουσιών στα τρόφιμα, καθώς και της σοβαρότητας των δυνητικών της αποτελεσμάτων (βλ. προαναφερθείσες αποφάσεις Επιτροπή κατά Δανίας, σκέψη 48, και Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 55).
50 Για την εκτίμηση του εν λόγω κινδύνου δεν είναι χρήσιμα μόνον τα συγκεκριμένα αποτελέσματα της διαθέσεως στο εμπόριο ενός μεμονωμένου προϊόντος που περιέχει ορισμένη ποσότητα θρεπτικών ουσιών. Θα ήταν ίσως σκόπιμο να ληφθεί υπόψη και το σωρευτικό αποτέλεσμα της παρουσίας στην αγορά πολλών πηγών, φυσικών ή τεχνητών, ορισμένης θρεπτικής ουσίας και της πιθανής υπάρξεως στο μέλλον επιπλέον πηγών που μπορούν δικαιολογημένα να προβλεφθούν (βλ. προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Δανίας, σκέψη 50).
51 Σε πολλές περιπτώσεις, η εκτίμηση των στοιχείων αυτών αποδεικνύει ότι υπάρχει συναφώς μεγάλος βαθμός επιστημονικής και πρακτικής αβεβαιότητας. Η εν λόγω αβεβαιότητα, άρρηκτα συνδεδεμένη με την αρχή της προφυλάξεως, επηρεάζει το περιεχόμενο της εξουσίας εκτιμήσεως του κράτους μέλους και επιδρά έτσι στις λεπτομέρειες εφαρμογής της αρχής της αναλογικότητας.
52 Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να γίνει δεκτό ότι ένα κράτος μέλος μπορεί, δυνάμει της αρχής της προφυλάξεως, να λαμβάνει μέτρα προστασίας χωρίς να οφείλει να αναμένει να αποδειχθεί πλήρως το υποστατό και η σοβαρότητα των εν λόγω κινδύνων (βλ., συναφώς, προαναφερθείσα απόφαση National Farmers’ Union κ.λπ., σκέψη 63). Πάντως, η εκτίμηση του κινδύνου δεν μπορεί να στηρίζεται σε αμιγώς υποθετικά στοιχεία (βλ. προαναφερθείσες αποφάσεις Monsanto Agricoltura Italia κ.λπ., σκέψη 106· Επιτροπή κατά Δανίας, σκέψη 49, και Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 56).
53 Μια σωστή εκτίμηση της αρχής της προφυλάξεως προϋποθέτει, πρώτον, τον προσδιορισμό των δυνητικώς αρνητικών για την υγεία συνεπειών της προτεινόμενης προσθήκης θρεπτικών ουσιών και, δεύτερον, μια συνολική εκτίμηση του κινδύνου για την υγεία βάσει των πλέον αξιόπιστων διαθέσιμων επιστημονικών δεδομένων και πρόσφατων αποτελεσμάτων της διεθνούς έρευνας (βλ. προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Δανίας, σκέψη 51).
54 Οσάκις αποδεικνύεται αδύνατο να προσδιοριστεί με βεβαιότητα η ύπαρξη ή η έκταση του προβαλλόμενου κινδύνου λόγω της ανεπαρκούς, αλυσιτελούς ή ανακριβούς φύσεως των αποτελεσμάτων των μελετών, και η πιθανότητα ενός πραγματικού κινδύνου για τη δημόσια υγεία εξακολουθεί να υπάρχει στην υποθετική περίπτωση που ο κίνδυνος αυτός θα μπορούσε να επέλθει, η αρχή της προφυλάξεως δικαιολογεί τη λήψη περιοριστικών μέτρων με την επιφύλαξη ότι τα μέτρα αυτά δεν δημιουργούν δυσμενείς διακρίσεις και είναι αντικειμενικά (βλ. προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Δανίας, σκέψεις 52 και 53).
