BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvB 1/01 -
- 2 BvB 2/01 -
- 2 BvB 3/01 -
- 2 BvB 1/01 -,
- 2 BvB 2/01 -,
- 2 BvB 3/01 -,
hat das Bundesverfassungsgericht
- Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterin
und der Richter
Vizepräsident Hassemer,
Sommer,
Jentsch,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff
beschlossen:
Die Verfahren werden eingestellt.
1
Gegenstand des Verfahrens sind die Anträge der
Bundesregierung, des Deutschen Bundestags und des Bundesrats
auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit und Auflösung der
Nationaldemokratischen Partei Deutschlands (NPD) nach
Art. 21 Abs. 2 GG, §§ 13 Nr. 2, 43 ff.
BVerfGG.
2
1. Die Antragsgegnerin, die
Nationaldemokratische Partei Deutschlands (NPD), wurde am 28.
November 1964 gegründet. Sie zog zwischen 1966 und 1968 mit
Wahlergebnissen zwischen 5,8 v.H. und 9,8 v.H. und insgesamt
61 Abgeordneten in die Parlamente von Baden-Württemberg,
Bayern, Bremen, Hessen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und
Schleswig-Holstein ein. 1969 scheiterte sie bei der
Bundestagswahl mit einem Zweitstimmenanteil von 4,3 v.H. an
der 5 v.H.-Sperrklausel. Seit diesem Zeitpunkt gelang der
Antragsgegnerin kein annähernd vergleichbares Ergebnis mehr;
sie konnte bei keiner Landtags- oder Bundestagswahl ein
Mandat erringen. Ihre Mitgliederzahl, die 1969 mit 28.000
ihren Höchststand erreicht hatte, sank in den folgenden
Jahren stetig; 1996 verfügte die Antragsgegnerin nach eigenen
Angaben noch über 3.240 Mitglieder.
3
2. Am 23. März 1996 wurde der Vorsitzende des
bayerischen Landesverbands Udo Voigt zum Parteivorsitzenden
gewählt. Seit diesem Zeitpunkt ist die Zahl der Mitglieder
der Antragsgegnerin bis 2001 auf 6.500 gestiegen. Den Angaben
des Bundeswahlleiters zufolge erzielte sie bei den
Bundestagswahlen 1998 und 2002 jeweils 0,3 v.H. und 0,4 v.H.
der abgegebenen gültigen Zweitstimmen und bei den letzten
Europawahlen (1999) 0,4 v.H. der abgegebenen gültigen
Stimmen.
4
3. Die Antragsgegnerin verfügt mit den 1969
gegründeten "Jungen Nationaldemokraten" (JN) über eine eigene
Jugendorganisation. Bereits 1966 wurde der
"Nationaldemokratische Hochschulbund e.V." (NHB) als
Unterorganisation der Antragsgegnerin gegründet. Im Jahr 2000
hatten die JN etwa 500 Mitglieder, der NHB etwa 100.
5
4. Die von der Antragsgegnerin gegründete
"Deutsche Stimme Verlagsgesellschaft m.b.H." verlegt die
Parteizeitung "Deutsche Stimme", deren Herausgeber der
Parteivorstand ist. Die "Deutsche Stimme" erscheint nach
Angaben der Antragsteller mit einer monatlichen Auflage von
rd. 10.000 Exemplaren.
6
Mit ihren am 30. Januar und 30. März 2001 beim
Bundesverfassungsgericht eingegangenen Anträgen begehren die
Bundesregierung, der Deutsche Bundestag und der Bundesrat in
erster Linie die Feststellung der Verfassungswidrigkeit der
Antragsgegnerin und die Auflösung ihrer Parteiorganisation.
Hierzu tragen die Antragsteller im Wesentlichen
übereinstimmend vor:
7
1. Die Antragsgegnerin sei eine
verfassungswidrige politische Partei. Sie gehe nach ihren
Zielen und nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf aus, die
freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen.
Dies entspreche ihrer Selbsteinschätzung und auch der
bisherigen Beurteilung in der verwaltungsgerichtlichen
Rechtsprechung.
8
Die Antragsgegnerin sei in ihrem Gesamtbild
nationalsozialistisch, antisemitisch, rassistisch sowie
antidemokratisch geprägt und operativ ausgerichtet. Zentrale
Begriffe ihres Kampfes seien das "System", das sie als
"Fremdherrschaft" der Siegermächte des Zweiten Weltkriegs
begreife und gegen das sie im "nationalen Widerstand" stehe,
um die "Volksgemeinschaft" wieder herzustellen. Sie versuche,
ihre menschenwürde- und grundrechtsfeindlichen Ziele in
aggressiv-kämpferischer Weise zu verwirklichen und anstelle
der parlamentarischen Demokratie und des Mehrparteiensystems
eine "Volksherrschaft" der "nationalen Eliten" -
erforderlichenfalls auch durch einen Umsturz - zu errichten.
Die Mitglieder und Anhänger der Antragsgegnerin scheuten vor
der Anwendung von Gewalt nicht zurück und drohten ihren
Gegnern für den Fall der Machtübernahme mit einer
"Abrechnung".
9
Die Antragsgegnerin finde bei einem spezifisch
rechtsextremistisch anfälligen, von der Größe her nicht zu
vernachlässigenden Bevölkerungsteil, insbesondere bei
Jugendlichen und Heranwachsenden, Zustimmung und
Unterstützung. Auf Grund ihres neuen strategischen Konzepts
("Drei-Säulen-Konzept"), das u.a. eine "Schlacht um die
Straße" propagiere, sei sie besonders gefährlich. So sei es
ihr seit 1996 gelungen, eine Sammlungsbewegung für Personen
aus dem neonazistischen Umfeld zu werden. Teilweise habe
dieser Personenkreis die Mitgliedschaft der Antragsgegnerin
erworben und in nicht wenigen Fällen sogar Führungspositionen
innerhalb der Partei erreicht. Auch habe die Antragsgegnerin
die Zusammenarbeit mit sogenannten "freien Nationalisten" und
"freien Kameradschaften" verstärkt. Mit dem Konzept "national
befreiter Zonen" verfolge sie das Ziel, das staatliche
Gewaltmonopol zu unterlaufen und rechtsfreie Räume für sich
und ihre Anhänger zu schaffen.
10
2. Die Feststellung der Verfassungswidrigkeit
einer politischen Partei erfordere keine konkrete Gefahr für
die Schutzgüter des Art. 21 Abs. 2 GG. Der Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit komme bei der Entscheidung nach
Art. 21 Abs. 2 GG nicht zur Anwendung. Seien
Parteien mit der Verfassung unvereinbar, könnten sie keinen
Bestand haben. Durch eine restriktive Auslegung des
Schutzgutes ("freiheitliche demokratische Grundordnung") und
die erforderliche Intensität der Verfassungsstörung
("Beeinträchtigung") könne dem Gebot der Angemessenheit
hinreichend Rechnung getragen werden. Dabei habe das
Bundesverfassungsgericht zu prüfen, ob die nachgewiesene
Intensität der Beeinträchtigung der freiheitlichen
demokratischen Grundordnung in einem angemessenen Verhältnis
zu der in der Feststellung der Verfassungswidrigkeit
liegenden Beschränkung der freiheitlichen Demokratie
stehe.
11
3. Eine politische Auseinandersetzung mit der
Antragsgegnerin sei nicht ausreichend. Sie müsse ergänzt
werden durch die Anwendung der Instrumente, die das
Grundgesetz zum Schutz der freiheitlichen demokratischen
Grundordnung vorsehe. Der politische und moralische Schaden,
den die Antragsgegnerin verursache, könne nur durch ein
Verbot hinreichend abgewehrt werden. Die Antragsgegnerin
biete eine Basis für die organisierte Unterwanderung des
demokratischen Rechtsstaats, vergifte das politische Klima,
erzeuge Angst und verführe junge Menschen zu gewalttätigem
Fremdenhass. Selbst wenn zu befürchten sei, dass Ideen und
Propaganda der Antragsgegnerin auch nach einem Verbot der
Partei in anderen Organisationsformen weiter verbreitet
würden, seien die Wertentscheidungen der Verfassung gegen
aggressive Feinde mit Nachdruck zu verteidigen.
12
Die Bundesregierung, der Deutsche Bundestag
und der Bundesrat haben die aus dem Rubrum im Einzelnen
ersichtlichen Verbotsanträge gestellt.
13
Die Antragsgegnerin hält die Anträge für
unzulässig und unbegründet.
14
1. Sie sei eine Volks- und
Weltanschauungspartei und bekenne sich zu einem ethnischen
Volksbegriff. Auf der Grundlage des nationalen Gedankens sei
sie auf eine pluralistische Struktur hin angelegt. Ihr
politisches Streben richte sich auf das deutsche Volk, auf
dessen Leben, Kultur und Entfaltung. Sie begreife sich
deshalb als "Systemopposition" oder "Fundamentalopposition".
Die Antragsteller versuchten, durch das Verbotsverfahren die
"Multiethnisierung der Bevölkerung in der Mitte Europas" als
nicht mehr debattierbares Schicksal des deutschen Volkes
festzuschreiben. Der ihr von den Antragstellern gemachte
Vorwurf, rassistisch und antisemitisch zu sein, sei der
Versuch, sie in verfassungswidriger Weise mundtot zu
machen.
15
2. Ihr Programm richte sich auch nicht gegen
die freiheitliche demokratische Grundordnung. Sie, die
Antragsgegnerin, wende sich vielmehr gegen Überfremdung,
Ausbeutung und Unterdrückung und streite für die Freiheit des
deutschen Volkes und der übrigen Völker sowie für eine
soziale Neuordnung in Deutschland. Auch der Vorwurf, sie sei
demokratie- und rechtsstaatsfeindlich, sei unzutreffend. Ihre
allgemeine Parlamentarismuskritik beziehe sich nicht auf den
Idealtypus der Verfassung, sondern auf die degenerierte
Verfassungswirklichkeit.
16
3. Ihre neue Strategie, das so genannte
"Drei-Säulen-Konzept" ("Kampf um die Straße", "Kampf um die
Köpfe" und "Kampf um die Parlamente") sei entwickelt worden,
um ihre gesellschaftliche Ächtung und Isolation zu
durchbrechen. "Kampf" sei dabei wie "Wahlkampf" zu verstehen,
habe mithin nichts mit Unfriedlichkeit zu tun. "National
befreite Zonen" seien Gebiete, in denen Nationalisten als
gleichwertige Bürger behandelt würden. Die von ihr
angestrebte Revolution sei geistig zu verstehen. Sie wolle
keine Diktatur errichten, sondern es gehe ihr darum, der
Gesamtpolitik eine volkstumsbezogene, idealistisch-kulturelle
Ausrichtung zu geben. Auf dieser Grundlage seien durchaus
verschiedene politische Strömungen und Parteien denkbar.
17
Hinsichtlich des Vorwurfs der Zusammenarbeit
mit gewaltbereiten "Skinheads" sei der Einfluss
interessierter Kreise des US-amerikanischen Kapitals und der
dortigen Nachrichtendienste aufzuklären. Sie, die
Antragsgegnerin, stehe diesen jungen Menschen offen gegenüber
und versuche, deren Interesse an politischer Bildung zu
wecken. Ein möglicherweise verfassungsfeindliches Verhalten
anderer Personen könne ihr nicht zugerechnet werden. Sie sei
friedlich. Die Fälle, in denen ihre Mitglieder in
Gewalttätigkeiten verwickelt gewesen seien, seien fast
ausnahmslos von Provokationsagenten angezettelt worden.
18
1. Auf Antrag der Antragsgegnerin vom 12. Juni
2001 hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschlüssen vom 15.
Juni 2001 der Staatsanwaltschaft Berlin aufgegeben, sämtliche
im Zusammenhang mit einer im Rahmen eines strafrechtlichen
Ermittlungsverfahrens gegen den Verfahrensbevollmächtigten
der Antragsgegnerin, Rechtsanwalt Horst Mahler, erfolgten
Durchsuchung in dessen Wohnung und in dessen Kanzlei sowie in
der Parteizentrale der Antragsgegnerin am 11. Juni 2001
sichergestellten, überspielten oder kopierten elektronischen
Daten, Datenträger und Unterlagen unverzüglich zu versiegeln,
beim Amtsgericht Tiergarten in Berlin zu hinterlegen und den
Vollzug dem Bundesverfassungsgericht anzuzeigen (BVerfGE 104,
38; 104, 39; 104, 41). Mit Beschluss vom 3. Juli 2001 hat der
Senat die vorläufige Anordnung vom 15. Juni 2001 ergänzt
und im Einzelnen begründet (BVerfGE 104, 42).
19
2. Der Senat hat mit Beschluss vom 3. Juli
2001 die Verfahren zur gemeinsamen Entscheidung verbunden und
am 1. Oktober 2001 ferner nach § 45 BVerfGG beschlossen,
die Verhandlung über die Parteiverbotsanträge durchzuführen
(BVerfGE 104, 63).
20
3. Am 22. November 2001 hat der Senat das
Begehren der Antragsgegnerin, das Verfahren einzustellen und
dem Europäischen Gerichtshof zur Vorabentscheidung gemäß
Art. 234 EGV vorzulegen, für unbegründet erklärt
(BVerfGE 104, 214).
21
4. Nachdem Termin zur mündlichen Verhandlung
auf den 5., 6., 7., 19. und 20. Februar 2002 bestimmt war,
hat der Senat Kenntnis davon erhalten, dass ein zur
mündlichen Verhandlung als Auskunftsperson geladener
Funktionär der Antragsgegnerin, dessen Äußerungen von den
Antragstellern mehrfach zur Stützung der Verbotsanträge
herangezogen worden sind, eine Aussagegenehmigung eines
Landesamts für Verfassungsschutz vorlegen werde. Nachdem aus
dem Bundesministerium des Innern kurzfristig keine
schriftliche Bestätigung oder Erläuterung dieses Vorgangs zu
erhalten war, hat der Senat die anberaumten Termine mit
Beschluss vom 22. Januar 2002 aufgehoben (BVerfGE 104,
370).
22
5. Am 28. Januar 2002 ist zudem bekannt
geworden, dass der (damalige) Vorsitzende des Landesverbands
Nordrhein-Westfalen und Beisitzer im Bundesvorstand der
Antragsgegnerin, Udo Holtmann, seit 24 Jahren mit dem
Bundesamt für Verfassungsschutz zusammenarbeitet. Er gehörte
dem Bundesvorstand der Antragsgegnerin seit 1977 an, war von
1993 bis März 2000 stellvertretender und von November 1995
bis März 1996 kommissarischer Bundesvorsitzender. Daneben war
er von 1976 bis 1993 Chefredakteur der Parteizeitung
"Deutsche Stimme" und von 1995 bis 1999 für die Zeitung ganz
oder teilweise verantwortlich im Sinne des Presserechts.
23
6. Die Antragsteller haben mit Schriftsatz vom
8. Februar 2002 erklärt, dass die Antragsgegnerin durch
V-Leute des Verfassungsschutzes beobachtet werde. Die
Antragsgegnerin werde aber nicht durch V-Leute der
Verfassungsschutzbehörden gesteuert. Der vom Senat als
Auskunftsperson geladene Wolfgang Frenz, der langjähriges
Mitglied des Bundesvorstands der Antragsgegnerin und bis Ende
1999 stellvertretender Vorsitzender des Landesverbands
Nordrhein-Westfalen gewesen sei, sei von 1961 bis Oktober
1995 vom Landesamt für Verfassungsschutz Nordrhein-Westfalen
als V-Mann geführt worden. Die Verfassungsschutzbehörde habe
sich dabei im Rahmen der gesetzlichen Befugnisse und
Richtlinien bewegt. Frenz habe bei seinen Parteiaktivitäten
nicht im Auftrag oder auf Grund einer Steuerung des
Verfassungsschutzes gehandelt; er sei vielmehr in der
gesamten Zeit, in der er als V-Mann tätig gewesen sei, ein
überzeugter Rechtsextremist und Antisemit gewesen. Seine in
den Verbotsanträgen angeführten Publikationen stammten
durchgängig aus dem Zeitraum nach 1995, mehrheitlich aus dem
Jahr 1998. Sie könnten der Antragsgegnerin, die sich von den
Äußerungen Frenz' nicht distanziert habe, auch bei Anlegung
eines strengen Maßstabs zugerechnet werden. Dies gelte auch
für das 1998 erschienene Buch "Der Verlust der Väterlichkeit
oder Das Jahrhundert der Juden", das einen antisemitischen
und rassistisch-volksverhetzenden Inhalt habe.
24
Die Zusammenarbeit des Verfassungsschutzes mit
Frenz habe sich allein und ausschließlich auf die Beschaffung
von Informationen beschränkt. Frenz habe seine
Informationstätigkeit primär in den Dienst der
Antragsgegnerin gestellt. Nach eigenem Bekunden habe er in
Erfahrung bringen wollen, in welcher Weise und mit welchem
Ziel die Antragsgegnerin von den Verfassungsschutzbehörden
ausgeforscht werde. Die Verfassungsschutzbehörde habe
versucht, mäßigend auf Frenz einzuwirken, nachdem dieser sich
zunehmend extremistisch und antisemitisch geäußert habe. Da
die Mäßigungsversuche erfolglos gewesen seien, habe die
Behörde die Zusammenarbeit mit Frenz im Oktober 1995 formell
beendet. Im Verlauf des ersten Halbjahres 1996 sei es im
Rahmen der so genannten "Nachsorge" noch zu einigen wenigen
Kontakten mit dem Verfassungsschutz gekommen, bei denen wie
auch sonst üblich technische Einzelheiten der Abwicklung
geregelt worden seien. Bei diesen Treffen seien auch
Informationen entgegen genommen, jedoch nicht abgefragt
worden.
25
Udo Holtmann sei von Anfang 1978 bis Januar
2002 V-Mann des Bundesamts für Verfassungsschutz gewesen.
Während seiner Tätigkeit als kommissarischer
Bundesvorsitzender sei er als Quelle "abgeschaltet" gewesen.
