Leitsatz
zum Urteil des Zweiten Senats vom 9. November
2011
- 2 BvC 4/10 -
- 2 BvC 6/10 -
- 2 BvC 8/10 -
Der mit der Fünf-Prozent-Sperrklausel in
§ 2 Abs. 7 EuWG verbundene schwerwiegende Eingriff in
die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit
der politischen Parteien ist unter den gegebenen rechtlichen
und tatsächlichen Verhältnissen nicht zu rechtfertigen.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvC 4/10 -
- 2 BvC 6/10 -
- 2 BvC 8/10 -
- 2 BvC 4/10 -,
- 2 BvC 6/10 -,
- 2 BvC 8/10 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Präsident Voßkuhle,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau,
Huber,
Hermanns
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom
3. Mai 2011 durch
für Recht erkannt:
Die Verfahren werden zur gemeinsamen
Entscheidung verbunden.
§ 2 Absatz 7 des Gesetzes über die
Wahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus der
Bundesrepublik Deutschland in der Fassung der Bekanntmachung
vom 8. März 1994 (Bundesgesetzblatt I
Seite 424, bereinigt Bundesgesetzblatt I
Seite 555), zuletzt geändert durch Artikel 2 des
Gesetzes zur Änderung des Wahl- und Abgeordnetenrechts vom
17. März 2008 (Bundesgesetzblatt I Seite 394),
ist mit Artikel 3 Absatz 1 und Artikel 21
Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und daher
nichtig.
Im Übrigen werden die Wahlprüfungsbeschwerden
zurückgewiesen.
Die Bundesrepublik Deutschland hat die
notwendigen Auslagen dieses Verfahrens den Beschwerdeführern
zu 1. und 3. vollumfänglich und dem Beschwerdeführer zu 2. zu
drei Vierteln zu erstatten.
1
Die Wahlprüfungsbeschwerden betreffen die
Frage der Verfassungsmäßigkeit der Fünf-Prozent-Sperrklausel
sowie des Systems der „starren“ Listen bei der Wahl der
Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus der
Bundesrepublik Deutschland.
2
1. a) Bis 1979 setzte sich die - sich als
Europäisches Parlament bezeichnende - parlamentarische
Versammlung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft aus
abgesandten Mitgliedern der nationalen Parlamente zusammen.
Am 20. September 1976 beschloss der Rat der Europäischen
Gemeinschaften den sogenannten Direktwahlakt (Akt zur
Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten
der Versammlung, BGBl 1977 II S. 733; geändert durch
Beschlüsse des Rates vom 25. Juni 2002 und 23. September
2002, BGBl 2003 II S. 810; 2004 II S. 520), der die Wahl
der Abgeordneten des Europäischen Parlaments durch die
Wahlberechtigten in den Mitgliedstaaten vorsah. Wie schon
Art. 138 Abs. 3 EWGV bestimmte auch dessen
Art. 7 Abs. 1 bereits, dass das Europäische
Parlament den Entwurf eines einheitlichen Wahlverfahrens
ausarbeitet; dieser Auftrag wurde später im europäischen
Primärrecht fortgeschrieben (vgl. zuletzt Art. 223
Abs. 1 des Vertrages über die Arbeitsweise der
Europäischen Union - AEUV -; konsolidierte Fassung
ABl 2008 Nr. C 115/47). Zur Normierung eines für
alle Mitgliedstaaten einheitlichen Wahlverfahrens kam es
bislang jedoch nicht.
