BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvC 3/13 -
der Vereinigung Deutsche Nationalversammlung
(DNV),
vertreten durch den Vorstand, Landsberger Allee 220, 10367
Berlin,
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau,
Huber,
Hermanns,
Müller,
Kessal-Wulf
am 23. Juli 2013 beschlossen:
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Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen die
Ablehnung der Anerkennung als Partei für die Wahl zum
18. Deutschen Bundestag.
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1. Die im November 2012 in Berlin gegründete
Beschwerdeführerin besteht aus 42 Mitgliedern. Sie
verfügt über einen Bundesvorstand und sechs Landesverbände.
Sie hat eine eigene Internetseite und ist in sozialen
Netzwerken aktiv. Die Internetseite der Beschwerdeführerin
weist unter der Rubrik Veranstaltungen für den Monat Juni
2013 sieben Informationsveranstaltungen an verschiedenen
Orten Deutschlands auf sowie Gründungsveranstaltungen für
vier weitere Landesverbände. Es existieren verschiedene
Werbematerialien, die nach Angaben der Beschwerdeführerin
seit April 2013 verteilt werden.
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2. Am 3. Mai 2013 zeigte die
Beschwerdeführerin dem Bundeswahlleiter erstmals ihre
geplante Beteiligung an der Wahl zum 18. Deutschen
Bundestag an. Die Beteiligungsanzeige enthielt auf
Seite 1 das Logo „Deutsche Nationalversammlung - DNV“;
im Text nannte sich die Beschwerdeführerin nur noch „DNV“.
Artikel 1 der beigefügten Satzung bezeichnete „Deutsche
Nationalversammlung (DNV)“ als Namen. Die Beteiligungsanzeige
war von acht Mitgliedern der Beschwerdeführerin
unterschrieben, darunter der Vorstandsvorsitzende, sein
Stellvertreter und zwei Beisitzer.
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3. Der Bundeswahlleiter wies die
Beschwerdeführerin im Folgenden auf Formmängel in der
Beteiligungsanzeige hin. Die Satzung entspreche nicht den
Mindestanforderungen. Eine Namen und Kurzbezeichnung der
Beschwerdeführerin ausdrücklich benennende Satzung sei
einzureichen. Ferner sei der satzungsgemäße Name in der
Beteiligungsanzeige zu nennen. Unter Hinweis auf den Ablauf
der Anzeigefrist wurde die Übersendung einer neuen
Beteiligungsanzeige verlangt, wiederum unterschrieben von
drei Mitgliedern des Vorstands.
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4. Am Morgen des 17. Juni 2013 ging die
angeforderte zweite Beteiligungsanzeige im Original beim
Bundeswahlleiter ein. Auf der ersten Seite fand sich unter
dem beibehaltenen Logo nunmehr eine Absenderangabe mit dem
vollen Namen der Beschwerdeführerin nebst Kurzbezeichnung. Im
Text wurde auf den ersten drei Seiten zunächst die
Kurzbezeichnung verwendet und im weiteren Text teilweise der
volle Name. Die Beteiligungsanzeige war vom
Vorstandsvorsitzenden, seinem Stellvertreter und einem
Kassenprüfer unterschrieben. Ihr waren unter anderem eine den
Anforderungen des Bundeswahlleiters entsprechend geänderte
Satzung beigefügt und eine eidesstattliche Versicherung zur
Bestätigung des ordnungsgemäßen Ablaufs der
Satzungsänderung.
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5. Der Bundeswahlleiter teilte der
Beschwerdeführerin noch am selben Tag um 15.15 Uhr
telefonisch mit, dass auf der zweiten Beteiligungsanzeige
noch immer der volle Name der Vereinigung fehle und eine
erneute Beteiligungsanzeige mit entsprechenden Unterschriften
nötig sei. Daraufhin übersandte die Beschwerdeführerin vor
18.00 Uhr eine demgemäß geänderte weitere
Beteiligungsanzeige ohne Unterschriften per Email. Ein
zugehöriges Original ging jeweils am 96. und 95. Tag vor
der Wahl ohne Anlagen beim Bundeswahlleiter ein; das eine war
lediglich vom Vorstandsvorsitzenden unterschrieben, das
zweite vom Kassenprüfer. Den Eingang dieser Unterlagen
bestätigte der Bundeswahlleiter wiederum unter Hinweis auf
fehlende Formerfordernisse.