55 Εν προκειμένω, οι αρμόδιες ολλανδικές αρχές εξετάζουν προφανώς χωριστά, αφενός, τα συγκεκριμένα αποτελέσματα της διαθέσεως στο εμπόριο μεμονωμένου τροφίμου που περιέχει συγκεκριμένη ποσότητα θρεπτικών ουσιών, την οποία εκτιμούν στο πλαίσιο του πρώτου κριτηρίου, και, αφετέρου, το σωρευτικό αποτέλεσμα της παρουσίας στην αγορά διαφόρων πηγών, φυσικών ή τεχνητών, θρεπτικής ουσίας, την οποία εκτιμούν στο πλαίσιο του δευτέρου κριτηρίου, που αφορά την ύπαρξη διατροφικής ανάγκης του ολλανδικού πληθυσμού.
56 Η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι, για τη βιταμίνη Α (υπό μορφή ρετινοειδών), τη βιταμίνη Δ, το φολικό οξύ, το σελήνιο, τον ψευδάργυρο και τον χαλκό, το ανώτατο όριο τοξικότητας –ήτοι η ποσότητα πέραν της οποίας δεν μπορεί να αποκλεισθεί η εμφάνιση επιβλαβών αποτελεσμάτων– είναι μόλις υψηλότερο από την ημερησία συνιστωμένη δόση –ήτοι την ποσότητα που καλύπτει δυνητικώς τις ανάγκες σε συγκεκριμένη θρεπτική ουσία όλων των ατόμων με καλή υγεία που ανήκουν σε συγκεκριμένη μερίδα του πληθυσμού–, οπότε επιτρέπεται περιορισμένη μόνο προσθήκη τους στα τρόφιμα. Όσον αφορά τις εν λόγω ουσίες «μικρού περιθωρίου ασφάλειας», πρέπει να σταθμίζεται η ανάγκη προσθήκης τους στα τρόφιμα και ο κίνδυνος που τούτο αντιπροσωπεύει και να επιβάλλονται, εν ανάγκη, όταν η εκτίμηση του κινδύνου το απαιτεί, περιορισμοί στην εμπορία προϊόντων μη ανταποκρινομένων σε συγκεκριμένο διατροφικό σκοπό.
57 Πάντως, μολονότι έχει αποδειχθεί επιστημονικώς ότι οι επίδικες έξι θρεπτικές ουσίες παρουσιάζουν «μικρό περιθώριο ασφάλειας», η συνιστωμένη ημερησία δόση των ουσιών αυτών δεν συγχέεται με το ανώτατο όριο τοξικότητας. Επιπροσθέτως, όπως τονίζει ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 42 των προτάσεών του, η μικρή απόκλιση μεταξύ της συνιστώμενης ημερησίας δόσεως και της ποσότητας πέραν της οποίας υφίσταται κίνδυνος για την υγεία δεν είναι ίδια για κάθε θρεπτική ουσία.
58 Επομένως, εμπλουτισμένο με συγκεκριμένη θρεπτική ουσία τρόφιμο μπορεί να μην ανταποκρίνεται σε διατροφική ανάγκη, διότι η μέση μερίδα διατροφής παρέχει ήδη τη συνιστωμένη ημερησία δόση αυτής της θρεπτικής ουσίας, χωρίς όμως η διάθεση του στο εμπόριο να συνεπάγεται υπέρβαση του ανωτάτου ορίου τοξικότητας πέραν του οποίου υφίσταται, στο παρόν στάδιο των επιστημονικών γνώσεων, πραγματικός κίνδυνος για τη δημόσια υγεία.
59 Εν πάση περιπτώσει, η Ολλανδική Κυβέρνηση δεν προσκομίζει καμία επιστημονική μελέτη καταλήγουσα στο συμπέρασμα ότι κάθε υπέρβαση της συνιστωμένης ημερησίας δόσεως για την τάδε ή δείνα από τις επίδικες έξι θρεπτικές ουσίες, ανεξαρτήτως της σημασίας της, συνεπάγεται πραγματικό κίνδυνο για τη δημόσια υγεία.
60 Η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται επίσης ότι δικαιολογημένα απαγορεύει την εμπορία εμπλουτισμένων τροφίμων που δεν επιδιώκουν κανέναν δυνάμενο να αποδειχθεί διατροφικό σκοπό, ακόμα και όταν υπολείπονται του «ανωτάτου ορίου», προκειμένου να διευκολύνει την εμπορία άλλων προϊόντων, η διατροφική ανάγκη των οποίων για ορισμένες ομάδες πληθυσμού μπορεί να αποδειχθεί.