3
Soweit das Unionsrecht keine Vorgaben enthält,
richtet sich das Wahlverfahren in jedem Mitgliedstaat nach
den innerstaatlichen Vorschriften (Art. 7 Abs. 2
des Direktwahlaktes vom 20. September 1976). In
Ausführung dieser Bestimmung wurde das Gesetz über die Wahl
der Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus der
Bundesrepublik Deutschland erlassen (Europawahlgesetz
- EuWG) vom 16. Juni 1978 (BGBl I
S. 709), das am 22. Juni 1978 in Kraft trat und
seit 1979 die gesetzliche Grundlage für die Wahl zum
Europäischen Parlament bildet. Danach hat die Wahl zum
Europäischen Parlament über die vom Direktwahlakt zunächst
allein vorgegebenen Wahlrechtsgrundsätze hinaus nicht nur
allgemein und unmittelbar, sondern auch frei, gleich und
geheim zu erfolgen. Ferner entschied sich der Gesetzgeber für
eine Wahl nach den Grundsätzen der Verhältniswahl mit
Listenwahlvorschlägen. Des Weiteren legte er fest, dass die
auf die Wahlvorschläge entfallenden Sitze in der dort
festgelegten Reihenfolge zu besetzen seien („starre“ Liste)
und dass dies bei Listenverbindungen entsprechend gelte.
Schließlich sah er in § 2 Abs. 6 EuWG eine
Sperrklausel in Höhe von 5 %, bezogen auf die im
Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen, vor. Hierdurch wird
bewirkt, dass nur Parteien und politische Vereinigungen bei
der Verteilung der Abgeordnetensitze berücksichtigt werden,
die das Quorum von 5 % der Wählerstimmen im Bundesgebiet
erreichen.
4
b) Die Fünf-Prozent-Sperrklausel bei den
Wahlen zum Europäischen Parlament erachtete das
Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 22. Mai
1979 (BVerfGE 51, 222) für verfassungsgemäß und begründete
dies im Wesentlichen damit, dass die Sperrklausel geeignet
und erforderlich sei, um - durch Vermeidung einer
übermäßigen Parteienzersplitterung im Parlament - dessen
Fähigkeit zu einer überzeugenden Mehrheitsbildung und damit
zur Erledigung der dem Europäischen Parlament seinerzeit
zugewiesenen Aufgaben zu sichern (vgl. BVerfGE 51, 222
).
5
2. a) Im Zuge der europäischen Integration
wurden in den vergangenen Jahren von den Mitgliedstaaten
bedeutsame Zuständigkeiten auf die Europäische Union
übertragen. Zugleich wuchs die Anzahl der Mitgliedstaaten auf
nunmehr 27. Für das Europäische Parlament war dieser Prozess
mit einer erheblichen Zunahme an Kompetenzen und einer
Stärkung seiner Stellung im unionsinternen
Institutionengefüge verbunden. Hatte das Europäische
Parlament im legislativen Bereich auch nach der ersten
Direktwahl des Jahres 1979 im Wesentlichen Beratungs- und
Kontrollrechte, so wurden mit der Einheitlichen Europäischen
Akte (1986) und insbesondere dem Vertrag von Maastricht
(1992) die Befugnisse des Europäischen Parlaments vornehmlich
im Bereich der Rechtsetzung erheblich ausgeweitet. Durch
Einführung des Mitentscheidungsverfahrens im Vertrag von
Maastricht und die kontinuierliche Erweiterung des
Anwendungsbereichs dieses Verfahrens auf andere Rechtsgebiete
in den folgenden Verträgen (Vertrag von Amsterdam, 1997/99;
Vertrag von Nizza, 2001/03) entwickelte sich das Europäische
Parlament in wesentlichen Bereichen zu einem
mitentscheidenden Gesetzgebungsorgan. Durch den Vertrag von
Lissabon wurden seine Befugnisse nochmals gestärkt (vgl. dazu
BVerfGE 123, 267 ) und seine Rolle als mit
dem Rat zusammenwirkender Gesetzgeber in Art. 14
Abs. 1 Satz 1 des Vertrages über die Europäische
Union (vgl. für eine konsolidierte Fassung
festgehalten.
6
Die Zusammensetzung des Europäischen
Parlaments und die Zahl der aus Deutschland gewählten
Mitglieder haben sich seit der ersten Europawahl ebenfalls
verändert. Während 1979 von insgesamt 410 Mitgliedern der
Versammlung 81 auf die Bundesrepublik Deutschland entfielen,
waren bei der Europawahl 2009 insgesamt 736 Abgeordnete des
Europäischen Parlaments - davon 99 aus
Deutschland - zu wählen.