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6. In der Sitzung vom 4. Juli 2013
stellte der Bundeswahllausschuss nach Anhörung eines
Vertreters der Beschwerdeführerin die Nichtanerkennung der
Vereinigung als Partei für die Wahl zum 18. Deutschen
Bundestag fest. Die Beteiligungsanzeige vom 3. Mai 2013
habe nur die Kurzbezeichnung der Vereinigung enthalten, nicht
aber den vollen Namen, der gemäß § 18 Abs. 2
Satz 2 BWG anzugeben sei. Die Verwendung des vollen
Namens im Briefkopf sei nicht ausreichend. Die weitere
Beteiligungsanzeige vom 17. Juni 2013 sei nicht von drei
Mitgliedern des Bundesvorstands unterzeichnet worden, weil
eine der drei Unterschriften vom nicht zum Vorstand
gehörenden Kassenprüfer geleistet worden sei.
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7. Hiergegen hat die Beschwerdeführerin am
8. Juli 2013 Nichtanerkennungsbeschwerde erhoben. Zur
Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, eidesstattliche
Versicherungen und Beteiligungsanzeige seien als
einheitliches Dokument zu betrachten. Somit seien für die
Beteiligungsanzeige vom 17. Juni 2013 insgesamt vier
Unterschriften zu verzeichnen. Zudem gehe aus der
Beteiligungsanzeige ausdrücklich hervor, dass der gesamte
Vorstand diese mittrage. Es sei anfangs fehlerhaft davon
ausgegangen worden, auch der Kassenprüfer gehöre zum
Vorstand. Eine Benachrichtigung, dass dies nicht der Fall sei
und dessen Unterschrift nicht gewertet werden könne, sei erst
nach dem 17. Juni 2013 erfolgt, so dass eine
rechtzeitige Korrektur nicht mehr möglich gewesen sei.
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8. Der Bundeswahlleiter hat Stellung genommen.
Er führt aus, die eidesstattlichen Versicherungen hätten sich
gerade nicht auf die Beteiligungsanzeigen bezogen, sondern
auf die ordnungsgemäße Durchführung der Satzungsänderung.
Folgte man der Argumentation der Beschwerdeführerin, würde
die Beifügung jedweder Unterschriften auf Urkunden ohne
Zusammenhang zur Beteiligungsanzeige ausreichen. Die
Klarstellungs- und Beweisfunktion des
Unterschriftenerfordernisses solle aber sicherstellen, dass
die Beteiligungsanzeige nicht nur zufällig und auch vom die
politische Vereinigung vertretenden Vorstand abgegeben werde.
Dies erfordere ferner die das Wahlrecht prägende und in
§ 54 Abs. 2 BWG zum Ausdruck kommende Formstrenge.
Der formelle Mangel sei der Beschwerdeführerin ausweislich
des Aktenvermerks umgehend telefonisch mitgeteilt worden.
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9. Die Beschwerdeführerin trägt ergänzend vor:
Nicht nur die eidesstattlichen Versicherungen seien in
Zusammenhang mit der Beteiligungsanzeige zu betrachten, auch
die verschiedenen Beteiligungsanzeigen seien als eine
Erklärung anzusehen. Es handele sich jeweils um Ergänzungen
der ersten Anzeige im Sinne des § 18 Abs. 3
Satz 2 BWG. Die Ernsthaftigkeit der Anzeige sei
angesichts der vollständigen Unterschriften in der
Ausgangsanzeige nicht zu bezweifeln. Aus dem Wortlaut des
§ 18 Abs. 3 BWG sei ferner nur erkennbar, dass
behebbare Mängel zu beseitigen seien, nicht aber das
Erfordernis einer erneuten Beteiligungsanzeige. Der
Aufforderung zur Mängelbeseitigung sei man mehrfach umgehend
nachgekommen. Dass die Beschwerdeführerin vom
Bundeswahlleiter hinsichtlich der fehlenden dritten
Unterschrift auf der Beteiligungsanzeige vom 17. Juni
2013 im Telefonat vom selben Tage unterrichtet worden sei,
sei falsch. In dem Gespräch sei es allein um die Verwendung
des vollen Parteinamens gegangen. Die Sachbearbeiterin habe
darauf bestanden, eine Beteiligungsanzeige zu erhalten, die
den vollen Namen im Einleitungssatz enthalte, obwohl der
volle Name im weiteren Fließtext auftauche. Man habe sich
angesichts des bevorstehenden Fristablaufs auf die Zusendung
einer demgemäß überarbeiteten Beteiligungsanzeige per Email
und einer Nachsendung von Originalen mit Unterschriften
verständigt. Davon abgesehen sei bereits die zweite
Beteiligungsanzeige vom 17. Juni 2013 ausreichend
gewesen; die Anhörung vom 4. Juli 2013 habe ergeben,
dass Parteilang- und Kurzname im Fließtext verwendet werden
durften.