61 Συναφώς, μολονότι η εμπορία εμπλουτισμένων τροφίμων που προορίζονται για το σύνολο του πληθυσμού μειώνει πράγματι την απόκλιση μεταξύ της ποσότητας της θρεπτικής ουσίας που περιέχεται στη μέση ημερησία μερίδα και το ανώτατο όριο τοξικότητας, τούτο ουδόλως εμποδίζει τις αρμόδιες εθνικές αρχές να επιτρέπουν, στη συνέχεια, την εμπορία άλλων προϊόντων εμπλουτισμένων με την ίδια ουσία που προορίζονται μόνο για τις ομάδες του πληθυσμού για τις οποίες η μέση ημερησία ποσότητα που λαμβάνεται διά της τροφής δεν καλύπτει τις ανάγκες ως προς την εν λόγω ουσία. Συνεπώς, η δοθείσα από την Ολλανδική Κυβέρνηση εξήγηση δεν μπορεί να δικαιολογήσει πρακτική σκοπούσα στην απαγόρευση εμπλουτισμένων τροφίμων, η κατανάλωση των οποίων δεν συνεπάγεται, ακόμη και αν ληφθεί υπόψη το σύνολο της διατροφής, συμπλήρωση του ορίου πέραν του οποίου ανακύπτει πραγματικός κίνδυνος για τη δημόσια υγεία.
62 Πρέπει να προστεθεί ότι, όπως ορθώς τονίζει η Επιτροπή, ακόμη και μετά τη χορήγηση αδείας εμπορίας τροφίμων εμπλουτισμένων με συγκεκριμένη θρεπτική ουσία, οι εθνικές αρχές έχουν την ευχέρεια να απορρίψουν μεταγενέστερη αίτηση χορηγήσεως αδείας, λαμβάνοντας υπόψη την κατάσταση που προέκυψε μετά την πρώτη χορήγηση αδείας (βλ., συναφώς, απόφαση του Δικαστηρίου ΕΖΕΣ της 5ης Απριλίου 2001, EFTA Surveillance Authority κατά Νορβηγίας, Ε-3/00, EFTA Court Report 2000-2001, σ. 73, σκέψεις 36 και 37)
63 Υπό τις συνθήκες αυτές, ο συστηματικός χαρακτήρας της απαγορεύσεως της εμπορίας εμπλουτισμένων τροφίμων, όπως προκύπτει από την ολλανδική διοικητική πρακτική, αντιβαίνει προς τον κατά το κοινοτικό δίκαιο προσδιορισμό και εκτίμηση ενός πραγματικού για τη δημόσια υγεία κινδύνου, ως προς τον οποίο πρέπει να γίνεται επισταμένη και κατά περίπτωση εκτίμηση των αποτελεσμάτων που θα μπορούσε να έχει η προσθήκη των εν λόγω ανοργάνων στοιχείων και βιταμινών σε συγκεκριμένο τρόφιμο (βλ., συναφώς, προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Δανίας, σκέψη 56).
64 Επιπλέον, όπως επισημαίνει η Επιτροπή, δεν προκύπτει απ’ τη δικογραφία ότι, κατά την εξέταση των αιτήσεων χορηγήσεως παρεκκλίσεως, οι ολλανδικές αρχές εξακριβώνουν αν τα τρόφιμα που είναι εμπλουτισμένα με συγκεκριμένη θρεπτική ουσία μπορούν να υποκατασταθούν, στην καθημερινή διατροφή, με παραδοσιακά τρόφιμα για τα οποία η προσθήκη της ουσίας αυτής είναι υποχρεωτική ούτε, κατά μείζονα λόγο, ότι λαμβάνουν υπόψη, ενδεχομένως, τις συνέπειες αυτής της υποκαταστάσεως.