7
b) Mit der Änderung des Direktwahlaktes durch
Beschlüsse des Rates vom 25. Juni 2002 und
23. September 2002 (BGBl 2003 II S. 810; 2004 II S.
520) wurde das Wahlverfahren für die Wahlen zum Europäischen
Parlament in bestimmten Bereichen weiter vereinheitlicht:
Unter anderem sieht der Direktwahlakt nunmehr in Art. 1
vor, dass die Mitglieder des Europäischen Parlaments in jedem
Mitgliedstaat nach dem Verhältniswahlsystem gewählt werden.
Die Wahl erfolgt allgemein, unmittelbar, frei und geheim
(Art. 1 Abs. 3 des Direktwahlaktes n.F.). Nach
Art. 3 können die Mitgliedstaaten für die Sitzvergabe
eine Mindestschwelle festlegen, die jedoch landesweit nicht
mehr als 5 % der abgegebenen Stimmen betragen darf. Im
Übrigen bestimmt sich das Wahlverfahren - wie
bisher - in jedem Mitgliedstaat nach den
innerstaatlichen Vorschriften, vorbehaltlich der sonstigen
Vorschriften des Direktwahlaktes (Art. 8 Abs. 1 des
Direktwahlaktes n.F.).
8
Der Vertrag von Lissabon hat dies aufgenommen
und bestimmt, dass die Mitglieder des Europäischen Parlaments
in allgemeiner, unmittelbarer, freier und geheimer Wahl für
eine Amtszeit von fünf Jahren gewählt werden (vgl.
Art. 14 Abs. 3 EUV-Lissabon). Der Grundsatz der
gleichen Wahl wurde hingegen nicht in den Kanon der
Wahlrechtsgrundsätze aufgenommen. Auf diese Weise wird ein
Widerspruch zu den Regelungen über die degressiv
proportionale Zusammensetzung des Europäischen Parlaments
verhindert (vgl. Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 3
EUV-Lissabon).
9
c) Das deutsche Europawahlgesetz hat seit
seinem Erlass im Jahr 1978 mehrere Änderungen erfahren. In
Ansehung der Fünf-Prozent-Sperrklausel und des Systems der
„starren“ Listen wurde durch das Gesetz zur Änderung des
Wahl- und Abgeordnetenrechts vom 17. März 2008 (BGBl I
S. 394) lediglich die Nummerierung der Absätze geändert;
inhaltliche Änderungen waren damit nicht verbunden.
10
Die grundlegenden Bestimmungen des geltenden
Europawahlgesetzes zum Wahlsystem und zum Wahlvorschlagsrecht
haben folgenden Wortlaut:
11
§ 2
12
Wahlsystem, Sitzverteilung
13
(1) Die Wahl erfolgt nach den Grundsätzen der
Verhältniswahl mit Listenwahlvorschlägen.
Listenwahlvorschläge können für ein Land oder als gemeinsame
Liste für alle Länder aufgestellt werden. Jeder Wähler hat
eine Stimme.
14
(2) Für die Sitzverteilung werden die für jeden
Wahlvorschlag abgegebenen Stimmen zusammengezählt. Listen für
einzelne Länder desselben Wahlvorschlagsberechtigten gelten
dabei als verbunden, soweit nicht erklärt wird, dass eine
oder mehrere beteiligte Listen von der Listenverbindung
ausgeschlossen sein sollen. Verbundene Listen gelten bei der
Sitzverteilung im Verhältnis zu den übrigen Wahlvorschlägen
als ein Wahlvorschlag.
15
(3) ...
16
(4) ...
17
(5) Die auf die Wahlvorschläge entfallenden
Sitze werden in der dort festgelegten Reihenfolge besetzt.
Bewerber, die auf zwei Listen für einzelne Länder (§ 9
Abs. 3 Satz 2) gewählt sind, bleiben auf der Liste
unberücksichtigt, auf der sie an späterer Stelle benannt
sind; bei Benennung auf den Listen an gleicher Stelle
entscheidet das vom Bundeswahlleiter zu ziehende Los, auf
welcher Liste sie gewählt sind. Entfallen auf einen
Wahlvorschlag mehr Sitze als Bewerber benannt sind, so
bleiben diese Sitze unbesetzt.