Er sei nicht als ideologischer Kopf oder Vordenker der Partei
in Erscheinung getreten. Es bestünden keine Anhaltspunkte,
dass Holtmann Inhalt und Ausrichtung der Schriften der
Antragsgegnerin vorgegeben oder in eine bestimmte Richtung
gelenkt habe. Es habe jedenfalls nie einen entsprechenden
Auftrag des Bundesamts für Verfassungsschutz gegeben. Die
Äußerungen Holtmanns seien in Parteipublikationen der
Antragsgegnerin veröffentlicht worden. Diese habe sich jedoch
von ihnen nicht distanziert. Holtmann sei kein "agent
provocateur", sondern Lieferant von Informationen aus dem
Bundesvorstand der Antragsgegnerin gewesen. Es gebe Hinweise,
dass die Tätigkeit Holtmanns für das Bundesamt für
Verfassungsschutz der Antragsgegnerin seit langem bekannt
gewesen sei.
26
Tino Brandt sei im August 1994 vom Thüringer
Landesamt für Verfassungsschutz als V-Mann angeworben worden.
Er sei 1999 ebenso wie andere Mitglieder des "Thüringer
Heimatschutzes" in die Antragsgegnerin eingetreten. Im
gleichen Jahr sei er Beisitzer im Vorstand des thüringischen
Landesverbands und Landespressesprecher der Antragsgegnerin
geworden. Im April 2000 sei er zum stellvertretenden
Landesvorsitzenden gewählt worden. Die
Verfassungsschutzbehörde habe die Übernahme dieses Parteiamts
missbilligt und ihn dazu bewegt, auf das vorgesehene
zusätzliche Amt als Landesgeschäftsführer zu verzichten. Am
17. Januar 2001 sei er als V-Mann "abgeschaltet" worden.
Brandt habe sich nicht als "agent provocateur" des
Verfassungsschutzes betätigt. Soweit er sich für eine
stärkere Zusammenarbeit des neonazistischen "Thüringer
Heimatschutzes" mit der Antragsgegnerin engagiert habe, habe
er ohne Weisung des Verfassungsschutzes gehandelt. Brandt
selbst bestätige, dass der Verfassungsschutz ihn dazu
angehalten habe, seine Parteiämter niederzulegen und sich
mehr zurückzuhalten.
27
Mit weiterem Schriftsatz vom 13. Februar 2002
haben die Antragsteller mitgeteilt, dass über die bislang
enttarnten V-Leute hinaus in den Antragsschriften vier
weitere Personen mit Äußerungen zitiert seien, die V-Leute
einer Landesbehörde für Verfassungsschutz seien oder gewesen
seien. Von diesen Personen sei nur eine zum Zeitpunkt der
zitierten Äußerungen V-Mann gewesen. Mit Schreiben vom 19.
Februar 2002 hat der Präsident des Bayerischen Landesamts für
Verfassungsschutz die Angaben ergänzt und ausgeführt, dass
das Bayerische Landesamt für Verfassungsschutz das als
Auskunftsperson geladene Bundesvorstandsmitglied der
Antragsgegnerin Jürgen Distler am 11. April 2001 erfolglos
mit dem Ziel der Anwerbung telefonisch angesprochen habe.
28
7. Die Antragsgegnerin hat mit Schriftsätzen
vom 7. und 11. März 2002 vorgetragen, ihre
nachrichtendienstliche Beobachtung sei unzulässig. Die
Geheimdienste hätten in vielen Fällen Einfluss auf ihr
Verhalten und das ihrer Anhänger genommen.
29
8. Mit Schreiben seines Vorsitzenden vom 3.
Mai 2002 hat der Senat angekündigt, die sich aus der
nachrichtendienstlichen Beobachtung der Antragsgegnerin
ergebenden Fragen mit den Beteiligten in einem Termin zu
erörtern. Zur Vorbereitung dieses Termins hat der Senat
folgenden Hinweis gegeben:
30
Für den Erfolg eines Parteiverbotsantrags gemäß
Art. 21 Abs. 2 GG kann bedeutsam sein, ob die Partei
nach dem charakteristischen Gesamtbild ihrer Ziele und des
Verhaltens ihrer Anhänger Ausdruck eines offenen
gesellschaftlichen Prozesses ist oder ob ihr Gesamtbild von
Umständen geprägt wird, die ihr nicht zugerechnet werden
können. Deshalb kann in der Zusammenarbeit einer staatlichen
Stelle mit einer Person im Bereich der Partei ein im
Verbotsverfahren nach Art. 21 Abs. 2 GG beachtlicher
Umstand liegen, wenn die Tätigkeit dieser Person in den
Zielen der Partei einen prägenden Niederschlag gefunden oder
das Verhalten ihrer Anhänger maßgeblich beeinflusst hat.
31
Um sich eine gesicherte Tatsachengrundlage für
die Entscheidung über die Parteiverbotsanträge zu
verschaffen, hält das Bundesverfassungsgericht es deshalb für
erforderlich, dass die Antragsteller die Zusammenarbeit
staatlicher Stellen (Nachrichtendienste,
Verfassungsschutzämter und Dienststellen der Polizei) und
ihre konkreten Umstände mit solchen Personen im Bereich der
Antragsgegnerin offen legen, deren Äußerungen oder deren
Verhalten zur Begründung der Verbotsanträge angeführt werden.
Von Interesse ist auch, ob Äußerungen von Personen in den
Anträgen wiedergegeben werden, die zum Zeitpunkt der
jeweiligen Äußerung nicht mehr oder noch nicht für staatliche
Stellen tätig gewesen sind. In diesem Zusammenhang ist auch
Auskunft zu geben über die Rechtsgrundlagen und die Kontrolle
der Zusammenarbeit auf Bundes- und Länderebene. Weiter
erachtet das Bundesverfassungsgericht die Kenntnis darüber
für erforderlich, ob und gegebenenfalls welche Personen aus
dem derzeitigen oder einem früheren Vorstand der
Antragsgegnerin und aus derzeitigen oder früheren Vorständen
ihrer Landesverbände jeweils seit 1996 mit staatlichen
Stellen kooperiert haben oder noch kooperieren. Schließlich
erscheint es dem Bundesverfassungsgericht angezeigt, dass die
Antragsteller sich dazu erklären, ob und in welcher Weise
andere, für das Gesamtbild der Antragsgegnerin wesentliche,
Personen mit staatlichen Stellen zusammengearbeitet haben
oder noch zusammenarbeiten und ob und gegebenenfalls wie
sonst durch staatliche Stellen auf das Gesamtbild der
Antragsgegnerin Einfluss genommen worden ist.
32
Soweit die Antragsteller sich aus zwingenden
Geheimschutzbelangen oder aus anderen Gründen gehindert
sehen, Personen zu benennen oder Sachverhalte zu erläutern,
wird gebeten, diese Gründe darzulegen. In diesem Zusammenhang
sollte geprüft werden, ob alternative Erkenntnisquellen
benannt werden können.
33
9. Die Antragsteller haben mit Schriftsatz vom
26. Juli 2002 darauf hingewiesen, dass die
Verfassungsschutzbehörden besonderen Wert darauf legen
müssten, Informationen aus den Vorständen der Partei zu
erlangen, weil auf dieser Ebene Strategie und Taktik und die
jeweils geplanten Aktionen besprochen würden. Es sei weder
nach den gesetzlichen Regelungen noch nach den
Dienstvorschriften verboten, an V-Leuten, wenn diese in den
Vorstand gelangten, festzuhalten oder V-Leute auf der
Vorstandsebene anzuwerben. Folglich gebe es V-Leute auf der
Ebene der Vorstände der Antragsgegnerin. Im relevanten
Zeitraum habe die Antragsgegnerin auf Bundes- und Länderebene
jeweils etwa 200 und als Folge der Fluktuation insgesamt etwa
560 Vorstandsmitglieder gehabt. An drei ausgewerteten
Stichtagen (4. April 1997, 31. Juli 2001 und 17. April
2002) habe der Anteil der V-Leute in den Vorständen jeweils
unter 15% gelegen.
34
Die notwendige Arbeit des Verfassungsschutzes
wäre unmöglich, wenn V-Leuten nicht Verschwiegenheit
hinsichtlich ihrer Identität zugesichert werden könnte. Der
durch die Offenbarung der Identität von V-Leuten verursachte
Vertrauensverlust bezüglich der Verschwiegenheit staatlicher
Stellen führte dazu, dass eine wirksame Bekämpfung aller
Bereiche des Extremismus nicht mehr gewährleistet wäre. Die
zuständigen Amtswalter der Verfassungsschutzbehörden hätten
deshalb auf Grund einer Abwägung der Geheimschutzinteressen
mit dem Aufklärungsbegehren des Bundesverfassungsgerichts
entschieden, dass Angaben, die die Identifizierung von
V-Leuten ermöglichten, nur gemacht werden könnten, wenn die
Antragsgegnerin keinen Zugang zu diesen Informationen
erhalte.
35
Die Antragsteller haben Erklärungen der Leiter
der Verfassungsschutzämter des Bundes und der Länder
vorgelegt.
36
Der Präsident des Bundesamts für
Verfassungsschutz hat in seiner dienstlichen Erklärung vom
29. Juli 2002 angegeben, dass die Kooperation mit Udo
Holtmann mit Wirkung vom 25. Januar 2002 beendet worden
sei. Holtmann habe trotz seiner Funktionen im Bundesvorstand
und im Landesvorstand Nordrhein-Westfalen die Ziele und die
Aktivitäten der Antragsgegnerin nicht entscheidend bestimmt.
Es gebe keine Hinweise, dass seitens des Bundesamts für
Verfassungsschutz der Versuch unternommen worden sei, über
Holtmann auf das Gesamtbild der Antragsgegnerin Einfluss zu
nehmen. Er sei die einzige Quelle gewesen, die dem
Bundesvorstand der Antragsgegnerin angehört habe.
37
Der Präsident des Thüringer Landesamts für
Verfassungsschutz hat in einer dem Schriftsatz der
Antragsteller ebenfalls beigefügten dienstlichen Erklärung
vom 19. Juli 2002 mitgeteilt, dass Tino Brandt im August
1994 als V-Mann angeworben worden sei. 1999 sei Brandt auf
eigene Initiative der Antragsgegnerin beigetreten. Im April
2000 sei er zu einem von zwei stellvertretenden Vorsitzenden
des thüringischen Landesverbands der Antragsgegnerin gewählt
worden. Im Mai 2000 seien mit Brandt Überlegungen zu einem
vom Verfassungsschutz unterstützten Ausstieg aus der
rechtsextremistischen Szene angestellt worden. Nachdem Brandt
dies abgelehnt habe, sei er kurzfristig als Quelle
"abgeschaltet" worden. Zu der erneuten und letztmaligen
"Abschaltung" Brandts sei es am 17. Januar 2001
gekommen. In der Folge habe es im Rahmen der so genannten
"Nachsorge" bis Mai 2001 noch sieben Treffen zwischen Brandt
und einem Mitarbeiter des Thüringer Landesamts für
Verfassungsschutz gegeben, deren Ziel es gewesen sei, Brandt
zum Rückzug aus der rechtsextremistischen Szene zu bewegen.
Auf Drängen der Behörde habe Brandt in diesem Zeitraum sein
Amt als Pressesprecher des Landesverbands niedergelegt. Bei
den Treffen nach der "Abschaltung" seien auch Informationen
entgegen genommen worden. Aufträge zur Beschaffung dieser
Informationen seien jedoch nicht erteilt worden.
38
Der Präsident des Bayerischen Landesamts für
Verfassungsschutz hat in einer dienstlichen Erklärung vom
25. Juli 2002 ausgeführt, dass die Antragsgegnerin in
dem in der gerichtlichen Verfügung vom 3. Mai 2002
angesprochenen Zeitraum von 1996 bis 2002 ständig
Beobachtungsobjekt des Bayerischen Landesamts für
Verfassungsschutz gewesen sei. Ebenfalls unter dem 25. Juli
2002 haben die Leiterin der Abteilung Verfassungsschutz der
Senatsverwaltung für Inneres Berlin und der Direktor des
Landesamts für Verfassungsschutz Hessen entsprechende
Erklärungen für die Landesverfassungsschutzbehörden in Berlin
und Hessen abgegeben.
39
10. In ihrer Erwiderung vom 30. August 2002
hat die Antragsgegnerin die Fortführung des Verbotsverfahrens
für unzulässig erachtet, weil von den Antragstellern ein
rechtswidriger Angriff auf die freie Überzeugungsbildung des
Gerichts zu besorgen sei. Ein Parteiverbotsantrag könne nicht
mit Tatsachen begründet werden, von denen nicht
ausgeschlossen werden könne, dass sie von "interessierter
Seite" der betroffenen Partei untergeschoben worden seien.
Die Antragsteller treffe insoweit eine Aufklärungs- und
Darlegungslast, ob und gegebenenfalls wie das
Erscheinungsbild der Partei durch eine rechtswidrige
Einflussnahme der Exekutive geprägt oder verfälscht worden
sei.
40
11. Der Senat hat die sich aus der
nachrichtendienstlichen Beobachtung der Antragsgegnerin
ergebenden Fragen am 8. Oktober 2002 mit den
Verfahrensbeteiligten erörtert. Die Antragsteller haben
angegeben, dass sich im Schnitt etwa ein bis zwei V-Leute in
den einzelnen Vorständen der Antragsgegnerin befänden.
Ausnahmsweise könnten einem Vorstand aber auch drei V-Leute
angehören. Bei den Prozessbevollmächtigten der
Antragsgegnerin handele es sich nicht um V-Leute des
Bundesamts oder der Landesbehörden für Verfassungsschutz. In
keinem Fall seien V-Leute beauftragt worden, die
Prozessstrategie der Antragsgegnerin auszuforschen; im
Übrigen seien auch keine entsprechenden Informationen aus
Vorstandssitzungen der Antragsgegnerin entgegen genommen
worden.
41
12. Mit Schriftsatz vom 17. Oktober 2002 hat
der Prozessbevollmächtigte der Antragsgegnerin, Rechtsanwalt
Mahler, die Ansicht vertreten, dass das Verbotsverfahren
rechtsstaatlich nicht mehr durchführbar sei. Unter dem selben
Datum hat der weitere Prozessbevollmächtigte der
Antragsgegnerin, Rechtsanwalt Dr. Eisenecker, erklärt, dass
nach den Angaben der Antragsteller im Erörterungstermin
mindestens ein Mitglied des derzeitigen Parteivorstands
V-Mann eines Landesamts für Verfassungsschutz sei. Die
Antragsteller hätten hierdurch die Möglichkeit, von der
internen Planung der Prozessführung der Antragsgegnerin
Kenntnis zu erlangen. Die rechtliche Problematik, die sich
hieraus ergebe, könne nur durch eine Verfahrenseinstellung
"beendet" werden.
42
13. Ebenfalls unter dem 17. Oktober 2002 haben
die Antragsteller erklärt, unter den Mitgliedern des
Bundesvorstands der Antragsgegnerin befänden sich keine
V-Leute. Für die Verfassungsschutzbehörden der Länder gelte
dies seit der Antragstellung durch die Bundesregierung, für
das Bundesamt für Verfassungsschutz seit der "Abschaltung"
von Udo Holtmann im Januar 2002.
43
In einem weiteren Schriftsatz vom 29. Oktober
2002 haben die Antragsteller erklärt, dass für die weitere
Prozessdauer nicht versucht werde, einen V-Mann aus dem Kreis
der Bundesvorstandsmitglieder der Antragsgegnerin zu
gewinnen. Während des Verbotsverfahrens sei allein Udo
Holtmann im Bundesvorstand der Antragsgegnerin zeitweilig als
V-Mann geführt worden. Dies habe die Antragsgegnerin nicht in
ihren Verteidigungsmöglichkeiten beschränkt; der
Antragsgegnerin sei die V-Mann-Eigenschaft Holtmanns bekannt
gewesen.
44
Die Beobachtung einer Partei mit
nachrichtendienstlichen Mitteln könne sich in zulässiger
Weise auch auf deren Bundesvorstand erstrecken. Ein laufendes
Parteiverbotsverfahren führe nicht dazu, dass die
nachrichtendienstliche Beobachtung einer
verfassungsfeindlichen Organisation beendet werden müsse. Für
die Verfassungsschutzbehörden ende der verfassungsrechtliche
Auftrag zu präventivem Verfassungsschutz nicht mit der
Einreichung von Verbotsanträgen.
45
Es sei verfehlt, das Verbotsverfahren und die
Beobachtung nur alternativ zuzulassen. Erzwänge ein
gerichtliches Verfahren das Ende der Beobachtung, so müssten
Klagen gegen die Nennung einer Organisation im
Verfassungsschutzbericht oder gegen die
nachrichtendienstliche Beobachtung selbst bereits zum Ende
der Beobachtung führen. Eine Organisation hätte es dann durch
die Führung von Aktivprozessen in der Hand, sich für die
Dauer eines Verfahrens der nachrichtendienstlichen
Beobachtung zu entziehen. Wenn für den Bereich des
präventiven Verfassungsschutzes prozessrechtlich zu fordern
wäre, dass der Gegner während eines Prozesses von heimlicher
Beobachtung frei bleiben müsse, weil sonst für die
Verfassungsschutzbehörden die Möglichkeit bestünde, etwas
über die Prozessführung zu erfahren, hätten solche
Organisationen es leicht, sich gesicherte Aktionsbereiche zu
verschaffen.
46
Eine unzulässige Ausforschung der
Prozessstrategie der Antragsgegnerin habe nicht
stattgefunden. Sie begründete im Übrigen kein
Prozesshindernis. Im Strafverfahren folgerten Rechtsprechung
und herrschende Lehre aus einer Verletzung von § 148
StPO kein Verfahrenshindernis, sondern nur ein
Beweisverwertungsverbot. So habe es der Bundesgerichtshof
abgelehnt, in einer in rechtswidriger Weise erzwungenen
Kenntnis von Verteidigerunterlagen ein Verfahrenshindernis zu
erblicken. Zudem müsse zwischen der Rechtsverletzung und der
rechtlichen Unmöglichkeit, ein Verfahren rechtsstaatlich
weiterführen zu können, eine Kausalbeziehung vorliegen, die
eine Relation zwischen der Schwere des Fehlers und dem
Gewicht der Sanktion einer Verfahrensbeendigung herstelle.
