BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvC 3/11 -
des Herrn F ...
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Präsident Voßkuhle,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau,
Huber,
Hermanns
am 31. Januar 2012 beschlossen:
Die Wahlprüfungsbeschwerde wird
zurückgewiesen.
Die Bundesrepublik Deutschland hat dem
Beschwerdeführer die Hälfte seiner notwendigen Auslagen zu
erstatten.
1
Die Wahlprüfungsbeschwerde richtet sich gegen
die Gültigkeit der Wahl zum 17. Deutschen Bundestag am
27. September 2009. Der Beschwerdeführer macht Verstöße
gegen den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit (Art. 38
Abs. 1 Satz 1 GG) bei der Einteilung des
Wahlgebiets geltend und rügt insbesondere, dass hierbei nicht
auf die Zahl der Wahlberechtigten, sondern auf die deutsche
Wohnbevölkerung abgestellt worden ist.
2
1. Die Grundsätze für die Einteilung des
Wahlgebiets in Wahlkreise sind in § 3 des
Bundeswahlgesetzes (BWG) geregelt.
3
Die Zahl der Wahlkreise in den einzelnen
Ländern muss deren Bevölkerungsanteil soweit wie möglich
entsprechen. Dazu wird in einem näher geregelten
Berechnungsverfahren ermittelt, wie viele der 299 Wahlkreise
(vgl. § 1 Abs. 2 BWG) auf der Grundlage des
jeweiligen Bevölkerungsanteils auf ein Land entfallen, wobei
Zahlenbruchteile über 0,5 grundsätzlich auf die nächste ganze
Zahl auf-, solche unter 0,5 abgerundet werden.
4
Bei der Wahlkreiseinteilung sind die Grenzen
der Länder zwingend, die der kommunalen Gebietskörperschaften
nach Möglichkeit einzuhalten. Ein Wahlkreis soll ein
zusammenhängendes Gebiet bilden. Die Bevölkerungszahl eines
Wahlkreises orientiert sich an der durchschnittlichen
Bevölkerungszahl aller Wahlkreise und soll von dieser nicht
um mehr als 15 % nach oben oder unten abweichen; bei
einer Abweichung von mehr als 25 % ist eine
Neuabgrenzung vorzunehmen. Bei der Ermittlung der
Bevölkerungszahlen bleiben Ausländer im Sinne des
Aufenthaltsgesetzes unberücksichtigt; hingegen gehen
Deutsche, die nach den Vorschriften der §§ 12, 13
BWG nicht wahlberechtigt sind, in die Bevölkerungszahl
ein.
5
Zur Einteilung des Wahlgebiets in Wahlkreise
ist der Gesetzgeber berufen (vgl. § 2 Abs. 2 BWG).
Eine vom Bundespräsidenten eingesetzte ständige
Wahlkreiskommission beobachtet zu diesem Zweck laufend die
Bevölkerungsentwicklung und unterbreitet erforderlichenfalls
Änderungsvorschläge. Ein erster Bericht muss dem
Bundesministerium des Innern innerhalb von fünfzehn Monaten
nach Beginn der Wahlperiode vorliegen. Dieses leitet ihn
unverzüglich dem Deutschen Bundestag zu und veröffentlicht
ihn im Bundesanzeiger.
6
Die maßgeblichen Vorschriften des
Bundeswahlgesetzes lauten auszugsweise wie folgt:
7
§ 3 Wahlkreiskommission und
Wahlkreiseinteilung
8
(1) ¹Bei der Wahlkreiseinteilung sind folgende
Grundsätze zu beachten:
9
1. Die Ländergrenzen sind einzuhalten.
10
2. ¹Die Zahl der Wahlkreise in den einzelnen
Ländern muss deren Bevölkerungsanteil soweit wie möglich
entsprechen. ²Sie wird mit demselben Berechnungsverfahren
ermittelt, das nach § 6 Abs. 2 Satz 2 bis 7
für die Verteilung der Sitze auf die Landeslisten angewandt
wird.
11
3. Die Bevölkerungszahl eines Wahlkreises soll
von der durchschnittlichen Bevölkerungszahl der Wahlkreise
nicht um mehr als 15 vom Hundert nach oben oder unten
abweichen; beträgt die Abweichung mehr als 25 vom Hundert,
ist eine Neuabgrenzung vorzunehmen.
12
4. Der Wahlkreis soll ein zusammenhängendes
Gebiet bilden.
13
5. Die Grenzen der Gemeinden, Kreise und
kreisfreien Städte sollen nach Möglichkeit eingehalten
werden.
14
²Bei Ermittlung der Bevölkerungszahlen bleiben
Ausländer (§ 2 Abs. 1 des Aufenthaltsgesetzes)
unberücksichtigt.
15
(2) 1Der Bundespräsident ernennt eine ständige
Wahlkreiskommission. 2Sie besteht aus dem Präsidenten des
Statistischen Bundesamtes, einem Richter des
Bundesverwaltungsgerichts und fünf weiteren Mitgliedern.
16
(3) ¹Die Wahlkreiskommission hat die Aufgabe,
über Änderungen der Bevölkerungszahlen im Wahlgebiet zu
berichten und darzulegen, ob und welche Änderungen der
Wahlkreiseinteilung sie im Hinblick darauf für erforderlich
hält. ²Sie kann in ihrem Bericht auch aus anderen Gründen
Änderungsvorschläge machen. ³Bei ihren Vorschlägen zur
Wahlkreiseinteilung hat sie die in Absatz 1 genannten
Grundsätze zu beachten; ergeben sich nach der Berechnung in
Absatz 1 Nr. 2 mehrere mögliche Wahlkreiszuteilungen,
erarbeitet sie hierzu Vorschläge.
17
(4) ¹Der Bericht der Wahlkreiskommission ist
dem Bundesministerium des Innern innerhalb von fünfzehn
Monaten nach Beginn der Wahlperiode des Deutschen Bundestages
zu erstatten. ²Das Bundesministerium des Innern leitet ihn
unverzüglich dem Deutschen Bundestag zu und veröffentlicht
ihn im Bundesanzeiger. ³Auf Ersuchen des Bundesministeriums
des Innern hat die Wahlkreiskommission einen ergänzenden
Bericht zu erstatten; für diesen Fall gilt Satz 2
entsprechend.
18
(5) (…)
19
Die in § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2
Satz 2 BWG in Bezug genommene Vorschrift des § 6
Abs. 2 BWG galt für die Wahl zum 17. Deutschen Bundestag
in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Juli 1993
(BGBl I S. 1288, 1594), zuletzt geändert mit
Wirkung vom 21. März 2008 durch das Gesetz zur Änderung
des Wahl- und Abgeordnetenrechts vom 17. März 2008
(BGBl I S. 394), und lautete:
20
§ 6 Wahl nach Landeslisten
21
(1) (…)
22
(2) ¹Die nach Absatz 1 Satz 3 verbleibenden
Sitze werden auf die Landeslisten auf der Grundlage der nach
Absatz 1 Sätze 1 und 2 zu berücksichtigenden Zweitstimmen wie
folgt verteilt. ²Jede Landesliste erhält so viele Sitze, wie
sich nach Teilung der Summe ihrer im Wahlgebiet erhaltenen
Zweitstimmen durch einen Zuteilungsdivisor ergeben.
³Zahlenbruchteile unter 0,5 werden auf die darunter liegende
ganze Zahl abgerundet, solche über 0,5 werden auf die darüber
liegende ganze Zahl aufgerundet.
4
Zahlenbruchteile, die gleich 0,5
sind, werden so aufgerundet oder abgerundet, dass die
Gesamtzahl der zu vergebenden Sitze eingehalten wird; ergeben
sich dabei mehrere mögliche Sitzzuteilungen, so entscheidet
das vom Bundeswahlleiter zu ziehende Los.
5
Der Zuteilungsdivisor ist so zu
bestimmen, dass insgesamt so viele Sitze auf die Landeslisten
entfallen, wie Sitze zu vergeben sind.
6
Dazu wird zunächst die Gesamtzahl
der Zweitstimmen aller zu berücksichtigenden Landeslisten
durch die Gesamtzahl der nach Absatz 1 Satz 3
verbleibenden Sitze geteilt.
7
Entfallen danach mehr Sitze auf
die Landeslisten als Sitze zu vergeben sind, ist der
Zuteilungsdivisor so heraufzusetzen, dass sich bei der
Berechnung die zu vergebende Sitzzahl ergibt; entfallen zu
wenig Sitze auf die Landeslisten, ist der Zuteilungsdivisor
entsprechend herunterzusetzen.
