L e i t s a t z
zum Beschluss des Zweiten Senats vom
21. April 2009
- 2 BvC 2/06 -
Zur Verfassungsmäßigkeit der Regelung der
Nachwahl im Bundeswahlgesetz.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvC 2/06 -
des Herrn H…,
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Voßkuhle,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau
am 21. April 2009 beschlossen:
Die Wahlprüfungsbeschwerde wird
zurückgewiesen.
1
Die Wahlprüfungsbeschwerde betrifft die Frage,
ob das vorläufige Ergebnis der Wahl zum 16. Deutschen
Bundestag am 19. September 2005 und damit vor der
Nachwahl im Wahlkreis 160 (Dresden I) am
2. Oktober 2005 bekanntgegeben werden durfte.
2
Die Vorbereitungen der Bundestagswahl bis zur
Stimmabgabe sind in den §§ 16 ff. BWG, der Ablauf
der Stimmenauszählung und das Verfahren bei Nach- und
Wiederholungswahlen in den §§ 37 ff. BWG geregelt.
Für die Wahl zum 16. Deutschen Bundestag galt das
Bundeswahlgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom
23. Juli 1993 (BGBl I S. 1288, ber. S. 1594),
zuletzt geändert durch das Siebzehnte Gesetz zur Änderung des
Bundeswahlgesetzes vom 11. März 2005 (BGBl
S. 674).
3
Nach § 16 BWG bestimmt der
Bundespräsident den „Tag der Hauptwahl (Wahltag)“, der ein
Sonntag oder gesetzlicher Feiertag sein muss. Die Festlegung
des Wahltages erfolgt in der Regel mehrere Monate vor der
Wahl unter Berücksichtigung der Fristen des Art. 39
Abs. 1 Sätze 3 und 4 GG und setzt die amtlichen
Wahlvorbereitungen in Gang (vgl. Schreiber, BWahlG,
8. Aufl. 2009, § 16 Rn. 2).
4
Nach § 18 Abs. 2 Satz 1 BWG
müssen Parteien, die nicht im Bundestag oder in einem Landtag
vertreten sind, ihre Absicht, an der Wahl teilzunehmen,
spätestens am neunzigsten Tage vor der Wahl dem
Bundeswahlleiter anzeigen (Beteiligungsanzeige). Landeslisten
sind dem Landeswahlleiter, Kreiswahlvorschläge dem
Kreiswahlleiter gemäß § 19 BWG spätestens am
sechsundsechzigsten Tage vor dem Wahltag einzureichen. Den
Wahlvorschlägen müssen die nach § 20 Abs. 2
Satz 2 BWG oder § 27 Abs. 1 Satz 2 BWG
erforderlichen Unterschriften beigefügt sein.
Kreiswahlvorschläge können nach § 24 Satz 1 BWG
auch nach Ablauf der Einreichungsfrist ohne Einhaltung der
Aufstellungsvorschriften geändert werden, wenn der zunächst
benannte Bewerber stirbt oder die Wählbarkeit verliert. Nach
§ 24 Satz 3 BWG sind solche Änderungen aber nur
möglich, solange die Wahlbehörden über die Zulassung des
Wahlvorschlages noch nicht entschieden haben. Über die
Zulassung der Wahlvorschläge entscheiden die jeweiligen
Kreis- und Landeswahlausschüsse spätestens am
achtundfünfzigsten Tage vor dem Wahltag, über etwaige
Beschwerden spätestens am zweiundfünfzigsten Tage vor dem
Wahltag (§ 26 Abs. 1, Abs. 2 Satz 5 BWG
für Kreiswahlvorschläge, § 28 Abs. 1, Abs. 2
Satz 5 BWG für Landeslisten). Die zugelassenen
Wahlvorschläge sind nach § 26 Abs. 3, § 28
Abs. 3 BWG spätestens am achtundvierzigsten Tage vor der
Wahl öffentlich bekanntzumachen.
5
Die Feststellung und die Bekanntgabe des
Wahlergebnisses ist in §§ 37 ff. BWG geregelt.
§ 37 BWG hat folgenden Wortlaut:
6
§ 37
7
Feststellung des Wahlergebnisses im
Wahlbezirk
8
Nach Beendigung der Wahlhandlung stellt der
Wahlvorstand fest, wieviel Stimmen im Wahlbezirk auf die
einzelnen Kreiswahlvorschläge und Landeslisten abgegeben
worden sind.
9
Der Kreiswahlausschuss stellt gemäß § 41
Abs. 1 BWG das Wahlergebnis im Wahlkreis für den
Wahlkreisabgeordneten fest. Die Ergebnisse der
Landeslistenwahl und die Verteilung der Sitze auf die
Landeslisten werden gemäß § 42 Abs. 1 und 2 BWG
durch den Landeswahlausschuss und den Bundeswahlausschuss
festgestellt.
10
Den genauen Ablauf der Auszählung und der
Feststellung des Wahlergebnisses regeln die
§§ 67 ff. der Bundeswahlordnung (BWO), die für die
Wahl zum 16. Deutschen Bundestag in der Fassung der
Bekanntmachung vom 19. April 2002 (BGBl I S. 1376),
zuletzt geändert durch die Verordnung vom 30. Juni 2005
(BGBl I S. 1951), galt.
11
§ 67 BWO regelt, dass „im Anschluss
an die Wahlhandlung“ der Wahlvorstand „ohne Unterbrechung das
Wahlergebnis im Wahlbezirk“ ermittelt und die Zahl der
Wahlberechtigten, die Zahl der Wähler, die Zahlen der
gültigen und ungültigen Erst- und Zweitstimmen, die Zahlen
der für die einzelnen Bewerber abgegebenen gültigen
Erststimmen sowie die Zahlen der für die einzelnen
Landeslisten abgegebenen gültigen Zweitstimmen
feststellt.
12
Im Anschluss daran gibt der Wahlvorsteher nach
§ 70 Satz 1 BWO das Ergebnis im Wahlbezirk mündlich
bekannt. Sobald das Wahlergebnis festgestellt ist, wird es
„auf schnellstem Wege (z.B. telefonisch oder auf sonstigem
elektronischem Wege)“ (§ 71 Abs. 2 BWO) über die
zuständige Gemeindebehörde dem Kreiswahlleiter gemeldet
(§ 71 Abs. 1 BWO), der das vorläufige
Wahlkreisergebnis ermittelt (§ 71 Abs. 3 BWO) und
es dem Landeswahlleiter mitteilt. Dieser wiederum meldet das
Wahlergebnis im Land dem Bundeswahlleiter (§ 71
Abs. 4 BWO), der nach den Schnellmeldungen das
vorläufige Ergebnis für das gesamte Wahlgebiet ermittelt.
§ 71 Abs. 6 BWO ordnet an:
13
Die Wahlleiter geben nach Durchführung der ohne
Vorliegen der Wahlniederschriften möglichen Überprüfungen die
vorläufigen Wahlergebnisse mündlich oder in geeigneter
anderer Form bekannt.
14
Die Wahlausschüsse überprüfen in der Folgezeit
die Wahlergebnisse und stellen das endgültige Wahlergebnis
fest (§§ 76 bis 78 BWO). „Sobald die Feststellungen
abgeschlossen sind“, machen die jeweiligen Wahlleiter das
Wahlergebnis öffentlich bekannt (§ 79 Abs. 1 BWO).
Das endgültige Ergebnis kann, außer in den Fällen des
§ 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BWG, vom
Bundeswahlleiter nicht mehr abgeändert werden.
15
Der Bundestag tritt gemäß Art. 39
Abs. 2 GG spätestens am dreißigsten Tage nach der Wahl
zusammen.
16
Das Bundeswahlgesetz enthält einen eigenen
Abschnitt mit besonderen Vorschriften für Nachwahlen und
Wiederholungswahlen. Für die Durchführung von Nachwahlen
bestimmte § 43 BWG in der für die Bundestagswahl 2005
geltenden Fassung (im Folgenden: BWG a.F.):
17
§ 43
18
Nachwahl
19
(1) Eine Nachwahl findet statt
20
1. wenn in einem Wahlkreis oder in einem
Wahlbezirk die Wahl nicht durchgeführt worden ist,
21
2. wenn ein Wahlkreisbewerber nach der
Zulassung des Kreiswahlvorschlages, aber noch vor der Wahl
stirbt.
