Υπόθεση C-136/03
Georg Dörr
κατά
Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten
και
Ibrahim Ünal
κατά
Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg
[αίτηση του Verwaltungsgerichtshof (Αυστρία) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων — Δημόσια τάξη — Οδηγία 64/221/ΕΟΚ — Άρθρα 8 και 9 — Απαγόρευση διαμονής και απόφαση περί απομακρύνσεως με την αιτιολογία της διαπράξεως αξιόποινων πράξεων — Δικαστική προσφυγή αφορώσα μόνον τη νομιμότητα του μέτρου με το οποίο τίθεται τέλος στη διαμονή του ενδιαφερομένου — Δεν υφίσταται ανασταλτικό αποτέλεσμα της εν λόγω προσφυγής — Δικαίωμα του ενδιαφερομένου να επικαλεστεί λόγους σκοπιμότητας ενώπιον αρχής που καλείται να εκφέρει γνώμη — Συμφωνία Συνδέσεως ΕΟΚ-Τουρκίας — Ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων — Άρθρα 6, παράγραφος 1, και 14, παράγραφος 1, της αποφάσεως 1/80 του Συμβουλίου Συνδέσεως»
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Poiares Maduro της 21ης Οκτωβρίου 2004
Απόφαση του Δικαστηρίου (τρίτο τμήμα) της 2ας Ιουνίου 2005
Περίληψη της αποφάσεως
1. Ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων — Παρεκκλίσεις — Αποφάσεις στον τομέα του ελέγχου των αλλοδαπών — Απόφαση περί απομακρύνσεως — Δικαστικές εγγυήσεις — Διαδικασία προσφυγής που αφορά μόνο τη νομιμότητα του μέτρου και στερείται ανασταλτικού αποτελέσματος — Απαράδεκτο ελλείψει θεσπίσεως αρμόδιας αρχής διαφορετικής από εκείνη που έχει ορισθεί για να λαμβάνει την απόφαση
(Οδηγία 64/221 του Συμβουλίου, άρθρο 9 § 1)
2. Ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων — Παρεκκλίσεις — Αποφάσεις στον τομέα του ελέγχου των αλλοδαπών — Δικαστικές εγγυήσεις ? Προσωπικό πεδίο εφαρμογής — Τούρκοι εργαζόμενοι και μέλη της οικογένειάς τους τους οποίους αφορούν τα άρθρα 6 και 7 της αποφάσεως 1/80 του Συμβουλίου Συνδέσεως ΕΟΚ-Τουρκίας — Περιλαμβάνεται
(Οδηγία του Συμβουλίου 64/221, άρθρα 8 και 9· απόφαση 1/80 του Συμβουλίου Συνδέσεως ΕΟΚ-Τουρκίας, άρθρα 6 και 7)
1. Το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 64/221, περί του συντονισμού των ειδικών μέτρων για τη διακίνηση και τη διαμονή αλλοδαπών, τα οποία δικαιολογούνται για λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή δημοσίας υγείας, προβλέπει, αν δεν χωρεί προσφυγή σε δικαστήριο κατά αποφάσεως περί απομακρύνσεως από την επικράτεια ή αν η προσφυγή αυτή αφορά μόνο τη νομιμότητα της αποφάσεως ή αν δεν έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα, την παρέμβαση, εκτός επείγουσας περιπτώσεως, αρμόδιας αρχής διαφορετικής από εκείνη που έχει αρμοδιότητα να λαμβάνει την απόφαση.
Η εν λόγω διάταξη πρέπει συνεπώς να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι απαγορεύει κανονιστική ρύθμιση κράτους μέλους, δυνάμει της οποίας η δικαστική προσφυγή κατά αποφάσεως περί απομακρύνσεως από την επικράτεια αυτού του τελευταίου, ληφθείσα έναντι υπηκόου άλλου κράτους μέλους, δεν έχει αυτόματο ανασταλτικό αποτέλεσμα και, κατά την εξέταση της προσφυγής αυτής, η απόφαση περί απομακρύνσεως μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο μόνον εκτιμήσεως της νομιμότητας, χωρίς εξαντλητική εξέταση της σκοπιμότητας του μέτρου εφόσον δεν θεσπίστηκε αρμόδια αρχή υπό την έννοια της εν λόγω διατάξεως.
(βλ. σκέψεις 42, 47, 51, 57, διατακτ. 1)
2. Οι δικονομικές εγγυήσεις που παρέχονται στους υπηκόους των κρατών μελών κατά αποφάσεως περί μη ανανεώσεως της άδειας παραμονής ή κατά αποφάσεως περί απομακρύνσεως από την επικράτεια, οι οποίες προβλέπονται από τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 64/221, περί του συντονισμού των εδικών μέτρων για τη διακίνηση και τη διαμονή αλλοδαπών, τα οποία δικαιολογούνται για λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή δημοσίας υγείας, εφαρμόζονται στους Τούρκους υπηκόους των οποίων η νομική κατάσταση ορίζεται από τα άρθρα 6 ή 7 της αποφάσεως 1/80 του Συμβουλίου Συνδέσεως ΕΟΚ-Τουρκίας.
Προκειμένου να διασφαλιστεί η αποτελεσματικότητα της δικαστικής προστασίας των ατομικών δικαιωμάτων στον τομέα της απασχολήσεως και της παραμονής, που οι Τούρκοι εργαζόμενοι αντλούν από το άρθρο 6, παράγραφος 1, της αποφάσεως 1/80 όταν πληρούν τις σχετικές προϋποθέσεις, είναι πράγματι απαραίτητο να αναγνωρισθούν στους εν λόγω εργαζομένους οι ίδιες δικονομικές εγγυήσεις με αυτές που χορηγούνται από το κοινοτικό δίκαιο στους υπηκόους των κρατών μελών. Η ερμηνεία αυτή ισχύει επίσης για τα μέλη της οικογένειάς τους των οποίων η κατάσταση εμπίπτει στο άρθρο 7 της αποφάσεως 1/80.
(βλ. σκέψεις 66-69, διατακτ. 2)
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (τρίτο τμήμα)
της 2ας Ιουνίου 2005 (*)
«Ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων – Δημόσια τάξη – Οδηγία 64/221/ΕΟΚ – Άρθρα 8 και 9 –Απαγόρευση διαμονής και απόφαση περί απομακρύνσεως με την αιτιολογία της διαπράξεως αξιόποινων πράξεων – Δικαστική προσφυγή αφορώσα μόνον τη νομιμότητα του μέτρου με το οποίο τίθεται τέλος στη διαμονή του ενδιαφερομένου – Δεν υφίσταται ανασταλτικό αποτέλεσμα της εν λόγω προσφυγής – Δικαίωμα του ενδιαφερομένου να επικαλεστεί λόγους σκοπιμότητας ενώπιον αρχής που καλείται να εκφέρει γνώμη – Συμφωνία Συνδέσεως ΕΟΚ-Τουρκίας – Ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων – Άρθρα 6, παράγραφος 1, και 14, παράγραφος 1, της αποφάσεως 1/80 του Συμβουλίου Συνδέσεως»
Στην υπόθεση C-136/03,
με αντικείμενο αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 234 ΕΚ, την οποία υπέβαλε το Verwaltungsgerichtshof (Αυστρία) με απόφαση της 18ης Μαρτίου 2003, που περιήλθε στο Δικαστήριο στις 26 Μαρτίου 2003, στο πλαίσιο των διαδικασιών που κίνησαν οι
Georg Dörr
κατά
Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten,
και
Ibrahim Ünal
κατά
Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τρίτο τμήμα),
συγκείμενο από τους A. Rosas (εισηγητή), πρόεδρο τμήματος, A. Borg Barthet, S. von Bahr, J. Malenovský και U. Lõhmus, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: M. Poiares Maduro,
γραμματέας: M. Múgica Arzamendi, κυρία υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της συνεδριάσεως της 8ης Σεπτεμβρίου 2004,
λαμβάνοντας υπόψη τις γραπτές παρατηρήσεις που κατέθεσαν:
– οι Dörr και Ünal, εκπροσωπούμενοι από τους W. Weh, Rechtsanwalt, και M. Alge,
– η Αυστριακή Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τους H. Dossi και M. Burgstaller,
– η Γερμανική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από την A. Tiemann,
– η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τη M. Κοντού-Durande καθώς και από τους D. Martin και H. Kreppel,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 21ης Οκτωβρίου 2004,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1 Η αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία των άρθρων 8 και 9 της οδηγίας 64/221/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1964, περί του συντονισμού των ειδικών μέτρων για τη διακίνηση και τη διαμονή αλλοδαπών, τα οποία δικαιολογούνται για λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή δημοσίας υγείας (ΕΕ ειδ. εκδ. 05/001, σ. 16), καθώς και των άρθρων 6 και 7 της αποφάσεως 1/80 του Συμβουλίου Συνδέσεως, της 19ης Σεπτεμβρίου 1980, σχετικά με την ανάπτυξη της συνδέσεως (στο εξής: απόφαση 1/80). Το Συμβούλιο Συνδέσεως συστάθηκε με τη Συμφωνία Συνδέσεως μεταξύ της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας και της Τουρκίας, η οποία υπογράφηκε στις 12 Σεπτεμβρίου 1963 στην Άγκυρα από τη Δημοκρατία της Τουρκίας, αφενός, καθώς και από τα κράτη μέλη της ΕΟΚ και της Κοινότητας, αφετέρου, και η οποία συνήφθη, εγκρίθηκε και επικυρώθηκε εξ ονόματος της Κοινότητας με την απόφαση 64/732/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 23ης Δεκεμβρίου 1963 (ΕΕ ειδ. εκδ. 11/001, σ. 48, στο εξής: Συμφωνία Συνδέσεως).