23
(3) bis (6) (…)
24
2. Die Wahlkreiseinteilung für die hier
angefochtene Wahl ergibt sich aus dem Achtzehnten Gesetz zur
Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 17. März 2008
(BGBl I S. 316). Das Gesetz folgt im Wesentlichen
den Vorschlägen der Wahlkreiskommission für die
16. Wahlperiode des Deutschen Bundestages, die mit
Bericht vom 29. November 2006 (BTDrucks 16/4300) sowie
mit ergänzendem Bericht vom 10. Juli 2007 (BTDrucks
16/6286) vorgelegt worden waren. Dem Gesetz liegen die Zahlen
der deutschen Bevölkerung nach der amtlichen Statistik zum
Stand 31. Dezember 2006 zugrunde (vgl. BTDrucks 16/7462,
S. 58).
25
Mit Schreiben vom 14. Oktober 2009 legte der
Beschwerdeführer Einspruch gegen das Ergebnis der Wahl zum
17. Deutschen Bundestag ein. Unter Berufung auf
Art. 38 Abs. 1 GG machte er in erster Linie
geltend, ein gleiches Gewicht der Erststimmen sei nicht
gewährleistet gewesen, weil die Wahlkreise nicht ungefähr die
gleiche Zahl an Wahlberechtigten umfasst hätten. Im Einzelnen
rügte er:
26
1. Die Einteilung der Wahlkreise hätte nicht
auf der Grundlage der deutschen Wohnbevölkerung erfolgen
dürfen, sondern sich auf die Zahl der Wahlberechtigten
stützen müssen. Die Vorschrift des § 3 Abs. 1 BWG,
nach welcher bei der Einteilung der Wahlkreise auf den
Bevölkerungsanteil beziehungsweise die Bevölkerungszahl
abzustellen sei, berücksichtige unter Verstoß gegen
Art. 38 Abs. 1 GG auch nicht stimmberechtigte
Deutsche. Deren Anteil sei in den einzelnen Ländern und noch
mehr in den einzelnen Wahlkreisen jedoch unterschiedlich
hoch. Deshalb weiche die zur Erlangung eines Direktmandats
erforderliche Stimmenzahl in den einzelnen Wahlkreisen
teilweise erheblich von der Stimmenzahl ab, die erforderlich
wäre, wenn man lediglich auf die Wahlberechtigten abstellte.
Aufgrund der unrichtigen Bemessungsgrundlage sei ein gleicher
Erfolgswert der Erststimmen nicht gewährleistet gewesen.
27
2. Ausgehend von der Zahl der Wahlberechtigten
- anstelle der deutschen Bevölkerung - hätten
mehrere Wahlkreise gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1
Nr. 3 BWG neu zugeschnitten werden müssen, weil sich
dann eine Abweichung gegenüber dem Durchschnitt von über
15 %, teilweise über 20 % und in einem Fall
(Wahlkreis Deggendorf) über 25 % ergebe. Die Zuschnitte
wirkten sich auf die Mandatsverteilung aus. Insbesondere bei
den Wahlkreisen mit einer Abweichung von über 15 %,
jedoch unter 25 %, sei die Abweichung teilweise
erheblich größer als der Abstand zwischen Wahlkreissieger und
„Erstunterlegenem“. Der Wahlkreis Deggendorf weiche auch
unter Zugrundelegung der deutschen Wohnbevölkerung in einer
mit § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BWG nicht im
Einklang stehenden Größe von 24,42 % vom
Bundesdurchschnitt ab.
28
3. Ferner habe die Verlagerung zweier
Wahlkreise in andere Länder im Vorfeld der angefochtenen Wahl
zu einer gleichheitswidrigen Verteilung der Erfolgschancen
von Wählerstimmen geführt: Bei einer Abweichung um mehr als
0,5 von der errechneten Maßzahl - gleich ob als
Berechnungsgrundlage die deutsche Wohnbevölkerung oder die
Zahl der Wahlberechtigten herangezogen werde - sei die
Zahl der Wahlkreise anzupassen. Unter beiden Gesichtspunkten
sei die Verlagerung je eines Wahlkreises aus den Ländern
Sachsen und Sachsen-Anhalt in die Länder Baden-Württemberg
und Niedersachsen nicht gerechtfertigt gewesen.
29
4. Außerdem machte der Beschwerdeführer
geltend, bereits vor der Wahl hätte die Einteilung der
Wahlkreise einschließlich der Daten über die jeweiligen
Anteile der deutschen Bevölkerung und der Wahlberechtigten
allgemein zugänglich gemacht werden müssen.
30
Mit Beschluss vom 10. Februar 2011 wies der
Deutsche Bundestag den Wahleinspruch als unbegründet
zurück.
31
1. Die Einteilung der Wahlkreise auf der
Grundlage der deutschen Wohnbevölkerung entspreche § 3
BWG. Die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von
Wahlrechtsvorschriften sei dem Bundesverfassungsgericht
vorbehalten. Dieses habe mit Kammerbeschluss vom
18. Juli 2001 (2 BvR 1252-57/99) ausdrücklich
festgestellt, dass der Gesetzgeber den ihm hinsichtlich der
Einteilung des Wahlgebietes in Wahlkreise zustehenden
Beurteilungsspielraum mit § 3 Abs. 1 BWG in
verfassungskonformer Weise ausgefüllt habe.
32
2. Hinsichtlich des Zuschnitts einzelner
Wahlkreise sei gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1
Nr. 3 BWG auf die deutsche Wohnbevölkerung abzustellen.
Der in der Vorschrift genannte Grenzwert von 25 % für
eine zwingende Neueinteilung sei in keinem Fall erreicht
gewesen. Soweit die Soll-Grenze von 15 % überschritten
worden sei, habe der Gesetzgeber unter Berücksichtigung des
Grundsatzes der Wahlkreiskontinuität im Rahmen seines
Beurteilungsspielraumes von einer Änderung abgesehen, soweit
nicht bis zur nächsten Bundestagswahl eine Überschreitung der
Grenze von 25 % gedroht habe.
33
3. Bei der Verlagerung von zwei Wahlkreisen
von Sachsen und Sachsen-Anhalt nach Baden-Württemberg und
Niedersachsen durch das Achtzehnte Gesetz zur Änderung des
Bundeswahlgesetzes habe der Deutsche Bundestag ausweislich
der Begründung des Gesetzentwurfs den Grundsatz der
Wahlgleichheit unter allen Gesichtspunkten berücksichtigt.
Danach sei eine Neuverteilung der Wahlkreise gemäß § 3
Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BWG für erforderlich gehalten
worden, weil die Zahl der Wahlkreise - ausgehend von dem
Stand der deutschen Bevölkerung zum Stichtag 31. Dezember
2006 - in den betreffenden Ländern nicht mehr deren
Bevölkerungsanteil entsprochen habe. Die Begründung stütze
sich auf vorbereitende Berichte der Wahlkreiskommission. Nach
deren Berechnungen habe die jeweilige Bevölkerungszahl eine
Aufrundung auf 38 Wahlkreise (Baden-Württemberg, rechnerisch
37,714) und 30 Wahlkreise (Niedersachsen, rechnerisch 29,685)
gerechtfertigt. Demgegenüber sei für Sachsen (rechnerisch
16,448) und Sachsen-Anhalt (rechnerisch 9,542) unter
zusätzlicher Berücksichtigung eines beobachteten
kontinuierlichen Bevölkerungsrückgangs zu Recht eine
Abrundung vorgenommen worden.
34
4. Eine Verpflichtung des Bundeswahlleiters
zur Veröffentlichung statistischer Daten zu den einzelnen
Wahlkreisen (deutsche Wohnbevölkerung und Zahl der
Wahlberechtigten) bestehe nicht. Jedem Wahlberechtigten sei
es möglich, vor der Wahl die Einteilung der Wahlkreise
nachzuvollziehen, weil die relevanten Daten in einem
öffentlichen Gesetzgebungsverfahren vom Bundesgesetzgeber als
Anlage zum Bundeswahlgesetz verabschiedet würden.
35
Gegen diesen Beschluss wendet sich der
Beschwerdeführer mit seiner am 29. März 2011
eingegangenen Wahlprüfungsbeschwerde.
36
1. Er rügt, durch die Einteilung der
Wahlkreise auf der Grundlage der deutschen Wohnbevölkerung
werde der Grundsatz der Wahlgleichheit nach Art. 38
Abs. 1 GG verletzt. Das Stimmgewicht der
Wahlberechtigten werde verzerrt, weil der Anteil der nicht
wahlberechtigten Deutschen in den einzelnen Wahlkreisen
unterschiedlich hoch sei. Der Beschwerdeführer legt dies
anhand statistischer Daten dar, welche den Berichten der
Wahlkreiskommission sowie den vom Bundeswahlleiter im
Internet veröffentlichten Wahlergebnissen und Strukturdaten
entnommen sind. Indem man die deutsche Wohnbevölkerung
zugrunde lege, unterstelle man unzulässigerweise, dass die
Wahlberechtigten ihre Stimme auch im Sinne der nicht
Wahlberechtigten abgäben. Das Bundesverfassungsgericht habe
bislang nicht ausdrücklich entschieden, dass § 3
Abs. 1 BWG insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar sei.
Nach dem Repräsentationsgedanken des Art. 38 GG seien
die Abgeordneten zwar Vertreter des ganzen Volkes, sie seien
jedoch nur von einem Teil des Volkes, den Wahlberechtigten,
gewählt. Die Zahl der für ein Direktmandat erforderlichen
Stimmen schwanke zwischen den einzelnen Wahlkreisen
erheblich.