22
(2) Die Nachwahl soll im Falle des
Absatzes 1 Nr. 1 spätestens drei Wochen, im Falle
des Absatzes 1 Nr. 2 spätestens sechs Wochen nach
dem Tage der Hauptwahl stattfinden. Den Tag der Nachwahl
bestimmt der Landeswahlleiter.
23
(3) Die Nachwahl findet nach denselben
Vorschriften und auf denselben Grundlagen wie die Hauptwahl
statt.
24
Nach § 43 Abs. 3 BWG a.F. finden für
die Nachwahl die für die Hauptwahl geltenden Vorschriften
Anwendung. Insbesondere die Aufstellung des neuen
Wahlkreisbewerbers richtet sich daher grundsätzlich nach den
Vorschriften der §§ 19 ff. BWG. Nach § 82
Abs. 2 BWO muss der neue Kandidat allerdings nicht von
der Mitglieder- oder Vertreterversammlung der Partei gewählt
werden; eine Benennung durch die Vertrauenspersonen
(§ 22 Abs. 1 BWG) reicht aus. Es gilt also das gleiche
wie in den Fällen einer Änderung eines Kreiswahlvorschlages
wegen des Todes des Bewerbers vor der Zulassung nach
§ 24 BWG. Außerdem kann der Landeswahlleiter nach
§ 82 Abs. 6 BWO abweichende Regelungen zur
Anpassung an besondere Verhältnisse treffen. Das betrifft in
Fällen einer Nachwahl wegen des Todes eines
Wahlkreisbewerbers insbesondere die Anpassung der Fristen und
Termine an die Erfordernisse der Nachwahl (vgl. Schreiber,
BWahlG, 8. Aufl. 2009, § 43 Rn. 7).
25
Im Anschluss an die Nachwahl ist das
Wahlergebnis nach den allgemeinen Vorschriften endgültig
festzustellen; das Ergebnis der Hauptwahl ist insoweit
vorläufig (vgl. Seifert, Bundeswahlrecht, 3. Aufl. 1976,
§ 43 BWG Rn. 6: „unvollständiges
Gesamtwahlergebnis“; Schreiber, BWahlG, 8. Aufl. 2009,
§ 43 Rn. 10 f.; Ipsen, DVBl 2005, S. 1465
). Die Neufeststellung des Wahlergebnisses
aufgrund der Nachwahl ist auch nach dem Zusammentritt des
Bundestages möglich und kann unter Umständen zum Verlust der
Mitgliedschaft einzelner Abgeordneter im Deutschen Bundestag
führen, wenn sich dies aus der Neuberechnung ergibt; die
Regelung des § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BWG
über den Verlust der Mitgliedschaft erfasst auch diesen Fall
(vgl. Seifert, Bundeswahlrecht, 3. Aufl. 1976, § 46
BWG Rn. 5; Schreiber, BWahlG, 8. Aufl. 2009,
§ 46 Rn. 21).
26
Ausgelöst durch die Nachwahl in Dresden wurde
mit dem Gesetz zur Änderung des Wahl- und Abgeordnetenrechts
vom 17. März 2008 (BGBl I S. 394) § 43
Abs. 2 BWG dahingehend geändert, dass in den Fällen des
§ 43 Abs. 1 Nr. 2 BWG die Durchführung der
Nachwahl am Tag der Hauptwahl ausdrücklich erlaubt ist. Der
Gesetzgeber regelte in Abs. 4 auch den Zeitpunkt der
Bekanntgabe des vorläufigen Ergebnisses der Hauptwahl. Das
vorläufige Ergebnis ist danach am Tag der Hauptwahl
festzustellen und bekanntzugeben. § 43 BWG hat nunmehr
folgenden Wortlaut:
27
§ 43
28
Nachwahl
29
(1) Eine Nachwahl findet statt,
30
1. wenn in einem Wahlkreis oder in einem
Wahlbezirk die Wahl nicht durchgeführt worden ist,
31
2. wenn ein Wahlkreisbewerber nach der
Zulassung des Kreiswahlvorschlages, aber noch vor der Wahl
stirbt.
32
(2) Die Nachwahl soll im Fall des
Absatzes 1 Nr. 1 spätestens drei Wochen nach dem
Tag der Hauptwahl stattfinden. Im Fall des Absatzes 1
Nr. 2 kann sie am Tag der Hauptwahl stattfinden; sie
soll spätestens sechs Wochen nach dem Tag der Hauptwahl
stattfinden. Den Tag der Nachwahl bestimmt der
Landeswahlleiter.
33
(3) Die Nachwahl findet nach denselben
Vorschriften und auf denselben Grundlagen wie die Hauptwahl
statt.
34
(4) Im Fall einer Nachwahl ist das vorläufige
Ergebnis der Hauptwahl unmittelbar im Anschluss an die
Wahlhandlung der Hauptwahl auf der Grundlage der erfolgten
Stimmabgaben zu ermitteln, festzustellen und bekannt zu
geben.
35
Durch Anordnung vom 21. Juli 2005 (BGBl I
S. 2170) setzte der Bundespräsident den Termin der Wahl
zum 16. Deutschen Bundestag auf den 18. September
2005 fest. Die Fristen und Termine für die Wahlvorbereitung
wurden durch die Verordnung über die Abkürzung von Fristen im
Bundeswahlgesetz für die Wahl zum 16. Deutschen Bundestag vom
21. Juli 2005 (BGBl I S. 2179) verkürzt.
36
Nach der Entscheidung über die Zulassung der
Wahlvorschläge verstarb am 7. September 2005 die
Wahlkreisbewerberin der NPD im Wahlkreis 160
(Dresden I). Am 8. September 2005 sagte der
Kreiswahlleiter die Wahl im betroffenen Wahlkreis ab; die
Landeswahlleiterin legte den Termin für die Nachwahl auf den
2. Oktober 2005 fest (Bekanntmachung der
Landeswahlleiterin über den Tag der Nachwahl im Wahlkreis 160
- Dresden I - für die Wahl zum 16. Deutschen Bundestag
vom 9. September 2005, Sächsisches Amtsblatt 2005
S. 930).
37
Das erste vorläufige amtliche Ergebnis der
Hauptwahl am 18. September 2005 wurde am frühen Morgen
des 19. September 2005 vom Bundeswahlleiter verkündet.
Die Zweitstimmenanteile für die einzelnen Parteien und die
jeweiligen Mandatszahlen der Landeslisten, einschließlich der
Überhangmandate, wurden zunächst ohne die Ergebnisse des
Wahlkreises 160 errechnet (Pressemitteilung des
Bundeswahlleiters vom 19. September 2005). Dieses
vorläufige Wahlergebnis enthielt nur das Ergebnis für 298
Wahlkreise, verteilte aber alle 598 Mandate.
38
In dieser Situation konnten vergleichsweise
präzise Berechnungen dazu angestellt werden, welches
Zweitstimmenergebnis in dem Wahlkreis 160 zum Gewinn oder
Verlust eines Überhangmandats oder zu Mandatsverschiebungen
führen würde. In den Medien wurden in den Tagen bis zur Wahl
entsprechende Berechnungen publiziert. Dabei wurde erläutert,
dass aufgrund des Effekts des negativen Stimmgewichts die CDU
bei einer Zweitstimmenanzahl von mehr als 41.225 Stimmen ein
Mandat verlieren, bei einer niedrigeren Zweitstimmenzahl
jedoch ein Mandat gewinnen könnte. Bei mehr als 41.225
Zweitstimmen würde sie zwar ein Listenmandat hinzugewinnen;
da jedoch bereits nach dem vorläufigen Ergebnis vom Tag der
Hauptwahl in Sachsen drei Überhangmandate gewonnen waren,
würde ein zusätzliches Listenmandat für Sachsen nicht zum
Tragen kommen. In Sachsen würde sich somit nichts am
Landeswahlergebnis ändern. Jedoch verlöre die CDU dann ein
Mandat in Nordrhein-Westfalen. Der Gewinn des Direktmandats
war für die CDU wichtig, da dies zu einem weiteren
Überhangmandat führen konnte. Das von den Wählern der CDU in
Dresden vor diesem Hintergrund anzustrebende
Zweitstimmenergebnis war insbesondere deshalb von Bedeutung,
weil die CDU im Wahlkreis 160 bei der Bundestagswahl im Jahr
2002 etwa 50.000 Stimmen auf sich vereinigen konnte (vgl. z.
