Leitsatz
zum Beschluss des Zweiten Senats vom 19. Juni
2012
- 2 BvC 2/10 -
Die indirekte Wahl der Bundesverfassungsrichter
durch den Deutschen Bundestag gemäß § 6 BVerfGG ist
verfassungsgemäß.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvC 2/10 -
des Herrn R…,
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Präsident Voßkuhle,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau,
Huber,
Hermanns,
Müller,
Kessal-Wulf
am 19. Juni 2012 beschlossen:
1
Der Beschwerdeführer wandte sich ursprünglich
gegen die für die Wahl der Abgeordneten aus der
Bundesrepublik Deutschland zum Europäischen Parlament
geltende Fünf-Prozent-Sperrklausel und die Gültigkeit der
Europawahl 2009. Seinen Einspruch wies der Deutsche Bundestag
nach Empfehlung des Wahlprüfungsausschusses zurück. Gegen
diesen Beschluss hat der Beschwerdeführer Beschwerde erhoben.
Die Sperrklausel verstoße gegen den wahlrechtlichen Grundsatz
der Erfolgswertgleichheit der Stimmen. Ohne sie hätten
mehrere kleinere Parteien aus der Bundesrepublik
Abgeordnetensitze errungen. Nachdem das
Bundesverfassungsgericht die Verfassungswidrigkeit der
Sperrklausel festgestellt hat (Urteil vom 9. November
2011 - 2 BvC 4/10 u.a. -, EuGRZ 2011, S. 621),
erstrebt der Beschwerdeführer nunmehr noch die Wiederholung
der Wahl in der Bundesrepublik Deutschland, hilfsweise die
Neuverteilung der Sitze des auf die Bundesrepublik
entfallenden Abgeordnetenkontingents unter Einbeziehung der
bisher wegen der Sperrklausel nicht berücksichtigten
Wahlvorschläge. Das Demokratieprinzip verlange und
rechtfertige keinen Bestandsschutz für Volksvertretungen, die
unter grober Verletzung tragender Wahlrechtsgrundsätze
gebildet worden seien. Die Wiederholungswahl beträfe allein
das deutsche Abgeordnetenkontingent und beeinträchtigte die
Arbeitsfähigkeit des Parlaments nicht nennenswert. Zumindest
aber müssten die Sitze neu verteilt werden; hierauf zu
verzichten sei angesichts des festgestellten Wahlfehlers
unlogisch. Ohne Neuwahl oder Neuverteilung der
Abgeordnetensitze bleibe das nachgängige
Wahlprüfungsverfahren faktisch wirkungslos.
2
Der Beschwerdeführer beanstandet überdies die
Mitwirkung des Abgeordneten Grosse-Brömer im
Wahlprüfungsausschuss. Der Abgeordnete sei weder zum
ordentlichen noch zum stellvertretenden Ausschussmitglied
gewählt worden und hätte nicht an den Beratungen und
Beschlussfassungen des Ausschusses teilnehmen dürfen. Seine
Teilnahme daran habe zur Rechtswidrigkeit der
Beschlussempfehlung des Wahlprüfungsausschusses und des
darauf aufbauenden Beschlusses des Deutschen Bundestages
geführt.
3
Des Weiteren rügt der Beschwerdeführer die
Wahl der vom Deutschen Bundestag zu wählenden
Bundesverfassungsrichter durch den hierfür vom Bundestag
eingerichteten Wahlausschuss. Die indirekte Wahl verstoße
gegen Art. 94 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach die
Hälfte der Richter vom Bundestag zu wählen sei, und betreffe
die dem Senat angehörenden Richterinnen und Richter Prof. Dr.
Lübbe-Wolff, Dr. Gerhardt, Prof. Dr. Huber und Hermanns. Der
Beschwerdeführer lehnt sie ab. Die Geschäftsordnungsautonomie
erlaube dem Bundestag zwar die Einsetzung von Ausschüssen,
doch könne er sie nur mit vorbereitenden Tätigkeiten
betrauen. Die Beschlussfassung müsse er dem Plenum
vorbehalten. Die Richterwahl gehe wegen ihrer Außenwirkung
ohnehin über den Bereich hinaus, in dem der Bundestag
Befugnisse zur Selbstorganisation habe. Die personelle
Besetzung des Bundesverfassungsgerichts als Verfassungsorgan
erfordere eine gesteigerte demokratische Legitimation.