37
2. Der Beschwerdeführer rügt außerdem, bei der
Einteilung der Wahlkreise habe der Gesetzgeber den ihm
eingeräumten Beurteilungsspielraum gleichheitswidrig
verletzt, weil nahezu jeder fünfte Wahlkreis die Schwelle des
§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BWG von 15 %
überschreite. Dabei sei im Vergleich der Bundestagswahlen
seit 2002 eine immer weitergehende Überschreitung
festzustellen. In den bevölkerungsreichsten Wahlkreisen
betrage das Gewicht einer Stimme in Relation zum
bevölkerungsärmsten Wahlkreis nur ca.
60 - 65 %. Die Orientierung an der Zahl der
Wahlberechtigten sowie die Einhaltung der Grenze von
15 % hätte in bis zu fünfzehn Wahlkreisen zu anderen
Wahlkreissiegern führen können. Auch hätte bei der
Wahlkreiseinteilung nicht auf die im Bundeswahlgesetz nicht
vorgesehenen Prinzipien der Wahlkreiskontinuität, der Wahrung
regionaler Besonderheiten und der demokratischen
Repräsentation zurückgegriffen werden dürfen.
38
3. Bei der Umverteilung der Wahlkreise zu
Lasten von Sachsen und Sachsen-Anhalt hätte ebenfalls auf die
Zahl der Wahlberechtigten abgestellt werden müssen. Das auf
dieser Grundlage ermittelte Rechenergebnis (der
Beschwerdeführer gibt an: 17,2408 für Sachsen und 10,0274 für
Sachsen-Anhalt) hätte keine Reduzierung der Zahl der
Wahlkreise auf 16 beziehungsweise neun Wahlkreise
gerechtfertigt. Auch wenn man auf die Bevölkerungszahl
abstelle, sei der Wahlkreisverlust zu Lasten Sachsen-Anhalts
ungerechtfertigt, weil mit einem Wert von 9,5422 der
Grenzwert von 0,5 nicht unterschritten sei. Auf die
seinerzeit zu erwartende und später auch tatsächlich
eingetretene Bevölkerungsentwicklung hätte man nicht
abstellen dürfen, weil Stichtag der 31. Dezember 2006
gewesen sei. Die Entscheidung des Bundestages sei insoweit
auch widersprüchlich, weil sie an anderer Stelle - bei
der Überschreitung der Grenze von 15 % im Rahmen des
§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BWG - eine
verfestigte Bevölkerungsentwicklung nicht berücksichtige.
39
4. Schließlich gebiete der aus Art. 38
und Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 GG herzuleitende
Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl, dass alle wesentlichen
Schritte der Wahl öffentlich überprüfbar seien. Deshalb
müssten Zuschnitt und Größe der Wahlkreise einschließlich der
zur Überprüfung der Einhaltung der Toleranzgrenzen
erforderlichen Informationen (deutsche Wohnbevölkerung und
Zahl der Wahlberechtigten) bereits vor den Wahlen ohne Mühe
öffentlich zugänglich sein. Außerdem müssten die für die
Abwägungsentscheidung nach § 3 Abs. 1 Satz 1
Nr. 3 BWG relevanten Erwägungen veröffentlicht
werden.
40
1. Dem Deutschen Bundestag, dem Bundesrat, der
Bundesregierung, dem Bundeswahlleiter, dem Statistischen
Bundesamt und den Bundesverbänden der im Deutschen Bundestag
vertretenen Parteien ist Gelegenheit gegeben worden, zu der
Wahlprüfungsbeschwerde Stellung zu nehmen. Der Bundesrat hat
von einer Äußerung abgesehen. Das Bundesministerium des
Innern hat auf seine Stellungnahme gegenüber dem
Wahlprüfungsausschuss des Deutschen Bundestages Bezug
genommen.
41
2. Der Deutsche Bundestag hält die
Wahlprüfungsbeschwerde für unbegründet. Die
Wahlkreiseinteilung nach § 3 Abs. 1 BWG auf der
Grundlage der deutschen Wohnbevölkerung sei verfassungsgemäß.
Das Bundesverfassungsgericht habe die Regelung in der
Vergangenheit nie beanstandet. Auch das
Bundesverwaltungsgericht sowie mehrere
Landesverfassungsgerichte hielten eine Wahlbezirkseinteilung
anhand der Einwohnerzahl für zulässig. Bei der Schaffung des
Grundgesetzes sei ebenfalls davon ausgegangen worden, dass
sich die Wahlkreiseinteilung künftig an der Zahl der
Einwohner orientieren werde. Bei der Bemessung des
Stimmgewichts der Länder im Bundesrat stelle das Grundgesetz
in Art. 51 Abs. 2 GG ebenfalls auf die
Einwohnerzahl ab. Das Verhältnis zwischen der Zahl der
Wahlberechtigten und der deutschen Wohnbevölkerung sei im
Übrigen annähernd proportional; auch die deutsche
Wiedervereinigung habe insoweit zu keiner erheblichen
Verschiebung geführt. Die Reformkommission zur Größe des
Deutschen Bundestages habe 1997 trotz Abweichungen des
Minderjährigenanteils in den Ländern vom Bundesdurchschnitt
von bis zu fünf Prozentpunkten keinen Anlass gesehen, die
Einteilung auf der - wenngleich möglicherweise
genaueren - Grundlage der Wahlberechtigten vorzunehmen.
Da sich die Abweichungen seither noch verringert hätten,
bestehe auch weiterhin kein Anlass zur Änderung der
Einteilungsgrundlage.
42
Die Wahlkreiseinteilung auf der Grundlage der
deutschen Wohnbevölkerung entspreche auch dem Grundsatz der
demokratischen Repräsentation. Die Abgeordneten seien
Vertreter des gesamten Volkes, nicht nur der
Wahlberechtigten. Unter diesem Gesichtspunkt sei eine
Beeinträchtigung der Wahlrechtsgleichheit gerechtfertigt. Dem
stehe nicht entgegen, dass der einzelne Abgeordnete nicht nur
das Volk in seinem Wahlkreis, sondern jeweils die gesamte
deutsche Bevölkerung repräsentiere. Ebenso wie die nicht
Wahlberechtigten repräsentiere der Abgeordnete im Übrigen
auch diejenigen Bürger, die von ihrem Wahlrecht keinen
Gebrauch machten und die beim Wahlkreiszuschnitt nicht außer
Betracht gelassen würden. Es sei auch keine Gleichbehandlung
der nicht Wahlberechtigten mit den in Deutschland lebenden
Ausländern geboten, die nach dem heute geltenden Wahlrecht
bei der Wahlkreiseinteilung nicht berücksichtigt würden; denn
die staatsrechtliche Repräsentation beziehe sich nach der
Präambel des Grundgesetzes sowie aufgrund der in Art. 20
Abs. 2 Satz 2, Art. 38 Abs. 1 Satz 2,
Art. 116 GG getroffenen Grundentscheidungen nur auf das
deutsche Volk. Dem Gesetzgeber sei es zwar nicht verwehrt,
bei der Wahlkreiseinteilung anstelle der deutschen
Wohnbevölkerung die Zahl der Wahlberechtigten zugrunde zu
legen, hierzu verpflichtet sei er jedoch nicht.
43
Der Anteil der nicht wahlberechtigten
Deutschen in einem Wahlkreis sei außerdem nur einer von
mehreren Faktoren, die Einfluss auf das Gewicht einer
Erststimme hätten. Daneben komme es auch auf die
Wahlbeteiligung und die Zahl der ungültigen Stimmen an.
Unterschiede ergäben sich außerdem durch die zulässigen
Abweichungen von der durchschnittlichen Bevölkerungszahl
(§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BWG) sowie durch die
geographischen Vorgaben in § 3 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1, Nr. 4 und Nr. 5 BWG. Die von dem
Beschwerdeführer bezifferten Unterschiede im Anteil der nicht
Wahlberechtigten ließen daher keine Rückschlüsse auf das
Gewicht der Erststimmen zu. Den der Beschwerdeschrift
zugrunde gelegten Strukturdaten lasse sich außerdem nicht die
Zahl der nicht wahlberechtigten Deutschen entnehmen, weil die
Statistik auch Ausländer und Staatenlose umfasse.
44
Soweit in Ländern mit einer hohen Zahl an
Wahlkreisen die Entstehung von Überhangmandaten begünstigt
werde, bewege sich die Zahl der Überhangmandate jedenfalls
noch in dem vom Bundesverfassungsgericht für zulässig
erklärten Rahmen. Angesichts der Zugrundelegung der deutschen
Wohnbevölkerung seien die Wahlkreise gesetzeskonform unter
Beachtung der in § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2
und Nr. 3 BWG eingeteilt worden. Die Heranziehung von
Kriterien wie der Kontinuität der Wahlkreiseinteilung oder
der territorialen Verankerung sei nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zulässig.
45
Auch der Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl
sei nicht verletzt. Dieser beziehe sich nicht auf
vorbereitende Schritte wie die Einteilung der Wahlkreise.