B. Wittrock/Todt, „Warum die Union in Dresden nicht gewinnen
darf“, Spiegel-Online vom 19. September 2005). Ausgehend
von einer in etwa ähnlichen Wählerstruktur mussten danach
viele CDU-Wähler ihre Zweitstimme einer anderen Partei geben,
um zu verhindern, dass die CDU bundesweit ein Mandat
verliert. Gleichzeitig bestand für die Wähler anderer
Parteien die Möglichkeit, ihre Zweitstimme der CDU zu geben,
gerade damit diese ein Mandat verliere. Die Parteien in
Dresden stellten ihren Wahlkampf jedenfalls teilweise auf
diese Vorhersagen ein (vgl. Sattar, „Symbolik einer
Nachwahl“, FAZ vom 1. Oktober 2005).
39
Am Abend der Nachwahl, am 2. Oktober
2005, gab der Bundeswahlleiter unter Einbeziehung der
Wahlergebnisse im Wahlkreis 160 (Dresden I) ein „zweites
vorläufiges amtliches Ergebnis der Wahl zum
16. Deutschen Bundestag“ bekannt. Gegenüber dem am Tag
der Hauptwahl bekannt gegebenen vorläufigen amtlichen
Ergebnis ergab sich nicht nur der Gewinn des Direktmandats
für die CDU im Wahlkreis 160; vielmehr hatte die Nachwahl
auch Verschiebungen in der Zuordnung der Sitze im Deutschen
Bundestag zur Folge. Durch den Gewinn des Direktmandates
durch die CDU erhöhte sich die Gesamtzahl der Sitze des
Bundestages um einen Sitz auf 614 Sitze, weil eine Anrechnung
des von der CDU im Wahlkreis 160 gewonnenen Direktmandates
auf die Landesliste der CDU in Sachsen nicht möglich war. Ein
Listenmandat verschob sich von der Landesliste
Nordrhein-Westfalen zur Landesliste Saarland. Schließlich
verschob sich bei der FDP ein Sitz von der Landesliste
Nordrhein-Westfalen zur Landesliste Sachsen.
40
Das Wahlergebnis in Dresden lässt darauf
schließen, dass sich jedenfalls ein Teil der Wähler in seinem
Stimmverhalten von den Presseberichten leiten ließ (vgl.
Beschlussempfehlung des Wahlprüfungsausschusses, Anlage 2,
BTDrucks 16/1800, S. 22).
41
Der 16. Deutsche Bundestag trat am
18. Oktober 2005 zusammen.
42
Der Beschwerdeführer wendet sich gegen die
Anwendung und Auslegung der Vorschriften des
Bundeswahlgesetzes, soweit diese insbesondere die Bekanntgabe
des vorläufigen Wahlergebnisses vor Durchführung der Nachwahl
ermöglichen, und gegen die Regelung der Nachwahl in § 43
BWG a.F.
43
Mit seinem mit Schreiben vom 16. November
2005 eingelegten Einspruch rügte der Beschwerdeführer die
Verletzung des § 43 Abs. 3 BWG a.F. und des
Grundsatzes der Gleichheit der Wahl.
44
Die Stimmen der Wähler im Wahlkreis Dresden I
hätten einen anderen „Wert“ gehabt als die der Wähler im
übrigen Bundesgebiet, da jene auf einer anderen
Informationsgrundlage abgestimmt hätten. Sie hätten
strategisch wählen können und dies auch getan. Dies zeige
sich konkret im Wahlverhalten, im Ablauf des Wahlkampfes und
im Ergebnis der Nachwahl selbst.
45
Durch die Bekanntgabe des Ergebnisses der
Hauptwahl vor der Nachwahl im Wahlkreis Dresden I sei
auch der Grundsatz der geheimen und der allgemeinen Wahl
verletzt worden. Es sei nicht mehr geheim gewesen, was die
Gruppe der Hauptwahl-Wähler vorher gewählt habe.
46
§ 43 Abs. 3 BWG a.F. setze
Art. 38 GG zutreffend um, wenn er anordne, dass die
Nachwahl „auf gleicher Grundlage“ wie die Hauptwahl
stattfinden solle. Die Auslegung dieser Vorschrift durch die
Wahlorgane sei aber fehlerhaft gewesen, da die Nachwahl wegen
der vorzeitigen Bekanntgabe des Ergebnisses der Hauptwahl
gerade nicht mehr „auf gleicher Grundlage“ stattgefunden
habe. § 79 Abs. 1 Nr. 3 BWO müsse so
verstanden werden, dass er die Bekanntgabe des endgültigen
Endergebnisses der gesamten Wahl meine; dieses liege aber
erst nach Abschluss der Nachwahl vor.
47
Die Beeinträchtigung der Wahlgleichheit durch
die sofortige Bekanntgabe des Ergebnisses der Hauptwahl sei
nicht durch zwingende Gründe gerechtfertigt, da es
praktikable Alternativen gebe. Beispielsweise sei eine
Versiegelung der Wahlurnen und spätere Auszählung nach der
Nachwahl möglich. Die zwischenzeitliche Aufbewahrung und
Sicherung der Wahlzettel sei lediglich ein technisches und
logistisches Problem. Der Presse könne verboten werden, in
der Zwischenzeit Umfragen zum Wahlverhalten zu
veröffentlichen.
48
Der Deutsche Bundestag wies mit Beschluss vom
29. Juni 2006 den Wahleinspruch zurück, weil er
offensichtlich unbegründet sei (BTDrucks 16/1800,
Anlage 2).
49
§ 43 Abs. 1 Nr. 2 BWG a.F.,
§ 82 BWO seien nicht verletzt. Angesichts der zeitlichen
Gegebenheiten sei es nicht möglich gewesen, die Nachwahl auf
den Tag der Hauptwahl zu legen, um mögliche Auswirkungen auf
das Stimmverhalten bei der Nachwahl zu vermeiden. Die
Beibehaltung der Hauptwahl am 18. September 2005 im
Wahlkreis 160 allein bezüglich der Zweitstimme wäre nicht
zulässig gewesen; das Gesetz sehe die Stimmabgabe mit einem
einzigen Stimmzettel für die Erst- und Zweitstimme vor.
50
Es sei nicht zu beanstanden, dass die
Wahlergebnisse sofort im Anschluss an die Hauptwahl ermittelt
und auch bekannt gemacht worden seien. § 37 BWG,
konkretisiert durch § 67 BWO, ordne an, dass die
Ergebnisermittlung ohne Unterbrechung an die Wahlhandlung
anschließen müsse. Die Nachwahl sei ein gesonderter Vorgang
und stelle sich nicht als späterer Teil der Hauptwahl dar,
dessen Abschluss erst den Weg für die Ermittlung des
Wahlergebnisses insgesamt eröffnen würde. Auch die
unmittelbare Bekanntgabe des Wahlergebnisses nach der Wahl
sei verpflichtend, ohne dass für den Fall einer Nachwahl eine
Ausnahme vorgesehen sei (§ 71 Abs. 6 BWO).
51
Die verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die
sofortige Bekanntgabe des Wahlergebnisses würden nicht
geteilt. Zwar sei es richtig, dass aufgrund der besonderen
Konstellation nach der Hauptwahl ein taktisches Wahlverhalten
möglich gewesen sei; es sei auch davon auszugehen, dass
Wähler davon Gebrauch gemacht hätten. Es könne offen bleiben,
ob darin ein Eingriff in die Gleichheit des Erfolgswertes der
Stimmen zu sehen sei, denn ein solcher Eingriff sei
jedenfalls gerechtfertigt. Der Verzicht auf eine Bekanntgabe
der vorläufigen Ergebnisse der Hauptwahl widerspräche dem
Grundsatz, die Auszählung der Stimmen so transparent wie
möglich zu gestalten, um das Vertrauen der Öffentlichkeit in
die korrekte Feststellung des Wahlergebnisses zu
gewährleisten. Die alternativ zu erwägende Verschiebung der
Auszählung der Hauptwahl insgesamt bis zum Abschluss der
Nachwahl würde die enge Verbindung zwischen der Wahlhandlung
und der Ergebnisermittlung aufheben. Dies könnte im Hinblick
auf den aus dem Demokratieprinzip abzuleitenden Grundsatz der
Öffentlichkeit der Wahl Bedenken aufwerfen. Auch
organisatorisch wäre es außerordentlich schwierig, die
Wahlvorstände für rund 80.000 Wahllokale und 10.000
Briefwahlvorstände erneut einzuberufen und in der
Zwischenzeit die Vollständigkeit und Unversehrtheit der
Wahlurnen zu sichern.