65 Ειδικότερα, η Ολλανδική Κυβέρνηση δέχεται ότι, κατά κανόνα, τα δημητριακά μπορούν να υποκαταστήσουν τις φέτες ψωμιού. Μέχρι την 1η Δεκεμβρίου 1999, η ολλανδική κανονιστική ρύθμιση επέβαλλε τον εμπλουτισμό με βιταμίνη Δ των λιπαρών ουσιών για επάλειψη σε φέτες ψωμιού. Εντούτοις, δεν προκύπτει απ’ τη δικογραφία ότι, κατά την εξέταση της αιτήσεως για χορήγηση άδειας εμπορίας δημητριακών εμπλουτισμένων με βιταμίνη Δ, την οποία υπέβαλε η επιχείρηση Kellogg’s, οι ολλανδικές αρχές έλαβαν υπόψη το γεγονός αυτό όταν εξέτασαν αν η διάθεση στο εμπόριο των δημητριακών αυτών συνεπάγεται, και σε ποιες αναλογίες, αύξηση της ποσότητας της βιταμίνης Δ στη μέση ημερήσια καθημερινή διατροφή των καταναλωτών δημητριακών, σε σχέση με την κρινόμενη ως αποδεκτή, και μάλιστα αναγκαία, ποσότητα στη μέση ημερήσια διατροφή των καταναλωτών τροφίμων υπό μορφή αλείμματος.
66 Πάντως, η αναζήτηση ενδεχόμενης δυνατότητας υποκαταστάσεως αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της απαιτουμένης κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου επισταμένης εξετάσεως. Πράγματι, αν ληφθεί υπόψη ένα τέτοιο ενδεχόμενο, εφόσον βεβαίως αποδειχθεί αληθές, θα μπορούσε να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η διάθεση στο εμπόριο νέου εμπλουτισμένου τροφίμου δεν θα έχει ως συνέπεια την αύξηση της ποσότητας της συγκεκριμένης θρεπτικής ουσίας στη μέση ημερήσια διατροφή και, ότι, επομένως, μπορεί να χορηγηθεί παρέκκλιση. Αντιθέτως, αν δεν ληφθεί υπόψη αυτό το ενδεχόμενο, η συνέπεια θα είναι μια μη στηριζόμενη σε λόγους δημόσιας υγείας παγίωση των διατροφικών συνηθειών.
67 Επομένως, συνάγεται ότι οι ολλανδικές αρχές δεν τήρησαν τις απαιτήσεις του κοινοτικού δικαίου και ιδίως την απαίτηση επισταμένης εξετάσεως, ανά περίπτωση, των αποτελεσμάτων που μπορεί να συνεπάγεται για τη δημόσια υγεία η διάθεση στο εμπόριο τροφίμων εμπλουτισμένων με μία από τις έξι επίδικες θρεπτικές ουσίες.
68 Μολονότι το σωρευτικό αποτέλεσμα της παρουσίας στην αγορά πολλών πηγών, φυσικών ή τεχνητών, συγκεκριμένης θρεπτικής ουσίας και, ως εκ τούτου, η ύπαρξη πραγματικού κινδύνου για τη δημόσια υγεία εξετάζονται επίσης από τις ολλανδικές αρχές στο πλαίσιο του κριτηρίου της διατροφικής ανάγκης, προκύπτει εντούτοις απ’ τη δικογραφία της υποθέσεως ότι, πράγματι, η άδεια εμπορίας εμπλουτισμένου τροφίμου χορηγείται μόνον αν αποδεικνύεται επιπλέον ότι είναι αναγκαία για να μπορεί ο ολλανδικός πληθυσμός να καλύπτει τις ανάγκες του σε βιταμίνες ή σε ανόργανα στοιχεία (βλ. απόφαση του Ολλανδού Υπουργού Δημόσιας Υγείας, Ευζωίας και Αθλητισμού στην υπόθεση Punica, προαναφερθείσα στη σκέψη 35 της παρούσας). Πάντως, η προσέγγιση αυτή δεν εντάσσεται στο πλαίσιο της εκτιμήσεως τυχόν κινδύνου για τη δημόσια υγεία.