Davon abgesehen würden die der Wahlkreiseinteilung zugrunde
gelegten Daten als Bundestagsdrucksachen veröffentlicht.
46
3. Der Präsident des Statistischen Bundesamtes
hat sich zu den der Wahlprüfungsbeschwerde zugrunde liegenden
statistischen Daten geäußert und diese ergänzt. Die
Differenzen beim Anteil nicht wahlberechtigter Deutscher in
den Ländern hätten sich nach dem Schlussbericht der
Reformkommission zur Größe des Deutschen Bundestages von 1997
- bei inzwischen umgekehrten Vorzeichen bezüglich alter
und neuer Länder - weiter verringert; die Abweichung vom
Bundesdurchschnitt habe zum 31. Dezember 2008 keine
5 % mehr erreicht; die Spannbreite der Abweichungen habe
nur noch 6,3 % betragen.
47
Im Übrigen führt er aus, die Auswirkungen des
Anteils der Wahlberechtigten auf das Stimmgewicht seien nur
für atypische Idealbedingungen berechenbar. Hinsichtlich der
gerügten Überschreitungen der in § 3 Abs. 1
Satz 1 Nr. 3 BWG festgelegten Grenzen habe die
Wahlkreiskommission jede Überschreitung der Soll-Marke von
15 % im Einzelnen geprüft und jeweils das Absehen von
einem Änderungsvorschlag begründet.
48
Die Wahlprüfungsbeschwerde ist unzulässig,
soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung des Grundsatzes
der Öffentlichkeit der Wahl geltend macht. Insoweit
entspricht sie nicht den Begründungsanforderungen nach
§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 48 Abs. 1
2. Halbsatz BVerfGG, wonach mit einer
Wahlprüfungsbeschwerde ein Wahlfehler substantiiert
darzulegen und zu erläutern ist, inwiefern dieser die
Mandatsverteilung beeinflussen kann (vgl. BVerfGE 58,
175 f.; 59, 119 ; 79, 173; stRspr). Mit der
auf den Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl gestützten
Rüge, Informationen über Zuschnitt und Größe der Wahlkreise
einschließlich der Daten, die zur Überprüfung der Einhaltung
der gesetzlichen Toleranzgrenzen erforderlich sind, hätten
bereits vor den Wahlen öffentlich zugänglich gemacht werden
müssen, wird die Möglichkeit eines mandatsrelevanten
Wahlfehlers nicht dargetan.
49
1. Der in der Beschwerde herangezogene
Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl beansprucht nur im
Zusammenhang mit dem eigentlichen Wahlvorgang Geltung. Zwar
gebieten die in Art. 38 Abs. 1 GG niedergelegten
Wahlgrundsätze in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1,
Abs. 2 GG, dass alle wesentlichen Schritte der Wahl
öffentlich überprüfbar sind. Dies gilt allerdings nur für das
Wahlvorschlagsverfahren, die Wahlhandlung und die Ermittlung
des Wahlergebnisses (vgl. BVerfGE 121, 266
; 123, 39 ). Die der Wahl
vorausgehenden normativen Entscheidungen des Gesetz- und
Verordnungsgebers unterliegen zwar ebenfalls einem
Öffentlichkeitsgebot. Dieses ist in den jeweils zu
beachtenden Verfahrensvorschriften jedoch in spezieller Weise
ausgestaltet und nicht vom Schutzbereich der Öffentlichkeit
der Wahl erfasst. Gründe für eine abweichende Betrachtung
führt die Beschwerde nicht an.
50
2. Daneben lässt die Beschwerde auch nicht
erkennen, inwiefern das Unterlassen einer Veröffentlichung
von Informationen über den Zuschnitt von Wahlkreisen im
Vorfeld der Wahl für sich genommen Einfluss auf die
Mandatsverteilung haben könnte.
51
3. Ungeachtet dessen legt der Beschwerdeführer
auch nicht dar, dass Informationen über die
Wahlkreiseinteilung für die Wahl zum 17. Deutschen
Bundestag nicht in ausreichendem Maße allgemein zugänglich
gewesen seien. Das Verfahren der Einteilung der Wahlkreise
ist in seinen wesentlichen Schritten öffentlich: Das
Bundesministerium des Innern veröffentlicht die Berichte der
Wahlkreiskommission im Bundesanzeiger (vgl. § 3
Abs. 4 Satz 2 BWG). Die Erwägungen der
Wahlkreiskommission zur Einteilung der Wahlkreise, welche
auch Angaben zur Bevölkerung im Wahlgebiet enthalten, werden
außerdem im Rahmen des wiederum öffentlichen
Gesetzgebungsverfahrens als Bundestagsdrucksachen publiziert
(vgl. für die Wahl zum 17. Deutschen Bundestag, BTDrucks
16/4300, 16/6286
- Berichte der Wahlkreiskommission -; BTDrucks
16/7462 - Gesetzentwurf -). Den Ausführungen des
Beschwerdeführers ist nicht zu entnehmen, inwiefern von
Verfassungs wegen eine weitergehende Veröffentlichung von
Informationen geboten sein könnte.
52
Im Übrigen ist die Wahlprüfungsbeschwerde
zulässig, aber unbegründet.
53
Eine Wahlprüfungsbeschwerde ist begründet,
wenn bei der Wahl in mandatsrelevanter Weise gegen
Wahlrechtsgrundsätze des Grundgesetzes oder
Wahlrechtsvorschriften verstoßen worden ist. Anders als dem
Deutschen Bundestag obliegt es dem Bundesverfassungsgericht
dabei, neben der zutreffenden Anwendung auch die
Verfassungsmäßigkeit der maßgeblichen Vorschriften des
Wahlrechts zu überprüfen (vgl. BVerfGE 16, 130
; 121, 266 ). Einen Wahlfehler
in diesem Sinne zeigt die Wahlprüfungsbeschwerde nicht
auf.
54
Der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit
(Art. 38 Abs. 1 GG) ist bei der Wahl zum
17. Deutschen Bundestag nicht deshalb verletzt worden,
weil für die Einteilung des Wahlgebiets nach § 3
Abs. 1 BWG auf die deutsche Wohnbevölkerung
einschließlich der nicht Wahlberechtigten abgestellt worden
ist.
55
1. a) Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG
bestimmt, dass die Abgeordneten des Deutschen Bundestages in
allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer
Wahl gewählt werden. Aus dem Grundsatz der Wahlgleichheit
folgt für das Wahlgesetz, dass die Stimme jedes
Wahlberechtigten den gleichen Zählwert und die gleiche
rechtliche Erfolgschance haben muss. Dieses
Gleichheitserfordernis, das sich historisch besonders gegen
eine unterschiedliche Gewichtung der Stimmen nach der Person
des Wählers, seiner Zugehörigkeit zu einer Klasse oder seinen
Vermögensverhältnissen wandte, ist wegen seines Zusammenhangs
mit dem Demokratieprinzip als Forderung nach einer Gleichheit
im strengen und formalen Sinne zu verstehen (vgl. BVerfG,
Urteil vom 9. November 2011 - 2 BvC 4/10,
6/10, 8/10 -, juris, Rn. 78; BVerfGE 11, 351
; 82, 322 ; 95, 335
; 95, 408 ; 124, 1 ;
stRspr).
56
b) Die Vorgaben der Wahlgleichheit wirken sich
in den Systemen der Mehrheits- und der Verhältniswahl
unterschiedlich aus. Dem Zweck der - hier in erster
Linie in den Blick zu nehmenden, da die Wahl der Abgeordneten
in den Wahlkreisen (§ 5 BWG) betreffenden -
Mehrheitswahl entspricht es, dass nur die für den
Mehrheitskandidaten abgegebenen Stimmen zur Mandatszuteilung
führen. Die auf die Minderheitskandidaten entfallenden
Stimmen bleiben hingegen bei der Vergabe der Mandate
unberücksichtigt. Die Wahlgleichheit fordert dabei über den
gleichen Zählwert aller Stimmen hinaus nur, dass bei der Wahl
alle Wähler auf der Grundlage möglichst gleich großer
Wahlkreise und daher mit voraussichtlich annähernd gleichem
Stimmgewicht am Kreationsvorgang teilnehmen können (vgl.
BVerfGE 95, 335 ; 121, 266 ;
124, 1 ).
57
c) Hinsichtlich der Verteilung der Wahlkreise
auf die Länder folgt das Erfordernis möglichst gleich großer
Wahlkreise auch aus dem Bestreben, die Zahl von
Überhangmandaten - ungeachtet der mit diesen
grundsätzlich verbundenen Fragen - möglichst gering zu
halten (vgl. BVerfGE 16, 130 ). Neben
anderen Faktoren begünstigt bei einem auf die deutsche
Wohnbevölkerung abstellenden Wahlkreiszuschnitt ein
überdurchschnittlicher Anteil von Kindern und Jugendlichen in
den Wahlkreisen eines Landes das Entstehen von
Überhangmandaten, weil eine geringere Zahl Wahlberechtigter
im Wahlkreis zur Folge hat, dass ein Wahlkreismandat mit
einer vergleichsweise geringeren absoluten Stimmenzahl zu
erringen ist. Häufen sich in einem Land derartige
Abweichungen, so gewinnen Direktmandate gegenüber dem
Zweitstimmenergebnis insgesamt an Gewicht, und die Zahl von
Überhangmandaten kann zunehmen (vgl. Bundeswahlleiter, in:
BVerfGE 95, 335 ; s. auch Henkel,
BayVBl 1974, S. 483 ).