18
(6) Die auf eine Listenverbindung entfallenden
Sitze werden auf die beteiligten Listen für die einzelnen
Länder entsprechend Absatz 3 Satz 2 bis 7 verteilt.
Absatz 5 gilt entsprechend.
19
(7) Bei der Verteilung der Sitze auf die
Wahlvorschläge werden nur Wahlvorschläge berücksichtigt, die
mindestens 5 vom Hundert der im Wahlgebiet abgegebenen
gültigen Stimmen erhalten haben.
20
§ 3
21
Gliederung des Wahlgebietes
22
(1) Wahlgebiet ist das Gebiet der
Bundesrepublik Deutschland.
23
(2) Das Wahlgebiet wird für die Stimmabgabe in
Wahlbezirke eingeteilt.
24
§ 8
25
Wahlvorschlagsrecht
26
(1) Wahlvorschläge können nach Maßgabe des
§ 9 Abs. 5 von Parteien und von sonstigen
mitgliedschaftlich organisierten, auf Teilnahme an der
politischen Willensbildung und Mitwirkung in
Volksvertretungen ausgerichteten Vereinigungen mit Sitz,
Geschäftsleitung, Tätigkeit und Mitgliederbestand in den
Gebieten der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft
(sonstige politische Vereinigungen) eingereicht werden.
27
(2) Eine Partei oder sonstige politische
Vereinigung kann entweder Listen für einzelne Länder, und
zwar in jedem Land nur eine Liste, oder eine gemeinsame Liste
für alle Länder einreichen. ...
28
§ 9
29
Inhalt und Form der Wahlvorschläge
30
(1) ...
31
(2) In dem Wahlvorschlag müssen die Namen der
Bewerber in erkennbarer Reihenfolge aufgeführt sein. Neben
jedem Bewerber kann ein Ersatzbewerber aufgeführt werden.
32
(3) - (6) ...
33
§ 16
34
Stimmabgabe
35
(1) ...
36
(2) Der Wähler gibt seine Stimme in der Weise
ab, dass er durch ein auf den Stimmzettel gesetztes Kreuz
oder auf andere Weise eindeutig kenntlich macht, welchem
Wahlvorschlag sie gelten soll. Der Wähler faltet daraufhin
den Stimmzettel in der Weise, dass seine Stimmabgabe nicht
erkennbar ist, und wirft ihn in die Wahlurne.
37
3. Seit der ersten Direktwahl zum Europäischen
Parlament im Jahre 1979 wurden sechs weitere Wahlen
durchgeführt. Die siebte Direktwahl zum Europäischen
Parlament fand in den 27 Mitgliedstaaten der Europäischen
Union im Zeitraum vom 4. Juni 2009 bis 7. Juni 2009
statt. In Deutschland wurde die Europawahl am 7. Juni
2009 durchgeführt und an der Wahl nahmen insgesamt 32
Parteien und sonstige politische Vereinigungen teil. Bei der
Sitzverteilung wurden aufgrund der Fünf-Prozent-Sperrklausel
nur sechs Parteien (CDU, SPD, Grüne, FDP, Die Linke, CSU) mit
ihrem jeweiligen Stimmanteil berücksichtigt. Auf die
sonstigen Parteien und politischen Vereinigungen entfielen
insgesamt 10,8 % der gültigen Stimmen. Hiervon hätten
ohne die Sperrklausel sieben weitere Parteien und politische
Vereinigungen einen Sitz oder zwei Sitze im Europäischen
Parlament errungen.