2 Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο δύο διαφορών μεταξύ, αφενός, του G. Dörr, Γερμανού υπηκόου, και της Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten και, αφετέρου, του I. Ünal, Τούρκου υπηκόου, και της Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg, επειδή οι αρχές αυτές αποφάσισαν να θέσουν τέλος στη διαμονή των ενδιαφερομένων επί του αυστριακού εδάφους λόγω αξιόποινων πράξεων που είχαν διαπράξει εκεί.
Το νομικό πλαίσιο
Το κοινοτικό δίκαιο
Η οδηγία 64/221
3 Η οδηγία 64/221 αφορά, σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 1, τους υπηκόους κράτους μέλους, οι οποίοι διαμένουν ή μεταβαίνουν σε άλλο κράτος μέλος της Κοινότητας, είτε προκειμένου να ασκήσουν μισθωτή ή μη μισθωτή δραστηριότητα είτε προκειμένου να αποδεχθούν υπηρεσίες.
4 Η εν λόγω οδηγία αφορά, σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 1, τις διατάξεις τις σχετικές, μεταξύ άλλων, με την έκδοση ή την ανανέωση της αδείας διαμονής ή την απομάκρυνση από την επικράτεια, οι οποίες θεσπίζονται από τα κράτη μέλη για λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας, ή δημοσίας υγείας.
5 Το άρθρο 8 της ίδιας οδηγίας προβλέπει τα εξής:
«Ο ενδιαφερόμενος πρέπει να δύναται να ασκήσει κατά της αποφάσεως περί αρνήσεως εισόδου, αρνήσεως εκδόσεως ή ανανεώσεως της αδείας διαμονής ή κατά της αποφάσεως περί απομακρύνσεως από την επικράτεια, τις προσφυγές που δύνανται να ασκήσουν οι ημεδαποί κατά των πράξεων της διοικήσεως.»
6 Κατά το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 64/221:
«Αν δεν χωρεί προσφυγή σε δικαστήριο ή αν η προσφυγή αυτή αναφέρεται μόνο στη νομιμότητα της αποφάσεως ή αν δεν έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα, η απόφαση περί αρνήσεως ανανεώσεως της αδείας διαμονής ή η απόφαση περί απομακρύνσεως του κατόχου αδείας διαμονής από την επικράτεια λαμβάνεται από τη διοικητική αρχή –εκτός επειγουσών περιπτώσεων– μόνο κατόπιν γνώμης αρμοδίας αρχής της χώρας υποδοχής, ενώπιον της οποίας ο ενδιαφερόμενος πρέπει να δύναται να προβάλλει τα μέσα υπερασπίσεώς του και να δύναται να επικουρείται ή να εκπροσωπείται κατά τους διαδικαστικούς όρους που προβλέπονται από την εθνική νομοθεσία.
Η αρχή αυτή πρέπει να είναι άλλη από εκείνη που έχει αρμοδιότητα να λαμβάνει την απόφαση περί αρνήσεως ανανεώσεως της αδείας διαμονής ή την απόφαση περί απομακρύνσεως.»
Η σύνδεση μεταξύ της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας και της Δημοκρατίας της Τουρκίας
7 Η Συμφωνία Συνδέσεως έχει ως αντικείμενο, σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 1, την προαγωγή της συνεχούς και ισόρροπου ενισχύσεως των εμπορικών και οικονομικών σχέσεων μεταξύ των συμβαλλομένων μερών. Σύμφωνα με το άρθρο 12 της εν λόγω συμφωνίας, αυτός ο στόχος επιδιώκεται, μεταξύ άλλων, με τη σταδιακή υλοποίηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων. Σύμφωνα με την τέταρτη αιτιολογική σκέψη και το άρθρο 28 της ιδίας συμφωνίας, αυτή έχει ως σκοπό να βελτιωθεί το βιοτικό επίπεδο του τουρκικού λαού και να διευκολυνθεί μεταγενέστερα η προσχώρηση της Δημοκρατίας της Τουρκίας στην Κοινότητα.
8 Το πρόσθετο πρωτόκολλο, το οποίο υπογράφηκε στις 23 Νοεμβρίου 1970 στις Βρυξέλλες και συνήφθη, εγκρίθηκε και επικυρώθηκε εξ ονόματος της Κοινότητας με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2760/72 του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1972 (ΕΕ ειδ. εκδ. 11/002, σ. 149, στο εξής: πρόσθετο πρωτόκολλο), θεσπίζει, σύμφωνα με το άρθρο 1, τους όρους, τον τρόπο και τον ορισμό εφαρμογής της μεταβατικής φάσεως που προβλέπεται από το άρθρο 4 της Συμφωνίας Συνδέσεως. Σύμφωνα με το άρθρο 62, το εν λόγω πρωτόκολλο αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα της εν λόγω συμφωνίας.
9 Το πρόσθετο πρωτόκολλο περιλαμβάνει τον τίτλο II, που επιγράφεται «Διακίνηση προσώπων και υπηρεσιών», το κεφάλαιο I του οποίου αφορά τους εργαζομένους.
10 Το άρθρο 36 του προσθέτου πρωτοκόλλου, το οποίο αποτελεί τμήμα του εν λόγω κεφαλαίου I, προβλέπει τα εξής:
«Η ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων μεταξύ των κρατών μελών της Κοινότητας και της Τουρκίας θα πραγματοποιηθεί σταδιακά, σύμφωνα με τις αρχές που διατυπώνονται στο άρθρο 12 της Συμφωνίας Συνδέσεως, μεταξύ της λήξεως του δωδεκάτου και του εικοστού δευτέρου έτους μετά την έναρξη ισχύος της εν λόγω συμφωνίας.
Το Συμβούλιο Συνδέσεως θα αποφασίσει περί των αναγκαίων για τον σκοπό αυτό διαδικασιών.»
11 Η απόφαση 1/80 επιδιώκει, σύμφωνα με την τρίτη αιτιολογική σκέψη, να βελτιωθεί, στον κοινωνικό τομέα, το καθεστώς που εφαρμόζεται στους εργαζομένους και τα μέλη της οικογένειάς τους.
12 Τα άρθρα 6, 7 και 14 της αποφάσεως 1/80 περιλαμβάνονται στο κεφάλαιο II, το οποίο φέρει τον τίτλο «Κοινωνικές διατάξεις», τμήμα 1, και αφορά «ζητήματα σχετικά με την απασχόληση και την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων».