Auch dürfe die Erfüllung der Aufgabe des präventiven
Verfassungsschutzes nicht schon bei einem möglichen Versagen
einzelner Personen oder Behörden vereitelt werden. Dieses
Ergebnis sei insbesondere dann verfehlt, wenn die
V-Mann-Eigenschaft eines Einzelnen der Partei bekannt sei und
von dieser mitgetragen werde, wie dies bei Holtmann der Fall
gewesen sei.
47
Ein Verbotsausspruch könne schließlich nur das
Ergebnis eines Verfahrens sein, in dessen Rahmen der
entscheidungserhebliche Sachverhalt zur Überzeugung des
Gerichts feststehe. Die Erforschung der Wahrheit dieses
Sachverhalts sei Gegenstand der Amtsermittlung des
Gerichts.
48
14. Mit Schriftsatz vom 7. November 2002 hat
die Antragsgegnerin vorgetragen, es könne nicht
ausgeschlossen werden, dass ihrem Bundesvorstand Personen
angehörten, die für die Geheimdienste gearbeitet hätten und
anlässlich der Einleitung des Verbotsverfahrens lediglich
"abgeschaltet" worden seien. Diese V-Leute könnten jederzeit
wieder "angeschaltet" und deren in der "Latenzphase"
gewonnenen Kenntnisse von den Antragstellern abgeschöpft
werden. Entgegen den Angaben der Antragsteller sei auch
anzunehmen, dass in ihrem Bundesvorstand noch ein V-Mann für
die Antragsteller tätig sei. In Gerichtsverfahren müsse für
Parteien die Möglichkeit einer selbstbestimmten
Rechtsverteidigung bestehen. Hiervon könne jedoch nur die
Rede sein, wenn der organschaftliche Willensbildungsprozess
innerhalb der Organisation sowie die Kommunikation mit den
Verfahrensbevollmächtigten "gegnerfrei" bleibe.
49
Der Eingriff, der in der
nachrichtendienstlichen Beobachtung ihres Bundesvorstands
liege, könne allenfalls dann hingenommen werden, wenn bei
Beendigung der Überwachung dem Interesse des Staates an einem
effektiven Schutz der freiheitlichen demokratischen
Grundordnung ein konkreter und zugleich erheblicher Schaden
drohe. Ein solches überwiegendes Interesse hätten die
Antragsteller nicht dargetan. Sie hätten im Gegenteil
wiederholt erklärt, die Ergebnisse der Überwachung durch
V-Leute fielen nicht ins Gewicht, vielmehr reiche das offen
zugängliche Belastungsmaterial zur Begründung der
Verbotsanträge aus.
50
Ihr ehemaliges Mitglied des Bundesvorstands
Udo Holtmann habe etwa ein Jahr lang bis zu seiner Enttarnung
im Januar 2002 den Antragstellern zusätzliches Wissen über
ihre Prozessführung verschafft. Er habe regelmäßig an den
Vorstandssitzungen des Bundesvorstands teilgenommen. Sie, die
Antragsgegnerin, sei nicht über die V-Mann-Tätigkeit
Holtmanns informiert gewesen. Die von den Antragstellern
angeführten Aktivprozesse, die sie angeblich in die Lage
versetzten, ihren Bundesvorstand von nachrichtendienstlicher
Beobachtung frei zu halten, seien nicht vergleichbar mit dem
anhängigen Parteiverbotsverfahren, in dem ihre Existenz
unmittelbar berührt werde.
51
15. Mit Schriftsatz vom 29. November 2002
haben die Antragsteller erklärt, nach einer Befragung aller
Verfassungsschutzämter könne ausgeschlossen werden, dass dem
Bundesvorstand der Antragsgegnerin Personen angehörten, die
für die Geheimdienste gearbeitet hätten und bei Einleitung
des Verbotsverfahrens "abgeschaltet" worden seien.
52
Das Verfahren kann nicht fortgeführt werden,
weil der von der Antragsgegnerin sinngemäß gestellte Antrag
auf Einstellung des Verfahrens nicht die nach § 15 Abs.
4 BVerfGG für eine Ablehnung erforderliche Mehrheit gefunden
hat. Eine Mehrheit von vier Richtern ist der Auffassung, dass
ein Verfahrenshindernis nicht besteht. Drei Richter sind der
Auffassung, dass ein nicht behebbares Verfahrenshindernis
vorliegt.
53
1. Nach § 15 Abs. 4 Satz 1 BVerfGG bedarf
unter anderem in einem Parteiverbotsverfahren nach
Art. 21 Abs. 2 GG i.V.m. §§ 43 ff. BVerfGG
eine dem Antragsgegner nachteilige Entscheidung in jedem Fall
einer Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder des Senats.
Mit dem Erfordernis der qualifizierten Mehrheit errichtet das
Gesetz über das Bundesverfassungsgericht eine besondere
verfahrensrechtliche Hürde für bestimmte einschneidende
Freiheitseingriffe oder für schwerwiegende Maßnahmen gegen
Staatsorgane. § 15 Abs. 4 Satz 1 BVerfGG verlangt, dass
mindestens sechs des aus acht Richtern bestehenden Senats
(§ 2 Abs. 2 BVerfGG) eine nachteilige Entscheidung
gegenüber dem Antragsgegner tragen. Abweichend von der
allgemeinen Mehrheitsregel des § 15 Abs. 4 Satz 2
BVerfGG kann deshalb eine Minderheit Entscheidungen zum
Nachteil des Antragsgegners entgegenstehen, wenn die
qualifizierte Mehrheit von sechs Mitgliedern des Senats nicht
zustande kommt (a). Die Ablehnung des Antrags auf Einstellung
des Verfahrens ist eine für die Antragsgegnerin nachteilige
Entscheidung (b).
54
a) "Nachteilig" im Sinne des § 15 Abs. 4
Satz 1 BVerfGG ist grundsätzlich jede Entscheidung, die die
Rechtsposition des Antragsgegners verschlechtern oder sonst
negativ beeinflussen kann (vgl. Stern, Verfahrensrechtliche
Probleme der Grundrechtsverwirkung und des Parteiverbots, in:
Starck
Grundgesetz, Festgabe aus Anlass des 25jährigen Bestehens des
Bundesverfassungsgerichts, 1976, S. 194 ;
Zierlein, in: Umbach/Clemens
§ 15 Rn. 43). Dies ist in einem Verfahren nach
Art. 21 Abs. 2 GG dann der Fall, wenn der
Parteiverbotsantrag zum Erfolg führt und das
Bundesverfassungsgericht die Verfassungswidrigkeit einer
politischen Partei feststellt (Art. 21 Abs. 2 Satz 2 GG
i.V.m. § 46 Abs. 1 BVerfGG). Ebenfalls dem Erfordernis
einer qualifizierten Mehrheit unterliegt vor allem auch die
im Vorverfahren gemäß § 45 BVerfGG zu treffende
Entscheidung, dass der Verbotsantrag zulässig sowie
hinreichend begründet und deshalb die Verhandlung
durchzuführen ist. Schon die Durchführung der mündlichen
Verhandlung beeinträchtigt den Antragsgegner in seiner
Rechtsstellung.
55
b) Es bedarf keiner Entscheidung, welche
prozessualen Anträge des Antragsgegners im
Parteiverbotsverfahren von § 15 Abs. 4 Satz 1 BVerfGG
erfasst werden. Jedenfalls erfordert die Ablehnung der hier
von der Antragsgegnerin beantragten Einstellung des
Verfahrens wegen eines nicht behebbaren
Verfahrenshindernisses die Einhaltung des Quorums nach
§ 15 Abs. 4 Satz 1 BVerfGG.
56
aa) Bereits der Wortlaut der Vorschrift des
§ 15 Abs. 4 Satz 1 BVerfGG macht deutlich, dass
eine qualifizierte Mehrheit erforderlich ist, um einen Antrag
auf Einstellung des Verfahrens wegen eines
Verfahrenshindernisses abzulehnen; er schreibt bei einer
nachteiligen Entscheidung "in jedem Fall" eine Mehrheit von
zwei Dritteln der Mitglieder des Senats vor. Zudem
unterstützt ein Vergleich mit der Regelung des § 263
StPO ein solches Verständnis des § 15 Abs. 4
Satz 1 BVerfGG. § 263 StPO erstreckt das
Erfordernis einer qualifizierten Abstimmungsmehrheit im
Strafverfahren - abweichend von § 196 Abs. 1 GVG -
ausdrücklich nur auf einzelne, besonders hervorgehobene
Entscheidungen zum Nachteil des Angeklagten, nämlich auf die
Schuldfrage und den Rechtsfolgenausspruch und damit allein
auf die Sachentscheidung über den Anklagevorwurf (§ 263
Abs. 1 und 2 StPO). Für die Entscheidung über die
Voraussetzungen der Verjährung, eines zur
Verfahrenseinstellung führenden Hindernisses, wird die
qualifizierte Mehrheit nach § 263 Abs. 3 StPO dagegen
nicht verlangt. Auch für die Feststellung anderer
Verfahrenshindernisse im Strafverfahren bedarf es nicht der
qualifizierten Mehrheit des § 263 Abs. 1 StPO (vgl.
Kleinknecht/Meyer-Goßner, StPO, 46. Aufl., 2003, § 263
Rn. 1 m.w.N.).
57
Demgegenüber schreibt das Gesetz über das
Bundesverfassungsgericht in § 15 Abs. 4 Satz 1 "in jedem
Fall" für alle nachteiligen Entscheidungen gegenüber der
betroffenen Partei im Verbotsverfahren eine qualifizierte
Mehrheit vor. Eine Beschränkung des
Abstimmungsquorums auf die abschließende Entscheidung über
den Parteiverbotsantrag ergibt sich aus § 15 Abs. 4 Satz
1 BVerfGG nicht (vgl. Brox, in: Ritterspach/Geiger
S. 1 ). Ebenso wenig unterscheidet die
Vorschrift zwischen Prozess- und Sachentscheidung (vgl.
Stern, aaO, S. 194 ).
58
bb) Auch Sinn und Zweck der Vorschrift des
§ 15 Abs. 4 Satz 1 BVerfGG sprechen dafür,
jedenfalls die Ablehnung des Antrags auf Einstellung wegen
eines nicht behebbaren Verfahrenshindernisses mit der
zwingenden Folge der Fortsetzung des Parteiverbotsverfahrens
als nachteilige Entscheidung anzusehen. § 15 Abs. 4 Satz
1 BVerfGG trägt im Verfahren nach Art. 21 Abs. 2 GG
i.V.m. § 13 Nr. 2 BVerfGG der verfassungsrechtlichen
Stellung der politischen Parteien Rechnung.
59
(1) Politische Parteien haben - im Vergleich
zu Vereinigungen im Sinne von Art. 9 Abs. 1 GG - eine
hervorgehobene Stellung in der verfassungsrechtlichen Ordnung
des Grundgesetzes (vgl. BVerfGE 2, 1 ). Sie werden
in Art. 21 Abs. 1 GG als verfassungsrechtlich
notwendig für die politische Willensbildung des Volkes
anerkannt und stehen im Rang verfassungsrechtlicher
Institutionen (vgl. BVerfGE 1, 208 ; 20, 56
; 73, 40 ). Sie sind die politischen
Handlungseinheiten, deren die Demokratie bedarf, um die
Wähler zu politisch aktionsfähigen Gruppen zusammen zu
schließen und ihnen so überhaupt erst einen wirksamen
Einfluss auf das staatliche Geschehen zu ermöglichen (vgl.
BVerfGE 11, 266 ). Politische Parteien sind
Mittler zwischen dem Bürger und den Staatsorganen, durch die
der Wille der Bürger auch zwischen den Wahlgängen
verwirklicht werden kann (vgl. BVerfGE 20, 56 ;
52, 63 ). Sie spielen daher sowohl bei der
demokratischen Willensbildung als auch bei der staatlichen
Entscheidungsfindung eine entscheidende Rolle (vgl. BVerfGE
85, 264 ).
60
(2) Aus dieser durch Art. 21 Abs. 1 GG
verfassungsrechtlich anerkannten Rolle der Parteien folgt in
formeller und materieller Hinsicht eine erhöhte Schutz- und
Bestandsgarantie. Da Parteien durch die Feststellung der
Verfassungswidrigkeit (Art. 21 Abs. 2 GG i.V.m.
§ 46 Abs. 1 BVerfGG) und die Auflösung ihrer
Organisation (§ 46 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG) insgesamt von
der freien Mitwirkung an der politischen Willensbildung des
Volkes und damit von ihrer durch Art. 21 Abs. 1 GG
verfassungsrechtlich garantierten Aufgabe ausgeschlossen
werden, bedürfen gerichtliche Entscheidungen zum Nachteil
einer Partei in einem Verbotsverfahren einer besonderen
Legitimation. Dementsprechend soll § 15 Abs. 4
Satz 1 BVerfGG verhindern, dass die besonders
einschneidenden Folgen eines Parteiverbots sowie der übrigen
nachteiligen Entscheidungen gegenüber der betroffenen Partei
ohne hinreichend qualifizierte Mehrheit eintreten.
61
(3) Dieser Regelungszweck erfasst auch
Entscheidungen über das Vorliegen jedenfalls eines nicht
behebbaren Verfahrenshindernisses. Würde das
Bundesverfassungsgericht die Einstellung des Verfahrens
ablehnen, weil ein Verfahrenshindernis nicht vorliegt, müsste
das Parteiverbotsverfahren fortgesetzt und - wie in § 45
BVerfGG vorgesehen - eine mündliche Verhandlung durchgeführt
werden. Die Fortsetzung des Verfahrens und die Durchführung
der mündlichen Verhandlung wären aber im Vergleich zu der
beantragten Verfahrenseinstellung eine eigenständige
Belastung für die betroffene Partei. Sie sähe sich - nicht
zuletzt durch die im Beschluss nach § 45 BVerfGG
vorgenommene Einschätzung der hinreichenden Begründetheit des
Antrags - für die Dauer des Verfahrens mit dem Vorwurf
konfrontiert, verfassungswidrig zu sein.
62
(4) Dass eine Minderheit von drei Richtern der
Auffassung ist, in Folge mangelnder Staatsfreiheit der
Antragsgegnerin auf der Führungsebene sowie mangelnder
Staatsfreiheit des zur Antragsbegründung ausgebreiteten
Bildes der Partei (B. II.) bestehe ein nicht behebbares
Hindernis für die Fortführung des mit den Anträgen vom
30. Januar und 30. März 2001 eingeleiteten Verfahrens,
wirkt sich gemäß § 15 Abs. 4 Satz 1 BVerfGG
bei der von Amts wegen in jeder Lage des Verfahrens
vorzunehmenden Prüfung und Entscheidung über das Vorliegen
der Prozessvoraussetzungen aus. Danach steht fest, dass die
Parteiverbotsanträge nicht zum Erfolg geführt werden können.
Eine Fortführung des Verfahrens wäre deshalb rechtsstaatlich
nicht vertretbar und der Antragsgegnerin nicht zuzumuten.
63
2. Mit den nachfolgenden Erwägungen legen die
Minderheit und die Mehrheit jeweils ihre Rechtsansicht dar.
Diesen Gründen kommt keine Bindungswirkung nach § 31
Abs. 1 BVerfGG zu, schon weil es sich bei dem
Einstellungsbeschluss um eine Prozessentscheidung und nicht
um eine Sachentscheidung handelt (vgl. BVerfGE 78, 320
).
64
Die Richter Hassemer und Broß sowie die
Richterin Osterloh sind der Auffassung, dass ein nicht
behebbares Verfahrenshindernis vorliegt.
65
1. a) Der Grundgesetzgeber hat sich dadurch,
dass er die freiheitliche demokratische Grundordnung
geschaffen hat, für einen freien und offenen Prozess der
Meinungs- und Willensbildung des Volkes entschieden (BVerfGE
20, 56 ). Das Volk bringt seinen politischen Willen
nicht nur durch Wahlen und Abstimmungen zum Ausdruck. Das
Recht des Bürgers auf Teilhabe an der politischen
Willensbildung äußert sich nicht nur in der Stimmabgabe bei
Wahlen, sondern auch in der Einflussnahme auf den ständigen
Prozess der politischen Meinungsbildung (vgl. BVerfGE 8, 51
; 20, 56 ). Es sind vor allem die
politischen Parteien, die zwischen den Wahlen im Sinn der von
ihnen mitgeformten Meinung des Volkes die Entscheidungen der
Verfassungsorgane, vor allem die Beschlüsse der Parlamente,
beeinflussen. Sie wirken auch auf die Bildung des
Staatswillens ein (vgl. BVerfGE 3, 19 ; 5, 85
; 14, 121 ; 20, 56 ). Über
die Parteien, deren innere Ordnung demokratischen Grundsätzen
entsprechen muss, nimmt das Volk auch zwischen den Wahlen
Einfluss auf die Entscheidungen der Verfassungsorgane.
Zwischen den Faktoren und Medien des komplexen Prozesses der
Meinungs- und Willensbildung wirken mannigfache Beziehungen,
Abhängigkeiten und Einflussnahmen. Willensbildung des Volkes
und staatliche Willensbildung sind auf vielfältige Weise
miteinander verschränkt. In einer Demokratie muss sich diese
Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen, nicht umgekehrt
von den Staatsorganen zum Volk hin, vollziehen (vgl. BVerfGE
20, 56 ).
66
Die Beziehungen zwischen den Staatsorganen und
den politischen Parteien stehen unter dem Verfassungsgebot
der grundsätzlich staatsfreien und offenen Meinungs- und
Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen (vgl. BVerfGE
20, 56 ). Art. 21 GG hat die Parteien als
verfassungsrechtlich notwendige Instrumente für die
politische Willensbildung des Volkes anerkannt und sie in den
Rang einer verfassungsrechtlichen Institution erhoben (vgl.