4
Der Beschwerdeführer beantragt die Festsetzung
des Gegenstandswertes auf 250.000 €.
5
Die Wahlprüfungsbeschwerde ist dem Deutschen
Bundestag, dem Bundesrat, dem Bundeskanzleramt, den
Länderregierungen, den Bundesverbänden der im Bundestag und
im Europäischen Parlament vertretenen deutschen Parteien und
dem Bundeswahlleiter zugestellt worden. Sie haben, soweit sie
sich geäußert haben, von Stellungnahmen abgesehen.
6
Zur Entscheidung ist der Senat einschließlich
der vom Deutschen Bundestag gewählten Richter berufen.
7
Der Beschwerdeführer kleidet seine gegen die
personelle Besetzung des Senats gerichtete Rüge in ein
Ablehnungsgesuch. Er zweifelt aber nicht die Unparteilichkeit
der Richter an und benennt auch keine Umstände, die
dahingehende Zweifel begründen könnten. Bei dem Gesuch des
Beschwerdeführers handelt es sich daher der Sache nach nicht
um einen Befangenheitsantrag, sondern um eine
Besetzungsrüge.
8
1. Der Senat hat seine ordnungsgemäße
Besetzung zur Wahrung des Anspruchs aus Art. 101
Abs. 1 Satz 2 GG von Amts wegen zu prüfen, soweit
Anlass hierzu besteht (vgl. BVerfGE 65, 152
m.w.N.). Die vier vom Deutschen Bundestag berufenen
Senatsmitglieder sind von der Teilnahme an der Prüfung nicht
ausgeschlossen. Zwar erfolgt die Feststellung der richtigen
Besetzung eines erkennenden Gerichts regelmäßig ohne
Beteiligung des Richters, dessen Berechtigung zur Mitwirkung
zweifelhaft erscheint (vgl. BVerfGE 82, 286
m.w.N.). Dies gilt auch dann, wenn die Ordnungsgemäßheit
seiner Wahl in Frage gestellt wird (vgl. BVerfGE 40, 356; 65,
152). Indes sind hier mit vier Senatsmitgliedern derart viele
Richter betroffen, dass die Beurteilung der
vorschriftsmäßigen Senatsbesetzung der Frage nach der
ordnungsgemäßen Einrichtung eines Spruchkörpers
gleichzusetzen ist, über die dieser selbst befindet (vgl. zur
Kammerbesetzung BVerfG, Beschlüsse der 1. Kammer des Ersten
Senats vom 27. April 1989 - 1 BvR 268/88 -,
NJW 1990, S. 39, und der 3. Kammer des Zweiten
Senats vom 26. Juni 1989 - 2 BvR 1484/88 -,
NJW 1990, S. 39). Dies findet für die vorliegende
Konstellation seine Bestätigung in der Erwägung, dass
anderenfalls eine bei divergierenden Auffassungen der Senate
herbeizuführende Entscheidung des Plenums nicht ergehen
könnte, weil dieses nicht beschlussfähig wäre (§ 16
Abs. 2 BVerfGG).
9
2. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden, dass der Deutsche Bundestag die von ihm zu
berufenden Richter des Bundesverfassungsgerichts in
indirekter Wahl durch einen aus zwölf Abgeordneten
bestehenden Wahlausschuss (§ 6 BVerfGG) wählt.