13 Το άρθρο 6, παράγραφος 1, έχει ως εξής:
«Υπό την επιφύλαξη των διατάξεων του άρθρου 7 περί ελεύθερης προσβάσεως των μελών της οικογενείας του στην απασχόληση, ο Τούρκος εργαζόμενος που είναι ενταγμένος στη νόμιμη αγορά εργασίας κράτους μέλους:
– εφόσον έχει απασχοληθεί νομίμως επί ένα έτος, δικαιούται, εντός αυτού του κράτους μέλους, ανανεώσεως της ισχύουσας αδείας εργασίας του στον ίδιο εργοδότη, αν εξακολουθεί να κατέχει θέση εργασίας·
– εφόσον έχει απασχοληθεί νομίμως επί τρία έτη, και υπό την επιφύλαξη της αποδοτέας στους εργαζομένους των κρατών μελών της Κοινότητας προτεραιότητας, δικαιούται, εντός αυτού του κράτους μέλους, να αποδεχθεί, κατ’ επιλογή του, άλλη προσφορά εργασίας, στο ίδιο επάγγελμα, που του γίνεται υπό συνήθεις συνθήκες από άλλο εργοδότη και έχει καταγραφεί από τις υπηρεσίες απασχολήσεως του οικείου κράτους μέλους·
– εφόσον έχει απασχοληθεί νομίμως επί τέσσερα έτη, έχει ελεύθερη πρόσβαση σε οποιαδήποτε έμμισθη δραστηριότητα της επιλογής του εντός αυτού του κράτους μέλους.»
14 Το άρθρο 7 αφορά την ελεύθερη πρόσβαση στην εργασία των μελών της οικογενείας Τούρκου εργαζομένου στα οποία έχει επιτραπεί να ζήσουν μαζί του.
15 Το άρθρο 14, παράγραφος 1, προβλέπει τα εξής:
«Οι διατάξεις του παρόντος τμήματος εφαρμόζονται υπό την επιφύλαξη των περιορισμών που δικαιολογούνται από λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας και δημοσίας υγείας.»
Το εθνικό δίκαιο
16 Το άρθρο 10, παράγραφος 2, σημείο 3, του ομοσπονδιακού νόμου περί της εισόδου, της διαμονής και της εγκαταστάσεως των αλλοδαπών (Fremdengesetz, στο εξής: νόμος περί των αλλοδαπών), όπως ίσχυε κατά την ημερομηνία των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης, προβλέπει ότι δεν πρέπει να χορηγείται άδεια διαμονής, μεταξύ άλλων, αν η διαμονή του αλλοδαπού μπορεί να θέσει σε κίνδυνο τη δημόσια ησυχία, τάξη και ασφάλεια.
17 Δυνάμει του άρθρου 34, παράγραφος 1, σημείο 2, του εν λόγω νόμου, οι διαμένοντες στο ομοσπονδιακό έδαφος αλλοδαποί δυνάμει αδείας διαμονής ή οι κατοικούντες εκεί κατά τη διάρκεια της διαδικασίας για τη χορήγηση νέας αδείας διαμονής μπορούν να απελαθούν αφ’ ης υπάρχει λόγος που κωλύει τη χορήγηση νέας αδείας διαμονής.
18 Το άρθρο 36, παράγραφος 1, σημεία 1 και 2, του νόμου περί των αλλοδαπών ορίζει ότι μπορεί να επιβληθεί σε αλλοδαπό απαγόρευση διαμονής αν από ορισμένα γεγονότα τεκμαίρεται ότι η διαμονή του θέτει σε κίνδυνο τη δημόσια ασφάλεια και τη δημόσια τάξη ή άλλα δημόσια συμφέροντα που απαριθμούνται στο άρθρο 8, παράγραφος 2, της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για τη διασφάλιση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και των θεμελιωδών ελευθεριών, που υπογράφηκε στη Ρώμη στις 4 Νοεμβρίου 1950. Δυνάμει της παραγράφου 2, σημείο 1, του ιδίου άρθρου 36, γεγονός υπό την έννοια της παραγράφου l αυτού θεωρείται συγκεκριμένα η τελεσίδικη καταδίκη αλλοδαπού από ημεδαπό δικαστήριο σε ποινή φυλακίσεως μεγαλύτερη των τριών μηνών, σε ποινή φυλακίσεως με αναστολή υπό όρους ως προς ένα μέρος της ποινής, σε ποινή φυλακίσεως μεγαλύτερη των έξι μηνών με αναστολή υπό όρους ή το ότι έχει καταδικαστεί περισσότερες από μία φορές για αξιόποινες πράξεις που οφείλονται στην ίδια παράνομη συμπεριφορά.
19 Το άρθρο 48, παράγραφος 1, του νόμου περί των αλλοδαπών προβλέπει ότι η επιβολή απαγορεύσεως διαμονής σε υπήκοο του ΕΟΧ ή σε υπήκοο τρίτης χώρας για την οποία ισχύουν προνομιακές διατάξεις επιτρέπεται μόνον αν η συμπεριφορά του ενδιαφερομένου αποτελεί απειλή για τη δημόσια τάξη ή τη δημόσια ασφάλεια. Η παράγραφος 3 του άρθρου αυτού διευκρινίζει ότι πρέπει να χορηγείται αυτεπαγγέλτως στα πρόσωπα αυτά, τα οποία αφορά απόφαση απελάσεως ή απαγόρευση διαμονής, αναστολή ενός μηνός για την εκτέλεση της αποφάσεως, εκτός εάν εκτιμήσεις δημοσίας τάξεως ή εθνικής ασφαλείας απαιτούν την άμεση αναχώρηση του ενδιαφερομένου.
20 Δυνάμει του άρθρου 88 του εν λόγω νόμου, οι διοικητικές περιφερειακές αρχές (Bezirksverwaltungsbehörde) αποφαίνονται, εκτός αντιθέτου διατάξεως, επί των απαγορεύσεων διαμονής.
21 Το άρθρο 66 του αυστριακού νόμου περί διοικητικής διαδικασίας (Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz), στο εξής: AVG, όπως ίσχυε κατά την ημερομηνία των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης, ορίζει τα εξής:
«1) Η κρίνουσα σε δεύτερο βαθμό αρχή διατάσσει την ιεραρχικά υφιστάμενη αρχή να προβεί στις αναγκαίες συμπληρώσεις της διαδικασίας της διοικητικής έρευνας ή προβαίνει η ίδια στη συμπλήρωση αυτή.
2) Αν τα πραγματικά στοιχεία που διαθέτει η δευτεροβάθμια αρχή είναι τόσο ελλιπή, ώστε κρίνεται αναπόφευκτη η διεξαγωγή ή επανάληψη προφορικής διαδικασίας, η δευτεροβάθμια αρχή μπορεί να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση και να αναπέμψει την υπόθεση στην ιεραρχικά υφιστάμενη αρχή για να την επανεξετάσει και να εκδώσει νέα απόφαση.
3) Η δευτεροβάθμια αρχή μπορεί πάντως να αποφασίσει να προβεί η ίδια στη διεξαγωγή της προφορικής διαδικασίας και στην άμεση διεξαγωγή αποδείξεων, εφόσον έτσι εξοικονομούνται χρόνος και χρήμα.
4) Εκτός από την περίπτωση που αφορά η παράγραφος 2, η δευτεροβάθμια αρχή υποχρεούται, εφόσον δεν απορρίπτει τη διοικητική προσφυγή ως απαράδεκτη ή εκπρόθεσμη, να αποφανθεί η ίδια επί της ουσίας. Η εν λόγω αρχή μπορεί να υποκαταστήσει τόσο το διατακτικό όσο και το αιτιολογικό (άρθρο 60) της ιεραρχικά υφιστάμενης αρχής με το δικό της και συνεπώς να μεταρρυθμίσει κατ’ ελεύθερη κρίση την προσβαλλόμενη απόφαση.»
22 Κατά το άρθρο 144 του αυστριακού συντάγματος (Bundes-Verfassungsgesetz), το Verfassungsgerichtshof ελέγχει τη νομιμότητα των αποφάσεων σε σχέση με τα συνταγματικώς διασφαλιζόμενα δικαιώματα.
23 Το άρθρο 85 του Verfassungsgerichtshofgesetz (νόμου περί του συνταγματικού δικαστηρίου), όπως ίσχυε κατά την ημερομηνία των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης, προβλέπει τα εξής:
«1) Η άσκηση προσφυγής δεν έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα.