58
d) Die gleiche Größe der Wahlkreise ist im
geltenden Wahlsystem sowohl für den einzelnen Wahlkreis als
auch berechnet auf die Bevölkerungsdichte jedes Landes
Bedingung der Wahlgleichheit (vgl. BVerfGE 95, 335
). Diese muss nicht nur zwischen den Ländern,
sondern auch im Vergleich aller Wahlkreise untereinander
gewährleistet sein (vgl. BVerfGE 16, 130 ; BVerfG,
Beschluss der 4. Kammer des Zweiten Senats vom
18. Juli 2001 - 2 BvR 1252-57/99 -, NVwZ
2002, S. 71 ).
59
e) Für die Beurteilung, ob jeder Erststimme
gleiche Erfolgschancen zukommen, kommt es auf die
tatsächlichen Verhältnisse bei der Entscheidung des
Gesetzgebers über die Wahlkreiseinteilung an (vgl. BVerfGE
95, 335 <353, 363>; Staatsgerichtshof der Freien
Hansestadt Bremen, Urteil vom 5. November 2004 - St 2/04
-, juris, Rn. 41). Freilich ist der Gesetzgeber
lediglich gehalten, die rechtlichen Bedingungen gleicher
Erfolgschancen sicherzustellen. Er hat hingegen nicht das
tatsächliche Stimmgewicht in seine Überlegungen mit
einzubeziehen, weil dieses von weiteren Faktoren
- insbesondere der Wahlbeteiligung und der Zahl der
ungültigen Stimmen - beeinflusst wird, die sich vor der
Wahl nicht mit der erforderlichen Sicherheit prognostizieren
lassen.
60
f) Der Grundsatz der Wahlgleichheit
verpflichtet den Gesetzgeber auch, die Einteilung der
Wahlkreise regelmäßig zu überprüfen und erforderlichenfalls
zu korrigieren (vgl. BVerfG, Urteil vom 9. November 2011
- 2 BvC 4/10, 6/10, 8/10 -, juris,
Rn. 90; s. auch Staatsgerichtshof der Freien Hansestadt
Bremen, Urteil vom 5. November 2004 - St 2/04 -, juris,
Rn. 72). Diese Verpflichtung bezieht sich zunächst auf
den konkreten Zuschnitt der Wahlkreise und beinhaltet, dass
der Gesetzgeber Abweichungen in der Wahlkreisgröße vom
Bundesdurchschnitt auf das verfassungsrechtlich zulässige Maß
zurückzuführen hat (vgl. BVerfGE 16, 130 ). Die
erforderlichen Vorarbeiten sind einfachgesetzlich in den
Bestimmungen des § 3 Abs. 2 bis Abs. 4 BWG
über die ständige Wahlkreiskommission normiert. Dabei
erstreckt sich die Verpflichtung des Gesetzgebers zur
Überprüfung und Korrektur der Wahlkreiseinteilung auf die ihr
zugrunde liegenden Kriterien. Der verfassungsrechtliche
Grundsatz der Wahlgleichheit bezieht sich auf den gesamten
Kreationsvorgang (vgl. BVerfGE 95, 335 ; 121, 266
). Die aus der Wahlgleichheit herzuleitende
Anforderung möglichst gleich großer Wahlkreise beansprucht
für alle Stufen der Wahlkreiseinteilung gleichermaßen
Geltung. Auch die Grundlagen der Wahlkreiseinteilung sind
daher im Hinblick auf die Wahlgleichheit regelmäßig zu
überprüfen und erforderlichenfalls zu korrigieren.
61
2. a) Der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit
unterliegt keinem absoluten Differenzierungsverbot.
Allerdings folgt aus dem formalen Charakter des Grundsatzes
der Wahlrechtsgleichheit, dass dem Gesetzgeber bei der
Ordnung des Wahlrechts nur ein eng bemessener Spielraum für
Differenzierungen bleibt (vgl. BVerfG, Urteil vom
9. November 2011 - 2 BvC 4/10, 6/10,
8/10 -, juris, Rn. 91; BVerfGE 124, 1 ;
stRspr). Differenzierungen bedürfen daher zu ihrer
Rechtfertigung stets eines besonderen, sachlich legitimierten
Grundes. Differenzierungen im Wahlrecht können durch Gründe
gerechtfertigt werden, die durch die Verfassung legitimiert
und von einem Gewicht sind, das der Wahlgleichheit die Waage
halten kann (vgl. BVerfG, Urteil vom 9. November 2011
- 2 BvC 4/10, 6/10, 8/10 -, juris,
Rn. 87; BVerfGE 95, 408 ; 121, 266
; 124, 1 ).
62
b) Insbesondere bei der Einteilung des
Wahlgebietes in gleich große Wahlkreise steht dem Gesetzgeber
ein gewisser Gestaltungs- und Beurteilungsspielraum zu (vgl.
BVerfGE 95, 335 ).
63
Bei der Einschätzung der die Grundlage der
Gestaltungsentscheidungen bildenden tatsächlichen
Gegebenheiten steht dem Gesetzgeber ein Spielraum bereits
deshalb zu, weil sich der Grundsatz der Wahlgleichheit bei
der Wahlkreiseinteilung nur näherungsweise verwirklichen
lässt. So sind bei der Verteilung der Wahlkreise auf die
Länder entsprechend ihren Bevölkerungsanteilen
Abbildungsunschärfen hinzunehmen. Auch ist die
Bevölkerungsverteilung einem steten Wandel unterworfen (vgl.
BVerfGE 16, 130 ). Daher nimmt etwa eine
- aus Gründen der Wahlorganisation erforderliche -
Stichtagsregelung den unvermeidlichen Umstand in Kauf, dass
sich die tatsächlichen Verhältnisse bis zum Wahltag wieder
verändern werden. Darüber hinaus ist der Gesetzgeber auch
nicht gehalten, bei seiner Gestaltungsentscheidung
tatsächliche Gegebenheiten bereits dann zu berücksichtigen,
wenn diese ihrer Natur oder ihrem Umfang nach nur unerheblich
oder von vorübergehender Dauer sind; vielmehr darf er darauf
abstellen, ob sich eine beobachtete Entwicklung in der
Tendenz verfestigt (vgl. BVerfGE 16, 130
).
64
aa) Dementsprechend wird die Strenge der
Gleichheitsanforderung dadurch gemildert, dass die Wahlkreise
im Verhältnis der Bevölkerungsanteile auf die einzelnen
Länder zu verteilen sind (vgl. § 3 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 BWG). Es kommt hinzu, dass jeder
Wahlkreis nach dem Gedanken einer territorialen Verankerung
des im Wahlkreis gewählten Abgeordneten zugleich ein
zusammengehörendes und abgerundetes Ganzes bilden soll
(§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 und Nr. 5
BWG) und dass sich die historisch verwurzelten
Verwaltungsgrenzen nach Möglichkeit mit den Wahlkreisgrenzen
decken sollen. Die durch die Erststimme geknüpfte engere
persönliche Beziehung der Wahlkreisabgeordneten zu dem
Wahlkreis, in dem sie gewählt worden sind, bedarf zudem einer
gewissen Kontinuität der räumlichen Gestalt des Wahlkreises
(vgl. BVerfGE 95, 335 ). In Anbetracht des
gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums unterliegt es daher
keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, dass § 3
Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BWG bei der
Wahlkreiseinteilung gewisse Abweichungen in der
Bevölkerungszahl zulässt (vgl. BVerfGE 95, 335
; BVerfG, Beschluss der 4. Kammer des
Zweiten Senats vom 18. Juli 2001 - 2 BvR
1252-57/99 -, NVwZ 2002, S. 71 ;
entsprechend zum Wahlrecht in den Ländern, Staatsgerichtshof
für das Land Baden-Württemberg, Urteil vom 14. Juni 2007
- 1/06 -, juris, Rn. 61, 64; Bayerischer
Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 10. Oktober 2001
- Vf. 2-VII-01 u. a. -, NVwZ-RR 2002,
S. 473 ).
65
bb) Auch bei der Ausfüllung seines
Gestaltungsspielraums hat der Gesetzgeber die
verfassungsrechtlichen Vorgaben, insbesondere den Grundsatz
der Wahlrechtsgleichheit, zu beachten. Dazu gehört, dass er
verpflichtet ist, das ausgewählte Wahlsystem in seinen
Grundelementen folgerichtig zu gestalten, und dass er keine
strukturwidrigen Elemente einführen darf (vgl. BVerfGE 120,
82 ).