52
Die Grundsätze der allgemeinen, freien und
geheimen Wahl seien nicht verletzt, weil ein Zwang oder eine
sonstige unzulässige Einflussnahme auf die Wahlentscheidung
nicht ausgeübt worden und diese auch vor Dritten verborgen
geblieben sei.
53
Gegen die Zurückweisung des Wahleinspruchs hat
der Beschwerdeführer mit Schriftsatz vom 23. August 2006
das Bundesverfassungsgericht angerufen.
54
Mit seiner Wahlprüfungsbeschwerde wendet sich
der Beschwerdeführer unter Wiederholung seines bisherigen
Vorbringens zunächst gegen die Auslegung der wahlrechtlichen
Normen durch die Wahlorgane. Die Anwendung von § 67 BWO
(Ermittlung des Wahlergebnisses im Anschluss an die
Wahlhandlung) auf den Fall einer Nachwahl sei problematisch,
weil er den Normalfall einer Wahl voraussetze, bei dem die
gesamte Wahlhandlung einheitlich durchgeführt werde. Werde
später noch eine Nachwahl durchgeführt, sei das Ergebnis der
Hauptwahl nicht mehr „vorläufig“ in dem sonst gemeinten
Sinne. Man könne daher die Regeln über die Bekanntgabe des
vorläufigen Wahlergebnisses nicht anwenden. Die bestehenden
Regelungen seien für eine Gesamtwahl gedacht und könnten
nicht einfach auf einen in Haupt- und Nachwahl getrennten
Vorgang übertragen werden. Das Hauptwahlergebnis sei
richtigerweise nur ein Zwischenergebnis, dessen Bekanntgabe
nicht geregelt sei.
55
Die bisherige Lösung des Gesetzes und ihre
Ausgestaltung und Anwendung führe dazu, dass unterschiedliche
Wahlgruppen unterschiedliche Erfolgschancen und dadurch einen
unterschiedlichen Stimmwert hätten. Es sei unbestritten, dass
es auch eine tatsächliche Erfolgswertgleichheit geben müsse.
In Dresden seien die Stimmen taktisch und damit höherwertig
abgegeben worden. Gerechtfertigt sei der Verstoß gegen die
Gleichheit nur, wenn es keine weniger einschneidenden Mittel
gäbe, um die Problematik zu lösen. Denkbar wäre aber
beispielsweise eine Nachrücklösung.
56
Die Wahlprüfungsbeschwerde wurde dem Deutschen
Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung, allen
Länderregierungen, dem Bundeswahlleiter und den im Bundestag
vertretenen Parteien zugestellt. Der Bundeswahlleiter und die
Bundesregierung haben jeweils eine Stellungnahme
abgegeben.
57
Der Bundeswahlleiter weist zunächst darauf
hin, dass aufgrund der fortgeschrittenen Zeit - zehn
Tage vor dem Wahltag - und weil im Wahlkreis
Dresden I die Briefwahlunterlagen bereits versandt
worden waren, der Termin der Nachwahl nicht mehr auf den Tag
der Hauptwahl habe gelegt werden können. Es habe zunächst von
den Vertrauenspersonen des Kreiswahlvorschlages der NPD ein
neuer Wahlkreisbewerber benannt und dieser vom
Kreiswahlausschuss zugelassen werden müssen; sodann hätten
die neuen Stimmzettel gedruckt und versandt werden
müssen.
58
Die Wahlprüfungsbeschwerde sei unbegründet.
Die Regelungen des § 43 BWG hätten den Zweck, die
Grundsätze der allgemeinen und gleichen Wahl für die Wähler
des betroffenen Wahlkreises und für den Träger des
Wahlvorschlages, dessen Bewerber verstorben ist, zu
gewährleisten. Der Gesetzgeber habe gesehen, dass es sich aus
der Natur der Sache heraus um eine Wahl zu einem späteren
Zeitpunkt handele und habe in Ansehung des Ausnahmecharakters
bewusst Besonderheiten in Kauf genommen. Der Grundsatz der
Gleichheit der Wahl sei möglicherweise in seiner Ausprägung
als Erfolgswertgleichheit berührt. Die Differenzierung sei
aber jedenfalls gerechtfertigt, weil nur mit Hilfe der
Nachwahl die Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl für die
Betroffenen gewährleistet werden könne. Man könne auch
- wenn überhaupt - nur von einem begrenzten
Eingriff in die Erfolgswertgleichheit ausgehen. Zwar hätten
die Wähler des Wahlkreises Dresden I durch die
Bekanntgabe des Hauptwahlergebnisses die Möglichkeit zu
reaktivem Wahlverhalten gehabt. Allein die Möglichkeit einer
taktischen Wahl vergrößere aber nicht den tatsächlichen
Erfolgswert einer Stimme; taktisches Wahlverhalten sei auch
im Rahmen des üblichen und zulässigen Stimmensplittings
zulässig.
59
Für die Bundesregierung hat das
Bundesministerium des Innern Stellung genommen. Es hält die
Wahlprüfungsbeschwerde für unbegründet.
60
Nur durch die Gewährleistung einer Nachwahl
könnten die Wähler im betroffenen Wahlkreis alle durch das
Bundeswahlgesetz eröffneten Stimmabgabealternativen
wahrnehmen. Einschränkungen für die betroffenen Wähler,
Parteien und Bewerber wögen bedeutend schwerer als die durch
strategisches Stimmverhalten geschaffenen
Einflussmöglichkeiten. Eine auf die Zweitstimmenwahl
begrenzte Wahl im Wahlkreis 160 am Tag der Hauptwahl
hätte dem System der personalisierten Verhältniswahl
widersprochen. Aus Gleichbehandlungsgesichtspunkten müsse die
Nachwahl im Wesentlichen unter den gleichen Bedingungen wie
die Hauptwahl erfolgen, so dass genügend Zeit für die
organisatorisch und rechtlich notwendigen Vorbereitungen
verbleibe; die Sechswochenfrist des § 43 Abs. 2
Satz 1 BWG a.F. sei daher notwendig und rechtmäßig.
61
Die sofortige Ermittlung und Feststellung des
vorläufigen Wahlergebnisses unmittelbar im Anschluss an die
Hauptwahl sei rechtmäßig und erforderlich. Aus der Stellung
von § 43 BWG a.F. im Gesetzeskontext sowie aus der
Formulierung „Hauptwahl“, insbesondere auch in § 16 BWG,
ergebe sich, dass Hauptwahl und Nachwahl als getrennte
Wahlgänge zu betrachten seien. Die Nachwahl sei begrifflich
kein Teil der Wahlhandlung der Hauptwahl. Die Vorschriften,
die die sofortige Ermittlung des Wahlergebnisses anordneten,
bezögen sich daher allein auf die Hauptwahl. § 82
Abs. 6 BWO ermächtige die Wahlleiter nicht, Änderungen
am Ablauf der Hauptwahl anzuordnen, etwa durch Aufschieben
der Stimmenauszählung. Auch die Bekanntgabe des Ergebnisses
der Hauptwahl habe unmittelbar im Anschluss an die Hauptwahl
erfolgen müssen. Das Gesetz sehe für den Fall einer Nachwahl
keine Ausnahme vor.
62
Die Bekanntgabe des Wahlergebnisses im
Anschluss an das Ende der Hauptwahl verletze nicht den
Grundsatz der Wahlgleichheit. Der Einfluss der Wähler im
Wahlkreis 160 auf das Wahlergebnis sei rein tatsächlich nicht
größer gewesen als das jedes anderen Wählers bei der
Hauptwahl. Im Übrigen sei dem Bundeswahlgesetz auch in den
Fällen einer Ersatz- oder einer Wiederholungswahl eine
Stimmabgabe in Kenntnis der Ergebnisse der Hauptwahl nicht
unbekannt.