2) Το Verfassungsgerichtshof πρέπει να προσδώσει, με μη οριστική απόφαση, ανασταλτικό αποτέλεσμα στην προσφυγή, αν υποβληθεί σχετική αίτηση του προσφεύγοντος και τούτο δεν προσκρούει σε κανένα επιτακτικό δημόσιο συμφέρον και αν, κατόπιν σταθμίσεως όλων των εμπλεκομένων συμφερόντων, η εκτέλεση ή η άσκηση από τρίτον δικαιωμάτων που αναγνωρίστηκαν με την προσβαλλομένη απόφαση ενδέχεται να έχει δυσανάλογα αρνητικές συνέπειες για τον προσφεύγοντα. Αν οι προϋποθέσεις που αποτέλεσαν το κριτήριο για να προσδοθεί ανασταλτικό αποτέλεσμα στην προσφυγή αλλάξουν ουσιωδώς, μπορεί να ληφθεί νέα απόφαση κατόπιν αιτήσεως του προσφεύγοντος, της διοικητικής αρχής (άρθρο 83, παράγραφος 1) ή οποιουδήποτε άλλου διαδίκου.
3) Οι κατά την παράγραφο 2 εκδιδόμενες μη οριστικές αποφάσεις επιδίδονται στον προσφεύγοντα, στη διοικητική αρχή […] και στους άλλους τυχόν διαδίκους. Σε περίπτωση που προσδοθεί ανασταλτικό αποτέλεσμα, η διοικητική αρχή αναστέλλει την εκτέλεση της προσβαλλόμενης διοικητικής πράξης και λαμβάνει τα προς τούτο αναγκαία μέτρα· ο αντλών δικαιώματα από την προσβαλλόμενη απόφαση δεν μπορεί να τα ασκήσει.
4) Αν δεν μπορεί να συνέλθει το Verfassungsgerichtshof, οι προβλεπόμενες στην παράγραφο 2 μη οριστικές αποφάσεις εκδίδονται, κατόπιν αιτήσεως του εισηγητή δικαστή, από τον Πρόεδρο του Verfassungsgerichtshof.»
24 Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 1, του ιδίου αυτού νόμου, το Verfassungsgerichtshof οφείλει να διαπιστώνει αν έχουν προσβληθεί δικαιώματα που διασφαλίζονται από το Σύνταγμα ή αν έχουν προσβληθεί τα δικαιώματα του προσφεύγοντος λόγω εφαρμογής παράνομης κανονιστικής αποφάσεως, αντισυνταγματικού νόμου ή παράνομης συνθήκης και, ενδεχομένως, οφείλει να ακυρώνει την προσβαλλομένη διοικητική πράξη.
25 Το άρθρο 30 του νόμου περί του Verwaltungsgerichtshof (Verwaltungsgerichtshofgesetz), όπως ίσχυε κατά την ημερομηνία των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης, ορίζει τα εξής:
«1) Η άσκηση προσφυγής δεν έχει εκ του νόμου ανασταλτικό αποτέλεσμα […].
2) Το Verwaltungsgerichtshof πρέπει πάντως να προσδώσει ανασταλτικό αποτέλεσμα στην προσφυγή, αν υποβληθεί σχετική αίτηση του προσφεύγοντος και τούτο δεν προσκρούει σε κανένα επιτακτικό δημόσιο συμφέρον και αν, κατόπιν σταθμίσεως όλων των εμπλεκόμενων συμφερόντων, η εκτέλεση ή η άσκηση από τρίτον δικαιωμάτων που αναγνωρίστηκαν με την προσβαλλομένη απόφαση ενδέχεται να έχει δυσανάλογα αρνητικές συνέπειες για τον προσφεύγοντα […].
3) Οι κατά την παράγραφο 2 εκδιδόμενες αποφάσεις επιδίδονται σε όλους τους διαδίκους. Σε περίπτωση που προσδοθεί ανασταλτικό αποτέλεσμα, η διοικητική αρχή αναστέλλει την εκτέλεση της προσβαλλόμενης διοικητικής πράξης και λαμβάνει τα προς τούτο αναγκαία μέτρα· ο αντλών δικαιώματα από την προσβαλλόμενη απόφαση δεν μπορεί να τα ασκήσει.»
26 Το άρθρο 41, παράγραφος 1, του εν λόγω νόμου προβλέπει ότι στο Verwaltungsgerichtshof απόκειται να εξετάζει την προσβαλλομένη απόφαση βάσει των πραγματικών στοιχείων στα οποία στηρίχθηκε η διοικητική αρχή.
27 Το άρθρο 42, παράγραφος 1, του ιδίου νόμου ορίζει ότι στο Verwaltungsgerichtshof απόκειται να διευθετεί κάθε διαφορά εκδίδοντας μία απόφαση. Η απόφαση αυτή πρέπει, κατ’ αρχήν, είτε να απορρίπτει την προσφυγή για τον λόγο ότι είναι αβάσιμη, είτε να ακυρώνει την προσβαλλομένη απόφαση.
Οι διαφορές της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
28 Ο G. Dörr είναι έγγαμος Γερμανός υπήκοος. Διαμένει στην Αυστρία από το 1992, η δε οικογένειά του μένει μαζί του από το 1995, αυτός δε ασκεί εκεί επαγγελματική δραστηριότητα. Καταδικάστηκε σε δεκαοκτώ μήνες φυλάκισης, από τους οποίους οι δώδεκα μήνες του επεβλήθησαν με αναστολή υπό όρους για, μεταξύ άλλων, διακεκριμένη απάτη.
29 Με απόφαση της 1ης Οκτωβρίου 1998 της Bezirkshauptmannschaft Klagenfurt (πρωτοβάθμιας διοικητικής αρχής της Klagenfurt), επιβλήθηκε στον G. Dörr απαγόρευση διαμονής διαρκείας δέκα ετών, κατ’ εφαρμογή των άρθρων 48, παράγραφοι 1 και 3, και 36, παράγραφος 1, σημείο 1, του νόμου περί των αλλοδαπών.
30 Επειδή η προσφυγή του ενώπιον της Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten απορρίφθηκε με απόφαση της 4ης Δεκεμβρίου 1998, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 66, παράγραφος 4, του αυστριακού νόμου περί διοικητικής διαδικασίας, ο G. Dörr προσέφυγε ενώπιον του Verwaltungsgerichtshof.
31 Ο I. Ünal είναι Τούρκος υπήκοος. Διαμένει νομίμως από πολλά χρόνια στην Αυστρία και ασκεί εκεί μισθωτή εργασία. Καταδικάστηκε τρεις φορές σε χρηματικές ποινές, δύο φορές για συμπλοκή και μία φορά για παράβαση του νόμου περί της αδείας οδηγήσεως (Führerscheingesetz).
32 Με απόφαση της 23ης Μαρτίου 2001, η Bezirkshauptmannschaft Dornbirn (πρωτοβάθμια διοικητική αρχή του Dornbirn) διέταξε την απέλαση του I. Ünal, κατ’ εφαρμογήν των συνδυασμένων διατάξεων των άρθρων 34, παράγραφος 1, σημείο 2, και 10, παράγραφος 2, σημείο 3, του νόμου περί των αλλοδαπών.
33 Επειδή η προσφυγή του ενώπιον της Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg απορρίφθηκε με απόφαση της 3ης Οκτωβρίου 2001, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 66, παράγραφος 4, του αυστριακού νόμου περί διοικητικής διαδικασίας, ο I. Ünal, ομοίως άσκησε προσφυγή ενώπιον του Verwaltungsgerichtshof.
34 Το Verwaltungsgerichtshof αποφάσισε τη συνεκδίκαση των υποθέσεων προς διευκόλυνση της διαδικασίας και προς έκδοση κοινής αποφάσεως. Διερωτάται, αφενός, για τη συμβατότητα της έννομης προστασίας που προβλέπει η αυστριακή έννομη τάξη προς τις απαιτήσεις της οδηγίας 64/221 και, αφετέρου, για την εφαρμογή αυτών στους Τούρκους εργαζομένους των οποίων η νομική κατάσταση καθορίζεται από την απόφαση 1/80.