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Die zulässige Nichtanerkennungsbeschwerde ist
begründet. Die Beschwerdeführerin hat ihre Beteiligung an der
Wahl wirksam angezeigt (1.). Bei der Beschwerdeführerin
handelt es sich um eine wahlvorschlagsberechtigte Partei
(2.).
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1. Die Nichtanerkennung der Beschwerdeführerin
gemäß § 18 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BWG wegen
Nichterfüllung der formellen Voraussetzungen aus § 18
Abs. 2 BWG widerspricht den wahlrechtlichen
Vorschriften. Die erste Beteiligungsanzeige vom 3. Mai
2013 in Verbindung mit den hierzu rechtzeitig nachgereichten
Anlagen stellt eine gültige Anzeige im Sinne von § 18
Abs. 3 Satz 4 BWG dar. Die formellen
Voraussetzungen des § 18 Abs. 2 BWG waren zum
Zeitpunkt des Ablaufs der Anzeigefrist erfüllt.
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Die gemäß § 18 Abs. 2 Satz 2
und Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 BWG erforderliche
Angabe der Parteibezeichnung in der Beteiligungsanzeige hat
in erster Linie Informations- und Klarstellungsfunktion
hinsichtlich ihres Absenders. Sie bezweckt insbesondere
nicht, Verwechslungsgefahren vorzubeugen (vgl. BVerfGE 89,
291 <305, 308>). Demgemäß reicht es aus, wenn die
Parteibezeichnung aus der Beteiligungsanzeige klar
hervorgeht. Dies war bereits bei der ersten
Beteiligungsanzeige vom 3. Mai 2013 der Fall. Sie
enthielt ein Logo mit Kurz- und Langnamen der
Beschwerdeführerin. Ferner enthielt die Beteiligungsanzeige
vom 3. Mai 2013 die erforderlichen persönlichen und
handschriftlichen Unterschriften von drei Mitgliedern des
Bundesvorstands, darunter die des Bundesvorsitzenden
(§ 18 Abs. 2 Satz 3 BWG). Der anfängliche
Mangel hinsichtlich der Anlagen wurde vor Ablauf der
Ausschlussfrist des § 18 Abs. 2 Satz 1 BWG
gemäß § 18 Abs. 3 Satz 2 und 3 BWG behoben.
Dass zur Behebung eines formellen Mangels in den Anlagen eine
erneute Beteiligungsanzeige erforderlich wäre, ergibt sich
weder aus dem Gesetzeswortlaut noch aus der besonderen
Formstrenge in Wahlverfahren.
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2. Die Beschwerdeführerin ist entsprechend
§ 18 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BWG als
wahlvorschlagsberechtigte Partei für die Wahl zum
18. Deutschen Bundestag anzuerkennen.
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a) Parteien sind Vereinigungen von Bürgern,
die dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes
oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluss
nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen
Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen, wenn sie nach
dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse, insbesondere
nach Umfang und Festigkeit ihrer Organisation, nach der Zahl
ihrer Mitglieder und nach ihrem Hervortreten in der
Öffentlichkeit eine ausreichende Gewähr für die
Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung bieten (§ 2
Abs. 1 Satz 1 PartG). Das Bundesverfassungsgericht
geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass der
Gesetzgeber den Parteienbegriff des Art. 21 Abs. 1
GG durch diese Legaldefinition in verfassungsmäßiger Weise
konkretisiert hat (vgl. BVerfGE 89, 266
m.N.). Sie ist danach auch für die im vorliegenden Verfahren
zu entscheidende Frage maßgeblich, ob die Beschwerdeführerin
eine Partei ist. § 2 PartG muss allerdings im Lichte des
Art. 21 Abs. 1 GG ausgelegt und angewendet werden
(vgl. BVerfGE 89, 266 ).
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Parteien müssen auch in der Gründungsphase
mindestens ansatzweise in der Lage sein, die ihnen nach
§ 2 Abs. 1 Satz 1 PartG in Übereinstimmung mit
dem Grundgesetz zugedachten Aufgaben wirksam zu erfüllen.
Allein der Wille „Partei“ zu sein, ist nicht ausreichend. Im
Blick auf die bei der Zulassung zur Wahl zu stellenden
Anforderungen hat der Senat festgestellt, sie sollten
gewährleisten, dass sich nur ernsthafte politische
Vereinigungen und keine Zufallsbildungen von kurzer
Lebensdauer um Wähler bewerben (vgl. BVerfGE 89, 266
). Daraus folgt im vorliegenden Zusammenhang, dass
es gewisser objektiver, im Ablauf der Zeit an Gewicht
gewinnender Voraussetzungen bedarf, um einer politischen
Vereinigung den Status einer Partei zuerkennen zu können.