66
3. Die Einhaltung der verfassungsrechtlichen
Grenzen des Gestaltungs- und Beurteilungsspielraums
unterliegt jedenfalls einer strengen verfassungsgerichtlichen
Überprüfung, soweit mit Regelungen, die die Bedingungen der
politischen Konkurrenz berühren, die parlamentarische
Mehrheit gewissermaßen in eigener Sache tätig wird und die
Gefahr besteht, dass die jeweilige Parlamentsmehrheit sich
statt von gemeinwohlbezogenen Erwägungen vom Ziel des eigenen
Machterhalts leiten lässt (vgl. BVerfG, Urteil vom
9. November 2011 - 2 BvC 4/10, 6/10,
8/10 -, juris, Rn. 91; BVerfGE 120, 82
). Zu diesen Regelungen gehören grundsätzlich auch
die Entscheidungen des Gesetzgebers über die Einteilung des
Wahlgebiets in Wahlkreise.
67
4. Die in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG
verankerte Wahlrechtsgleichheit gebietet im Grundsatz eine
Einteilung der Wahlkreise auf der Grundlage der Zahl nur der
Wahlberechtigten.
68
a) Das Bundesverfassungsgericht hat sich mit
der Frage, ob und gegebenenfalls unter welchen Bedingungen
bei der Wahlkreiseinteilung auch die Zahl der minderjährigen
Deutschen berücksichtigt werden darf, bislang nicht näher
befasst. Zwar ist es von einer Bemessung der Wahlkreise nach
der Zahl der in ihnen zusammengefassten deutschen Bevölkerung
ausgegangen (vgl. BVerfGE 16, 130 ; 95, 335
; BVerfG, Beschluss der 4. Kammer des Zweiten
Senats vom 18. Juli 2001 - 2 BvR
1252-57/99 -, NVwZ 2002, S. 71 ), hat
dies allerdings keiner verfassungsrechtlichen Prüfung
unterzogen.
69
b) Anknüpfungspunkt des Gleichheitsgrundsatzes
des Art. 38 Abs. 1 GG sind die Wahlberechtigten
(vgl. BVerfGE 1, 208 ; 95, 335 ; 124, 1
; stRspr), nicht die Wohnbevölkerung. Die
Wahlgleichheit ist an die Trägerschaft von Rechten, konkret
des Wahlrechts, gekoppelt. Das Gleichheitserfordernis
beansprucht Geltung im Verhältnis der Wahlberechtigten
untereinander (vgl. Masing, Wahlkreiseinteilung und kommunale
Gebietsgrenzen, 2001, S. 28). Bei der Mehrheitswahl
verlangt die Wahlrechtsgleichheit, dass alle Wähler über den
gleichen Zählwert ihrer Stimmen hinaus mit annähernd gleicher
Erfolgschance am Kreationsvorgang teilnehmen können (vgl.
BVerfGE 95, 335 ; 121, 266 ). Der
Gesetzgeber hat daher eine Bemessungsgrundlage für die
Wahlkreiseinteilung zu wählen, die die Chancengleichheit
aller an der Wahl Beteiligten wahrt. Dementsprechend hat er
dafür Sorge zu tragen, dass jeder Wahlkreis möglichst die
gleiche Zahl an Wahlberechtigten umfasst (vgl. bereits
Henkel, BayVBl 1974, S. 483 ).
70
c) Die Wahlrechtsgleichheit wird allerdings
auch bei Heranziehung der deutschen Wohnbevölkerung als
Bemessungsgrundlage nicht beeinträchtigt, solange sich der
Anteil der Minderjährigen an der deutschen Bevölkerung
regional nur unerheblich unterscheidet. Bei einer annähernd
gleichen Verteilung der Minderjährigen auf die Wahlkreise ist
in allen Wahlkreisen weitgehend dieselbe Stimmenzahl
erforderlich, um ein Mandat zu erringen. Die Berücksichtigung
auch der nicht Wahlberechtigten ist daher jedenfalls solange
unbedenklich, wie sich die deutsche Wohnbevölkerung annähernd
proportional zur Zahl der Wahlberechtigten verhält. Erst wenn
sich nicht nur unerhebliche Abweichungen zwischen der
Bevölkerung und der Zahl der Wahlberechtigten ergeben, kann
eine Änderung der Wahlkreiseinteilung geboten sein. Die
Überprüfungspflicht des Gesetzgebers (oben
C. I. 1. f) erstreckt sich auch hierauf.
71
d) In diesem Verfahren bedarf es keiner
Entscheidung, ob, worauf namentlich der Deutsche Bundestag in
seiner Stellungnahme hinweist, eine erhebliche
Beeinträchtigung der Wahlrechtsgleichheit, die dadurch
verursacht wird, dass die Wahlkreiseinteilung auf der
Grundlage der deutschen Wohnbevölkerung erfolgt, über den
Grundsatz demokratischer Repräsentation gerechtfertigt werden
könnte. Der Gesetzgeber hat sich von derartigen Erwägungen,
die eine Aufspaltung des in Art. 38 Abs. 1
Satz 2 GG verankerten Prinzips der umfassenden
Repräsentation voraussetzen würde, nicht leiten lassen,
sondern stellte allein auf die hinreichend gleiche Verteilung
der Minderjährigen ab (vgl. Reformkommission zur Größe des
Deutschen Bundestages, Zwischenbericht vom 8. Mai 1996,
BTDrucks 13/4560, S. 13 f.; Schlussbericht vom
17. Juni 1996, BTDrucks 13/7950, S. 14 f.).
Dieser Aspekt genügt auch für die Beurteilung der
Wahlkreiseinteilung zur Wahl zum 17. Deutschen
Bundestag.
72
5. Der tatsächliche Anteil Minderjähriger an
der Bevölkerung in den Ländern und in den Wahlkreisen ist
zwar geeignet, die Annahme des Gesetzgebers einer annähernd
gleichmäßigen Verteilung über das Wahlgebiet in Frage zu
stellen (a). Die Wahlkreiseinteilung für die Wahl zum
17. Deutschen Bundestag genügt jedoch den Anforderungen
des Grundsatzes der Wahlgleichheit (b). Allerdings wird der
Gesetzgeber bei der Wahlkreiseinteilung künftig den Anteil
Minderjähriger an der Bevölkerung sowohl bezogen auf die
Länder als auch auf die einzelnen Wahlkreise in den Blick zu
nehmen haben (c).
73
a) aa) Der Wahlgesetzgeber hat eine
Wahlkreiseinteilung auf der Grundlage der deutschen
Wohnbevölkerung bislang im Hinblick darauf für zulässig
erachtet, dass sich der Anteil der Minderjährigen an der
deutschen Bevölkerung regional nicht in zu berücksichtigender
Weise unterscheidet.
74
Die Reformkommission zur Größe des Deutschen
Bundestages hat die Bemessungsgrundlage nach § 3
Abs. 1 BWG in den Jahren 1995 bis 1997 überprüft,
letztlich jedoch bestätigt (vgl. BTDrucks 13/4560,
S. 13 f.; 13/7950, S. 14 f.). Die
Empfehlung der Reformkommission, bei der Bestimmung der
Bevölkerungszahlen für die Wahlkreiseinteilung auch künftig
von der gesamten deutschen Wohnbevölkerung auszugehen, stützt
sich darauf, dass nach dem vorhandenen Datenmaterial keine
erheblichen und dauerhaften Unterschiede bei der Verteilung
der minderjährigen Deutschen über das Wahlgebiet
festzustellen seien. In dem untersuchten Zeitraum, der die
Jahre 1990 bis 1995 umfasste, war der Anteil der
Minderjährigen in den neuen Ländern rückläufig, während er in
den alten Ländern zunahm. Auf dieser Grundlage ging die
Reformkommission von einer fortschreitenden Angleichung des
Minderjährigenanteils in den Ländern aus.
75
Inwieweit der Anteil Minderjähriger in den
einzelnen Wahlkreisen vom Bundesdurchschnitt abweicht, hat
die Reformkommission ausweislich der veröffentlichten
Berichte nicht untersucht. Insoweit scheint sie ebenfalls von
einer annähernden Gleichverteilung ausgegangen zu sein.
76
Seither hat der Deutsche Bundestag die
Bemessungsgrundlage ersichtlich nicht erneut in Frage
gestellt. Bei der Einteilung der Wahlkreise für die Wahl zum
17. Deutschen Bundestag ist der Stand der deutschen
Bevölkerung ohne besondere Begründung zugrunde gelegt worden
(vgl. den Entwurf eines Achtzehnten Gesetzes zur Änderung des
Bundeswahlgesetzes, BTDrucks 16/7462,
S. 58 ff.).
77
bb) Der Anteil Minderjähriger an der deutschen
Bevölkerung hat sich jedoch nicht als so gleichmäßig
erwiesen, dass Unterschiede in der regionalen Verteilung ohne
Weiteres zu vernachlässigen sind. Dies ergibt sich aus dem
vorliegenden statistischen Material sowohl zum
31. Dezember 2006, auf welchen Zeitpunkt sich der
Entwurf des Achtzehnten Gesetzes zur Änderung des
Bundeswahlgesetzes (BTDrucks 16/7462) bezogen hat, als auch
zum 31. Dezember 2008, dem Zeitpunkt, der der
Wahlkreiseinteilung im Achtzehnten Gesetz zur Änderung des
Bundeswahlgesetzes vom 17. März 2008 (BGBl I
S. 316) zeitlich am nächsten liegt, und aus den Zahlen
der Wahlberechtigten am Wahltag. Diese Daten entsprechen im
Wesentlichen den vom Beschwerdeführer ermittelten.