35 Υπό τις συνθήκες αυτές, το Verwaltungsgerichtshof αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Έχουν τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 64/221 […] την έννοια ότι η διοικητική αρχή –ανεξάρτητα από το αν υπάρχουν εντός της διοικήσεως περισσότεροι του ενός βαθμοί δικαιοδοσίας– δεν μπορεί να λαμβάνει την απόφαση περί απομακρύνσεως από την εθνική επικράτεια –εκτός επειγουσών περιπτώσεων– χωρίς τη γνώμη της αρμόδιας αρχής (η οποία όμως δεν προβλέπεται στο αυστριακό δίκαιο), κατά το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας, αν κατά της αποφάσεώς της επιτρέπεται μόνο η άσκηση προσφυγής ενώπιον του Verwaltungsgerichtshof (του ανώτατου διοικητικού δικαστηρίου) ή του Verfassungsgerichtshof (του Συνταγματικού Δικαστηρίου) υπό τους ακόλουθους περιορισμούς: η προσφυγή δεν έχει εξ ορισμού ανασταλτικό αποτέλεσμα· τα δικαστήρια αυτά δεν μπορούν να ελέγξουν τη σκοπιμότητα της προσβαλλόμενης διοικητικής απόφασης, την οποία μπορούν μόνο να ακυρώσουν· επιπλέον, το μεν ένα δικαστήριο (το Verwaltungsgerichtshof) περιορίζεται, όσον αφορά τη διαπίστωση των πραγματικών περιστατικών, μόνο στην εξέταση του λογικά βάσιμου, ενώ το άλλο δικαστήριο (το Verfassungsgerichtshof) περιορίζεται επιπλέον στην εξέταση μόνο του ζητήματος αν προσβάλλονται δικαιώματα που προστατεύονται από το Σύνταγμα;
2) Ισχύουν οι εγγυήσεις περί έννομης προστασίας, τις οποίες παρέχουν τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας [64/221] […] που βρίσκονται στη νομική κατάσταση που προβλέπουν τα άρθρα 6 και 7 της απόφασης 1/80 […];»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του πρώτου ερωτήματος
36 Με το πρώτο του ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά κατ’ ουσίαν αν τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 64/221 έχουν την έννοια ότι απαγορεύουν κανονιστική ρύθμιση κράτους μέλους δυνάμει της οποίας, αφενός, απόφαση περί απομακρύνσεως από την εθνική επικράτεια ληφθείσα κατά υπηκόου άλλου κράτους μέλους μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο, κατά την εξέταση των δικαστικών προσφυγών που ασκούνται κατά μιας τέτοιας αποφάσεως, μόνο μιας περί της νομιμότητας εκτιμήσεως και, αφετέρου, οι εν λόγω προσφυγές δεν έχουν ανασταλτικό αποτέλεσμα.
37 Το ερώτημα αυτό αφορά την κατάσταση του G. Dörr. Είναι λυσιτελές επίσης, όσον αφορά την κατάσταση του I. Ünal, στην περίπτωση που δοθεί καταφατική απάντηση στο δεύτερο ερώτημα.
38 Η Αυστριακή και η Γερμανική Κυβέρνηση θεωρούν ότι η δικαστική προστασία που προβλέπεται από την αυστριακή έννομη τάξη ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις της οδηγίας 64/221. Κατ’ αυτές, τα αρμόδια δικαστήρια δεν οφείλουν να ελέγχουν μόνο τη νομιμότητα της προσβαλλομένης πράξεως αλλά επίσης το βάσιμο της εκτιμήσεως των αποδείξεων από τις διοικητικές αρχές. Στο πλαίσιο αυτό, υπάρχει επίσης, σε ορισμένο βαθμό, έλεγχος στον τομέα των πραγματικών περιστατικών. Εξάλλου, οι προσφυγές μπορούν να συνεπάγονται, κατόπιν αιτήσεως του προσφεύγοντος, ανασταλτικό αποτέλεσμα. Υπό αυτές τις συνθήκες, η παρέμβαση αρμόδιας αρχής υπό την έννοια του άρθρου 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 64/221 δεν απαιτείται.
39 Οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης υποστηρίζουν την αντίθετη άποψη. Τα αρμόδια δικαστήρια δεν έχουν την εξουσία να αποφαίνονται επί της ουσίας, αλλά έχουν μόνο εξουσία ακυρώσεως. Δεν μπορούν να εκτιμούν τα πραγματικά περιστατικά αλλά δεσμεύονται από την εκτίμηση αυτών στην οποία προέβησαν οι διοικητικές αρχές. Απαγορεύεται σε αυτά να λάβουν υπόψη νέα στοιχεία. Η δικαστική απόφαση μπορεί να αναφέρεται μόνο στην πραγματική και νομική κατάσταση που υπήρχε κατά την ημερομηνία εκδόσεως της προσβαλλομένης πράξεως. Υπό αυτές τις συνθήκες, ο ενδιαφερόμενος πρέπει να μπορεί να επικαλείται λόγους σκοπιμότητας ενώπιον της προβλεπομένης από το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 64/221 αρχής.
40 Κατά την Επιτροπή, δεν μπορεί να αποκλειστεί ότι το διαδικαστικό διοικητικό δίκαιο που ισχύει στην Αυστρία δεν είναι εντελώς σύμφωνο προς τις διατάξεις των άρθρων 8 και 9 της οδηγίας 64/221, εφόσον καμία αρμόδια αρχή υπό την έννοια του τελευταίου αυτού άρθρου δεν έχει συσταθεί.
41 Συναφώς, πρέπει κατ’ αρχάς να υπομνησθεί ότι από το άρθρο 8 της οδηγίας 64/221 προκύπτει ότι κάθε πρόσωπο που καλύπτεται από αυτήν πρέπει να δύναται να ασκήσει, συγκεκριμένα, κατά της αποφάσεως περί αρνήσεως ανανεώσεως της αδείας διαμονής ή κατά της αποφάσεως περί απομακρύνσεως από την επικράτεια, τις προσφυγές που δύνανται να ασκήσουν οι ημεδαποί κατά των διοικητικών πράξεων (βλ. αποφάσεις της 5ης Μαρτίου 1980, 98/79, Pecastaing, Συλλογή τόμος 1980/I, σ. 367, σκέψεις 9 και 10, καθώς και της 18ης Οκτωβρίου 1990, C-297/88 και C-197/89, Dzodzi, Συλλογή 1990, σ. I-3763, σκέψεις 57 και 58).
42 Το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 64/221 αποσκοπεί να κατοχυρώσει μία ελάχιστη δικονομική εγγύηση υπέρ των υπηκόων των κρατών μελών, κατά των οποίων εκδίδεται απόφαση περί αρνήσεως ανανεώσεως της αδείας διαμονής ή κατά των οποίων εκδίδεται απόφαση περί απομακρύνσεως από την επικράτεια. Η διάταξη αυτή, η οποία εφαρμόζεται σε τρεις περιπτώσεις, δηλαδή αν δεν χωρεί προσφυγή σε δικαστήριο ή αν η προσφυγή αυτή αναφέρεται μόνο στη νομιμότητα της αποφάσεως ή αν δεν έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα, προβλέπει την παρέμβαση αρμόδιας αρχής διαφορετικής από εκείνη που καλείται να εκδώσει την απόφαση. Εκτός επείγουσας περιπτώσεως, η διοικητική αρχή λαμβάνει την απόφασή της μόνο κατόπιν γνώμης της άλλης αρμόδιας αρχής. Ο ενδιαφερόμενος πρέπει να έχει τη δυνατότητα να προβάλλει τα μέσα του άμυνας ενώπιον της τελευταίας αυτής αρχής και να επικουρείται ή να εκπροσωπείται κατά τους διαδικαστικούς όρους που προβλέπει η εθνική νομοθεσία (βλ., υπό την έννοια αυτή, αποφάσεις Dzodzi, προπαρατέθηκε, σκέψη 62, καθώς και της 29ης Απριλίου 2004, C-482/01 και C-493/01, Ορφανόπουλος και Oliveri, δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 105).
43 Στη συνέχεια, πρέπει να εξεταστεί αν μία εθνική κανονιστική ρύθμιση, όπως αυτή που ισχύει στην Αυστρία, μπορεί να εξασφαλίσει στους υπηκόους άλλων κρατών μελών, κατά των οποίων εκδόθηκαν αποφάσεις που θέτουν τέλος στη διαμονή τους, την ελαχίστη δικονομική εγγύηση που προβλέπει η οδηγία 64/221 και, ειδικότερα, αν συντρέχει, υπό τις περιστάσεις της διαφοράς μεταξύ του G. Dörr και της Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten, η μία τουλάχιστον από τις περιπτώσεις που προβλέπει το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής.