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Wegen der den Parteien um der Offenheit des
politischen Prozesses willen verfassungsrechtlich verbürgten
Gründungsfreiheit ist bei politischen Vereinigungen, die am
Beginn ihres Wirkens als Parteien stehen, zu berücksichtigen,
dass der Aufbau einer Organisation, die sie zur Wahrnehmung
ihrer Funktionen befähigt, eine gewisse Zeit erfordert.
Entscheidend ist das „Gesamtbild der tatsächlichen
Verhältnisse“. Die in § 2 Abs. 1 Satz 1 PartG
angesprochenen, nicht trennscharf voneinander abzugrenzenden
objektiven Merkmale - deren Aufzählung nicht erschöpfend
ist (vgl. BVerfGE 89, 266 ), denen regelmäßig aber
ein großes Gewicht zukommt (vgl. BVerfGE 89, 291
) - sind Indizien für die Ernsthaftigkeit der
politischen Zielsetzung. Keines ist für sich genommen
ausschlaggebend, und nicht alle müssen von der Partei stets
im gleichen Umfang erfüllt werden. Vielmehr bleibt es der
Partei grundsätzlich überlassen, wie sie die Ernsthaftigkeit
ihrer Zielsetzung unter Beweis stellt. Ihr ist es unbenommen,
in ihrer politischen Arbeit Schwerpunkte zu setzen, sei es
etwa im Bereich der Mitgliederwerbung und -aktivierung, der
Öffentlichkeitsarbeit zwischen den Wahlen oder der
Wahlteilnahme. Zurückhaltung in einem Bereich kann durch
verstärkte Bemühungen auf anderen Gebieten in gewissen
Grenzen ausgeglichen werden (BVerfGE 91, 262
).
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Insgesamt kommt es darauf an, ob die
Gesamtwürdigung der tatsächlichen Verhältnisse einer Partei
- unter Einschluss der Dauer ihres Bestehens - den
Schluss zulässt, dass sie ihre erklärte Absicht, an der
politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken, ernsthaft
verfolgt. Daraus ergibt sich, dass Vereinigungen, die nach
ihrem Organisationsgrad und ihren Aktivitäten offensichtlich
nicht imstande sind, auf die politische Willensbildung des
Volkes Einfluss zu nehmen, bei denen die Verfolgung dieser
Zielsetzung erkennbar unrealistisch und aussichtslos ist und
damit nicht (mehr) als ernsthaft eingestuft werden kann,
nicht als Parteien anzusehen sind (vgl. BVerfGE 91, 262
).
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b) Gemessen an diesen Maßstäben handelt es
sich bei der Beschwerdeführerin um eine Partei im Sinne des
§ 2 Abs. 1 Satz 1 PartG, Art. 21 GG.
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Die Beschwerdeführerin, deren Bundesvorstand
bereits mehrere Monate besteht, hat sich durch Gründung von
mindestens sechs Landesverbänden organisatorisch verfestigt.
In der Öffentlichkeit ist sie durch Internetauftritte und
Verteilung von Werbematerialien in Erscheinung getreten.
Ferner hat sie öffentliche Informationsveranstaltungen
bundesweit durchgeführt und mithin ausreichende Aktivitäten
gezeigt, die auf die politische Willensbildung der
Bevölkerung Einfluss nehmen sollen. Bei Gesamtbetrachtung
aller Umstände ist der Beschwerdeführerin die Ernsthaftigkeit
ihres Willens, politisch in die Öffentlichkeit
hineinzuwirken, nicht abzusprechen. Dem steht nicht entgegen,
dass sie lediglich über 42 Mitglieder verfügt. Die
Mitgliederzahl fließt lediglich als ein Faktor in die
erforderliche Gesamtbeurteilung der Ernsthaftigkeit der
politischen Zielsetzung ein. Bei einer Partei in der
Gründungsphase kann insoweit lediglich verlangt werden, dass
sie von einem Mitgliederwechsel unabhängig ist. Bei
42 Mitgliedern liegt noch nicht auf der Hand, dass ein
Austritt einer größeren Gruppe zugleich zur Auflösung der
Beschwerdeführerin führen müsste.
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Diese Entscheidung ist mit 6:1 Stimmen
ergangen.