78
(1) Zwar erreichte im Ländervergleich die
Abweichung des Minderjährigenanteils vom Bundesdurchschnitt
(16,9 %) maximal - 4,6 Prozentpunkte
(Sachsen-Anhalt), und die Spannbreite der Abweichungen lag
bei lediglich 6,3 Prozentpunkten. Dies liegt in dem Rahmen
dessen, was der Gesetzgeber als hinnehmbar erachtet hat. Ein
anderes Bild ergibt sich jedoch, wenn man die einzelnen
Wahlkreise gegenüberstellt. Der Minderjährigenanteil reichte
dort von 22,9 % im Wahlkreis 33 (Cloppenburg-Vechta; die
Beschwerde geht hier von 22,6 % aus) bis zu 11,5 % im
Wahlkreis 71 (Dessau-Wittenberg). Damit ergibt sich eine
Spannbreite von 11,4 (nach der Beschwerde 11,1)
Prozentpunkten. Diese liegt erheblich über der im
Ländervergleich bestehenden Spannbreite.
79
(2) Der unterschiedliche Minderjährigenanteil
ist im Hinblick auf den voraussichtlichen Erfolgswert der
Wählerstimmen allerdings nicht isoliert, sondern in
Verbindung mit den im Rahmen der Toleranzgrenzen des § 3
Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BWG in Kauf genommenen
Abweichungen der Bevölkerungszahlen zu bewerten. So wird etwa
der dem Erfolgswert einer Stimme abträgliche Effekt einer
überdurchschnittlichen Bevölkerungszahl eines Wahlkreises
gemindert, wenn dort auch überdurchschnittlich viele
Minderjährige wohnhaft sind, weil dann die Zahl der
Wahlberechtigten den Durchschnitt weniger weit übersteigt.
Der Einfluss des unterschiedlichen Minderjährigenanteils auf
die Erfolgschance einer Stimme wird daher erst sichtbar, wenn
man die Zahl der Wahlberechtigten in den Wahlkreisen
vergleicht und diese mit den vom Gesetzgeber herangezogenen
Bevölkerungszahlen in Beziehung setzt. Stellt man auf die
Zahl der Wahlberechtigten am Wahltag ab, ergibt sich
- unter Inkaufnahme einer kleinen Unschärfe im Hinblick
darauf, dass die Wahlkreiseinteilung zu einem anderen
Zeitpunkt erfolgt ist - folgendes Bild:
80
Der Wert des Wahlkreises 227 (Deggendorf)
unterschritt bei Zugrundelegung der Zahl der Wahlberechtigten
den Durchschnittswert um 25,6 %, so dass die Grenze des
§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 2. Halbsatz
BWG nicht mehr eingehalten gewesen wäre. In zwei Wahlkreisen
lag die Abweichung bei Zugrundelegung der Zahl der
Wahlberechtigten zwar noch unterhalb, jedoch deutlich näher
an der Grenze von 25 % als auf der Grundlage der
deutschen Wohnbevölkerung (Wahlkreis 55 ,
+ 23,2 % statt + 20,4 %, und Wahlkreis 70
, + 22,3 % statt
+ 16,0 %). In weiteren zwölf Wahlkreisen, bei denen
auf der Grundlage der deutschen Wohnbevölkerung die
Soll-Grenze von 15 % nach § 3 Abs. 1
Satz 1 Nr. 3 1. Halbsatz BWG eingehalten war,
war diese bei Zugrundelegung der Zahl der Wahlberechtigten
über- beziehungsweise unterschritten.
81
b) Dieser Befund erschüttert zwar die Annahme
einer flächendeckend gleichmäßigen Verteilung der nicht
wahlberechtigten Deutschen, begründet jedoch auch unabhängig
von der Frage einer Rechtfertigung durch den
Repräsentationsgrundsatz nach Art. 38 Abs. 1
Satz 2 GG noch keinen Verstoß gegen den Grundsatz der
Wahlgleichheit bei der Wahl zum 17. Deutschen Bundestag.
82
Der Gesetzgeber hat sich bei der
Wahlkreiseinteilung zur Wahl des 17. Deutschen
Bundestages an die in § 3 Abs. 1 BWG selbst
gesetzten Vorgaben gehalten und damit die mit diesen Vorgaben
zur Wahrung der Wahlrechtsgleichheit verfolgten Ziele einer
transparenten und folgerichtigen Gesetzgebung beachtet. Die
Ausgestaltung der Regeln des § 3 Abs. 1 BWG beruht
auf der Annahme einer im Wesentlichen gleichmäßigen
Verteilung der minderjährigen Deutschen im Wahlgebiet. Diese
Annahme ist für die Verteilung der Wahlkreise auf die Länder
nach wie vor berechtigt (aa), gilt allerdings für den
Zuschnitt der Wahlkreise nicht mehr ohne Weiteres, was indes
für die Wahl zum 17. Deutschen Bundestag nicht
berücksichtigt werden musste (bb).
83
aa) Die Reformkommission zur Größe des
Deutschen Bundestages war bei dem von ihr vorgenommenen
Ländervergleich zu dem Ergebnis gekommen, dass die
Abweichungen des Minderjährigenanteils vom Bundesdurchschnitt
bei abnehmender Tendenz zuletzt nur noch von - 4,3 bis
+ 3,6 Prozentpunkte betrugen (vgl. BTDrucks 13/7950,
S. 15), und hatte diese Abweichungen für hinnehmbar
erachtet. Der Gesetzgeber ist dieser Einschätzung gefolgt,
und der Senat sieht keinen Anlass, diese Einschätzung
verfassungsrechtlich anzuzweifeln.
84
Die von der Reformkommission beobachtete
Tendenz hat sich fortgesetzt und zwischenzeitlich dazu
geführt, dass sich die Minderjährigenquote, wenn man die
neuen und die alten Länder gegenüberstellt, mit umgekehrten
Vorzeichen vom Bundesdurchschnitt entfernt. Während der
Minderjährigenanteil nach den von der Reformkommission
verwendeten Daten 1995 trotz abnehmender Tendenz in allen
neuen Ländern noch über dem Bundesdurchschnitt von
18,9 % lag (die Unterschiede reichten von + 0,6
Prozentpunkten in Sachsen bis + 3,6 Prozentpunkten in
Mecklenburg-Vorpommern; vgl. BTDrucks 13/7950, S. 15),
war er dort zum 31. Dezember 2008 nach den vom
Statistischen Bundesamt mitgeteilten Daten auf teilweise
deutlich unterdurchschnittliche Werte gesunken und betrug
zwischen 12,3 % in Sachsen-Anhalt und 13,2 % in
Brandenburg; dies entspricht Abweichungen vom
Bundesdurchschnitt (16,9 %) von - 4,6 bis
- 3,7 Prozentpunkten. Dies ändert jedoch nichts daran,
dass sowohl die maximale Abweichung (- 4,6 Prozentpunkte
in Sachsen-Anhalt) als auch die Spannbreite der Abweichungen
(6,3 Prozentpunkte) nicht den Rahmen dessen verlassen haben,
was den Gesetzgeber im Anschluss an den Bericht der
Reformkommission bewogen hat, unverändert an der Bezugsgröße
der deutschen Wohnbevölkerung festzuhalten.
85
bb) Die für die Ermittlung der Zahl der
Wahlkreise in den Ländern gültige Annahme einer bundesweit
gleichmäßigen Verteilung der minderjährigen Deutschen kann
indes nicht unbesehen auf den Zuschnitt der einzelnen
Wahlkreise übertragen werden. Zwar war die Zahl der
betroffenen Wahlkreise gering; auch hätten die
unterschiedlichen Bemessungsgrundlagen nicht durchweg
gravierende Änderungen zur Folge haben müssen. Gleichwohl
können diese potentiellen Beeinträchtigungen der
Wahlrechtsgleichheit nicht grundsätzlich unberücksichtigt
bleiben. Hätte der Gesetzgeber bei der Einteilung der
einzelnen Wahlkreise auf die Zahl der Wahlberechtigen
abgestellt, hätte er in einer Reihe von Fällen zumindest
zusätzliche Erwägungen anstellen müssen, um dem Gebot
annähernd gleicher Erfolgschancen der Erststimmen ohne
Veränderung der Wahlkreise Rechnung zu tragen. Das
Unterbleiben derartiger Erwägungen begründet indes keinen
Wahlfehler.