63
Selbst wenn man die Erfolgswertgleichheit als
verletzt ansehe, stünden dem hinreichende
Rechtfertigungsgründe gegenüber. Ein möglicher Eingriff durch
die Bekanntgabe des Hauptwahlergebnisses werde durch den
Öffentlichkeitsgrundsatz, die Bewahrung des Vertrauens der
Wähler in das Wahlergebnis, die Pressefreiheit und durch
organisatorische Zwänge gerechtfertigt. Denkbare Alternativen
würden eine Beeinträchtigung dieser Rechte und der
Wahlorganisation nach sich ziehen.
64
Die zulässige Wahlprüfungsbeschwerde hat
keinen Erfolg.
65
Die Auslegung und die Anwendung der
Vorschriften des Bundeswahlgesetzes und der Bundeswahlordnung
anlässlich der Nachwahl in dem Wahlkreis 160
(Dresden I) bei der Wahl zum 16. Deutschen
Bundestag sind nicht zu beanstanden. Die Regelung der
Nachwahl in § 43 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 und
Abs. 3 des Bundeswahlgesetzes in der Fassung vom
23. Juli 1993 und in § 82 BWO ist mit dem
Grundgesetz vereinbar.
66
Weder die Anordnung und die Durchführung der
Nachwahl noch die Ermittlung und die Bekanntgabe des
vorläufigen amtlichen Wahlergebnisses am Tage der Hauptwahl
verletzten Vorschriften des Bundeswahlgesetzes oder der
Bundeswahlordnung.
67
1. Die Wahlprüfungsbeschwerde stellt nicht in
Frage, dass die Voraussetzungen, die § 43 BWG a.F. für
die Absage der Wahl in einem Teil des Wahlgebietes und die
Ansetzung einer Nachwahl aufstellt, erfüllt waren. Die
Wahlkreisbewerberin der NPD im Wahlkreis Dresden war nach
Zulassung der Wahlvorschläge, aber vor dem Wahltag
verstorben, so dass die Voraussetzungen für eine Nachwahl
gemäß § 43 Abs. 1 Nr. 2 BWG a.F. vorlagen. Die
Nachwahl selbst wurde korrekt unter Einhaltung der
Vorschriften des § 43 Abs. 2 und Abs. 3 BWG
a.F. in Verbindung mit § 82 BWO durchgeführt.
68
2. Die Entscheidung der Landeswahlleiterin, im
Wahlkreis 160 (Dresden I) die gesamte Wahl, nicht nur
die Erststimmenwahl, zu verschieben, entsprach den Vorgaben
des Bundeswahlgesetzes. § 43 BWG a.F. und alle anderen
die Stimmabgabe betreffenden Vorschriften des
Bundeswahlgesetzes unterscheiden nicht zwischen den beiden
Stimmen, sondern gehen von einer einheitlichen Wahlhandlung
und einem einheitlichen Stimmzettel aus (§ 30
Abs. 2, § 34 Abs. 2, § 36 Abs. 1
Satz 1 Buchstabe b, § 37 BWG). § 6 Abs. 1
Satz 2 BWG setzt voraus, dass Erst- und Zweitstimme
desselben Wählers einander zugeordnet werden können. Würde
man die Nachwahl auf die Erststimme beschränken, müsste für
die Nachwahl von den genannten Vorschriften abgewichen
werden. Da § 43 Abs. 3 BWG a.F. dazu nicht
ermächtigt, sondern umgekehrt die prinzipielle Geltung der
für die Hauptwahl geltenden Vorschriften anordnet, sieht das
Gesetz keine Aufspaltung der Wahl vor (vgl. Sodan/Kluckert,
NJW 2005, S. 3241 ; Schreiber, ZRP 2005,
S. 252 ).
69
3. Das Bundeswahlgesetz ordnet in § 37
an, dass das Wahlergebnis „nach Beendigung der Wahlhandlung“
festzustellen ist. Die Bekanntgabe der Wahlergebnisse ist
ausschließlich in der Bundeswahlordnung geregelt. Eine
ausdrückliche Abweichung von den allgemeinen Regelungen zur
Ermittlung, Feststellung und Bekanntgabe der vorläufigen
Wahlergebnisse wird in § 43 BWG a.F. weder für die
Hauptwahl noch für die Nachwahl angeordnet. Das
Bundeswahlgesetz sieht vor, dass auch im Fall einer Nachwahl
die bei der Hauptwahl abgegebenen Stimmen unmittelbar im
Anschluss an die Hauptwahl ausgezählt werden und das Ergebnis
bekanntgegeben wird.
70
a) Dem Wortlaut des Bundeswahlgesetzes und der
Bundeswahlordnung lassen sich keine Hinweise darauf
entnehmen, dass die Bekanntgabe oder die Ermittlung und
Bekanntgabe der vorläufigen Ergebnisse für das gesamte
Wahlgebiet erst im Anschluss an die Nachwahl stattfinden
dürfen.
71
Der Wortlaut von § 37 BWG würde für sich
gesehen zwar eine Auszählung der Stimmen sowohl unmittelbar
im Anschluss an die Hauptwahl als auch zu einem späteren
Zeitpunkt, also etwa erst nach Ende der Nachwahl,
ermöglichen. Beides läge zeitlich „nach Beendigung der
Wahlhandlung“. Für eine Auslegung dahingehend, dass die
„Wahlhandlung“ am Abend der Hauptwahl beendet ist und bei der
Nachwahl eine neue „Wahlhandlung“ beginnt, spricht aber
§ 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BWG, der den
Verlust des Abgeordnetenmandats für den Fall der
„Neufeststellung“ des Wahlergebnisses vorsieht. Diese
Regelung gilt nicht nur für Fälle, in denen die partielle
Ungültigerklärung einer Wahl im Wahlprüfungsverfahren
mittelbar Auswirkungen auf weitere Mandate hat, sondern auch
für Nachwahlen, die nach Feststellung des Wahlergebnisses
stattfinden (vgl. Ausschussbericht zum Entwurf des
Bundeswahlgesetzes 1956, BTDrucks 2/2206, S. 3; Seifert,
Bundeswahlrecht, 3. Aufl. 1976, § 46 BWG
Rn. 5; Schreiber, BWahlG, 8. Aufl. 2009, § 46
Rn. 21). Der Begriff „Neufeststellung“ setzt voraus,
dass bereits zuvor eine Feststellung stattgefunden hat. Dass
diese teilweise „vorläufig“ ist (vgl. Schreiber, BWahlG,
8. Aufl. 2009, § 43 Rn. 9), ändert hieran
nichts.
72
b) Es entspricht auch Sinn und Zweck von
§ 37 BWG, das in einem doppelten Sinn vorläufige
Wahlergebnis am Tage der Hauptwahl festzustellen und bekannt
zu geben. Die Regelungen zur Ermittlung und Feststellung des
vorläufigen Wahlergebnisses zielen darauf, möglichst zügig zu
einem vorläufigen Wahlergebnis zu gelangen. Dieses
unmittelbar auf das Ende der Wahlhandlung folgende Verfahren
soll nicht nur unverzüglich zu Feststellungen über die
Zusammensetzung des Deutschen Bundestages führen (vgl.
BTDrucks 16/7461, S. 19; BVerfG, Urteil des Zweiten
Senats vom 3. März 2009 - 2 BvC 3/07, 2 BvC 4/07 -, DVBl
2009, S. 511 ), sondern auch Manipulationen
verhindern (vgl. Seifert, Bundeswahlrecht, 3. Aufl.
1976, § 63 BWO Nr. 2; Schreiber, BWahlG,
8. Aufl. 2009, § 37 Rn. 1). Die Öffentlichkeit
des Gesamtvorgangs von der Wahlhandlung bis zur
Ergebnisfeststellung und damit die Kontrolle der Wahl sollen
dadurch gewährleistet werden (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten
Senats vom 3. März 2009 - 2 BvC 3/07, 2 BvC 4/07 -, DVBl
2009, S. 511; Seifert, Bundeswahlrecht, 3. Aufl.