38
Einschließlich der deutschen Parteien zogen
insgesamt über 160 nationale Parteien in das Europäische
Parlament ein. Die gewählten Abgeordneten haben sich in der
siebten Wahlperiode zu folgenden sieben Fraktionen
zusammengeschlossen: Fraktion der Europäischen Volkspartei
(Christdemokraten) - EVP -, 265 Abgeordnete;
Fraktion der Progressiven Allianz der Sozialisten und
Demokraten im Europäischen Parlament - S&D -,
184 Abgeordnete; Fraktion der Allianz der Liberalen und
Demokraten für Europa - ALDE -, 84 Abgeordnete;
Fraktion der Grünen/Freie Europäische Allianz
- GREENS/EFA -, 55 Abgeordnete; Europäische
Konservative und Reformisten - ECR -, 54
Abgeordnete; Konföderale Fraktion der Vereinigten
Europäischen Linken/Nordische Grüne Linke
- GUE/NGL -, 35 Abgeordnete; Fraktion „Europa
der Freiheit und der Demokratie“ - EFD -,
32 Abgeordnete; 27 Abgeordnete sind fraktionslos. Bei
derzeit insgesamt 736 Abgeordneten verfügt danach keine
Fraktion im Europäischen Parlament über eine absolute
Mehrheit der Sitze.
39
Sämtliche Beschwerdeführer wenden sich mit
ihren Wahlprüfungsbeschwerden gegen die
Fünf-Prozent-Sperrklausel. Der Beschwerdeführer zu 2.
rügt darüber hinaus, dass die Wahl nach „starren“ Listen
einen Wahlfehler begründe.
40
1. a) Der Beschwerdeführer zu 1. legte am
31. Juli 2009 beim Deutschen Bundestag Einspruch gegen
die Gültigkeit der Wahl der Abgeordneten des Europäischen
Parlaments aus der Bundesrepublik Deutschland vom
7. Juni 2009 ein.
41
Er machte geltend, dass die bei der Europawahl
2009 angewandte Fünf-Prozent-Sperrklausel in § 2
Abs. 7 EuWG wegen Verstoßes gegen die Grundsätze der
Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der Parteien
verfassungswidrig sei. Jede Sperrklausel stelle einen
Eingriff in diese Grundsätze dar, der einer besonderen
Rechtfertigung bedürfe. Insoweit könnten die in der
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom
13. Februar 2008 zum Kommunalwahlrecht (BVerfGE 120, 82)
entwickelten Maßstäbe bei der Europawahl 2009 entsprechend
herangezogen werden. Danach sei die verfassungsrechtliche
Zulässigkeit der Fünf-Prozent-Sperrklausel nach den aktuellen
Verhältnissen zu beurteilen.
42
Gegenwärtig sei der mit der Sperrklausel
verbundene Eingriff in die Grundsätze der
Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der Parteien nicht
gerechtfertigt. Die Sperrklausel sei schon nicht geeignet,
eine Zersplitterung des Europäischen Parlaments zur Sicherung
seiner Arbeitsfähigkeit zu vermeiden. Denn sie wirke sich
nicht auf das gesamte Europäische Parlament, sondern nur auf
das deutsche Kontingent von Abgeordneten aus. Da infolge der
Erweiterungen der Europäischen Union der Anteil der
Abgeordneten aus Deutschland an der Gesamtzahl aller
Europaparlamentarier von 20 % (1979) auf 13 %
(2009) gesunken sei, könne die deutsche Sperrklausel keine
entscheidende Wirkung auf die Zusammensetzung des Parlaments
insgesamt entfalten. Letztlich sei bei der Europawahl 2009
nur etwa 1 % der Sitze im Europäischen Parlament von der
Sperrklausel betroffen gewesen. Ohne Sperrklausel wären statt
aktuell 162 dann 169 Parteien im Europäischen Parlament
vertreten. Die Regelung in § 2 Abs. 7 EuWG sei
daher offensichtlich nicht geeignet, eine Zersplitterung des
gesamten Parlaments zu verhindern. Mit einer Zersplitterung
sei auch im Hinblick auf die Anzahl der im Europäischen
Parlament gebildeten Fraktionen nicht zu rechnen. Sie sei
über die letzten Wahlperioden hinweg relativ konstant
geblieben. Schließlich sei zu berücksichtigen, dass das
Europäische Parlament während der letzten 30 Jahre trotz der
hohen Anzahl an Parteien funktioniert habe.