BVerfGE 20, 56 ; 73, 40 ). Gleichwohl
gehören die Parteien nicht zu den Staatsorganen (BVerfGE 20,
56 ; 52, 63 ; 73, 40
). Die Garantie einer grundsätzlich staatsfreien
und offenen Meinungs- und Willensbildung vom Volk zu den
Staatsorganen wehrt wegen der verfassungsrechtlich
vorgesehenen Tätigkeit der politischen Parteien jede
staatlich-institutionelle Verfestigung der Parteien ab und
verbietet ihre Einfügung in den Bereich der organisierten
Staatlichkeit (vgl. BVerfGE 20, 56 ).
67
Der Verfassunggeber ist vom Leitbild einer
Partei ausgegangen, die sich im offenen Mehrparteiensystem
frei bildet, aus eigener Kraft entwickelt und, gebunden an
die Verpflichtungen des Art. 21 Abs. 1 Satz 3 und 4 GG,
nach Vermögen im Rahmen der freiheitlichen demokratischen
Grundordnung (Art. 21 Abs. 2 GG) an der politischen
Willensbildung des Volkes mitwirkt. Die Vorstellung des
Verfassunggebers von freien, vom Staat unabhängigen Parteien
ist im Wortlaut des Art. 21 GG, vor allem in Absatz 1
Satz 2 bis 4, hinreichend bestimmt zum Ausdruck gekommen.
68
Die Vorstellungen des Verfassunggebers haben
für die Auslegung des Art. 21 GG umso stärkeres Gewicht,
als sich aus ihnen im Zusammenhang mit dem objektiven Inhalt
der Verfassungsnorm ergibt, dass der Verfassunggeber unter
dem Eindruck geschichtlicher Erfahrungen Vorkehrungen
getroffen hat, um die Wiederholung einer verhängnisvollen
Entwicklung zu verhindern. Art. 21 GG muss nach seiner
Entstehungsgeschichte verstanden werden als Reaktion auf die
Entwicklung des Parteienwesens in der Endphase der Weimarer
Republik und unter dem nationalsozialistischen Regime. Die
Vorschrift soll die freiheitliche demokratische Ordnung
dadurch sichern, dass sie einer undemokratischen Entwicklung
im Parteiwesen entgegentritt. Zugleich wehrt sie eine
Verflechtung der Parteien mit den Verfassungsorganen ab (vgl.
BVerfGE 20, 56 ).
69
b) Art. 21 GG stattet die politischen
Parteien wegen ihrer Sonderstellung im Verfassungsleben mit
einer erhöhten Schutz- und Bestandsgarantie (dem so genannten
Parteienprivileg) aus. Diese findet ihren Ausdruck vor allem
darin, dass die politischen Parteien im Gegensatz zu anderen
politischen Vereinigungen nur durch das
Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig erklärt werden
können und dass es dazu einer qualifizierten Mehrheit bedarf.
Daraus folgt, dass bis zur Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts niemand die Verfassungswidrigkeit
einer Partei rechtlich geltend machen kann. Insofern kommt
der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts konstitutive
Bedeutung zu (vgl. BVerfGE 12, 296 ; s.a.
BVerfGE 47, 198 ).
70
Das Entscheidungsmonopol des
Bundesverfassungsgerichts schließt ein administratives
Einschreiten gegen den Bestand einer politischen Partei
schlechthin aus, mag sie sich gegenüber der freiheitlichen
demokratischen Grundordnung noch so feindlich verhalten
(BVerfGE 40, 287 ; 47, 198 ). Die
Partei kann zwar politisch bekämpft werden, sie soll aber in
ihrer politischen Aktivität von jeder Behinderung frei sein
(vgl. BVerfGE 12, 296 ; 39, 334
; 47, 198 ). Das Grundgesetz nimmt die
Gefahr, die in der Tätigkeit der Partei bis zur Feststellung
ihrer Verfassungswidrigkeit besteht, um der politischen
Freiheit willen in Kauf. Die Partei handelt, auch wenn sie
verfassungsfeindliche Ziele propagiert, im Rahmen einer
verfassungsmäßig verbürgten Toleranz (vgl. BVerfGE 12, 296
; 47, 198 ).
71
2. Das Bundesverfassungsgericht hatte bisher
keinen Anlass, zu den Grenzen zulässiger Beobachtung
politischer Parteien durch staatliche Behörden mit
nachrichtendienstlichen Mitteln grundsätzlich Stellung zu
nehmen. Auch für den vorliegenden Entscheidungszusammenhang
stellt sich diese Frage lediglich im Hinblick auf einen
spezifisch begrenzten Ausschnitt innerhalb des
umfangreicheren Problemkreises. Zu beantworten ist, wieweit
es mit rechtsstaatlichen Anforderungen an ein Verfahren gemäß
Art. 21 Abs. 2 GG zu vereinbaren ist, wenn unmittelbar
im Zusammenhang mit der Stellung verfahrenseinleitender
Anträge nachrichtendienstliche Kontakte zwischen staatlichen
Behörden des Bundes oder der Länder mit Vorstandsmitgliedern
der Partei, um deren Verfassungswidrigkeit es geht, auf
Bundes- und Landesebene unterhalten und gesucht werden. In
diesem Zusammenhang ist auch von Bedeutung, wieweit
rechtsstaatliche Verfahrensanforderungen es zulassen, dass
die Antragsteller ihre Antragsbegründung auch auf öffentliche
Äußerungen von Parteimitgliedern stützen, die
nachrichtendienstliche Kontakte mit staatlichen Behörden
unterhalten oder unterhalten haben.
72
Weder das Grundgesetz noch das
Bundesverfassungsgerichtsgesetz enthalten spezielle Normen zu
den rechtsstaatlichen Mindestanforderungen an die
Durchführung eines Verfahrens gemäß Art. 21 Abs. 2 GG
i.V.m. §§ 13 Nr. 2, 43 ff. BVerfGG sowie zu den
Rechtsfolgen von Verstößen gegen solche Anforderungen,
insbesondere zur Möglichkeit und zu den Voraussetzungen der
Einstellung des Verfahrens wegen nicht behebbarer
Verfahrenshindernisse. Auch das Gericht hatte zu solchen
Fragen im Verfassungsprozess bisher nicht Stellung zu
nehmen.
73
Lediglich für den Strafprozess ist in der
Rechtsprechung des Senats grundsätzlich anerkannt, dass
absolute Verfahrenshindernisse in besonders gelagerten
Ausnahmefällen unmittelbar aus der Verfassung abgeleitet
werden können (vgl. BVerfGE 51, 324 ):
Der staatliche Strafverfolgungsanspruch darf danach weder
"ohne Rücksicht auf die Grundrechte des Beschuldigten
durchgesetzt werden, noch erfordert jede denkbare Gefährdung
dieser Rechte ein Zurückweichen jenes Anspruchs". Im
Konfliktfall sei nach Maßgabe des
Verhältnismäßigkeitsprinzips abzuwägen (vgl. BVerfGE aaO, S.
346; weitergehend zur unmittelbaren Ableitung
strafverfahrensrechtlicher Verfolgungshindernisse aus dem
Verhältnismäßigkeitsprinzip für die speziell gelagerte Frage
möglicher Strafbarkeit und Verfolgbarkeit früherer
Mitarbeiter und Agenten des MfS BVerfGE 92, 277
, mit abweichender Meinung der Richter
Klein, Kirchhof und Winter, S. 341 ff.). Auch eine Reihe
von Kammerentscheidungen hat vor allem in Fällen
rechtsstaatswidriger Provokationen von Straftaten durch
Strafverfolgungsorgane und bei überlanger Verfahrensdauer im
Strafprozess unmittelbar rechtsstaatlich begründete
Verfahrenshindernisse angenommen (vgl. z.B. Beschluss des
Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts
BvR 121/83 -, NJW 1984, S. 967; Beschluss der 2. Kammer
des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom
19. April 1993 - 2 BvR 1487/90 -, NJW 1993, S. 3254,
3255; zuletzt m.w.N. Beschluss der 3. Kammer des Zweiten
Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 5. Februar 2003
- 2 BvR 327/02 u.a. - juris).
74
Der vom Zweiten Senat mit Blick auf den
Grundrechtsschutz des Angeklagten im Strafprozess formulierte
Grundgedanke gilt sinngemäß für jedes im staatlichen
Interesse durchzuführende gerichtliche Verfahren und auch für
das verfassungsgerichtliche Verfahren zur Feststellung der
Verfassungswidrigkeit einer Partei gemäß Art. 21 Abs. 2
GG: Kein staatliches Verfahren darf einseitig nur nach
Maßgabe des jeweils rechtlich bestimmten Verfahrenszwecks
ohne Rücksicht auf mögliche gegenläufige Verfassungsgebote
und auf mögliche übermäßige rechtsstaatliche Kosten
einseitiger Zielverfolgung durchgeführt werden. Die
Durchsetzung jedes staatlichen Verfahrensinteresses muss im
Konflikt mit gegenläufigen verfassungsrechtlichen Rechten,
Grundsätzen und Geboten als vorzugswürdig nach Maßgabe der
Grundsätze der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt sein.
75
Auch im verfassungsgerichtlichen Verfahren
gemäß Art. 21 Abs. 2 GG ist dem Bundesverfassungsgericht
mit der alleinigen Zuständigkeit für die Entscheidung über
die Frage der Verfassungswidrigkeit einer Partei und für den
Ausspruch der Rechtsfolgen gemäß § 46 Abs. 3 BVerfGG
zugleich eine Garantenstellung für die Wahrung der
rechtsstaatlichen Anforderungen an das Entscheidungsverfahren
und die Entscheidungsfindung zugewiesen. Kommt es im
Verfahren zu gravierenden Verstößen gegen objektives
Verfassungsrecht oder gegen subjektive Rechte der
Antragsgegnerin, so hat das Gericht zu prüfen, ob das
staatliche Interesse an der weiteren Durchführung des
Verfahrens überwiegt oder ob die Fortsetzung des Verfahrens
den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die
Rechtsstaatlichkeit dieses Verfahrens und dem
verfassungsrechtlich gebotenen Schutz der Rechte der
Antragsgegnerin widerspräche.
76
Die Annahme eines Verfahrenshindernisses mit
der Folge sofortiger Verfahrenseinstellung kommt freilich nur
als ultima ratio möglicher Rechtsfolgen von
Verfassungsverstößen und nur insoweit in Betracht, als dies
mit den spezifischen Gefahrenabwehrzwecken des Verfahrens
gemäß Art. 21 Abs. 2 GG (vgl. BVerfGE 5, 85 ;
25, 44 ) vereinbar ist. Voraussetzung für die
Einstellung eines solchen Verfahrens ist deshalb, erstens,
ein Verfassungsverstoß von erheblichem Gewicht, der,
zweitens, einen nicht behebbaren rechtsstaatlichen Schaden
für die Durchführung des Verfahrens bewirkt, so dass,
drittens, die Fortsetzung des Verfahrens auch bei einer
Abwägung mit den staatlichen Interessen an wirksamem Schutz
gegen die von einer möglicherweise verfassungswidrig tätigen
Partei ausgehenden Gefahren rechtsstaatlich nicht hinnehmbar
ist.
77
3. a) Die Beobachtung einer politischen Partei
durch V-Leute staatlicher Behörden, die als Mitglieder des
Bundesvorstands oder eines Landesvorstands fungieren,
unmittelbar vor und während der Durchführung eines Verfahrens
vor dem Bundesverfassungsgericht zur Feststellung der
Verfassungswidrigkeit der Partei ist in der Regel unvereinbar
mit den Anforderungen an ein rechtsstaatliches Verfahren, die
sich aus Art. 21 Abs. 1 und Abs. 2 GG i.V.m. dem
Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG, ergeben.
78
aa) Die Sicherheitsbehörden der Bundesrepublik
Deutschland haben die verfassungsrechtlich begründete
Pflicht, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu
schützen. Sie erfüllen diese Pflicht unter anderem dadurch,
dass sie auf gesetzlicher Grundlage bei gegebenem Anlass
Gruppen und auch politische Parteien beobachten, um
feststellen zu können, ob von ihnen eine Gefahr für die
freiheitliche demokratische Grundordnung ausgeht (vgl.
BVerfGE 40, 287 ). Soweit die Ergebnisse solcher
Beobachtungen und entsprechende negative Werturteile in
Verfassungsschutzberichten dem Parlament und der
Öffentlichkeit präsentiert werden und daraus für eine Partei
tatsächliche Nachteile, etwa bei der Gewinnung von
Mitgliedern oder Anhängern, entstehen, ist sie dagegen nach
der Rechtsprechung des Zweiten Senats grundsätzlich nicht
durch Art. 21 GG geschützt (vgl. BVerfGE 39, 334
; 40, 287 ). Dies ändert, wie das
Bundesverwaltungsgericht bereits zutreffend festgestellt hat,
freilich nichts daran, dass die Beobachtung mit
nachrichtendienstlichen Mitteln einen schwerwiegenden
Eingriff in das aus der Parteienfreiheit folgende
Selbstbestimmungsrecht einer politischen Partei darstellt und
deshalb nicht nur eine hinreichend bestimmte gesetzliche
Grundlage voraussetzt, sondern auch besonderer Rechtfertigung
im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bedarf
(vgl. BVerwGE 110, 126 ff. mit Leitsatz 2).
79
Keinen Bedenken begegnet danach einerseits die
Beobachtung einer politischen Partei im allgemeinen
öffentlich zugänglichen Rahmen, etwa bei Versammlungen oder
Aufmärschen. Ebenso wenig stößt die laufende Beobachtung der
von der Partei herausgegebenen oder von ihr veranlassten
Druckerzeugnisse durch sachkundige staatliche Behörden auf
Bedenken. Andererseits darf eine intensivere Beobachtung
politischer Parteien mit nachrichtendienstlichen Mitteln
jedenfalls nicht dazu führen, dass etwa eingeschleuste
Bedienstete staatlicher Behörden gezielt und wirkungsvoll
Einfluss auf die Willensbildung der Vorstände einer
politischen Partei auf Bundes- oder Landesebene nehmen, so
dass der Sache nach von einer Veranstaltung des Staates
gesprochen und der Partei demgemäß ihr Status als Partei
abgesprochen werden müsste.
80
bb) Vor diesem Hintergrund erweist sich die
Beobachtung einer Partei durch nachrichtendienstliche
Kontakte staatlicher Behörden zu Mitgliedern des
Bundesvorstands, eines Landesvorstands oder einer
entsprechenden führenden Organisationseinheit der
observierten Partei grundsätzlich als eine schwerwiegende
Beeinträchtigung der mit dem verfassungsrechtlichen Status
der Partei gemäß Art. 21 Abs. 1 GG verbundenen
Gewährleistungen.
81
Staatliche Präsenz auf der Führungsebene einer
Partei macht Einflussnahmen auf deren Willensbildung und
Tätigkeit unvermeidbar. Dieser Befund ist im Fall besonderer
politischer Aktivität eines V-Manns evident, jedoch auch dann
unübersehbar, wenn das Führungsmitglied politische
Zurückhaltung übt. Die Rolle als führendes Parteimitglied -
sei es auf Landesebene als Mitglied des Landesvorstands, sei
es auf Bundesebene als Mitglied des Bundesvorstands - hat
notwendig zur Folge, dass jedwede politische Aktivität wie
Passivität Willensbildung und außenwirksames Erscheinungsbild
der Partei mit beeinflussen. Dies gilt nicht nur für
eingeschleuste Mitarbeiter staatlicher Behörden, deren eigene
politische Zielsetzungen denen der infiltrierten Partei ganz
entgegengesetzt sein mögen. Zwangsläufigkeit staatlicher
Einflussnahme auf Willensbildung und Außenwirkung einer
Partei ist auch in all jenen Fällen gegeben, in denen vom
Parteiprogramm überzeugte Parteimitglieder erfolgreich als
Informanten gewonnen werden können. Auch diese V-Leute wirken
notwendig als Medien staatlicher Einflussnahme insofern, als
ihre politische Aktivität oder Passivität auf der
Führungsebene der beobachteten Partei geprägt ist durch
widersprüchliche Loyalitätsansprüche an die Rollen als
führendes Parteimitglied einerseits und andererseits als - in
der Regel entgeltlich tätiger - Informant für staatliche
Behörden, dessen Aufgabe es sein kann, Material für einen
möglichen Antrag auf ein Parteiverbot zu beschaffen.
82
cc) Wieweit dies bereits grundsätzlich -
außerhalb möglicherweise rechtfertigender, besonderer
gesteigerter Gefahrenlagen - zur Verfassungswidrigkeit der
nachrichtendienstlichen Zusammenarbeit mit
Vorstandsmitgliedern einer Partei auf Landes- und Bundesebene
führt, hatte der Senat vorliegend nicht zu entscheiden.
Jedenfalls ist eine solche verfassungsrechtliche Würdigung
dann unausweichlich, wenn die staatliche Präsenz auf der
Führungsebene der Partei auch unmittelbar vor und im
Verfahren gemäß Art. 21 Abs. 2 GG aufrechterhalten
bleibt.
83
Die verfassungsrechtlichen Gewährleistungen
der Parteienfreiheit (auch) durch die Gewährleistung von
Staatsfreiheit und Selbstbestimmung werden nach Einleitung
eines Verbotsverfahrens ergänzt und verstärkt durch
spezifisch verfahrensrechtliche Garantien, die allgemein als
Grundsätze eines rechtsstaatlichen, fairen Verfahrens
bezeichnet werden. Insoweit sind schon im Ansatz
Besonderheiten des Parteiverbotsverfahrens im Gegensatz
insbesondere zum Strafprozess hervorzuheben.
84
Im Strafprozess geht es um die Feststellung
schuldhaften und strafbaren individuellen Verhaltens und um
die Durchsetzung des staatlichen Strafanspruchs, also primär
um repressiven staatlichen Rechtsgüterschutz. Dagegen dient
das verfassungsgerichtliche Verfahren gemäß Art. 21 Abs.
2 GG dem präventiven Schutz der freiheitlichen demokratischen
Grundordnung, eines der tragenden Fundamente des
Staatswesens. Die Partei als Organisation bewegt sich hier in
der Rolle des potentiellen Staats- und Verfassungsfeindes.