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Nach Art. 94 Abs. 1 Satz 2 GG
werden die Mitglieder des Bundesverfassungsgerichts je zur
Hälfte vom Bundestag und vom Bundesrat gewählt. Die
Vorschrift gibt den Wahlmodus nicht vor, sondern ist - wie
dies bei den Bestimmungen über die Judikative
(Art. 92 ff. GG) insgesamt der Fall ist - auf
Ausgestaltung durch den Gesetzgeber hin angelegt. Der
Wahlregelung des § 6 BVerfGG, nach der die vom Bundestag
zu berufenden Richter des Bundesverfassungsgerichts mit
Zweidrittelmehrheit (§ 6 Abs. 5 BVerfGG) von einem
Ausschuss des Bundestages (§ 6 Abs. 1, 2 BVerfGG)
gewählt werden, liegt die Auslegung zugrunde, dass
Art. 94 Abs. 1 Satz 2 GG für eine gesetzliche
Gestaltung des Wahlverfahrens auch insofern offen ist, als
die Wahlentscheidung nicht notwendigerweise im Plenum zu
treffen ist. Diese Auslegung ist durch den
verfassungsändernden Gesetzgeber bestätigt worden. Dieser hat
die immer wieder geübte Kritik an der Zulässigkeit der
indirekten Wahl (vgl. Pieper, Verfassungsrichterwahlen, 1998,
S. 29 ff., m.w.N.) nicht zum Anlass genommen, bei
den mehrfach erfolgten Änderungen der Artikel 92 bis 94
GG und insbesondere bei der Einfügung der
Verfassungsbeschwerde in das Grundgesetz (BGBl I 1969
S. 97) eine Korrektur herbeizuführen.
11
b) Auch das Bundesverfassungsgericht hat sich
bereits früh in seinen Bemerkungen zu dem Rechtsgutachten von
Professor Richard Thoma (JöR n.F. Bd. 6, 1957,
S. 194 ) zur Offenheit des
Gestaltungsauftrages aus Art. 94 Abs. 1 Satz 2
GG ausgesprochen und die vom Gesetzgeber vorgesehene
mittelbare Wahl als verfassungsgemäß erachtet. Diese
Auffassung liegt der Rechtsprechung beider Senate durchgehend
zugrunde. Etwaigen Zweifeln hätte das
Bundesverfassungsgericht jedenfalls in der Entscheidung des
Zweiten Senats vom 3. Dezember 1975 (BVerfGE 40, 356)
zur Wiederwahl des Bundesverfassungsrichters
Dr. Zeidler, der vom Bundestag berufen worden war,
Ausdruck verleihen müssen. Auch wenn die Frage nach der
Zulässigkeit der Wiederwahl Dr. Zeidlers im Vordergrund
stand, so hätte das Verfahren dem Senat ausreichend Anlass
geboten, die Verfassungsmäßigkeit der mittelbaren Wahl neu zu
beurteilen, wenn er der zuvor geäußerten Rechtsansicht des
Gerichts nicht mehr hätte folgen wollen. Gleiches gilt im
Hinblick auf die Entscheidung des Ersten Senats zur Wahl des
Bundesverfassungsrichters Dr. Henschel (BVerfGE 65, 152).
Dr. Henschel war zwar vom Bundesrat gewählt worden, doch
äußerte der Erste Senat keine Bedenken gegenüber der
Berechtigung seiner vier vom Bundestag gewählten Mitglieder
zur Mitwirkung an der Entscheidungsfindung.
12
c) aa) Die Übertragung der Richterwahl auf den
Ausschuss gemäß § 6 BVerfGG verstößt auch nicht gegen
die Repräsentationsfunktion des Deutschen Bundestages. Die
Repräsentationsfunktion nimmt der Deutsche Bundestag
grundsätzlich in seiner Gesamtheit wahr, durch die Mitwirkung
aller seiner Mitglieder. Dies setzt gleiche
Mitwirkungsbefugnisse aller Abgeordneten voraus, zu denen das
Recht zählt, sich an den vom Parlament vorzunehmenden Wahlen
zu beteiligen (BVerfG, Urteil vom 28. Februar 2012
- 2 BvE 8/11 -, NVwZ 2012, S. 495, 496 f.
Wahl der Richter des Bundesverfassungsgerichts sind all
diejenigen Abgeordneten in ihren Mitwirkungsrechten
eingeschränkt, die nicht dem Wahlausschuss angehören.
13
bb) Soweit Abgeordnete durch die Übertragung
von Entscheidungsbefugnissen auf einen beschließenden
Ausschuss von der Mitwirkung an der parlamentarischen
Entscheidungsfindung ausgeschlossen werden, ist dies nur zum
Schutz anderer Rechtsgüter mit Verfassungsrang und unter
strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit
zulässig. Es bedarf eines besonderen Grundes, der durch die
Verfassung legitimiert und von einem Gewicht ist, das der
Gleichheit der Abgeordneten die Waage halten kann. Einen
derartigen Grund kann die Wahrung der Vertraulichkeit einer
Angelegenheit bilden (BVerfG, Urteil vom 28. Februar
2012, a.a.O., S. 499 f., 501 f.