44 Πρώτον, όσον αφορά τον δικαστικό έλεγχο, δεν αμφισβητείται ότι οι αποφάσεις που θέτουν τέλος στη διαμονή των υπηκόων άλλων κρατών μελών μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο, στην Αυστρία, προσφυγών, αφενός, ενώπιον ενός Verwaltungsgerichtshof και, αφετέρου, σε περίπτωση προβαλλόμενης προσβολής των δικαιωμάτων που εγγυάται το Σύνταγμα, ενώπιον του Verfassungsgerichtshof.
45 Δεύτερον, όσον αφορά την έκταση του ελέγχου αυτού, η απόφαση περί παραπομπής βασίζεται στο ότι τα εν λόγω δικαστήρια δεν μπορούν να αποφαίνονται επί της σκοπιμότητας των προσβαλλομένων διοικητικών πράξεων. Η Αυστριακή και η Γερμανική Κυβέρνηση δεν είναι, εντούτοις, εντελώς σύμφωνες με την περιγραφή του εθνικού νομικού πλαισίου στην οποία προβαίνει η εν λόγω απόφαση.
46 Συναφώς, αρκεί να υπομνηστεί ότι το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο για να αποφανθεί, στο πλαίσιο της προδικαστικής παραπομπής, επί της ερμηνείας των εθνικών διατάξεων ούτε για να κρίνει αν η ερμηνεία που δίνει το αιτούν δικαστήριο είναι ορθή (βλ. υπό την έννοια αυτή, απόφαση της 3ης Οκτωβρίου 2000, C-58/98, Corsten, Συλλογή 1998, σ. I‑7919, σκέψη 24). Πράγματι, στο Δικαστήριο απόκειται να λάβει υπόψη, στο πλαίσιο της κατανομής των αρμοδιοτήτων μεταξύ των κοινοτικών και εθνικών δικαστηρίων, το πραγματικό και κανονιστικό πλαίσιο εντός του οποίου εντάσσονται τα προδικαστικά ερωτήματα, όπως αυτό καθορίζεται με την περί παραπομπής απόφαση (βλ. αποφάσεις της 25ης Οκτωβρίου 2001, C-475/99, Ambulanz Glöckner, Συλλογή 2001, σ. I-8089, σκέψη 10, καθώς και Ορφανόπουλος και Oliveri, προπαρατέθηκε, σκέψη 42).
47 Όμως, εξετάζοντας με τον τρόπο αυτόν το ζήτημα της εκτάσεως του δικαστικού ελέγχου, εντός του κανονιστικού πλαισίου που καθορίζεται από το αιτούν δικαστήριο, φαίνεται ότι η εφαρμογή της εθνικής νομοθεσίας δεν επιτρέπει τη διασφάλιση στους υπηκόους άλλων κρατών μελών, κατά των οποίων εκδόθηκε απόφαση θέτουσα τέλος στη διαμονή τους επί του αυστριακού εδάφους, της εγγυήσεως εξαντλητικής εξετάσεως της σκοπιμότητας του μελετωμένου μέτρου και δεν πληροί, επομένως, τις προϋποθέσεις μιας επαρκώς αποτελεσματικής προστασίας (βλ. υπό την έννοια αυτή, αποφάσεις της 15ης Μαΐου 1986, 222/84, Johnston, Συλλογή 1986, σ. 1651, σκέψη 17· της 15ης Οκτωβρίου 1987, Heylens κ.λπ., 222/86, Συλλογή 1987, σ. 4097, σκέψεις 14 και 15, καθώς και Ορφανόπουλος και Oliveri, παρατέθηκε, σκέψη 110).
48 Τρίτον, όσον αφορά το αποτέλεσμα των προσφυγών ενώπιον των αρμοδίων δικαστηρίων, από τη διατύπωση του ερωτήματος προκύπτει ότι αυτές δεν έχουν ανασταλτικό αποτέλεσμα. Εντούτοις, από την περί παραπομπής απόφαση προκύπτει ότι οι εν λόγω προσφυγές μπορούν, υπό ορισμένες προϋποθέσεις να συνεπάγονται αυτό το αποτέλεσμα κατόπιν αιτήσεως του προσφεύγοντος. Η Αυστριακή Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η αναστολή εκτελέσεως της αποφάσεως περί απομακρύνσεως μπορεί, στην πράξη, να διατάσσεται συστηματικώς από τα εν λόγω δικαστήρια.
49 Συναφώς πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, τα κράτη μέλη πρέπει να λάβουν όλα τα μέτρα ώστε να εξασφαλίσουν ότι κάθε πρόσωπο κατά του οποίου εκδόθηκε απόφαση περί απομακρύνσεως απολαύει πράγματι της διασφαλίσεως που συνιστά γι αυτό η άσκηση του δικαιώματος προσφυγής που εγγυάται η οδηγία 64/221. Η εγγύηση αυτή, εντούτοις, θα ατονούσε αν τα κράτη μέλη μπορούσαν, με την άμεση εκτέλεση αυτής της αποφάσεως, να στερήσουν τον ενδιαφερόμενο από τη δυνατότητα να γίνουν δεκτοί οι λόγοι που προβάλλει με την προσφυγή του (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση της 8ης Απριλίου 1976, 48/75, Royer, Συλλογή τόμος 1976, σ. 203, σκέψεις 55 και 56).
50 Δεν αμφισβητείται ότι η κανονιστική ρύθμιση κράτους μέλους, η οποία δεν απονέμει ανασταλτικό αποτέλεσμα στις δικαστικές προσφυγές που αφορούν τις αποφάσεις με τις οποίες τίθεται τέλος στη διαμονή υπηκόων άλλων κρατών μελών, δεν είναι σύμφωνη προς τις απαιτήσεις της οδηγίας 64/221, εκτός εάν θεσπισθεί αρμόδια αρχή υπό την έννοια του άρθρου 9, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής.
51 Για να θεωρηθεί ότι έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα, υπό την έννοια του εν λόγω άρθρου, η δικαστική προσφυγή, την οποία μπορούν να ασκήσουν τα πρόσωπα που αφορά η οδηγία 64/221, πρέπει να έχει αυτόματο ανασταλτικό αποτέλεσμα. Δεν αρκεί το αρμόδιο δικαιοδοτικό όργανο να είναι αρμόδιο να αποφανθεί, κατόπιν αιτήσεως του ενδιαφερομένου και υπό ορισμένες προϋποθέσεις, την αναστολή της εκτελέσεως της αποφάσεως με την οποία τίθεται τέλος στη διαμονή του. Ο ισχυρισμός της Αυστριακής Κυβερνήσεως, σύμφωνα με τον οποίο η αναστολή μιας τέτοιας αποφάσεως μπορεί, στην πράξη, να διατάσσεται συστηματικά από το εν λόγω δικαστήριο, δεν μπορεί να αναιρέσει το συμπέρασμα αυτό.
52 Πράγματι, η απαίτηση ασφάλειας δικαίου συνεπάγεται ότι η νομική κατάσταση που απορρέει από την εθνική κανονιστική ρύθμιση είναι επαρκώς ακριβής και σαφής, ώστε να καθίσταται δυνατόν στους ενδιαφερομένους ιδιώτες να γνωρίζουν την έκταση των δικαιωμάτων και των υποχρεώσεών τους. Όσον αφορά, ειδικότερα, την πρακτική που ακολουθούν τα εθνικά δικαστήρια, όπως αυτή περιγράφεται από την Αυστριακή Κυβέρνηση, έχει σημασία να τονισθεί ότι αυτή η πρακτική, εκ φύσεως μεταβλητή και στερούμενη κατάλληλης δημοσιότητας, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι αποτελεί έγκυρη εφαρμογή των υποχρεώσεων που απορρέουν από την οδηγία 64/221.
53 Επομένως, φαίνεται ότι, υπό τις περιστάσεις που οδήγησαν στη διαφορά μεταξύ του G. Dörr και της Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten, η δεύτερη και η τρίτη περίπτωση του άρθρου 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 64/221 συντρέχουν. Επομένως, εθνική κανονιστική ρύθμιση όπως αυτή που ισχύει στην Αυστρία δεν είναι σύμφωνη προς τις απαιτήσεις της οδηγίας αυτής παρά μόνον αν πληρούται η προϋπόθεση της παρεμβάσεως, πριν από την έκδοση της οριστικής αποφάσεως από τις διοικητικές αρχές, μιας ανεξάρτητης αρχής υπό την έννοια του εν λόγω άρθρου 9, παράγραφος 1.