Sie erhält vor dem Bundesverfassungsgericht - gegebenenfalls
letztmalig - die Chance, dem Vorbringen der Antragsteller,
die ein Parteiverbot zur Gefahrenabwehr für notwendig
erklären, das Bild einer loyalen verfassungsrechtlichen
Institution entgegenzusetzen, deren weitere Teilnahme am
Prozess der Volks- und Staatswillensbildung gerade im
Interesse einer freiheitlichen demokratischen Grundordnung
notwendig und legitim ist. Parteienfreiheit im Sinne von
Staatsfreiheit und Selbstbestimmung gewinnen in dieser
Situation eine besonders herausragende Bedeutung: Mitglieder
der Führungsebene, die mit einander entgegengesetzten
Loyalitätsansprüchen des staatlichen Auftraggebers und der
observierten Partei konfrontiert sind, schwächen die Stellung
der Partei als Antragsgegnerin vor dem
Bundesverfassungsgericht im Kern. Sie verfälschen
unausweichlich die rechtsstaatlich notwendige freie und
selbstbestimmte Selbstdarstellung der Partei im
verfassungsgerichtlichen Prozess.
85
Für diese Wirkung kommt es nicht auf
tatsächliche Informationen der Antragsteller über die
"Prozessstrategie" der Partei im Verbotsverfahren an.
Ausreichend ist die bloße Präsenz "doppelfunktionaler",
sowohl mit dem Staat als auch mit der Partei rechtlich und
faktisch verknüpfter "Verbindungs-" Personen. Unerheblich ist
in diesem Zusammenhang auch, wie eine betroffene politische
Partei ihre Beobachtung durch staatliche Stellen empfindet,
ob sie diese ironisiert, ob sie sich bedroht fühlt oder ob
sie etwa die Gelegenheit benutzt, staatliche Organe
bloßzustellen. Nicht die subjektive Sicht eines
Prozessbeteiligten im Verbotsverfahren ist
verfassungsrechtlich erheblich, sondern allein die objektiven
Gegebenheiten sind es.
86
dd) Vor diesem Hintergrund gebieten die
rechtsstaatlichen Anforderungen an das Parteiverbotsverfahren
gemäß Art. 21 Abs. 2 GG, §§ 13 Nr. 2, 43 ff.
BVerfGG strikte Staatsfreiheit im Sinne unbeobachteter
selbstbestimmter Willensbildung und Selbstdarstellung der
Partei vor dem Bundesverfassungsgericht. Das
verfassungsgerichtliche Parteiverbot, die schärfste und
überdies zweischneidige Waffe des demokratischen Rechtsstaats
gegen seine organisierten Feinde, braucht ein Höchstmaß an
Rechtssicherheit, Transparenz, Berechenbarkeit und
Verlässlichkeit des Verfahrens. Dies gilt auch für das zu
beurteilende Tatsachenmaterial. Nur eindeutige und offene
Zurechnungen von Personen, Verhalten und Äußerungen entweder
zur Sphäre der Antragsteller oder zu der der Antragsgegnerin
ermöglichen es dem Gericht, eine verfassungsrechtlich
vertretbare Entscheidung über Verfassungswidrigkeit oder
Verfassungsmäßigkeit der Partei als Ergebnis eines
rechtsstaatlich geordneten Verfahrens zu finden und zu
verantworten.
87
ee) Das Gericht kann seine Aufgabe der
Gewährleistung eines rechtsstaatlichen Verfahrens nur dann
wahrnehmen, wenn auch die zur Antragstellung berechtigten
Verfassungsorgane die ihnen zugewiesene
Verfahrensverantwortung erkennen und wahrnehmen. Es ist
zunächst die Pflicht der Antragsteller, durch sorgfältige
Vorbereitung ihrer Anträge die notwendigen Voraussetzungen
für die Durchführung eines Verbotsverfahrens zu schaffen.
Deshalb müssen die staatlichen Stellen rechtzeitig vor dem
Eingang des Verbotsantrags beim Bundesverfassungsgericht -
spätestens mit der öffentlichen Bekanntmachung der Absicht,
einen Antrag zu stellen - ihre Quellen in den Vorständen
einer politischen Partei "abgeschaltet" haben; sie dürfen
nach diesem Zeitpunkt keine die "Abschaltung" umgehende
"Nachsorge" betreiben, die mit weiterer Informationsgewinnung
verbunden sein kann, und müssen eingeschleuste V-Leute
zurückgezogen haben.
88
Diese verfassungsrechtlichen Erfordernisse
können ohne Schwierigkeiten erfüllt werden, soweit
Dienststellen des Bundes und der Länder die Beobachtung einer
politischen Partei auf der Vorstandsebene konzeptionell
geordnet und koordiniert organisieren, was zugleich die
einzige Möglichkeit ist, verlässlich der Gefahr vorzubeugen,
dass es durch ein ungeordnetes Nebeneinander von Aktivitäten
staatlicher Stellen auf Bundes- und Länderebene ungewollt zu
einem Umschlag staatlicher Beobachtung in eine mit der
Staatsfreiheit der politischen Partei unvereinbare staatliche
Aufsicht oder gar Steuerung kommt.
89
ff) Diese Anforderungen an ein
rechtsstaatliches Verfahren gemäß Art. 21 Abs. 2 GG
gelten für den Regelfall. Einschränkungen zulasten der
Verfahrensrechte der Antragsgegnerin und zugunsten zwingend
erforderlicher Maßnahmen zur Abwehr akuter Gefahren mögen in
extremen Ausnahmefällen geboten sein, etwa, wenn unter dem
Deckmantel der Organisation als politische Partei Gewalttaten
oder andere schwerwiegende Straftaten vorbereitet oder
geplant werden. Zu solchen Ausnahmelagen näher Stellung zu
nehmen, gibt jedoch das vorliegende Verfahren keinen Anlass
(vgl. unter 4.).
90
gg) Den Geboten der Staatsfreiheit der
politischen Parteien und der Verlässlichkeit und Transparenz
des Parteiverbotsverfahrens widersprechen auch Begründungen
eines Antrags zur Einleitung dieses Verfahrens, die in nicht
unerheblichem Umfang auf Äußerungen von Parteimitgliedern
gestützt sind, die nachrichtendienstliche Kontakte mit
staatlichen Behörden unterhalten oder unterhalten haben.
91
Dies gilt unabhängig von der grundsätzlichen
Frage der Verwertbarkeit der Informationen von V-Leuten im
verfassungsgerichtlichen Verbotsverfahren und auch unabhängig
davon, ob "verfassungsfeindliche" Äußerungen von V-Leuten im
Ergebnis der Partei zugerechnet werden können. Entscheidend
ist vielmehr, ob Personen mit ihren Äußerungen als Teil des
Bildes einer verfassungswidrigen Partei präsentiert werden,
die nachrichtendienstliche Kontakte mit staatlichen Behörden
unterhalten oder unterhalten haben, ohne dies kenntlich und
so die daraus folgenden Zurechnungsprobleme offen zum
Gegenstand der Verhandlung im Prozess zu machen. Auch die
Aufbereitung eindeutig zurechenbarer Tatsachen und die
Offenlegung möglicher entscheidungserheblicher
Zurechnungsfragen gehören zu den Aufgaben, die die
Antragsteller im Rahmen der ihnen eigenen
Verfahrensverantwortung wahrzunehmen haben. Diese Aufgaben
können nur mit Hilfe sorgfältiger Vorbereitung eines
Verbotsantrags erfüllt werden. Sonst wird dem Gericht die
Gewährleistung eines rechtsstaatlichen Verfahrens bei der
Ermittlung verlässlichen Tatsachenmaterials unmöglich gemacht
oder doch in verfassungswidriger Weise wesentlich
erschwert.
92
b) Ob ein Verstoß gegen die
verfassungsrechtlichen Erfordernisse der Verfahrensgestaltung
einen nicht behebbaren rechtsstaatlichen Schaden für die
Durchführung des Verfahrens bewirkt, so dass die Fortsetzung
des Verfahrens auch bei einer Abwägung mit den staatlichen
Interessen an wirksamem Schutz gegen die von einer Partei
ausgehenden Gefahren rechtsstaatlich ausgeschlossen ist,
lässt sich nicht generell abstrakt beantworten. Das Gewicht
der Verfassungsverstöße und deren Folgen für das Verfahren
können nur auf Grund umfassender Würdigung der konkreten
Verfahrenssituation beurteilt werden, und auch die
erforderliche Abwägung muss die konkrete Gefahrensituation,
auf die eine mögliche Einstellung des Verfahrens trifft, in
den Blick nehmen.
93
Mangelnde Staatsfreiheit der Partei auf der
Führungsebene noch nach Einleitung des Verbotsverfahrens
ebenso wie mangelnde Staatsfreiheit des zur Antragsbegründung
ausgebreiteten Bildes der Partei werden freilich schon aus
Gründen legitimen Geheimnis- und Personenschutzes selten
reparabel sein. Dieses Dilemma lässt sich auch durch
nachträgliche Offenlegung vor Gericht "in camera", also unter
Ausschluss der Antragsgegnerin, nicht überwinden. Ein solches
Verfahren scheidet aus dem Arsenal rechtsstaatlicher
Instrumente zulasten der Antragsgegnerin im
Parteiverbotsverfahren aus.
94
Soweit ein nicht behebbarer rechtsstaatlicher
Mangel des Verfahrens festzustellen ist, wird dessen
Fortsetzung nur in ganz außergewöhnlichen Gefahrensituationen
in Betracht zu ziehen sein, wobei sich ohnehin die
Voraussetzungen für eine nur im Ausnahmefall mögliche
Rechtfertigung staatlicher Präsenz auf der Führungsebene im
Verbotsverfahren mit den Gründen für ein überwiegendes
staatliches Interesse an der Fortsetzung des Verfahrens
weitgehend decken.
95
Für die Gesamtabwägung sind wesentliche
Eigenheiten des - präventiven - verfassungsgerichtlichen
Parteiverbotsverfahrens im Unterschied zum - repressiven -
Strafprozess von erheblicher Bedeutung. Während es bei der
Einstellung eines Strafprozesses wegen eines nicht behebbaren
Verfahrenshindernisses immer um einen endgültigen Verzicht
auf das staatliche Strafverfolgungsinteresse geht, gilt
anderes für die Rechtsfolgen der Einstellung des
verfassungsgerichtlichen Verfahrens. Hier geht es nicht um
eine abschließende Entscheidung über die Zulässigkeit
künftiger Verbotsanträge. Erneute Anträge bleiben vielmehr
ohne weiteres möglich, und sie müssen, im Gegensatz zu den
Rechtsfolgen einer gerichtlichen Sachentscheidung gemäß
§ 47 i.V.m. § 41 BVerfGG, insbesondere nicht "auf
neue Tatsachen gestützt" sein.
96
c) Das Verfahrenshindernis wirkt für den Fall,
dass - wie hier - Bundesregierung, Bundestag und
Bundesrat als Antragsteller auftreten, gegen alle
Antragsteller, auch wenn ein Verstoß nur auf Bundes- oder nur
auf Länderebene unterlaufen ist oder wenn, wie der Deutsche
Bundestag, ein antragstellendes Staatsorgan selbst nicht
durch eigene Behörden tätig geworden ist. Das Verbot einer
politischen Partei zielt auf deren Ausscheiden aus dem
politischen Leben der Bundesrepublik Deutschland ab; es nimmt
ihr die Eigenschaft als verfassungsrechtliche Institution
eigener Art. Das Verbotsverfahren muss als Ganzes
objektiv rechtsstaatlich sein. Deshalb ist bei der Frage der
Zurechnung von Verstößen auf die Gesamtheit der staatlichen
Gewalt abzustellen.
97
4. Die Art und Intensität der Beobachtung der
Antragsgegnerin durch die Verfassungsschutzbehörden des
Bundes und der Länder unmittelbar vor und auch nach Eingang
des Verbotsantrags der Bundesregierung beim
Bundesverfassungsgericht am 30. Januar 2001 sowie die nicht
unerhebliche Abstützung der Antragsbegründungen auf
Äußerungen von Mitgliedern der Antragsgegnerin, die V-Leute
staatlicher Behörden sind oder waren, werden den
verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht gerecht.
98
a) Nach den von den Antragstellern
eingereichten Stellungnahmen und vorgelegten dienstlichen
Erklärungen einiger Präsidenten von Verfassungsschutzämtern
der Länder und auf Grund des Ergebnisses des
Erörterungstermins vor dem Bundesverfassungsgericht am
8. Oktober 2002 steht - nach Überzeugung aller
Mitglieder des Senats - fest, dass unmittelbar vor und auch
noch nach Eingang des Verbotsantrags der Bundesregierung
nachrichtendienstliche Kontakte mit Mitgliedern der
Antragsgegnerin im Bundesvorstand und in Landesvorständen
bestanden haben.
99
aa) Zu diesem Ergebnis führen im Einzelnen
folgende Feststellungen:
100
Im Schriftsatz der Antragsteller vom
26. Juli 2002 (dort S. 29) wird hervorgehoben, die
Verfassungsschutzbehörden müssten besonderen Wert darauf
legen, Informationen gerade aus den Vorständen der Partei zu
erlangen, weil auf dieser Ebene Strategie und Taktik und die
jeweils geplanten Aktionen besprochen würden. Dies sei
zulässig gewesen und sei noch zulässig. Es gebe folglich
V-Leute auf der Ebene der Vorstände, deren prozentualer
Anteil an drei überprüften Stichtagen - am 4. April 1997, 31.
Juli 2001 und 17. April 2002 - jeweils unter 15% (von jeweils
etwa 200 Mitgliedern der Vorstände) gelegen habe. Eine
Einschränkung bezüglich des Bundesvorstands der
Antragsgegnerin wird dort nicht gemacht, sondern erst nach
Problematisierung der Frage im Erörterungstermin am
8. Oktober 2002. Im Erörterungstermin wurde auch
ergänzend mitgeteilt, dass in den Landesvorständen im Schnitt
jeweils ein bis zwei Mitglieder V-Leute seien.
101
Nach den Äußerungen der Antragsteller gibt es
also auch nach der Antragstellung in den Landesvorständen der
Antragsgegnerin V-Leute in beträchtlicher Zahl. Auf der Ebene
des Bundesvorstands führte jedenfalls der Bund seine
nachrichtendienstlichen Kontakte nach Antragstellung fort: In
der Erklärung aller Prozessbevollmächtigten der Antragsteller
im Schriftsatz vom 17. Oktober 2002 wird noch einmal die
dienstliche Erklärung des Präsidenten des Bundesamts für
Verfassungsschutz vom 29. Juli 2002 bestätigt. Danach
ist der Kontakt mit dem V-Mann und Mitglied des
Bundesvorstands Udo Holtmann erst mit Wirkung vom
25. Januar 2002 und sonach erst lange nach Eingang aller
drei Verbotsanträge beendet worden.
102
Dagegen sollen - ebenfalls nach der Erklärung
im Schriftsatz vom 17. Oktober 2002 - die Länder seit der
Antragstellung durch die Bundesregierung keine V-Leute mehr
im Bundesvorstand der Antragsgegnerin geführt haben.
103
Ob diese Erklärung so vollen Umfangs den
tatsächlichen Gegebenheiten gerecht wird, mag dahinstehen.
Jedenfalls ist erheblich, dass etwa der Präsident des
Bayerischen Landesamts für Verfassungsschutz in seiner
Erklärung vom 25. Juli 2002 ohne Einschränkung davon
spricht, dass die NPD in dem in der gerichtlichen Verfügung
vom 3. Mai 2002 angesprochenen Zeitraum von 1996 bis
2002 ständig Beobachtungsobjekt des Bayerischen Landesamts
für Verfassungsschutz gewesen sei. In die gleiche Richtung
gehen die dienstliche Erklärung der Leiterin der Abteilung
Verfassungsschutz der Senatsverwaltung für Inneres in Berlin
vom 25. Juli 2002 wie auch die dienstliche Erklärung des
Direktors des Landesamts für Verfassungsschutz Hessen vom
25. Juli 2002.
104
Bedeutsam ist auch, dass das "Abschalten"
eines V-Mannes allein den verfassungsrechtlichen
Anforderungen nicht ohne weiteres gerecht wird. Für die
verfassungsrechtliche Bewertung eines solchen Vorgangs ist
nicht entscheidend, wann eine Quelle auf Vorstandsebene
formal "abgeschaltet" wird. Entscheidend ist vielmehr, wann
der informationelle Kontakt endgültig eingestellt ist.
105
In diesem Zusammenhang ist die Erklärung des
Präsidenten des Thüringer Landesamts für Verfassungsschutz
vom 19. Juli 2002 zu würdigen. Er teilt mit, Tino
Brandt, V-Mann seit 1994 (mit nur kurzfristiger Unterbrechung
im Jahr 2000) sowie hoher Funktionär der Antragsgegnerin auf
Landesebene (u.a. zeitweise Landespressesprecher und
stellvertretender Landesvorsitzender in Thüringen), sei zwar
am 17. Januar 2001 als Quelle endgültig abgeschaltet
worden. Allerdings hätten im Rahmen einer so genannten
Nachsorge bis Mai 2001 noch sieben Treffen zwischen Brandt
und einem Mitarbeiter des Thüringer Verfassungsschutzamtes
stattgefunden. Zwar wird als Ziel der "Nachsorge" angegeben,
Tino Brandt zum Rückzug aus der rechtsextremistischen Szene
zu bewegen, daneben jedoch auch eingeräumt, dass anlässlich
dieser Treffen Informationen entgegengenommen worden
sind.
106
Weitere dienstliche Erklärungen der
zuständigen Behörden dazu, ob und in welchem Umfang bei
anderen abgeschalteten V-Leuten Nachsorgemaßnahmen
durchgeführt worden sind, fehlen. Allerdings ergibt sich aus
dem Schriftsatz der Antragsteller vom 8. Februar 2002 (S.