1976, § 63 BWO Nr. 2). Die Aussetzung der
Wahlergebnisermittlung wird hingegen als schwerer
Verfahrensverstoß angesehen (vgl. Seifert, Bundeswahlrecht,
3. Aufl. 1976, § 63 BWO Nr. 2). Diese Vorgaben
gelten auch bei der zeitlich getrennten Haupt- und Nachwahl,
um in jedem Wahlabschnitt diesen hinter den Regelungen
stehenden Grundsätzen zu genügen.
73
Soweit der Beschwerdeführer fordert, das
vorläufige Ergebnis der Hauptwahl erst nach der Nachwahl
bekanntzugeben, findet dies im geltenden Wahlrecht keine
Grundlage. Nach § 70 Satz 1 BWO gibt der
Wahlvorsteher das Ergebnis im Wahlbezirk „im Anschluss an die
Feststellungen“ bekannt und übermittelt es „auf schnellstem
Wege“ an den nächsthöheren Wahlausschuss. Nach § 71
Abs. 6 BWO geben die Wahlleiter nach Durchführung der
ohne Vorliegen der Wahlniederschriften möglichen
Überprüfungen die vorläufigen Wahlergebnisse bekannt. Das
endgültige Wahlergebnis ist nach § 79 Abs. 1 BWO
bekanntzugeben, „sobald die Feststellungen abgeschlossen
sind“. Diese Vorschriften lassen keinen Zweifel daran, dass
die Bekanntgabe der Ergebnisse so schnell wie möglich nach
der Feststellung der Ergebnisse erfolgen soll.
74
Auch § 82 Abs. 6 BWO erlaubt nicht,
die Ermittlung, Feststellung und Bekanntgabe der vorläufigen
Wahlergebnisse erst im Anschluss an die Nachwahl vorzunehmen.
Diese Norm ermächtigt den Landeswahlleiter zu abweichenden
Regelungen bei der Organisation und Durchführung der Nachwahl
(vgl. Seifert, Bundeswahlrecht, 3. Aufl. 1976, § 79
BWO Nr. 6; Schreiber, BWahlG, 8. Aufl. 2009,
§ 43 Rn. 7), nicht aber die Wahlorgane auf der
Wahlbezirks-, der Wahlkreis- und der Bundesebene zu
Abweichungen von den Regelungen der
§§ 37 ff. BWG und §§ 67 ff. BWO.
75
c) Diese Auslegung wird nicht durch die
Änderung von § 43 BWG durch das Gesetz zur Änderung des
Wahl- und Abgeordnetenrechts vom 17. März 2008 (BGBl I
S. 394) in Frage gestellt. Der neue Absatz 4 des
§ 43 BWG regelt nun, dass im Fall der Nachwahl das
vorläufige Ergebnis der Hauptwahl unmittelbar im Anschluss an
die Wahlhandlung der Hauptwahl zu ermitteln, festzustellen
und bekanntzugeben ist. Der Gesetzesbegründung ist zu
entnehmen, dass es sich nach Auffassung des Gesetzgebers um
die Klarstellung der bisherigen Rechtslage und nicht um eine
konstitutive Neuregelung handelt (vgl. BTDrucks 16/7461,
S. 19). Die Regelung diene dem Interesse des Wählers und
der Politik an einem zeitnahen Wahlergebnis und trage
praktischen Zwängen der Wahlorganisation Rechnung (vgl.
BTDrucks 16/7461, S. 19).
76
d) Auch den früheren Gesetzgebungsverfahren
sind keine Hinweise zu entnehmen, dass im Fall von Nachwahlen
von den allgemeinen Regeln zur Ermittlung, Feststellung und
Bekanntgabe der Wahlergebnisse abgewichen werden soll. Bei
der einzigen erheblichen Veränderung des § 43 BWG durch
das Achte Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom
20. Dezember 1988 (BGBl I S. 2422), mit dem die
Frist des § 43 Abs. 2 Satz 1 BWG auf sechs
Wochen verlängert wurde, spielte die Regelung des § 43
Abs. 3 BWG und ihre bisherige Anwendung in der
Wahlpraxis keine Rolle.
77
§ 43 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2
und Abs. 3 BWG a.F. ist mit dem Grundgesetz,
insbesondere mit dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl aus
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG, vereinbar. Die
Ermittlung, Feststellung und Bekanntgabe des vorläufigen
Wahlergebnisses nach der Hauptwahl sind aus
verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden.
78
Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl in
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG sichert die vom
Demokratieprinzip vorausgesetzte Gleichberechtigung der
Staatsbürger (vgl. BVerfGE 82, 322 ; 99, 1
; 121, 266 ). Er verlangt, dass alle
Staatsbürger das aktive und passive Wahlrecht in formal
möglichst gleicher Weise ausüben können, und ist eine der
wesentlichen Grundlagen der freiheitlichen demokratischen
Grundordnung, wie sie das Grundgesetz verfasst (vgl. BVerfGE
79, 169 ; 85, 148 ; 121, 266
).
79
aa) Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl ist
im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen.
Dies bedeutet, dass die Stimme eines jeden Wahlberechtigten
den gleichen Zählwert und die gleiche rechtliche
Erfolgschance haben muss (vgl. BVerfGE 95, 335
; 121, 266 ). Alle Wähler
sollen mit der Stimme, die sie abgeben, den gleichen Einfluss
auf das Wahlergebnis haben. Dieser Maßstab wirkt sich im
Rahmen des jeweiligen Wahlsystems unterschiedlich aus (vgl.
BVerfGE 1, 208 ; 95, 335 ; 121,
266 ). Bei der Mehrheitswahl fordert der
Grundsatz der Gleichheit der Wahl über den gleichen Zählwert
aller Stimmen hinaus nur, dass bei der Wahl alle Wähler auf
der Grundlage möglichst gleichgroßer Wahlkreise und daher mit
annähernd gleichem Stimmgewicht am Kreationsvorgang
teilnehmen können (vgl. BVerfGE 95, 335 ; 121, 266
). Hingegen bedeutet Wahlgleichheit bei
der Verhältniswahl, dass jeder Wähler mit seiner Stimme den
gleichen Einfluss auf die Zusammensetzung der Volksvertretung
haben muss (Erfolgswertgleichheit, vgl. BVerfGE 1, 208
; 121, 266 ). Alle Parteien sollen in
einem möglichst den Stimmenzahlen angenäherten Verhältnis in
dem zu wählenden Organ vertreten sein (vgl. BVerfGE 121, 266
).
80
Das Grundgesetz regelt in Art. 38
Abs. 1 und Abs. 2 GG lediglich Wahlgrundsätze zur
Wahl des Deutschen Bundestages. Der Verfassungsgeber hat die
konkrete Ausgestaltung des Wahlsystems bewusst offen
gelassen. Der Gesetzgeber hat von dieser Ermächtigung gemäß
Art. 38 Abs. 3 GG Gebrauch gemacht und mit dem
Bundeswahlgesetz Regelungen für die Wahlen getroffen. Er ist
dabei aufgerufen, ein Stück materiellen Verfassungsrechts
auszufüllen (vgl. BVerfGE 1, 208 ; 121, 266
).
81
Bei der Ausführung dieses Regelungsauftrags
sind Differenzierungen hinsichtlich des Grundsatzes der
Gleichheit der Wahl nicht ausgeschlossen. Allerdings folgt
aus dem formalen Charakter des Grundsatzes der
Wahlgleichheit, dass dem Gesetzgeber bei der Ordnung des
Wahlrechts nur ein eng bemessener Spielraum für
Differenzierungen verbleibt (BVerfGE 121, 266 ).
Diese Differenzierungen bedürfen zu ihrer Rechtfertigung
eines besonderen, sachlich legitimierten, bislang als
„zwingend“ bezeichneten Grundes (vgl. BVerfGE 1, 208
; 82, 322 ; 95, 408
; 121, 266 ; stRspr). Dabei wird nicht
verlangt, dass sich die Differenzierungen als zwangsläufig
oder notwendig darstellen (vgl. BVerfGE 95, 408 ;
121, 266 ). Sie können auch durch legitime
verfassungsrechtliche Gründe gerechtfertigt werden, die von
einem Gewicht sind, das der Wahlrechtsgleichheit die Waage
halten kann. Als solche Gründe gelten beispielsweise die
Verwirklichung der mit der Parlamentswahl verfolgten Ziele,
die Sicherung des Charakters der Wahl als eines
Integrationsvorganges oder die Gewährleistung der
Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung (vgl.