54 Τέλος, έχει σημασία να εξετασθεί αν αρμόδια αρχή υπό την έννοια του άρθρου 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 64/221 έχει θεσπιστεί στο πλαίσιο της αυστριακής έννομης τάξεως.
55 Πρέπει να υπομνησθεί ότι η παρέμβαση αυτής της αρχής πρέπει να καθιστά δυνατό στον ενδιαφερόμενο να επιτυγχάνει την εξαντλητική εξέταση όλων των πραγματικών περιστατικών και γεγονότων, συμπεριλαμβανομένης της σκοπιμότητας του μελετωμένου μέτρου, πριν εκδοθεί η οριστική απόφαση (αποφάσεις της 22ας Μαΐου 1980, 131/79, Santillo, Συλλογή τόμος 1980/II, σ. 171, σκέψη 12, καθώς και της 18ης Μαΐου 1982, 115/81 και 116/81, Adoui και Cornuaille, Συλλογή 1982, σ. 1665, σκέψη 15). Το Δικαστήριο διευκρίνισε επίσης ότι, εκτός επειγουσών περιπτώσεων, η διοικητική αρχή λαμβάνει την απόφασή της μόνον κατόπιν γνώμης της αρμόδιας αρχής (προπαρατεθείσες αποφάσεις Pecastaing, σκέψη 17· Dzodzi, σκέψη 62, καθώς και Ορφανόπουλος και Oliveri, σκέψη 106).
56 Η απόφαση περί παραπομπής βασίζεται στο ότι δεν θεσπίστηκε αρμόδια αρχή. Πρέπει να προστεθεί ότι ο φάκελος που διαβιβάστηκε στο Δικαστήριο από το αιτούν δικαστήριο δεν κατέστησε δυνατόν να αποδειχθεί ούτε η παρέμβαση μιας τέτοιας αρχής ούτε ότι υπήρξε, υπό τις περιστάσεις που οδήγησαν στη διαφορά μεταξύ του G. Dörr και της Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten, επείγουσα κατάσταση.
57 Ενόψει των προεκτεθέντων, στο πρώτο ερώτημα πρέπει να δοθεί ως απάντηση ότι το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 64/221 έχει την έννοια ότι απαγορεύει κανονιστική ρύθμιση κράτους μέλους, δυνάμει της οποίας οι δικαστικές προσφυγές κατά αποφάσεως περί απομακρύνσεως από την επικράτεια του τελευταίου, ληφθείσας κατά υπηκόου άλλου κράτους μέλους, δεν έχουν ανασταλτικό αποτέλεσμα και η απόφαση περί απομακρύνσεως, κατά την εξέταση των εν λόγω προσφυγών, μπορεί να αποτελέσει μόνον αντικείμενο εκτιμήσεως της νομιμότητας, εφόσον δεν θεσπίστηκε αρμόδια αρχή υπό την έννοια της εν λόγω διατάξεως.
Επί του δευτέρου ερωτήματος
58 Με το δεύτερο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ερωτά αν οι δικονομικές εγγυήσεις, τις οποίες προβλέπουν τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 64/221, εφαρμόζονται στους Τούρκους υπηκόους των οποίων η νομική κατάσταση καθορίζεται από τα άρθρα 6 ή 7 της αποφάσεως 1/80.
59 Η Αυστριακή και η Γερμανική Κυβέρνηση θεωρούν ότι στο ερώτημα αυτό πρέπει να δοθεί αρνητική απάντηση. Είναι μεν αληθές ότι τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 64/221 διευκρινίζουν τις λεπτομέρειες της εφαρμογής της εξαιρέσεως δημοσίας τάξεως του άρθρου 48, παράγραφος 3, της Συνθήκης ΕΟΚ (το οποίο κατέστη άρθρο 48, παράγραφος 3, ΕΚ, νυν δε, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 39, παράγραφος 3, ΕΚ), πλην όμως αυτές δεν μπορούν να συναχθούν άμεσα από την τελευταία αυτή διάταξη. Όμως, για να έχουν εφαρμογή στους Τούρκους εργαζομένους, τα εν λόγω άρθρα 8 και 9 χρειάζονται μία επιπλέον νομική πράξη. Οι εν λόγω κυβερνήσεις υποστηρίζουν, εξάλλου, ότι η επιχειρηματολογία την οποία ανέπτυξε το Δικαστήριο με την απόφασή του της 10ης Φεβρουαρίου 2000, C-340/97, Nazli (Συλλογή 2000, σ. I-957) αφορά ουσιαστικά την ερμηνεία της εννοίας της δημοσίας τάξεως που περιλαμβάνεται στο άρθρο 14, παράγραφος 1, της αποφάσεως 1/80 και όχι τις συναφείς με την οδηγία 64/221 δικονομικές πτυχές. Υπό αυτές τις συνθήκες, μία κατ’ αναλογία εφαρμογή των άρθρων 8 και 9 της οδηγίας 64/221 στους Τούρκους εργαζομένους και τα μέλη της οικογενείας τους ουδόλως επιβάλλεται.
60 Οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης, καθώς και η Επιτροπή, υποστηρίζουν την αντίθετη άποψη. Το Δικαστήριο ρητώς επιβεβαίωσε ότι, στο μέτρο του δυνατού, είναι απαραίτητη η εφαρμογή στους Τούρκους εργαζομένους, που τυγχάνουν δικαιώματος αναγνωρισμένου με την απόφαση 1/80, των αρχών που θεσπίσθηκαν βάσει του άρθρου 48 της Συνθήκης. Επομένως, η ελαχίστη νομική προστασία που απορρέει από τις δικονομικές εγγυήσεις της οδηγίας 64/221 πρέπει να μπορεί να εφαρμόζεται σε καταστάσεις που εμπίπτουν στην απόφαση 1/80.
61 Επιβάλλεται να υπομνησθεί ότι, κατά το άρθρο 12 της Συμφωνίας Συνδέσεως, «τα συμβαλλόμενα μέρη συμφωνούν να εμπνέονται από τα άρθρα 48, 49 και 50 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Κοινότητας για τη σταδιακή υλοποίηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων μεταξύ τους». Το πρόσθετο πρωτόκολλο καθορίζει, στο άρθρο 36, τις προθεσμίες της σταδιακής πραγματοποιήσεως της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων μεταξύ των κρατών μελών της Κοινότητας και της Δημοκρατίας της Τουρκίας και προβλέπει ότι «Το Συμβούλιο Συνδέσεως θα αποφασίσει περί των αναγκαίων για τον σκοπό αυτόν διαδικασιών». Η απόφαση 1/80 έχει ως σκοπό, σύμφωνα με την τρίτη αιτιολογική σκέψη, να βελτιωθεί, στον κοινωνικό τομέα, το καθεστώς το οποίο απολαύουν οι εργαζόμενοι και τα μέλη των οικογενειών τους.
62 Από το γράμμα των διατάξεων αυτών το Δικαστήριο συνήγαγε ότι οι αρχές που γίνονται δεκτές στο πλαίσιο του άρθρου 48 της Συνθήκης πρέπει να μεταφερθούν, στο μέτρο του δυνατού, στους Τούρκους υπηκόους που απολαύουν δικαιώματα αναγνωριζόμενα από την απόφαση 1/80 (βλ., υπό την έννοια αυτή, αποφάσεις της 30ής Σεπτεμβρίου 2004, C-275/02, Ayaz, δεν δημοσιεύθηκε ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 44, και της 11 Νοεμβρίου 2004, C-467/02, Cetinkaya, δεν δημοσιεύθηκε ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 42).
63 Το Δικαστήριο έκρινε επίσης, όσον αφορά τον καθορισμό του περιεχομένου της εξαιρέσεως περί δημοσίας τάξεως που προβλέπει το άρθρο 14, παράγραφος 1, της αποφάσεως 1/80, ότι πρέπει να ληφθεί υπόψη η ερμηνεία που έχει δοθεί στην ίδια εξαίρεση στον τομέα της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων που έχουν ιθαγένεια κράτους μέλους της Κοινότητας (προπαρατεθείσα απόφαση Nazli, σκέψη 56). Η ερμηνεία αυτή δικαιολογείται, κατά μείζονα λόγο, επειδή η διατύπωση της εν λόγω διατάξεως είναι σχεδόν πανομοιότυπη με τη διατύπωση του άρθρου 48, παράγραφος 3, της Συνθήκης (βλ. προπαρατεθείσες αποφάσεις Nazli, σκέψη 56, και Cetinkaya, σκέψη 43).