15), dass auch im Fall des Wolfgang Frenz
"Nachsorgemaßnahmen" mit Entgegennahme von Informationen
stattgefunden haben.
107
Schließlich hat noch nach Eingang der
Verbotsanträge in Richtung eines weiteren Mitglieds des
Bundesvorstands der Antragsgegnerin, Jürgen Distler, ein
Anwerbeversuch stattgefunden. Das ergibt sich aus dem
Schreiben des Präsidenten des Bayerischen Landesamts für
Verfassungsschutz vom 19. Februar 2002 an das
Bundesverfassungsgericht. Hiernach wurde Jürgen Distler am
11. April 2001 in Bayreuth durch einen Mitarbeiter
seiner Behörde mit dem Ziel der Anwerbung angesprochen. Auch
wenn dieser Versuch erfolglos war, zeigt er, dass selbst nach
Stellen der Verbotsanträge Aktivitäten von Seiten des
Verfassungsschutzes stattgefunden haben mit dem Ziel, die
Antragsgegnerin auf Vorstandsebene zu beobachten.
108
Diese Feststellungen machen eine weitere
Aufklärung der Frage entbehrlich, ob tatsächlich mit Eingang
des Verbotsantrags der Bundesregierung beim
Bundesverfassungsgericht die Länder keine V-Leute mehr im
Bundesvorstand der Antragsgegnerin geführt haben.
109
bb) Nach allem kann von Staatsfreiheit der
Führungsebenen der Antragsgegnerin nach Einleitung des
Verbotsverfahrens keine Rede sein. Die Feststellungen zur
Anwesenheit von V-Leuten in den Landesvorständen der
Antragsgegnerin und zu den das Mitglied des Bundesvorstands
Jürgen Distler sowie die V-Männer Udo Holtmann und Tino
Brandt betreffenden Ereignissen stützen sich ausnahmslos auf
die Angaben der Antragsteller, so dass auch verbleibende
Unstimmigkeiten unterschiedlicher Erklärungen keiner
Aufklärung bedürfen. Die von den Antragstellern eingeräumten
informationellen Kontakte mit V-Leuten im Bundesvorstand und
in den Landesvorständen der Antragsgegnerin auch nach
Einleitung des Verbotsverfahrens sind zweifelsfrei
belegt.
110
b) Zweifelsfrei belegt ist auch die nicht
unerhebliche Abstützung der Antragsbegründungen auf
Äußerungen von Mitgliedern der Antragsgegnerin, die als
V-Leute für staatliche Behörden tätig sind oder tätig waren,
ohne dass dies offen zu einem Gegenstand der Erörterung im
Verfahren gemacht worden ist oder noch gemacht werden könnte.
Das betrifft zum einen Wolfgang Frenz, der mehr als 30 Jahre
lang als Informant für den Verfassungsschutz
Nordrhein-Westfalen tätig gewesen war und dessen anschließend
verfasste, besonders offen formulierte antisemitische
Äußerungen als Autor des Buches "Der Verlust der
Väterlichkeit" in allen Antragsschriften mit
unterschiedlicher Häufigkeit als Beleg für eine entsprechende
Grundeinstellung der Antragsgegnerin zitiert werden. Zum
anderen kommen nach den Angaben der Antragsteller vier
weitere V-Leute hinzu, die in den Antragsschriften aufgeführt
seien, deren Äußerungen jedoch nur in einem Fall zeitlich mit
der Tätigkeit als Informant zusammenfielen. Weder die Namen
der betreffenden Personen noch deren Äußerungen wurden
bekannt gegeben. Also kann der Senat nicht beurteilen, welche
Teile des ihm im Verbotsverfahren vorgelegten Materials von
staatlich geführten V-Leuten stammen und welche nicht.
111
c) aa) Eine besondere Ausnahmesituation, auf
Grund deren die massive staatliche Präsenz auf den
Vorstandsebenen der Antragstellerin auch nach Eingang der
gemäß § 43 Abs. 1 BVerfGG gestellten Anträge hätte
gerechtfertigt werden können, wird von den Antragstellern
nicht geltend gemacht und ist auch nicht erkennbar. Die
Antragsteller selbst haben die von ihnen als gegeben
erachtete Notwendigkeit und Zulässigkeit des Einsatzes von
V-Leuten auf den Vorstandsebenen der Antragsgegnerin
ausschließlich mit den allgemeinen, im Regelfall bestehenden
Informationsbedürfnissen im Rahmen der Beobachtung einer
politischen Partei begründet, nämlich durch die oben erwähnte
Äußerung im Schriftsatz vom 26. Juli 2002 (S. 29),
Verfassungsschutzbehörden müssten besonderen Wert darauf
legen, Informationen gerade aus den Vorständen der Partei zu
erlangen, weil auf dieser Ebene Strategie und Taktik sowie
die jeweils geplanten Aktionen besprochen würden.
112
Trotz dieses Selbstverständnisses geht aus den
Maßnahmen der Antragsteller auch hervor, dass sie von Grenzen
einer Fortsetzung der Beobachtung auf Führungsebene gerade
auch im Zusammenhang mit dem Verbotsverfahren ausgegangen
sind. Nach den Erklärungen der Prozessbevollmächtigten vom
17. Oktober und 29. November 2002 haben jedenfalls die
Verfassungsschutzämter der Länder seit der Antragstellung
durch die Bundesregierung keine V-Leute im Bundesvorstand der
Antragsgegnerin geführt. Sonach hatten sie die
Verfassungsrechtslage im Ansatz zutreffend eingeschätzt und
sich an den zu erwartenden verfassungsrechtlichen
Anforderungen ausgerichtet. Das gilt so zwar nicht für das
Bayerische Landesamt für Verfassungsschutz mit seinem
Versuch, das Mitglied des Bundesvorstands, Jürgen Distler,
anzuwerben, sowie für das Bundesamt für Verfassungsschutz,
das seinen V-Mann Udo Holtmann noch bis weit nach Stellung
der Verbotsanträge im Januar 2002 weiter als Quelle benutzt
hat. Das Bundesamt hat jedoch in der Vergangenheit selbst die
Zusammenarbeit mit Mitgliedern der Antragsgegnerin auf
Vorstandsebene schon als grundsätzlich problematisch erkannt,
wie die vorübergehende Abschaltung von Udo Holtmann 1995/1996
zeigt. Dieser hatte damals den kommissarischen Bundesvorsitz
der Antragsgegnerin übernommen.
113
bb) Auch für eine ausnahmsweise Rechtfertigung
dafür, dass die Antragsbegründungen nicht unerheblich auf
Äußerungen führender Parteimitglieder gestützt sind, die
zeitgleich oder zu früheren Zeitpunkten als V-Leute auch im
Dienst staatlicher Stellen tätig waren, ist nichts
ersichtlich. Insbesondere fehlen Anhaltspunkte für etwa
gefahrenbedingte Eilbedürftigkeit, die an einer Vorbereitung
der Anträge mit sachgerechter Sorgfalt gehindert hätte. Zwar
ist nicht zu verkennen, dass die erforderliche Aufbereitung
und Präsentation verlässlichen Tatsachenmaterials
insbesondere auch durch eindeutig und klar der
Antragsgegnerin zurechenbare Texte und Handlungen in dem Maße
erschwert wird, in dem V-Leute innerhalb und außerhalb der
Partei in führenden Funktionen agiert haben. Solche Risiken,
wie sie im Entscheidungsfall angesichts des über viele Jahre
beständig hohen Anteils von V-Leuten am Führungspersonal der
Antragsgegnerin unübersehbar sind, sind bereits vor dem
Einsatz nachrichtendienstlicher Methoden der Beobachtung
abzuschätzen, können jedoch die späteren Pflichten der
antragstellenden Verfassungsorgane nicht mindern, die diese
Organe bei der Mitwirkung an einer rechtsstaatlich geordneten
Ermittlung verlässlicher Tatsachen im
verfassungsgerichtlichen Prozess als Grundlage für eine
mögliche Feststellung der Verfassungswidrigkeit der
Antragsgegnerin zu erfüllen haben.
114
d) aa) Die rechtsstaatswidrige Verfehlung des
Gebots strikter Staatsfreiheit der Antragsgegnerin im
Verfahren gemäß Art. 21 Abs. 2 GG ist nicht
behebbar.
115
Ob bereits die festgestellten
rechtsstaatlichen Defizite der Aufbereitung und Präsentation
entscheidungserheblichen Tatsachenmaterials in den
Antragsbegründungen für sich genommen wegen der nicht mehr zu
beseitigenden Unklarheiten im Zusammenhang mit den
Erfordernissen eindeutiger Zurechnung von Texten und
Handlungen zur Antragsgegnerin als nicht behebbarer
rechtsstaatlicher Schaden für das Verfahren zu werten sind,
kann offen bleiben. Jedenfalls im Zusammenwirken mangelnder
"Staatsfreiheit" des angebotenen Tatsachenmaterials mit der
fehlenden Staatsfreiheit der Führungsebenen der
Antragstellerin während des laufenden Verbotsverfahrens hat
die Rechtsstaatlichkeit des Verfahrens schweren, nicht
behebbaren Schaden genommen. Das Recht der Antragsgegnerin
auf freie, selbstbestimmte Prozessführung und
Selbstdarstellung vor dem Verfassungsgericht, dessen
Gewährleistung von Beginn des Verfahrens an sicher sein muss,
ist nachhaltig verletzt. Selbst wenn das Gericht trotz der
fortbestehenden Unklarheiten bei der Zurechnung von Personen,
Texten und Handlungen in der Lage wäre, zukünftig eine
ausnahmslos hinreichend rechtsstaatlich geordnete Fortsetzung
des Verfahrens zu garantieren, käme eine rückwirkende
Kompensation der festgestellten Verstöße nicht in
Betracht.
116
bb) Besondere Gründe, die mit Blick auf die
speziellen präventiven Zwecke des Verfahrens gemäß
Art. 21 Abs. 2 GG dessen Fortsetzung trotz der
festgestellten schwerwiegenden Verstöße gegen die Grundsätze
eines rechtsstaatlichen Verfahrens ausnahmsweise
rechtfertigen könnten, sind gegenwärtig nicht erkennbar.
117
Die Richter Sommer, Jentsch, Di Fabio und
Mellinghoff sind der Auffassung, dass kein
Verfahrenshindernis besteht. Sie halten die Fortführung des
Verbotsverfahrens für geboten.
118
1. Ein Verfahrenshindernis besteht derzeit
nicht.
119
a) Verfahrenshindernisse sind Umstände, die es
ausschließen, dass über einen Verfahrensgegenstand mit dem
Ziel einer Sachentscheidung verhandelt wird. Es muss sich
dabei um derart schwerwiegende Mängel des Verfahrens handeln,
dass sie dem Verfahren als solchem entgegenstehen. Dies ist
nur dann der Fall, wenn die Eröffnung oder die Fortsetzung
eines gerichtlichen Verfahrens gemessen an seinen Zielen
tatsächlich unmöglich ist oder in einem unerträglichen
Widerspruch zu rechtsstaatlichen Grundsätzen steht. Sobald
feststeht, dass ein solches nicht behebbares Hindernis
besteht, ist das Verfahren ohne eine Sachaussage zum
Prozessgegenstand einzustellen.
120
Handelt es sich um weniger schwer wiegende
oder auf andere Weise ausgleichbare Verfahrensmängel,
verbietet sich eine Verfahrenseinstellung. Minder schwer
wiegende Mängel können durch Rechtsfolgen ausgeglichen
werden, die nicht das gesamte weitere Verfahren verhindern,
wie etwa erhöhte Anforderungen an die Beweiswürdigung (vgl.
BVerfGE 57, 250 ; 101, 106 )
oder Beweisverwertungsverbote (vgl. BVerfGE 44, 353
). Sind in den Fällen, in denen bestimmte
Informationsbeschaffungsmaßnahmen zu beanstanden sind, nicht
sämtliche Tatsachengrundlagen betroffen, verbietet sich eine
Verfahrenseinstellung als prozessuale Rechtsfolge jedenfalls
dann, wenn die restliche Tatsachengrundlage die Durchführung
des Verfahrens zulässt.
121
b) Die Gewährleistung von Recht erfolgt durch
Gerichtsbarkeit. Gerichte dürfen sich der Justizgewähr
grundsätzlich nicht entziehen, soweit nicht geschriebenes
Prozessrecht oder andere zwingende Gründe eine
Sachentscheidung unmöglich machen. Verweigert das Gericht
wegen der Annahme eines gesetzlich nicht bestimmten
Verfahrenshindernisses im Ergebnis die Entscheidung über die
Sache, so verschließt es den rechtsstaatlich gebotenen Weg
zur Rechtsgewähr mit der Konsequenz, dass nicht in einer
befriedenden Weise festgestellt werden kann, was Rechtens
ist. Für die Annahme eines Verfahrenshindernisses ist deshalb
ein strenger Maßstab anzulegen. Denn das Gerichtsverfahren
dient dem Rechtsstaatsprinzip gerade dadurch, dass es in
gesetzmäßig förmlicher Weise die Ziele materieller
Gerechtigkeit verwirklicht und Streit verbindlich schlichtet
(vgl. BVerfGE 54, 277 ; 103, 111
; Papier, Justizgewähranspruch, in:
Isensee/Kirchhof
Band VI, § 153 Rn. 6; Zöllner, Materielles Recht und
Prozessrecht, AcP 190 ,
S. 471 ff.).
122
c) Aus diesem Grund lässt auch die gesamte
Judikatur größte Zurückhaltung bei der Annahme von zur
Einstellung des Verfahrens zwingenden Hindernissen obwalten.
Der Bundesgerichtshof hat das Vorliegen eines
Verfahrenshindernisses wegen eines Verstoßes gegen das
Rechtsstaatsprinzip nur dann in Betracht gezogen, wenn eine
angemessene Berücksichtigung des Verstoßes im Rahmen einer
Sachentscheidung bei umfassender Gesamtwürdigung nicht mehr
möglich ist (vgl. BGHSt 46, 159 m.w.N.).
In den jeweiligen Einzelfällen hat der Bundesgerichtshof ein
Verfahrenshindernis bei den geltend gemachten Verstößen gegen
das Rechtsstaatsgebot selbst nicht angenommen, so bei
erheblicher Verfahrensverzögerung (vgl. BGHSt 21, 81; 24,
239; 35, 137; 46, 159), bei Tatprovokation durch staatlich
gelenkte Lockspitzel (vgl. BGHSt 32, 345; 33, 356; 45, 321
m.w.N.) sowie bei Kenntnis der
Strafverfolgungsbehörden vom Verteidigungskonzept des
Angeklagten (vgl. BGH, NStZ 1984, S. 419 f.). Auch das
Bundesverwaltungsgericht hat bei der Annahme eines
Verfahrenshindernisses Zurückhaltung geübt (vgl. BVerwG,
Buchholz 235 § 66 BDO Nr. 1).
123
d) Ein Verfahrenshindernis kann deshalb nur in
besonders gelagerten Ausnahmefällen vorliegen, in denen ein
anerkennenswertes Interesse schon an der Durchführung des
gerichtlichen Verfahrens im Einzelfall nicht mehr besteht und
eine Fortsetzung des Verfahrens rechtsstaatlich nicht mehr
hinnehmbar ist. Lediglich dann, wenn die materiellen Ziele
des Verfahrens tatsächlich nicht mehr oder nur bei
Inkaufnahme unverhältnismäßiger Rechtsverletzungen zu
verwirklichen sind, darf und muss gegebenenfalls ein zur
Verfahrenseinstellung zwingendes Hindernis angenommen werden.
Dem Gericht obliegt es allerdings, alle seine Möglichkeiten
auszuschöpfen, um tatsächliche und rechtliche Hindernisse für
eine Entscheidung in der Sache auszuräumen.
124
2. Im Parteiverbotsverfahren gegen die
Antragsgegnerin sind bislang keine Umstände bekannt geworden,
die die Fortführung des Verfahrens in seiner Gesamtheit
tatsächlich unmöglich oder rechtlich unverhältnismäßig
machen. Die nachrichtendienstliche Beobachtung einer
politischen Partei kann zwar in mehrfacher Hinsicht für ein
Parteiverbotsverfahren von Bedeutung sein. Der Umstand der
nachrichtendienstlichen Beobachtung der Antragsgegnerin
begründet aber weder im Hinblick auf den Grundsatz der
Staatsfreiheit der Parteien (a) noch wegen Fragen der
Zurechnung der vorgelegten Erkenntnismittel (b) noch auf
Grund der Pflicht zur Gewährleistung eines fairen Verfahrens
(c) ein Verfahrenshindernis. Etwaige Beeinträchtigungen der
Antragsgegnerin können erst nach vollständiger Aufklärung der
entscheidungserheblichen Tatsachen bei der Sachentscheidung
berücksichtigt werden (3.).
125
a) Überschreiten die Verfassungsschutzbehörden
des Bundes und der Länder ihre legitimen Aufgaben und
erreicht eine nachrichtendienstliche Beobachtung das Ausmaß
einer maßgeblichen staatlichen Steuerung des Parteiwillens in
seiner Gesamttendenz, so kann es bereits an den Merkmalen
einer Partei (vgl. § 2 PartG) fehlen und damit an einem
möglichen Antragsgegner eines Verbotsverfahrens, weil
Parteien grundsätzlich staatsfreie gesellschaftliche
Zusammenschlüsse sind (vgl. hierzu BVerfGE 20, 56
; 73, 40 ; 85, 264 ). Hierfür
genügt allerdings nicht jede staatliche Einwirkung, es muss
sich vielmehr um eine zielgerichtete und die Willensbildung
der Partei dem Grunde nach verformende Einflussnahme
(Steuerung, Lenkung) handeln.