BVerfGE 82, 322 ; 95, 408 ; 121, 266
).
82
Die differenzierenden Regelungen müssen zur
Verfolgung der legitimen Zwecke geeignet und erforderlich
sein (vgl. BVerfGE 95, 408 ; 121, 266
). Ihr erlaubtes Ausmaß richtet sich auch danach,
mit welcher Intensität in das - gleiche - Wahlrecht
eingegriffen wird. Der Gesetzgeber muss sich bei der
Einschätzung und Bewertung an der politischen Realität, nicht
aber an abstrakt konstruierten Fallgestaltungen orientieren
(vgl. BVerfGE 95, 408 ; 121, 266
). Dabei können auch gefestigte Rechtsüberzeugung
und Rechtspraxis Beachtung finden (vgl. BVerfGE 121, 266
).
83
Das Bundesverfassungsgericht prüft insgesamt
nur nach, ob der Gesetzgeber sich in den Grenzen des ihm vom
Grundgesetz eingeräumten Gestaltungsspielraums gehalten oder
ob er durch Überschreitung dieser Grenzen gegen einen
verfassungskräftigen Wahlgrundsatz verstoßen hat. Dagegen ist
es nicht Aufgabe des Gerichts, zu prüfen, ob der Gesetzgeber
innerhalb seines Ermessensbereichs zweckmäßige oder
rechtspolitisch erwünschte Lösungen gefunden hat (vgl.
BVerfGE 59, 119 ; 121, 266
; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom
3. März 2009 - 2 BvC 3/07, 2 BvC 4/07 -, DVBl 2009,
S. 511 ).
84
bb) Ein enger Zusammenhang des Grundsatzes der
Gleichheit der Wahl besteht mit dem Recht auf
Chancengleichheit von Parteien und Wahlbewerbern bei Wahlen
(vgl. BVerfGE 82, 322 ). Dieses Recht folgt aus
ihrem in Art. 21 Abs. 1 GG und Art. 38
Abs. 1 Satz 1 GG umschriebenen
verfassungsrechtlichen Status und aus der Bedeutung, die der
daraus verbürgten Freiheit der Parteigründung und dem
Mehrparteienprinzip für die freiheitliche Demokratie zukommt
(vgl. BVerfGE 82, 322 ). Hier ist
verfassungsrechtlich gefordert, dass die Rechtsordnung jeder
Partei und jedem Wahlbewerber grundsätzlich die gleichen
Möglichkeiten in Wahlkampf und Wahlverfahren und damit eine
gleiche Chance im Wettbewerb um die Wählerstimmen
gewährleistet (vgl. BVerfGE 21, 196 ; 44, 125
). Eine unterschiedliche Behandlung ist nur in
engen Grenzen und bei dem Vorliegen von Gründen mit
hinreichend zwingendem Charakter zulässig (vgl. BVerfGE 82,
322 ). Eine unzulässige Wahlbeeinflussung
liegt vor, wenn staatliche Stellen im Vorfeld der Wahl in
mehr als nur unerheblichem Maße parteiergreifend auf die
Bildung des Wählerwillens eingewirkt haben, wenn private
Dritte, einschließlich Parteien und einzelne Kandidaten, mit
Mitteln des Zwangs oder Drucks die Wahlentscheidung
beeinflusst haben oder wenn in ähnlich schwerwiegender Art
und Weise auf die Wählerwillensbildung eingewirkt worden ist,
ohne dass eine hinreichende Möglichkeit zur Abwehr - zum
Beispiel mit Hilfe der Gerichte oder der Polizei - oder des
Ausgleichs, etwa mit Mitteln des Wahlwettbewerbs, bestanden
hätte (BVerfGE 103, 111 ; BVerfG,
Beschluss des Zweiten Senats vom 15. Januar 2009 - 2 BvC
4/04 -, DVBl 2009, S. 307 ).
85
cc) Bei der Prüfung, ob der Grundsatz der
Gleichheit der Wahl oder die Chancengleichheit der Parteien
beeinträchtigt worden ist, können rechtliche und
außerrechtliche Einwirkungen unterschieden werden.
86
Eine rechtlich angeordnete unterschiedliche
Gewichtung von Stimmen besteht beispielsweise im Fall der
Grundmandatsklausel (vgl. BVerfGE 95, 408
) oder der 5 %-Sperrklausel (vgl.
BVerfGE 82, 322 ; 120, 82 ff.).
Faktische Auswirkungen auf die Stimmabgabe können
beispielsweise von der Öffentlichkeitsarbeit der Regierung
(vgl. BVerfGE 44, 125 ff.), von der Wahlwerbung (vgl.
BVerfGE 21, 196 ff.; 48, 271 ff.) und dem werbenden
Auftreten der freien Presse (vgl. BVerfGE 37, 84 )
oder von Privatpersonen und Unternehmen (vgl. BVerfGE 66,
369 ff.) ausgehen. Solche Einwirkungen auf den Wähler
können unter Umständen die Freiheit der Wahl (vgl. BVerfGE
21, 196 ; 44, 125 ; 48, 271
; 66, 369 ), aber auch die
Erfolgschancen von Wählerstimmen und damit die Gleichheit der
Wahl oder die Chancengleichheit der Wahlbewerber
berühren.
87
Das bestehende Regelwerk des
Bundeswahlgesetzes und der Bundeswahlordnung führt bei einer
Nachwahl, sofern sie nicht am Tag der Hauptwahl stattfinden
kann, dazu, dass die zur Nachwahl berechtigten Bürger das
vorläufige und unvollständige Wahlergebnis der Hauptwahl
kennen. Damit können diese Wähler in Kenntnis des
Wahlausgangs ihre Wahlentscheidung auch unter taktischen
Gesichtspunkten treffen. Die Wahlergebnisse bei der Nachwahl
im Wahlkreis 160 (Dresden I) zeigen, dass von
dieser Möglichkeit auch Gebrauch gemacht wurde. Taktische
Wahlentscheidungen stellen grundsätzlich eine legitime
Beteiligung des mündigen Bürgers an der Willensbildung in
einem demokratisch verfassten Staat dar. Ob demgegenüber der
ein solches Wahlverhalten leitende Informationsvorsprung der
Wahlberechtigten einer Nachwahl im Verhältnis zu den übrigen
Wählern die Gewährleistungsgehalte der Wahlrechtsgleichheit
beeinträchtigt, kann offen bleiben, denn jedenfalls wäre eine
derartige Beeinträchtigung gerechtfertigt. Dementsprechend
ist die Nachwahl - auch außerhalb des deutschen Wahlsystems -
ein anerkanntes und herkömmliches Institut des
Wahlrechts.
88
c) Die im Grundgesetz verankerten Grundsätze
der Allgemeinheit der Wahl, der Chancengleichheit von
Parteien und Wahlbewerbern und der Öffentlichkeit der Wahl
stehen mit dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl auf einer
verfassungsrechtlichen Stufe und können Differenzierungen bei
der Wahlrechtsgleichheit rechtfertigen.
89
Die Nachwahl ermöglicht den Wählern in den
betroffenen Wahlkreisen überhaupt erst die Teilnahme an der
Wahl und verwirklicht damit den Grundsatz der Allgemeinheit
der Wahl (Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG). Das
Grundgesetz gestattet es dem Gesetzgeber, dafür zu sorgen,
dass nach Möglichkeit alle Wahlberechtigten ihr Wahlrecht
ausüben und erlaubt es insoweit auch, andere Wahlgrundsätze
einzuschränken, so etwa durch die Zulassung der Briefwahl
(vgl. BVerfGE 21, 200 ). Der Fall der Briefwahl
zeigt auch, dass unterschiedliche Kenntnisstände der Wähler
hinnehmbar sein können: Der Wissensstand der Briefwähler ist
geringer, da sie ihre Stimme häufig deutlich vor dem
Wahltermin abgeben. Diese Stimmabgabe kann auch unter dem
Eindruck von zwischen der Stimmabgabe und dem Wahltermin
stattfindenden Ereignissen nicht mehr revidiert werden.
Briefwähler unterliegen damit einem Wissensdefizit, das im
Interesse der Allgemeinheit der Wahl hingenommen wird (vgl.