86
Bei der Wahl zum 17. Deutschen Bundestag
waren insoweit vergleichsweise wenige Fälle betroffen, die
zudem ganz überwiegend keine erheblichen Abweichungen von den
gesetzlichen Vorgaben aufwiesen. Lediglich in einem Fall
(Wahlkreis 227 ) stand die Einhaltung der
Grenze des § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3
2. Halbsatz BWG von 25 % - und dies nur
knapp - in Rede, in weiteren vierzehn Fällen wären
hinzukommende oder verstärkte Abweichungen vom Durchschnitt
zwischen 15 und 25 % zu bewältigen gewesen. Bei den
übrigen der insgesamt 299 Wahlkreise hätte sich die
Größenabweichung hingegen auch bei Zugrundelegung der Zahl
der Wahlberechtigten in derselben gesetzlichen Kategorie
bewegt, wie sie sich auf der Grundlage der deutschen
Wohnbevölkerung ergab.
87
Da die Annahme einer annähernd gleichen auch
regionalen Verteilung der minderjährigen Deutschen bis dahin
nicht in Frage gestellt worden war und da
- bei einer hypothetischen Betrachtung - eine
Beeinträchtigung der Wahlrechtsgleichheit durch die
Anknüpfung an die Wohnbevölkerung allenfalls marginal
ausfällt, ist es nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber
die Wahlkreiseinteilung zur Wahl des 17. Deutschen
Bundestages insoweit ohne Kontrollüberlegungen mit Rücksicht
auf die Verteilung der Wahlberechtigten vorgenommen hat. Das
Bundesverfassungsgericht hat keinen Anlass, die konkrete
Wahlkreiseinteilung einer weitergehenden Überprüfung zu
unterwerfen, weil vor dem genannten Hintergrund
Interessenkonflikte im Bereich der Gesetzgebung hier
ausgeschlossen werden können.
88
c) Der Gesetzgeber ist jedoch gehalten, bei
der Wahlkreiseinteilung künftig den Anteil der Minderjährigen
an der Bevölkerung zu berücksichtigen. Er hat dabei sowohl
die Werte in den Ländern als auch im Vergleich zwischen den
einzelnen Wahlkreisen einschließlich der Tendenzen bei der
Bevölkerungsentwicklung in den Blick zu nehmen. Sollte die
Entwicklung zu einer erheblichen Ungleichverteilung zwischen
den Ländern führen, wird der Gesetzgeber zu prüfen haben, ob
er die Maßstabsnorm des § 3 Abs. 1 Satz 1
Nr. 2 BWG ändert. Soweit es lediglich um einzelne
Wahlkreise betreffende Abweichungen von der
durchschnittlichen Verteilung der minderjährigen Deutschen
geht, kann neben den bei der Wahlkreiseinteilung bereits
bislang zu berücksichtigenden Aspekten wie etwa der
territorialen Verankerung des im Wahlkreis gewählten
Abgeordneten, den historisch gewachsenen Verwaltungsgrenzen
und einer gewissen Kontinuität der räumlichen Gestalt des
Wahlkreises (vgl. BVerfGE 95, 335 ) künftig auch
der Anteil der minderjährigen Deutschen in die Entscheidung
über den Zuschnitt der Wahlkreise einbezogen werden.
89
Soweit der Beschwerdeführer - unabhängig
von der Bemessungsgrundlage -Verstöße gegen die
15 %-Sollgrenze des § 3 Abs. 1 Satz 1
Nr. 3 BWG rügt, ist ein Wahlfehler ebenfalls nicht
festzustellen.
90
1. Dahingestellt bleiben kann, inwieweit
angesichts der grundsätzlichen Gleichrangigkeit
einfachgesetzlicher Regelungen der Gesetzgeber bei der
Einteilung des Wahlgebietes in Wahlkreise (§ 2
Abs. 1 BWG) in verfassungsgerichtlich überprüfbarer
Weise an die Vorgaben des § 3 Abs. 1 BWG gebunden
ist und ob etwa eine Missachtung des § 3 Abs. 1 BWG
darin zu sehen wäre, wenn der Gesetzgeber auf eine
Überschreitung des dort angegebenen Sollwerts selbst dann
nicht reagierte, wenn sie die Mehrzahl der Wahlkreise
beträfe. Ein Wahlfehler liegt jedenfalls noch nicht darin,
dass ein gewisser Teil - nach der Beschwerde etwa ein
Fünftel - der Wahlkreise die Soll-Grenze überschritten
hat. Der Gesetzgeber darf nach der Konzeption des § 3
Abs. 1 BWG von dem Soll-Grenzwert, den der
Beschwerdeführer als solchen nicht angreift, im Rahmen seines
Ermessens abweichen, wenn sachgerechte Erwägungen dies
rechtfertigen. Die Tatsache, dass die Grenze mehrfach
überschritten worden ist, begründet daher für sich genommen
keinen Wahlfehler. Es ist nicht dargelegt und auch sonst
nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber bezogen auf bestimmte
Wahlkreise die Grenze seines Ermessens überschritten hat.
Daher liegt auch in der vom Beschwerdeführer vorgetragenen
Zunahme der Überschreitungsfälle seit dem Jahr 2002 kein
Wahlfehler.
91
2. Dass die bei der beanstandeten
Wahlkreiseinteilung herangezogenen Abwägungskriterien
insbesondere der Wahlkreiskontinuität und der Wahrung
regionaler Besonderheiten im Bundeswahlgesetz nicht
ausdrücklich genannt sind, macht ihre Berücksichtigung
entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht
unzulässig. Diese Kriterien liegen der gesetzlichen Regelung
über die Wahlkreiseinteilung zugrunde und sind nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geeignet,
Abweichungen bei der Wahlkreisgröße zu rechtfertigen (vgl.
BVerfGE 95, 335 ).
92
Auch die Zuordnung der Wahlkreise zu den
Ländern lässt keinen Wahlfehler erkennen.
93
Nach § 3 Abs. 1 Satz 1
Nr. 2 Satz 1 BWG muss die Zahl der Wahlkreise in
den einzelnen Ländern deren Bevölkerungsanteil „soweit wie
möglich“ entsprechen. Diese Einschränkung trägt dem Umstand
Rechnung, dass eine rechnerisch exakte Verteilung in aller
Regel nicht erreichbar ist, weil nur eine natürliche Zahl von
Wahlkreisen verteilt werden kann, während der berechnete
Bevölkerungsanteil in den meisten Fällen zu Bruchteilen einer
natürlichen Zahl führen wird. In diesen Fällen muss eine
Rundung erfolgen. Dabei kann ebenso wie die Frage
verfassungsgerichtlich überprüfbarer Bindung des Gesetzgebers
an diese Vorgabe (vgl. C.II.1.) dahingestellt bleiben, ob die
Einschränkung „soweit wie möglich“ wie ein „verstärktes Soll“
zu verstehen ist, welches dem Gesetzgeber ein eng begrenztes
Ermessen einräumt, oder ob streng nach mathematischen Regeln
vorzugehen ist (vgl. hierzu Schreiber, Kommentar zum
Bundeswahlgesetz, 8. Aufl. 2009, § 3 Rn. 15
bis 17). Während sich dies bei den übrigen betroffenen
Ländern bereits aus der Über- beziehungsweise Unterschreitung
der Rundungsgrenze von 0,5 ergibt, ist die Verlagerung eines
Wahlkreises zu Lasten des Landes Sachsen-Anhalt nach beiden
Lesarten nachvollziehbar.
94
Auf das Land Sachsen-Anhalt entfielen bei
Zugrundelegung der fortgeschriebenen deutschen
Wohnbevölkerung nach Anwendung des Hare/Niemeyer-Verfahrens
zum Stichtag 31. Dezember 2006 rechnerisch 9,542
Wahlkreise, so dass die Rundungsgrenze von 0,5 noch nicht
unterschritten war. Dies haben der Deutsche Bundestag und die
Wahlkreiskommission nicht verkannt (vgl. BTDrucks 16/7462,
S. 58). Der Deutsche Bundestag hat darauf abgestellt,
dass der Rundungsgrenzwert zum Stichtag nur knapp
überschritten und aufgrund der Bevölkerungsentwicklung bis
zum 30. Juni 2007 beinahe erreicht war (9,501; vgl.
BTDrucks 16/7462, S. 59).
95
Die von dem Beschwerdeführer hiergegen
vorgebrachten Einwände begründen jedenfalls deshalb keinen
Wahlfehler, weil ein Wahlkreis auch bei Anwendung strikter
Proportionalität verlagert werden durfte: Die Werte beider
Länder, denen ein zusätzlicher Wahlkreis zugeschrieben wurde
(Baden-Württemberg: 37,714, Niedersachsen: 29,685) waren von
der Rundungsgrenze von 0,5 weiter entfernt als der Wert
Sachsen-Anhalts von 9,542. Die Entscheidung des Gesetzgebers,
Niedersachen zu Lasten Sachsen-Anhalts einen Wahlkreis
zuzuweisen, bildet die tatsächliche Bevölkerungsverteilung
daher besser ab, als es bei einem Verzicht auf die
Übertragung der Fall gewesen wäre.
96
Die Entscheidung über die Auslagenerstattung
beruht auf § 34a Abs. 3 BVerfGG. Die Beschwerde hat
zur Klärung einer allgemein bedeutsamen Frage des Wahlrechts
beigetragen, so dass es angemessen erscheint, die hälftige
Erstattung der Auslagen des Beschwerdeführers anzuordnen.