126
Eine staatliche Fremdsteuerung der
Antragsgegnerin dieses Ausmaßes ist nicht ansatzweise
erkennbar. Insbesondere ergeben sich aus der bekannt
gewordenen Zusammenarbeit staatlicher Stellen mit Mitgliedern
des Bundesvorstandes und der Landesvorstände der
Antragsgegnerin keine Anhaltspunkte dafür, dass das
politische Erscheinungsbild der Antragsgegnerin nicht mehr
das Ergebnis eines offenen gesellschaftlichen
Willensbildungsprozesses ist. Selbst dann jedoch, wenn von
einer inhaltlichen und programmatischen Fremdsteuerung der
Antragsgegnerin auszugehen wäre, so folgte daraus kein
Verfahrenshindernis; die Antragsgegnerin verlöre vielmehr in
diesem Fall als fremdgesteuerte Organisation ihre
Parteiqualität. Der Verbotsantrag wäre deshalb in einer
Entscheidung zur Sache als unzulässig zurückzuweisen (vgl.
BVerfGE 91, 262 ; 91, 276 ).
127
b) Der Einsatz von V-Leuten kann auch für die
Frage Bedeutung erlangen, ob und in welchem Umfang oder mit
welchem Gewicht einzelne vorgelegte Erkenntnismittel für die
Beurteilung der Verfassungswidrigkeit der Antragsgegnerin
herangezogen werden dürfen. Erkenntnismittel für die
Feststellung der Verfassungswidrigkeit sind die Ziele der
Partei und das Verhalten ihrer Anhänger (Art. 21 Abs. 2
GG). Manifestationen der Parteiziele und Verhaltensweisen der
Parteianhänger können aber nur dann der Prüfung der
Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 21 Abs. 2 GG zu
Grunde gelegt werden, wenn sie der Partei zuzurechnen sind.
Das setzt voraus, dass sie die Partei als solche
kennzeichnen, ihren politischen Kurs nicht nur vorübergehend
widerspiegeln und damit eine Grundtendenz der Partei zum
Ausdruck bringen (vgl. BVerfGE 5, 85 ). Soweit
einzelne Äußerungen oder Verhaltensweisen von
Parteimitgliedern oder Anhängern durch staatliche Stellen
herbeigeführt oder provoziert wurden, dürfen sie nicht ohne
weiteres der Partei im Rahmen der Beweiswürdigung zugerechnet
werden.
128
Das Bundesverfassungsgericht hat im
Parteiverbotsverfahren für die Beurteilung der
Zurechenbarkeit von Erkenntnismitteln alle prozessualen
Mittel der Sachaufklärung zu nutzen (§ 26 Abs. 1
Satz 1 BVerfGG), die nach der Verfahrensordnung dafür
vorgesehen sind. Im Verfahren nach Art. 21 Abs. 2
GG gilt der Grundsatz der Amtsermittlung. Die gerichtliche
Aufklärungspflicht gestattet dem Bundesverfassungsgericht
nicht, allein auf Grund einer möglichen mittelbaren
staatlichen Einflussnahme durch V-Leute auf die Äußerungen
oder Verhaltensweisen im Rahmen der Parteitätigkeit das
Verfahren ohne weitere Prüfung abzubrechen.
129
Tatsachen, die sowohl für eine
Prozessentscheidung als auch für eine Sachentscheidung
erheblich sind, erst recht aber solche, die ohne prozessuale
Bedeutung nur sachentscheidungserheblich sind, sind nach der
Prozessordnung für das Verbotsverfahren in einer öffentlichen
mündlichen Verhandlung (§§ 25 Abs. 1,
45 BVerfGG) aufzuklären. Die aus dem Rechtsstaatsprinzip
folgenden Grundsätze der Öffentlichkeit und Mündlichkeit der
Verhandlung garantieren den Verfahrensbeteiligten umfassend
die Gewährung von Gehör vor Gericht, dienen der Information
der Allgemeinheit über den Gegenstand der gerichtlichen
Entscheidung und ermöglichen die Kontrolle gerichtlicher
Tätigkeit (vgl. BVerfGE 103, 44 ). Eine
verfahrensabschließende Entscheidung außerhalb der mündlichen
Verhandlung wäre nur zulässig, wenn zwingende Gründe aus
kollidierenden Rechtspositionen mit gleichem Gewicht sie
gestatten. Das ist hier nicht der Fall.
130
Der Senat hatte bereits mit der Ladung vom 5.
Dezember 2001 die Möglichkeit eröffnet, sich durch die
Anhörung repräsentativer Vertreter der Antragsgegnerin ein
aussagekräftiges Bild über die Grundtendenz der Partei zu
machen. Möglicherweise verbleibende Unsicherheiten müssten im
Rahmen der Sachentscheidung bei der Prüfung der
Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 21 Abs. 2 Satz 1 GG
gewürdigt werden, sie können nicht bereits vor Ausschöpfung
der Mittel der Beweisaufnahme zu einem Verfahrenshindernis
führen.
131
c) Ein Verfahrenshindernis ist auch nicht im
Hinblick auf den Grundsatz des fairen Verfahrens gegeben. Im
gegenwärtigen Stand des Verfahrens lässt sich eine Verletzung
des Grundsatzes des fairen Verfahrens nicht feststellen (aa).
Selbst wenn ein Verstoß gegen zwingende rechtsstaatliche
Erfordernisse vorliegen würde, wäre die Fortführung des
Parteiverbotsverfahrens angesichts des vom
Bundesverfassungsgericht zu beachtenden Zwecks des
Art. 21 Abs. 2 GG, präventiv Gefahren abzuwehren, nach
derzeitiger Lage nicht unverhältnismäßig (bb).
132
aa) Das Bundesverfassungsgericht hat über die
sich aus den allgemeinen Verfahrensgrundrechten ergebenden
Anforderungen hinaus aus dem Rechtsstaatsprinzip in
Verbindung mit dem allgemeinen Freiheitsrecht (Art. 2
Abs. 1 GG) einen Anspruch auf ein faires rechtsstaatliches
Verfahren abgeleitet. An diesem allgemeinen
Prozessgrundrecht, das auch im Parteiverbotsverfahren Geltung
beansprucht (vgl. BVerfGE 104, 42 ), sind alle
diejenigen Beschränkungen zu messen, die von den speziellen
Gewährleistungen und Verfahrensgarantien nicht erfasst werden
(vgl. BVerfGE 57, 250 ).
133
Der verfassungsrechtlich verbürgte Anspruch
auf ein faires Verfahren umfasst insbesondere das Recht einer
Prozesspartei, zur Wahrung ihrer Rechte im Rahmen einer von
ihr ausgewählten Strategie effektiv Einfluss auf das
Verfahren nehmen zu können (vgl. BVerfGE 38, 105 ;
63, 380 ; 65, 171 ; 66,
313 ). Verschafften sich die Antragsteller in dem
kontradiktorischen Verfahren zielgerichtet Informationen über
die Prozesstaktik der Antragsgegnerin, so könnte darin zwar
ein Verstoß gegen den Grundsatz des fairen Verfahrens liegen.
Dazu müsste aber bereits jetzt - vor einer Beweisaufnahme in
der mündlichen Verhandlung - positiv feststehen, dass die
Verhandlungskonzeption der Antragsgegnerin in einer Weise
ausgeforscht worden ist, die eine sachangemessene
Rechtsverteidigung mit Blick auf den konkreten
Verfahrensgegenstand endgültig unmöglich macht (vgl. Gössel,
NStZ 1984, S. 420). Nur dies käme einer Art endgültiger
Verhandlungsunfähigkeit infolge eines Umstands nahe, der den
Antragstellern zuzurechnen ist. Der bloße Anschein oder die
abstrakte Gefahr einer Ausforschung reichen hierfür nicht
aus.
134
Im vorliegenden Fall bestehen keine
Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin infolge der
nachrichtendienstlichen Beobachtung durch staatliche Stellen
an einer sachgerechten Verteidigung im Verbotsverfahren
gehindert wäre. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich,
dass die Antragsteller Kenntnis von Umständen erlangt haben,
die das geplante Prozessverhalten der Antragsgegnerin im
Verbotsverfahren betreffen. Im Erörterungstermin vom 8.
Oktober 2002 haben die Antragsteller unwidersprochen erklärt,
es seien kein Auftrag zur Ausforschung der Prozessstrategie
erteilt und keine entsprechenden Informationen aus
Vorstandssitzungen der Antragsgegnerin entgegen genommen
worden. Mit Schriftsatz vom 17. Oktober 2002 haben die
Antragsteller darüber hinaus mitgeteilt, unter den
Mitgliedern des Bundesvorstands der Antragsgegnerin befänden
sich keine V-Leute. Für die Verfassungsschutzbehörden der
Länder gelte dies seit der Antragstellung durch die
Bundesregierung, für das Bundesamt für Verfassungsschutz seit
der "Abschaltung" von Udo Holtmann Ende Januar 2002. Es
liegen bislang auch keinerlei Erkenntnisse darüber vor, dass
der enttarnte V-Mann Udo Holtmann oder sonstige
Parteimitglieder der Antragsgegnerin staatlichen Stellen
Informationen über das geplante Prozessverhalten der
Antragsgegnerin verschafft haben.
135
Eine Verletzung des Rechts auf eine effektive
Verteidigung käme im Übrigen erst dann in Betracht, wenn die
Kenntnis der Antragsteller von erheblichen Umständen deren
Verteidigungswirkung aufhebt oder mindert. Vorliegend ist
jedoch nicht ersichtlich, dass die Antragsteller von
erheblichem Sachvortrag oder beabsichtigten Beweisanträgen
der Antragsgegnerin Kenntnis erlangt haben und dass hierdurch
die Wirksamkeit der Verteidigungsmittel beeinträchtigt worden
ist. Sollten sich im Laufe des Verfahrens - durch
tatsächliche Umstände begründete - Bedenken hinsichtlich
der Effektivität der Verteidigung der Antragsgegnerin
ergeben, so wäre diesen durch vorbereitende
Ermittlungsmaßnahmen des Senats oder in der mündlichen
Verhandlung nachzugehen.
136
bb) Selbst wenn Umstände bekannt wären, die
eine Ausforschung des Verhaltens der maßgeblich am Verfahren
beteiligten Funktionäre und Vertreter der Antragsgegnerin
belegten, wäre die Fortführung des Parteiverbotsverfahrens
erst dann mit rechtsstaatlichen Grundsätzen unvereinbar, wenn
das Gewicht der Beeinträchtigung den konkreten
Präventionszweck des Parteiverbotsverfahrens überwöge. Denn
mögliche Rechtsbeeinträchtigungen müssen, um ein
Verfahrenshindernis begründen zu können, in Abwägung zu den
Zielen und der Bedeutung des Verfahrens von solcher Art und
solchem Gewicht sein, dass die Fortführung des gerichtlichen
Verfahrens unverhältnismäßig wäre. Dies erfordert für das
Parteiverbotsverfahren, nicht nur abstrakt die Bedeutung des
Art. 21 Abs. 2 GG zu bestimmen, sondern auch die
konkrete Gefahrenlage abzuschätzen, die von der politischen
Partei für die geschützten Rechtsgüter dieser Vorschrift
ausgehen. Eine solche Abwägung setzt eine Sachaufklärung und
Beweisaufnahme im Hinblick auf alle abwägungsrelevanten
Tatsachen voraus. Dabei müssen die Beteiligten Gelegenheit
haben, zu diesen Tatsachen, gerade auch hinsichtlich der
Gefährlichkeit der Partei vorzutragen. Dies gilt im
vorliegenden Verfahren in besonderem Maße deshalb, weil die
Antragsteller nach der Begründung ihrer Verbotsanträge eine
etwaige Gefährlichkeit der Antragsgegnerin nicht als
notwendige Voraussetzung für die begehrte Feststellung der
Verfassungswidrigkeit ansehen und daher entsprechende
abwägungsrelevante Tatsachen nicht vorgetragen haben.
137
(1) Eine Prozessbeendigung ohne Aufklärung der
abwägungsrelevanten Tatsachen widerspricht der besonderen
Justizgewährpflicht aus Art. 21 Abs. 2 GG i.V.m.
§§ 43 ff. BVerfGG und kommt deshalb nur
ausnahmsweise in Betracht. Das Bundesverfassungsgericht wird
von Art. 21 Abs. 2 GG als einziges Organ der
freiheitlichen Rechtsordnung mit der Kompetenz und zugleich
mit der Rechtspflicht betraut, auf Antrag über die
Verfassungswidrigkeit einer Partei zu befinden. Es hat damit
von Verfassungs wegen über ein Verfahren zu entscheiden, in
dem es um die Wahrung von Grundwerten und maßgeblichen
Voraussetzungen der Verfassungsordnung geht (vgl. Stern, aaO,
S. 194 ). Mit Art. 21 Abs. 2 GG und der
Ausgestaltung durch § 46 BVerfGG fallen die exekutive
Aufgabe der Gefahrenabwehr und die richterliche
Rechtserkenntnis in einer besonderen Pflicht zur Justizgewähr
zusammen.
138
(2) Art. 21 Abs. 2 GG zählt zu
denjenigen Verfassungsvorschriften, mit denen einschneidend
Grenzen der Freiheit sichtbar gemacht werden. Art. 9
Abs. 2, Art. 18 und Art. 21 Abs. 2 GG
schützen die freiheitliche Ordnung und den Bestand des
Verfassungsstaates gegen den sie gefährdenden Missbrauch von
Freiheitsrechten (vgl. BVerfGE 5, 85 ). Diese
Normentrias gehört zu den Kernbestimmungen für den
präventiven Schutz der Verfassung. Sie soll sicherstellen,
dass der Gebrauch der Grundrechte, die das Grundgesetz dem
Staatsbürger als Einzelnem oder Organisiertem zu Zwecken der
maßgeblichen Mitwirkung bei der Staatswillensbildung
garantiert, innerhalb der für die dauerhafte Erhaltung der
Freiheit notwendigen Grenzen der Grundordnung bleibt (vgl.
Becker, in: Isensee/Kirchhof
Staatsrechts, Band VII, 1992, § 167 Rn. 50). Damit hat
das Grundgesetz historische Erfahrungen aufgegriffen und für
bestimmte außergewöhnliche Gefahrenlagen, die noch in der
Weimarer Zeit entweder hingenommen wurden oder den Ruf nach
dem Ausnahmezustand und damit nach einer
extrakonstitutionellen Krisenbewältigung ausgelöst haben
(vgl. etwa C. Schmitt, Die Diktatur des Reichspräsidenten,
VVDStRL 1 (1924), S. 63 ), Lösungen
gefunden.
139
Das Grundgesetz will auch den Feinden der
Freiheit nur mit verfassungsmäßigen, rechtsstaatlichen und
freiheitsschonenden Mitteln begegnen, muss aber gerade
deshalb auch über wirksame Instrumente zum Schutz der
freiheitlichen Ordnung verfügen. Hierzu zählt das
Parteiverbot nach Art. 21 Abs. 2 GG i.V.m. § 46
BVerfGG; sein Zweck besteht darin, Gefahren rechtzeitig
abzuwehren, die der in Art. 21 Abs. 1 GG
garantierten Freiheit der politischen Willensbildung von
einer verfassungswidrigen Partei drohen können (vgl. BVerfGE
5, 85 ; 9, 162 ).
140
(3) Der dem Bundesverfassungsgericht gegebene
Präventionsauftrag erfordert die Aufklärung des konkreten
Ausmaßes der Gefahr für die Rechtsgüter des Art. 21 Abs.
2 GG, wenn das Verfahren ohne Sachentscheidung eingestellt
werden soll. Dies gilt insbesondere nach dem Beschluss, die
Verhandlung durchzuführen (§ 45 BVerfGG). Das Verfahren
betreffende Rechtsbeeinträchtigungen, sofern sie überhaupt
als Verfahrenshindernisse in Betracht kommen, sind ebenfalls
hinreichend zu ermitteln, damit die dann notwendige abwägende
Entscheidung über die Fortführung des Verfahrens auf einer
prozessual gesicherten Tatsachengrundlage erfolgen kann.
Gegenstand des Parteiverbotsverfahrens ist nicht eine
allgemeine Rechtskontrolle, was Nachrichtendiensten erlaubt
ist oder nicht, sondern die Entscheidung über das beantragte
Verbot. Der Antragsgegnerin bleibt es unbenommen, sich gegen
eine für rechtswidrig erachtete Beobachtung durch den
Verfassungsschutz fachgerichtlich zu wehren (vgl. BVerwGE
110, 126 ff.).
141
Geht von einer politischen Partei eine konkret
nachweisbare Gefahr für den Fortbestand des freiheitlichen
Verfassungsstaates aus, so darf das Bundesverfassungsgericht
etwaige Verstöße gegen den allgemeinen Grundsatz des fairen
Verfahrens bei der Abwägung nicht als überwiegend ansehen.
Bei einer wirkungslosen und unbedeutenden Partei kann
demgegenüber die Abwägung je nach dem Gewicht tatsächlich
festgestellter Verfassungsverstöße anders ausfallen. In
beiden Fällen wird über den Antrag auf Verbot in der Sache
entschieden. Das Gewicht des mit dem Parteiverbotsverfahren
verfolgten Präventionszwecks hängt dabei nicht nur von der
Frage ab, welches Gefahrenpotenzial eine möglicherweise
verfassungswidrige politische Partei für den Fortbestand des
freiheitlichen Verfassungsstaates aufweist. Klärungsbedürftig
ist insoweit auch, ob in parteitypisch organisierter Weise
Angriffe auf die Würde des Menschen erfolgen, ohne dass
dadurch bereits die freiheitliche demokratische Grundordnung
als solche in ihrem Bestand gefährdet sein müsste.
142
Das Grundanliegen einer Verfassung, die sich
nicht durch den Missbrauch der von ihr gewährleisteten
Freiheitsrechte zur Disposition stellen lassen will und mit
gleicher Entschiedenheit der Verächtlichmachung und
Herabwürdigung von Menschen oder Gruppen von Menschen
entgegentritt (Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG), wäre
verfehlt, wenn der Senat ein Verfahrenshindernis annähme,
ohne die konkrete Gefährlichkeit der Partei und mögliche
Verstöße gegen den Grundsatz des fairen Verfahrens
hinreichend aufzuklären, die rechtliche Bedeutung mit den
Beteiligten zu erörtern und sodann die rechtlichen Belange
gegeneinander abzuwägen.