Spiegelbildlichkeit gewahrt werden, der verlangt, dass der
Ausschuss die Zusammensetzung des Plenums in seiner
konkreten, durch die Fraktionen geprägten Gestalt abbildet.
Zudem dürfen die Informations- und
Unterrichtungsmöglichkeiten für die nicht beteiligten
Abgeordneten nicht über das unabdingbar notwendige Maß hinaus
beschränkt werden (BVerfG, Urteil vom 28. Februar 2012,
a.a.O., S. 499 f., 503
14
cc) Die Übertragung der Wahl der
Bundesverfassungsrichter auf einen Wahlausschuss, dessen
Mitglieder der Verschwiegenheitspflicht unterliegen (§ 6
Abs. 4 BVerfGG), findet ihre Rechtfertigung in dem
erkennbaren gesetzgeberischen Ziel, das Ansehen des Gerichts
und das Vertrauen in seine Unabhängigkeit zu festigen und
damit seine Funktionsfähigkeit zu sichern. Die Einschätzung,
dass das Bundesverfassungsgericht Funktionseinbußen erleiden
könnte, wenn die Wahl seiner Mitglieder im Bundestag nicht in
einer Vertraulichkeit wahrenden Weise stattfände, mag nicht
in dem Sinne geboten sein, dass sie den Gesetzgeber hinderte,
andere Modalitäten der Richterwahl zu bestimmen. Das vom
Gesetzgeber verfolgte Anliegen ist aber von hinreichendem
verfassungsrechtlichen Gewicht, um den Verzicht auf eine Wahl
der Richter des Bundesverfassungsgerichts im Plenum zugunsten
eines Wahlmännergremiums, das mit Zwei-Drittel-Mehrheit
entscheidet (vgl. § 6 Abs. 5 BVerfGG) und dessen
Erörterungen der Vertraulichkeit unterliegen, zu
legitimieren.
15
dd) Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen
auch nicht gegenüber dem in § 6 Abs. 2 BVerfGG
geregelten Verfahren zur Besetzung des Wahlausschusses.
Vorgesehen ist die Anwendung des Höchstzahlverfahrens nach
d(Hondt. Auf dieses Verfahren darf der Gesetzgeber zur
Sicherung der Spiegelbildlichkeit grundsätzlich zurückgreifen
(vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Februar 2012, a.a.O.,
S. 500
ersichtlich, warum hier anderes gelten könnte.
16
Über die Beschwerde ist, soweit der
Beschwerdeführer sie für erledigt erklärt hat, nicht mehr zu
befinden. Mit der Nichtigerklärung der Sperrklausel ist
insoweit das objektive Interesse an der Fortführung des
Verfahrens (vgl. hierzu BVerfGE 122, 304 )
entfallen.
17
Soweit der Beschwerdeführer an der Beschwerde
festhält, ist sie zulässig, aber nicht begründet.
18
Der Beschwerdeführer rügt zu Unrecht die
Mitwirkung des Abgeordneten Grosse-Brömer im
Wahlprüfungsausschuss. Der Wahlprüfungsausschuss wird vom
Deutschen Bundestag für die Dauer der Wahlperiode gewählt und
besteht aus neun ordentlichen Mitgliedern (§ 3
Abs. 2 Sätze 1 und 3 WahlPrüfG). Der Abgeordnete
Grosse-Brömer wurde als Nachfolger für ein ausgeschiedenes
Mitglied durch den Deutschen Bundestag am 23. April 2010
zum ordentlichen Mitglied gewählt (BT-PlenProt. 17/38,
S. 3663 B) und gehörte dem Ausschuss an, als dieser in
der Sitzung am 10. Juni 2010 die Beschlussempfehlung
aussprach, den Wahleinspruch des Beschwerdeführers
zurückzuweisen (BTDrucks 17/2200, S. 5).
19
Der Senat sieht auch unter Berücksichtigung
des Vorbringens des Beschwerdeführers keinen Anlass,
abweichend vom Urteil vom 9. November 2011 die Wiederholung
der Wahl (1.) oder die Neuverteilung der Sitze (2.)
anzuordnen.