69 Πράγματι, καίτοι το κριτήριο της διατροφικής ανάγκης του πληθυσμού ενός κράτους μέλους μπορεί να ληφθεί υπόψη κατά την επισταμένη εκτίμηση του κινδύνου που μπορεί να ενέχει για τη δημόσια υγεία η προσθήκη θρεπτικών στοιχείων στα τρόφιμα, η απουσία τέτοιας ανάγκης δεν μπορεί, πάντως, αφ’ εαυτής, να δικαιολογήσει μια συνολική απαγόρευση, βάσει του άρθρου 36 ΕΚ, της εμπορίας τροφίμων νομίμως παραχθέντων και/ή διατιθέμενων στην αγορά άλλων κρατών μελών (βλ. προαναφερθείσες αποφάσεις Επιτροπή κατά Δανίας, σκέψη 54, και Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψεις 59 και 60).
70 Από το σύνολο των ανωτέρω σκέψεων προκύπτει ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, εφαρμόζοντας διοικητική πρακτική σύμφωνα με την οποία τρόφιμα καθημερινής καταναλώσεως εμπλουτισμένα με βιταμίνη Α (υπό μορφή ρετινοειδών), με βιταμίνη Δ, με φολικό οξύ, με σελήνιο, με χαλκό ή με ψευδάργυρο τα οποία έχουν νομίμως παραχθεί ή διατεθεί στο εμπόριο σε άλλα κράτη μέλη μπορούν να διατεθούν στο εμπόριο στις Κάτω Χώρες, όταν δεν είναι υποκατάστατα ή ανασυστημένα τρόφιμα υπό την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 1, στοιχεία γ΄ και δ΄, του διατάγματος TML, μόνον αν ο εμπλουτισμός αυτός ανταποκρίνεται σε διατροφική ανάγκη του ολλανδικού πληθυσμού, χωρίς περαιτέρω να εξακριβώνεται αν τα εμπλουτισμένα αυτά τρόφιμα μπορούν να υποκαταστήσουν ήδη διατεθέμενα στο εμπόριο τρόφιμα για τα οποία είναι υποχρεωτική η προσθήκη των ιδίων αυτών θρεπτικών ουσιών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 30 της Συνθήκης.
Επί των δικαστικών εξόδων
71 Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα. Δεδομένου ότι η Επιτροπή ζήτησε την καταδίκη του Βασιλείου των Κάτω Χωρών και το κράτος αυτό ηττήθηκε ως προς τους κυριότερους ισχυρισμούς του, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τρίτο τμήμα) αποφασίζει:
1) Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, εφαρμόζοντας διοικητική πρακτική σύμφωνα με την οποία τρόφιμα καθημερινής καταναλώσεως εμπλουτισμένα με βιταμίνη Α (υπό μορφή ρετινοειδών), με βιταμίνη Δ, με φολικό οξύ, με σελήνιο, με χαλκό ή με ψευδάργυρο τα οποία έχουν νομίμως παραχθεί ή διατεθεί στο εμπόριο σε άλλα κράτη μέλη μπορούν να διατεθούν στο εμπόριο στις Κάτω Χώρες, όταν δεν είναι υποκατάστατα ή ανασυστημένα τρόφιμα υπό την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 1, στοιχεία γ΄ και δ΄, του Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedingsstoffen aan levensmiddelen (διατάγματος εφαρμογής του Warenwet περί προσθήκης ιχνοστοιχείων στα τρόφιμα), της 24ης Μαΐου 1996, μόνον αν ο εμπλουτισμός αυτός ανταποκρίνεται σε διατροφική ανάγκη του ολλανδικού πληθυσμού, χωρίς περαιτέρω να εξακριβώνεται αν τα εμπλουτισμένα αυτά τρόφιμα μπορούν να υποκαταστήσουν ήδη διατεθέμενα στο εμπόριο τρόφιμα για τα οποία είναι υποχρεωτική η προσθήκη των ιδίων αυτών θρεπτικών ουσιών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 30 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 28 ΕΚ).
2) Καταδικάζει το Βασίλειο των Κάτω Χωρών στα δικαστικά έξοδα.
(υπογραφές)
* Γλώσσα διαδικασίας: η ολλανδική.
Top