143
Sind die Feststellung der
Verfassungswidrigkeit und das Verbot einer Partei beantragt,
muss das Bundesverfassungsgericht mögliche
Rechtsbeeinträchtigungen im Verfahren den Auswirkungen der
rechtlich ansonsten kaum beschränkbaren Fortexistenz der
Partei gegenüberstellen. Denn auf Grund der besonderen
Stellung der Parteien und wegen des Grundsatzes der
Chancengleichheit müsste der freiheitliche Verfassungsstaat
eine solche Partei dulden, und gegebenenfalls sogar fördern
und finanzieren. Ob dies hinzunehmen ist, kann das Gericht
nach Antragstellung durch die zuständigen Verfassungsorgane
in eigener Verantwortung in aller Regel erst im Rahmen einer
mündlichen Verhandlung und nach Aufklärung und Würdigung
aller Umstände entscheiden.
144
(4) Es ist die Aufgabe des
Bundesverfassungsgerichts, selbst für die notwendige
Aufklärung des Sachverhalts zu sorgen. § 26 Abs. 1 Satz
1 BVerfGG bestimmt, dass das Bundesverfassungsgericht den zur
Erforschung der Wahrheit erforderlichen Beweis erhebt. Dieser
Untersuchungsgrundsatz begründet für das Gericht nicht nur
das Recht, sondern auch die Pflicht, den
entscheidungserheblichen Sachverhalt zu ermitteln (vgl.
BVerfGE 93, 248 ). Es ist dabei nicht
auf den von den Beteiligten vorgetragenen Sachverhalt
beschränkt, sondern hat umfassend die dem Rechtsstreit zu
Grunde liegenden Tatsachen zu erforschen (vgl. BVerfGE 1, 299
). Dies gilt im Parteiverbotsverfahren gerade nach
Abschluss des "Vorverfahrens" (§ 45 BVerfGG), wenn - wie
vorliegend - das Bundesverfassungsgericht den
Parteiverbotsantrag als zulässig und hinreichend begründet
beurteilt hat (vgl. Seifert, Die politischen Parteien im
Recht der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S. 494).
Denn während der nach § 45 BVerfGG zu treffende
Beschluss eine vorläufige Bewertung nach Aktenlage darstellt,
die allein auf Grund des Vorbringens des Antragstellers und
der Erwiderung des Antragsgegners vorzunehmen ist (vgl.
Geiger, Gesetz über das Bundesverfassungsgericht, 1952,
§ 37 Anm. 2), darf sich das Bundesverfassungsgericht im
"Hauptverfahren" nicht allein mit dem Vorbringen der
Beteiligten begnügen; es muss von Amts wegen alle
entscheidungserheblichen Tatsachen ermitteln. Dabei kann das
Gericht auf Antrag oder von Amts wegen neues Beweismaterial
im Wege der Beschlagnahme und Durchsuchung sicherstellen
(§§ 47, 38 Abs. 1 BVerfGG i.V.m. §§ 94 ff.
StPO) und eine Voruntersuchung anordnen (§§ 47, 38 Abs.
2 BVerfGG). Darüber hinaus kann das Bundesverfassungsgericht
weitere Ermittlungsmaßnahmen und Beweiserhebungen zur
Erforschung der entscheidungserheblichen Umstände
vornehmen.
145
In diesem Zusammenhang ist von Bedeutung, dass
dem Bundesverfassungsgericht sogar die Befugnis eingeräumt
wird, verfassungsrechtlich relevante Belange des staatlichen
Geheimschutzes zugunsten einer für die Beteiligten
verfahrensöffentlichen Beweiserhebung zu durchbrechen. Die
Regelungen der §§ 26 Abs. 2, 28 Abs. 2 BVerfGG
unterstreichen einerseits die hohe Verantwortung, die der
Gesetzgeber dem Bundesverfassungsgericht im Rahmen der
Beweiserhebung in staatsschutzbezogenen Verfahren im Gefüge
der Verfassungsorgane zugewiesen hat. Andererseits zeigt
§ 28 Abs. 2 BVerfGG, dass der Gesetzgeber für den
Fall der erforderlichen qualifizierten Mehrheit der
Wahrheitsfindung den Vorrang vor dem staatlichen Geheimschutz
einräumt. Dem Bundesverfassungsgericht ist es nicht
gestattet, von vornherein unter Hinweis auf entgegenstehende
Geheimschutzbelange oder die besondere
Verfahrensverantwortung von Beteiligten auf die Ermittlung
entscheidungserheblicher Tatsachen zu verzichten.
146
(5) Bei der Entscheidung, ob etwaige
verfahrensrechtliche Beeinträchtigungen im Verbotsverfahren
zu einer Verletzung des Grundsatzes des fairen Verfahrens
führen, die die weitere Durchführung des Verfahrens unmöglich
machen, müssen die verfassungsrechtlichen Belange des
präventiven Verfassungsschutzes in angemessener Weise in die
Abwägung eingestellt werden. Hierbei ist davon auszugehen,
dass die verfassungsrechtliche Verpflichtung staatlicher
Stellen, verfassungswidrige Bestrebungen zu ermitteln und
gegebenenfalls gegen diese vorzugehen (vgl. Art. 73 Nr.
10b, Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG), grundsätzlich nicht
durch die Anhängigkeit eines Parteiverbotsverfahrens
aufgehoben wird. Das Recht und die Pflicht zur umfassenden
Sachaufklärung gelten für die zuständigen Organe vom
Zeitpunkt der Entstehung eines Gefahrenverdachts im Sinne des
Art. 21 Abs. 2 Satz 1 GG auf Grund konkreter
Tatsachenhinweise bis zur verfahrensabschließenden
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts. Mit der
Antragstellung geht die Verfahrensherrschaft im
Parteiverbotsverfahren auf das Bundesverfassungsgericht über,
die Pflicht des Staates, alle zur Vorbereitung und
Durchführung des Verfahrens nach Art. 21 Abs. 2 GG
erforderlichen Maßnahmen zu treffen, besteht aber fort.
147
Gerade der Schutz von Individualrechtsgütern
wie Würde, Leben und Gesundheit, der staatlichen Stellen
obliegt, kann es auch von Verfassungs wegen erfordern,
unabhängig vom Verbotsverfahren die nachrichtendienstliche
Beobachtung in geeigneter Weise fortzusetzen.
Rechtsstaatliche Grundsätze gebieten nicht, für die Dauer des
Verfahrens Gefahren für geschützte Rechtsgüter, zumal
unbeteiligter Dritter, hinzunehmen. Dies ist etwa im Hinblick
auf den von den Antragstellern erhobenen Vorwurf, die
Antragsgegnerin schüchtere mit ihrem Konzept "befreiter
Zonen" gezielt Andersdenkende und Minderheiten ein, von
Bedeutung. Im Rahmen des Verfahrens nach Art. 21
Abs. 2 GG - einer Vorschrift, die den besonderen
Gefahren begegnen soll, welche mit der Existenz einer von
einer verfassungsfeindlichen Grundtendenz geprägten Partei
und ihrer verbandsmäßigen Wirkungsmöglichkeiten
typischerweise verbunden sind (vgl. BVerfGE 25, 44
) - sind deshalb auch die rechtlichen Möglichkeiten
und Befugnisse staatlicher Stellen zu berücksichtigen, durch
die sie ihren Auftrag zum Verfassungsschutz erst wirksam
erfüllen können.
148
(a) Die Feststellung der Verfassungswidrigkeit
einer Partei nach Art. 21 Abs. 2 GG - eine im
Grundgesetz selbst angelegte Freiheitsbegrenzung, die dem
Missbrauch der politischen Betätigungsfreiheit durch eine
Partei vorbeugen soll - setzt das vorherige Sammeln von
Informationen über verfassungswidrige Bestrebungen der Partei
voraus (vgl. Streinz, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG,
Band 2, 4. Aufl., 2000, Art. 21 Rn. 115; Pieroth,
in: Jarass/Pieroth, GG, 6. Aufl., 2002, Art. 21 Rn. 37).
Diese Aufgabe obliegt den Verfassungsschutzämtern (vgl.
Art. 73 Nr. 10b, Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG);
sie können sich nicht darauf beschränken, nur solches
Tatsachenmaterial zusammen zu tragen, das an die
Öffentlichkeit dringt. Da verfassungswidrige Parteien häufig
aus taktischem Kalkül ihre wahren Absichten verschleiern und
sich konspirativ verhalten (vgl. BVerfGE 2, 1 ; 5,
85 ), müssen die Verfassungsschutzämter in der
Lage sein, ihre Informationen ebenfalls unter Geheimhaltung
und Tarnung zu gewinnen, um der geheimen Arbeitsweise der
Verfassungsgegner auf die Spur zu kommen. Daher ist es
grundsätzlich erforderlich, zur Informationsgewinnung auch
nachrichtendienstliche Mittel einzusetzen (vgl. BVerfGE 30, 1
; H. H., Klein, in: Maunz/Dürig, GG,
Loseblatt, Art. 21 Rn. 579
149
Der Einsatz von V-Leuten kann im Einzelfall
notwendig sein (vgl. § 8 Abs. 2 Satz 1 BVerfSchG); er
ist aber nur zulässig, soweit er - unter strikter Einhaltung
des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (vgl. § 9 Abs. 1
BVerfSchG) - ausschließlich der Informationsbeschaffung dient
(vgl. BVerwGE 110, 126 ). Häufig können
allein mit Hilfe von V-Leuten interne, nicht öffentlich
verfügbare Informationen über den Aufbau extremistischer
Organisationen, die Führungspersonen, die tatsächlichen -
nicht nur die öffentlich deklarierten - Ziele, die Strategie
und Taktik, die Planung und Durchführung konkreter Maßnahmen
und Kampagnen sowie über die Mitgliederzahl und die
Verbindungen zu anderen Organisationen erlangt werden.
Insbesondere können mittels geheimer Informanten Erkenntnisse
über interne Äußerungen und mündliche Erörterungen innerhalb
der Organisation gewonnen werden, durch die eine genaue
Bewertung der öffentlich gemachten Erklärungen häufig erst
möglich wird.
150
(b) Diese Gründe, die außerhalb eines
Parteiverbotsverfahrens eine nachrichtendienstliche
Beobachtung einer Partei durch V-Leute im Einzelfall
rechtfertigen können, gelten grundsätzlich auch während eines
anhängigen Parteiverbotsverfahrens. Hierfür spricht bereits
der Umstand, dass für die antragstellenden Verfassungsorgane
noch nicht sicher ist, ob der Antrag auf ein Parteiverbot zum
Erfolg führt und die Verfassungswidrigkeit der Partei
festgestellt wird. Der Zweck der nachrichtendienstlichen
Beobachtung, aus Gründen des präventiven Verfassungsschutzes
Informationen über verfassungsfeindliche Bestrebungen zu
sammeln, besteht auch während des anhängigen
Parteiverbotsverfahrens fort, wenn nur auf diese Weise (neue)
Erkenntnisse über die Gefahren gewonnen werden können, die
von der Partei möglicherweise ausgehen.
151
Unabhängig hiervon ist bei der Abwägung in
Rechnung zu stellen, dass die nach § 43 BVerfGG zur
Stellung eines Parteiverbotsantrags befugten
Verfassungsorgane im Einzelfall auch in der Lage sein müssen,
während des laufenden Verfahrens die Verfassungswidrigkeit
der Partei einschätzen zu können und dem Gericht die zur
Beurteilung der Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 21
Abs. 2 GG erforderlichen Informationen zu verschaffen.
Maßgeblicher Zeitpunkt der Beurteilung ist regelmäßig die
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nach Durchführung
der mündlichen Verhandlung. Da bis zu diesem Zeitpunkt nach
der Stellung eines Parteiverbotsantrags aber ein erheblicher
Zeitraum verstrichen sein kann, kann es zu dem von
Art. 21 Abs. 2 GG bezweckten Schutz der freiheitlichen
demokratischen Grundordnung geboten sein, in diesem Zeitraum
mit nachrichtendienstlichen Mitteln Erkenntnisse über
verfassungswidrige Bestrebungen innerhalb der Partei zu
gewinnen, um dem Bundesverfassungsgericht im Zeitpunkt seiner
Entscheidung eine verlässliche Tatsachengrundlage für die
Beurteilung zu verschaffen. Dies gilt in besonderem Maße
deshalb, weil die Partei, gegen die ein Verbot beantragt
wird, regelmäßig bestrebt sein wird, sich während des
laufenden Verbotsverfahrens als verfassungskonform
darzustellen. Um feststellen zu können, ob öffentliche
Erklärungen und Handlungen der Partei und ein etwaiges nach
außen abgegebenes Bekenntnis zur freiheitlichen
demokratischen Grundordnung auch dem wahren Bild der Partei
entsprechen, kann es notwendig sein, Informationen aus dem
Führungskreis der Partei zu erlangen. Müsste demgegenüber in
jedem Fall bei Beginn des Verbotsverfahrens die
nachrichtendienstliche Beobachtung eingestellt werden, könnte
im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung eine sachgerechte
Beurteilung nicht mehr möglich sein.
152
(6) Die Annahme, der Einsatz von V-Leuten auf
der Ebene des Bundesvorstands oder der Landesvorstände einer
Partei unmittelbar vor oder nach Anhängigkeit eines
Verbotsverfahrens begründe grundsätzlich ein nicht behebbares
Verfahrenshindernis, wird der verfassungsrechtlichen Stellung
und Verantwortlichkeit der Beteiligten des kontradiktorischen
Parteiverbotsverfahrens nicht gerecht. Die Verfassungsorgane,
die nach § 43 BVerfGG berechtigt sind, einen
Parteiverbotsantrag zu stellen, haben nicht in jedem Fall
Einfluss auf den Umfang und die Intensität einer
nachrichtendienstlichen Beobachtung. Dies gilt insbesondere
für den Deutschen Bundestag, aber auch für den Bundesrat, die
selbst über exekutive Befugnisse zur nachrichtendienstlichen
Beobachtung nicht verfügen. Es besteht auch keine Vermutung
dahingehend, dass die möglichen Antragsteller eines
Parteiverbotsverfahrens etwaige unzulässig erlangte
Informationen regelmäßig kennen oder eine übermäßige
nachrichtendienstliche Beobachtung dulden oder in sonstiger
Weise hierfür verantwortlich sind.
153
(7) Der Hinweis darauf, in der Abwägung sei zu
berücksichtigen, dass eine Einstellung des Verfahrens nicht
zu einer abschließenden Entscheidung über die Zulässigkeit
künftiger Verbotsanträge führe und erneute Anträge ohne
weiteres möglich blieben und insbesondere nicht auf neue
Tatsachen gestützt werden müssten, hilft nicht weiter. Das
Bundesverfassungsgericht hat in einem Parteiverbotsverfahren
alle Tatsachen von Amts wegen zu ermitteln, die für oder
gegen die Verfassungswidrigkeit gemäß Art. 21
Abs. 2 Satz 1 GG sprechen. Auch wenn die
Verfassungsschutzbehörden alle Kontakte zu Mitgliedern des
Bundesvorstands oder in Landesvorständen unmittelbar vor
Antragstellung beenden würden, könnten Äußerungen dieser
Vorstandsmitglieder für die Feststellung der
Verfassungswidrigkeit vom Bundesverfassungsgericht
herangezogen werden. Das Gericht ist insoweit auch nicht auf
die Beweisanregungen der Antragsteller beschränkt. Die Frage
der Beweiskraft oder des Beweiswertes der Äußerungen von
Personen, die als V-Leute tätig gewesen sind, stellt sich
unabhängig davon, ob die Zusammenarbeit im Zusammenhang mit
einem Parteiverbotsantrag nach Art. 21 Abs. 2
Satz 1 GG beendet worden ist.
154
3. Sofern das Ergebnis der nach Ansicht der
Richter Sommer, Jentsch, Di Fabio und Mellinghoff
erforderlichen Fortführung des Verfahrens dahin ausfiele,
dass die Antragsgegnerin ungeachtet einer möglichen
Feststellung ihrer Verfassungswidrigkeit keine nennenswerte
parteispezifische Gefährlichkeit aufweist, wäre der Senat
frei, durch verfahrenssichernde Maßnahmen des Gerichts nicht
abzuwendende oder zu mildernde Verstöße gegen den Grundsatz
des fairen Verfahrens angemessen zu gewichten. In diesem Fall
wäre es Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, durch
Fortentwicklung des Verfassungsrechts auch eine solche
besondere Fallgestaltung in der Sache zu entscheiden. Es
entspricht der besonderen Funktion der
Verfassungsgerichtsbarkeit, das Verfassungsrecht durch
Entscheidungen zu entwickeln und den Rechtsfrieden für die
Zukunft zu sichern (vgl. BVerfGE 1, 351 ).
Ausschließlich im Rahmen einer Sachentscheidung hätte der
Senat auch die Gelegenheit gehabt, über die Fortentwicklung
des Verfassungsrechts im Hinblick auf die Europäische
Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten
und die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für
Menschenrechte, die verhältnismäßige Parteiverbote als
Ausdruck des Gedankens einer wehrhaften Demokratie
akzeptieren (vgl. EGMR, Vereinigte Kommunistische Partei der
Türkei u.a. gegen Türkei, Reports of Judgments
and Decisions 1998-I, S. 1 ff.; Partei für Freiheit und
Demokratie <ÖZDEP> gegen Türkei, Reports of Judgments
and Decisions 1999-VIII, S. 293 ff.; Wohlfahrtspartei
u.a. gegen Türkei, Urteil vom 13. Februar 2003
Entwicklung der Auslegung von Vorschriften des Grundgesetzes
im Verfassungsprozess dient der Realisierung des materiellen
Verfassungsrechts (vgl. Schlaich/Korioth, Das
Bundesverfassungsgericht, 5. Aufl., Rn. 54). Dabei
sind Freiheit und Sicherheit, staatliche Handlungsfähigkeit
und rechtsstaatliche Bindungen zu einem angemessenen
Ausgleich zu bringen. Dieses gerade auch für die Auslegung
von Art. 21 Abs. 2 GG bedeutsame Ziel ist mit einer
Prozessentscheidung nicht zu erreichen, dazu bedarf es der
Sachentscheidung.