20
1. Im Urteil vom 9. November 2011
(a.a.O., S. 633 f.
hat der Senat ausgeführt, die Ungültigerklärung einer Wahl
und ihre Wiederholung kämen nur in Betracht, wenn ein
erheblicher Wahlfehler von solchem Gewicht vorliege, dass der
Fortbestand der in dieser Weise gewählten Volksvertretung
unerträglich erschiene. Den auf die Anwendung der für
verfassungswidrig erachteten Sperrklausel zurückzuführenden
Wahlfehler hat der Senat als nicht derart schwerwiegend
bewertet. Er betreffe nur einen geringen Teil der
Abgeordneten des deutschen Kontingents und stelle die
Legitimation der deutschen Abgeordneten des Europäischen
Parlaments in ihrer Gesamtheit nicht in Frage. Hieran hält
der Senat fest.
21
Soweit der Beschwerdeführer geltend macht,
dass eine unter Verstoß gegen Wahlrechtsgrundsätze gewählte
Volksvertretung keinen Bestandsschutz beanspruchen könne,
lässt er außer Acht, dass es bei der Entscheidung darüber,
welche Folgerungen aus einem Wahlfehler zu ziehen sind, nicht
allein darum geht, eine den Wahlrechtsgrundsätzen
entsprechende Zusammensetzung der Volksvertretung
herbeizuführen, sondern auch um die Erhaltung der Funktions-
und Handlungsfähigkeit des Parlaments (vgl. BVerfGE 103, 111
). Eine Neuwahl in Deutschland wirkte sich
entgegen der Einschätzung des Beschwerdeführers mehr als nur
in unerheblichem Maße störend auf die laufende
Parlamentsarbeit aus. Betroffen wäre insbesondere die
Zusammenarbeit der Abgeordneten in den Fraktionen und
Ausschüssen (Urteil vom 9. November 2011, a.a.O.,
S. 634
Beschwerdeführer keine weiterführenden Gesichtspunkte
aufgezeigt.
22
2. Eine Neuverteilung der Sitze des auf die
Bundesrepublik entfallenden Abgeordnetenkontingents wäre zwar
mit einem geringeren Eingriff in das
Bestandserhaltungsinteresse des Parlaments verbunden. Doch
kommt sie nicht in Betracht, weil die Geltung der
Sperrklausel zu strategischem Wahlverhalten geführt und sich
daher auf das Gesamtwahlergebnis in nicht bestimmbarem Umfang
ausgewirkt haben kann (BVerfG, Urteil vom 9. November
2011, a.a.O., S. 633 f.
Wählerwillen verzerrender Effekte der Sperrklausel könnte die
Neufeststellung der Sitzverteilung den Wahlfehler nicht
adäquat beheben. Dies ist entgegen der Ansicht des
Beschwerdeführers nicht unlogisch. Er blendet die Möglichkeit
aus, dass Wähler in Kenntnis der Sperrklausel kleinen
Parteien ihre Stimme als „Proteststimme“ gegeben haben, ohne
Sperrklausel und in Kenntnis der Verhältnisse im Europäischen
Parlament ihre Stimme aber einer anderen Partei gegeben
hätten.
23
Dem Beschwerdeführer sind, soweit er die
Verfassungswidrigkeit der Fünf-Prozent-Sperrklausel geltend
gemacht und das Verfahren nach dem Urteil des Senats vom
9. November 2011 für erledigt erklärt hat, gemäß
§ 34a Abs. 3 BVerfGG die notwendigen Auslagen zu
erstatten. Der Senat hat festgestellt, dass die Sperrklausel
gegen die verfassungsrechtlichen Grundsätze der
Erfolgswertgleichheit der Stimmen und der Chancengleichheit
der Parteien verstoßen hat und nichtig ist. Insoweit liegt
der vom Beschwerdeführer gerügte Wahlfehler vor. Er war auch
mandatsrelevant. Soweit der Beschwerdeführer die Beschwerde
im Übrigen aufrechterhalten hat, ist sie unbegründet.
Deswegen ist ihm die Auslagenerstattung nur zum Teil
zuzusprechen.
24
Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht
auf § 37 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit
§ 14 Abs. 1 RVG (vgl. BVerfGE 79, 365
).