64 Στηριζόμενο στα στοιχεία αυτά, το Δικαστήριο έκρινε στις σκέψεις 46 και 47 της προπαρατεθείσας αποφάσεώς του Cetinkaya, ότι το άρθρο 14, παράγραφος 1, της αποφάσεως 1/80 επιβάλλει στις αρμόδιες εθνικές αρχές ανάλογα όρια με αυτά που εφαρμόζονται σε μέτρο απελάσεως κατά υπηκόου κράτους μέλους και ότι οι αρχές που έχουν διατυπωθεί στο πλαίσιο του άρθρου 3 της οδηγίας 64/221 μπορούν να εφαρμοσθούν στους εργαζομένους Τούρκους που απολαύουν δικαιώματα αναγνωρισμένα από την απόφαση 1/80. Τα εθνικά δικαστήρια πρέπει, επομένως, να λαμβάνουν υπόψη τις αρχές αυτές ελέγχοντας τη νομιμότητα μέτρου περί απομακρύνσεως διαταχθέντος κατά τοιούτου Τούρκου εργαζομένου.
65 Οι ίδιες εκτιμήσεις απαιτούν όπως οι διατυπωθείσες στο πλαίσιο των άρθρων 8 και 9 της οδηγίας 64/221 αρχές θεωρούνται ως δυνάμενες να εφαρμοστούν στους Τούρκους εργαζομένους που απολαύουν δικαιώματα αναγνωρισθέντα από την απόφαση 1/80.
66 Αυτή η ερμηνεία δικαιολογείται από τον στόχο της σταδιακής υλοποιήσεως της ελεύθερης κυκλοφορίας των Τούρκων εργαζομένων, διατυπωθέντα στο άρθρο 12 της Συμφωνίας Συνδέσεως. Οι κοινωνικές διατάξεις της αποφάσεως 1/80 συνιστούν ένα επιπλέον στάδιο προς την υλοποίηση της ελευθερίας αυτής (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 26ης Νοεμβρίου 1998, C-1/97, Birden, Συλλογή 1998, σ. I-7747, σκέψη 52, και της 19ης Νοεμβρίου 2002, C-188/00, Kurz, Συλλογή 2002, σ. I-10691, σκέψη 40). Ειδικότερα, το άρθρο 6, παράγραφος 1, της αποφάσεως 1/80 παρέχει στους Τούρκους μετακινούμενους εργαζομένους που πληρούν τις προβλεπόμενες από αυτό προϋποθέσεις συγκεκριμένα δικαιώματα στον τομέα της εργασίας (βλ. απόφαση της 21ης Οκτωβρίου 2003, C-317/01 και C-369/01, Abatay κ.λπ., Συλλογή 2003, σ. I-12301, σκέψη 78). Όπως προκύπτει από πάγια νομολογία, η τελευταία αυτή διάταξη, στην οποία αναγνωρίστηκε άμεσο αποτέλεσμα, δημιουργεί ατομικό δικαίωμα στον τομέα της εργασίας και συνακόλουθο δικαίωμα διαμονής (βλ. αποφάσεις της 20ής Σεπτεμβρίου 1990, C-192/89, Sevince, Συλλογή 1990, σ. I-3461, σκέψεις 29 και 31· της 16ης Δεκεμβρίου 1992, C-237/91, Kus, Συλλογή 1992, σ. I-6781, σκέψη 33· της 23ης Ιανουαρίου 1997, C-171/95, Tetik, Συλλογή 1997, σ. I-329, σκέψεις 26, 30 και 31, καθώς και Kurz, που προπαρατέθηκε, σκέψεις 26 και 27).
67 Για να είναι αποτελεσματικά τα ατομικά αυτά δικαιώματα πρέπει οι Τούρκοι εργαζόμενοι να μπορούν να τα επικαλούνται ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων. Για να διασφαλιστεί η αποτελεσματικότητα της δικαστικής αυτής προστασίας είναι απαραίτητο να αναγνωρισθούν στους εν λόγω εργαζομένους οι ίδιες δικονομικές εγγυήσεις που παρέχονται από το κοινοτικό δίκαιο στους υπηκόους των κρατών μελών και, επομένως, να επιτραπεί στους εργαζομένους αυτούς να επικαλούνται τις εγγυήσεις που προβλέπονται από τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 64/221. Πράγματι, όπως παρατηρεί ο γενικός εισαγγελέας στην παράγραφο 59 των προτάσεών του, αυτές οι εγγυήσεις δεν μπορούν να διαχωριστούν από τα δικαιώματα στα οποία αναφέρονται.
68 Η ερμηνεία αυτή δεν ισχύει μόνο για τους Τούρκους υπηκόους των οποίων η νομική κατάσταση καθορίζεται από το άρθρο 6 της αποφάσεως 1/80, αλλά επίσης για τα μέλη της οικογένειάς τους, των οποίων η κατάσταση εμπίπτει στο άρθρο 7 της ιδίας αποφάσεως. Τίποτε δεν δικαιολογεί τη χορήγηση στους εν λόγω υπηκόους που κατοικούν νομίμως στο έδαφος κράτους μέλους, όσον αφορά τα δικαιώματα που τους αναγνωρίζονται με την απόφαση 1/80, ενός επιπέδου αυτόνομης προστασίας κατώτερου από αυτό που προβλέπεται από τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 64/221. Πράγματι, αν το άρθρο 14, παράγραφος 1, της εν λόγω αποφάσεως δεν επέβαλλε στις αρμόδιες εθνικές αρχές ανάλογα δικονομικά όρια με αυτά που εφαρμόζονται σε μέτρο περί απομακρύνσεως κατά υπηκόου κράτους μέλους, όπως το Δικαστήριο ήδη έκρινε με την απόφασή του Cetinkaya, που προπαρατέθηκε, τα κράτη μέλη θα είχαν πλήρη ελευθερία να καταστήσουν αδύνατη την άσκηση των δικαιωμάτων τα οποία οι Τούρκοι υπήκοοι, που απολαύουν δικαιώματος αναγνωρισμένου από την απόφαση 1/80, μπορούν να επικαλούνται.
69 Ενόψει των προεκτεθέντων, στο δεύτερο ερώτημα πρέπει να δοθεί ως απάντηση ότι οι δικονομικές εγγυήσεις που προβλέπονται από τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 64/221 εφαρμόζονται στους Τούρκους υπηκόους των οποίων η νομική κατάσταση καθορίζεται από τα άρθρα 6 ή 7 της αποφάσεως 1/80.
Επί των δικαστικών εξόδων
70 Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, απόκειται σε αυτό να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν για να καταθέσουν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, άλλοι εκτός των διαδίκων αυτών, δεν αποδίδονται.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τρίτο τμήμα) αποφαίνεται:
1) Στο άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 64/221/EOK του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1964, περί του συντονισμού των ειδικών μέτρων για τη διακίνηση και τη διαμονή αλλοδαπών, τα οποία δικαιολογούνται για λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή δημοσίας υγείας, έχει την έννοια ότι απαγορεύει κανονιστική ρύθμιση κράτους μέλους, δυνάμει της οποίας οι δικαστικές προσφυγές κατά αποφάσεως περί απομακρύνσεως από την επικράτεια του τελευταίου, ληφθείσας κατά υπηκόου άλλου κράτους μέλους, δεν έχουν ανασταλτικό αποτέλεσμα και η απόφαση περί απομακρύνσεως, κατά την εξέταση των εν λόγω προσφυγών, μπορεί να αποτελέσει μόνον αντικείμενο εκτιμήσεως της νομιμότητας, εφόσον δεν θεσπίστηκε αρμόδια αρχή υπό την έννοια της εν λόγω διατάξεως.
2) Οι δικονομικές εγγυήσεις που προβλέπονται από τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 64/221 εφαρμόζονται στους Τούρκους υπηκόους των οποίων η νομική κατάσταση καθορίζεται από τα άρθρα 6 ή 7 της αποφάσεως 1/80 του Συμβουλίου Συνδέσεως, της 19ης Σεπτεμβρίου 1980, σχετικά με την ανάπτυξη της συνδέσεως.
(υπογραφές)
*Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.
Top