BVerfGE 21, 200 ; 59, 119 ). Der Anteil
der von einer Nachwahl betroffenen Wahlberechtigten ist
regelmäßig sogar wesentlich geringer als bei der Briefwahl
(2005: 0,35 %).
90
Dieser gewichtige Wahlgrundsatz wird flankiert
von dem Grundsatz der Chancengleichheit von Parteien und
Wahlbewerbern (Art. 21 Abs. 1 GG und Art. 38
Abs. 1 GG). Die Nachwahl stellt sicher, dass die
betroffene Partei für ihren verstorbenen Wahlkreisbewerber
einen anderen Bewerber benennen und an dem Wettbewerb um das
Wahlkreismandat teilnehmen kann.
91
Schließlich ist der Grundsatz der
Öffentlichkeit der Wahl (Art. 38 i.V.m. Art. 20
Abs. 1 und Abs. 2 GG) zu berücksichtigen (vgl.
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. März 2009 - 2
BvC 3/07, 2 BvC 4/07 -, DVBl 2009, S. 511). Dieser
Grundsatz verpflichtet den Gesetzgeber, das Wahlverfahren in
einer Weise zu gestalten, die die öffentliche Kontrolle der
Wahlen durch den Bürger erlaubt. Der Öffentlichkeit der Wahl
unterliegt auch die Ermittlung und Feststellung des
Wahlergebnisses (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom
3. März 2009 - 2 BvC 3/07, 2 BvC 4/07 -, DVBl 2009,
S. 511). Diese Kontrolle wäre zumindest erheblich
erschwert, wenn die Ergebnisse der Hauptwahl erst nach
Abschluss der Nachwahl ermittelt würden. Die ordnungsgemäße
Aufbewahrung der Wahlurnen über einen längeren Zeitraum hin
in einer für die Öffentlichkeit effektiv nachvollziehbaren
Weise zu überwachen, stieße auf kaum überwindliche
Schwierigkeiten.
92
Dem Gesetzgeber ist es auch nicht verwehrt,
organisatorische Gesichtspunkte, die der Durchführung und
Sicherung eines ordnungsgemäßen Wahlverfahrens dienen, das
seinerseits zur Verwirklichung der Wahlgrundsätze beiträgt,
in die gesetzlichen Regelungen einfließen zu lassen (vgl.
BVerfGE 30, 227 ). Dabei ist zu vergegenwärtigen,
dass eine Wahl eines der größten Massenverfahren darstellt,
das das Recht kennt (vgl. H. Meyer, in: Isensee/Kirchhof,
HStR III, 3. Aufl. 2005, § 45 Rn. 17). Die
Organisation und Durchführung dieses Verfahrens stehen unter
hohem Zeitdruck. Es kann nur bewältigt werden, wenn es
einerseits in hohem Maße formalisiert und stabil (vgl. H.
Meyer, a.a.O.), andererseits auch praktikabel ist. Dass eine
Zäsur zwischen Beendigung der Wahlhandlung und Feststellung
des Wahlergebnisses bereits im Hinblick auf die
Notwendigkeit, die Wahlorgane in allen Wahlbezirken erneut
einzuberufen, gewichtige praktische Probleme aufwürfe, liegt
auf der Hand.
93
Der Grundsatz der Chancengleichheit der
Wahlbewerber und Parteien ist nicht verletzt. Diese haben
zwischen der Haupt- und der Nachwahl ausreichend Gelegenheit,
um auf das Ergebnis der Hauptwahl zu reagieren und auf dieser
Grundlage bei den Nachwählern um deren Stimmen zu werben.
Diese Möglichkeit des Ausgleichs durch den Wahlwettbewerb
steht allen Parteien gleichermaßen offen. Der Grundsatz der
Chancengleichheit der Parteien verlangt nicht, dass die sich
aus der Größe, Leistungsfähigkeit und politischen Zielsetzung
ergebenden Unterschiede durch staatliche Maßnahmen
ausgeglichen oder von vornherein ausgeschlossen werden müssen
(vgl. BVerfGE 21, 196 ).
94
Die Freiheit der Wahl ist eine unabdingbare
Voraussetzung dafür, dass die Wahl dem Gewählten die
demokratische Legitimation vermittelt. Eine Beeinträchtigung
dieses Wahlrechtsgrundsatzes kann nicht festgestellt
werden.
95
Jeder Wähler muss sein Wahlrecht ohne Zwang
oder sonstige unzulässige Beeinflussung von außen ausüben
können (BVerfGE 7, 63 ; 15, 165 ; 47,
253 ; 66, 369 ). Er soll sein Urteil in
einem freien, offenen Prozess der Meinungsbildung gewinnen
können (BVerfGE 44, 125 ; 66, 369 ).
Der sachliche Geltungsbereich der Wahlfreiheit erstreckt sich
über die Freiheit der Wahlbetätigung und der Stimmabgabe
hinaus auf das gesamte Wahlvorbereitungsverfahren
einschließlich des Wahlkampfes (vgl. Achterberg/Schulte, in:
v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 5. Aufl.
2005, Art. 38 Abs. 1 Rn. 126). Damit der
Wähler seine Entscheidung in einem freien und offenen Prozess
bilden kann, ist jede amtliche Wahlbeeinflussung
grundsätzlich verboten, aber auch der nichtamtlichen
Wahlbeeinflussung sind von Verfassungs wegen Grenzen gesetzt
(vgl. H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 38
Rn. 109
v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 5. Aufl. 2005,
Art. 38 Abs. 1 Rn. 127). Da jeder Wähler in
der einen oder anderen Weise Einflüssen und
Beeinflussungsversuchen unterliegt oder Abhängigkeiten
ausgesetzt ist und die Beeinflussung der Wähler durch die am
öffentlichen Meinungsbildungsprozess Beteiligten notwendiger
Bestandteil einer freien Wahl ist, wird die Freiheit der Wahl
nur durch solche Maßnahmen beeinträchtigt, die objektiv
tauglich und konkret wirksam sind, um den Wähler zu einem
bestimmten Verhalten zu veranlassen und die geeignet sind,
seine Entscheidungsfreiheit trotz bestehenden
Wahlgeheimnisses ernstlich zu beeinträchtigen (vgl. BVerfGE
66, 369 ; Badura, in: Bonner Kommentar,
Bd. 7, Anh. z. Art. 38: BWahlG, Rn. 29
).
96
Die Feststellung eines (vorläufigen)
Ergebnisses nach der Hauptwahl und dessen Bekanntgabe durch
den Bundeswahlleiter vor Durchführung der Nachwahl stellen
keine Beeinträchtigung der Freiheit der Wahl dar. Es fehlt
schon an dem Willen, auf die Wahlhandlung der Wähler Einfluss
auszuüben. Kein Wähler wird durch die vorläufige Bekanntgabe
des Wahlergebnisses zu einem bestimmten Verhalten genötigt
oder in seiner Entscheidungsfreiheit ernstlich
beeinträchtigt.
97
Der Grundsatz der geheimen Wahl ist ebenfalls
nicht verletzt.
98
Nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG
werden die Abgeordneten des Deutschen Bundestages in geheimer
Wahl gewählt. Die geheime Wahl stellt den wichtigsten
institutionellen Schutz der Wahlfreiheit dar, die wiederum
unabdingbare Voraussetzung für die Legitimation der Gewählten
ist (vgl. BVerfGE 99, 1 ). Der Einzelne wird
insoweit davor geschützt, dass seine Wahlabsicht oder
Wahlentscheidung, also wie er wählen will, wählt oder gewählt
hat, Dritten bekannt wird.
99
Es besteht jedoch kein Schutz davor, dass nach
Abschluss des Wahlvorgangs ein Ergebnis ermittelt und bekannt
gegeben wird. Damit wird keine Wahlentscheidung des Einzelnen
individualisierbar offenbart. Vielmehr unterliegt dieser Teil
der Wahl dem Grundsatz der Öffentlichkeit, der der Kontrolle
des Wahlverfahrens und dem Schutz vor Manipulationen dient
(vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. März 2009
- 2 BvC 3/07, 2 BvC 4/07 -, DVBl 2009,
S. 511 f.>; H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG,
Art. 38 Rn. 113