43
Der Wahlfehler habe auch Auswirkungen auf die
Mandatsverteilung. Denn ohne die verfassungswidrige
Fünf-Prozent-Sperrklausel ergebe sich eine andere Verteilung
von insgesamt acht Abgeordnetenmandaten, die auf Kandidaten
von sieben bislang unberücksichtigten Parteien entfallen
wären.
44
b) Der Beschwerdeführer zu 2. legte am
27. Juli 2009 beim Deutschen Bundestag Einspruch gegen
die Gültigkeit der Wahl der Abgeordneten des Europäischen
Parlaments aus der Bundesrepublik Deutschland vom
7. Juni 2009 ein.
45
Er rügte ebenfalls, dass die
Fünf-Prozent-Sperrklausel gegen das Demokratieprinzip, die
Wahlgleichheit der Bürger und die Chancengleichheit der
Parteien verstoße.
46
Die Beeinträchtigung der Wahlgrundsätze sei
verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Das
Bundesverfassungsgericht habe in dem Urteil vom
13. Februar 2008 die Prüfungsmaßstäbe für die
verfassungsrechtliche Beurteilung einer
Fünf-Prozent-Sperrklausel erheblich verschärft. Danach sei
der Einsatz einer Sperrklausel nicht bereits dann
gerechtfertigt, wenn andernfalls Mehrheitsbildung und
Beschlussfassung erschwert würden. Vielmehr sei eine an den
konkreten Verhältnissen der jeweiligen Volksvertretung
ausgerichtete „Realanalyse“ durchzuführen, aus der sich mit
hinreichender Wahrscheinlichkeit ergeben müsse, dass die
Funktionsfähigkeit der Volksvertretung ohne Sperrklausel
ernsthaft gefährdet wäre. Diesen Nachweis einer ohne
Sperrklausel zu erwartenden erheblichen Funktionsstörung,
deren Verhinderung den Eingriff in die Gleichheit des
Wahlrechts und die Chancengleichheit der Parteien
rechtfertigen könne, habe der deutsche Gesetzgeber in
Ansehung des Europäischen Parlaments nicht erbracht.
47
Im Übrigen entsprechen die näheren
Ausführungen des Beschwerdeführers zu 2. zur
Fünf-Prozent-Sperrklausel dem Einspruchsvorbringen des
Beschwerdeführers zu 1.
48
Darüber hinaus rügte der Beschwerdeführer zu
2., auch die im Europawahlgesetz festgelegten „starren“
Wahllisten seien verfassungswidrig. Sie griffen in die
Grundsätze der unmittelbaren und freien Wahl der Abgeordneten
durch das Volk ein. Würden die Parteien die Abgeordneten erst
nach der Wahl benennen, wäre die Beeinträchtigung der
Freiheit und Unmittelbarkeit offensichtlich. Es könne aber
keinen Unterschied machen, ob die Bestimmung der einzelnen
Abgeordneten durch die Parteien vor oder nach der Wahl
erfolge. In beiden Fällen habe der Wähler keine Möglichkeit,
sich für einzelne Abgeordnete zu entscheiden, und müsse die
Vorgaben der Parteien durch die von ihnen durchgeführte
Reihung akzeptieren.
49
Die Mandatsrelevanz der Sperrklausel sei
offensichtlich. Im Fall der „starren“ Listen sei eine
eindeutige Verschiebung von Mandaten nicht konkret
auszumachen, es sei jedoch wahrscheinlich, dass bei der Wahl
mit freien Listen sich das Kontingent der deutschen
Abgeordneten anders zusammengesetzt hätte.
50
c) Der Beschwerdeführer zu 3. legte am
7. August 2009 beim Deutschen Bundestag Einspruch gegen
die Gültigkeit der Wahl der Abgeordneten des Europäischen
Parlaments aus der Bundesrepublik Deutschland vom
7. Juni 2009 ein. Auch er machte mit einer dem
Vorbringen der Beschwerdeführer zu 1. und zu 2. im
Einspruchsverfahren entsprechenden Begründung die
Verfassungswidrigkeit der Fünf-Prozent-Sperrklausel
geltend.
51
d) Der Deutsche Bundestag wies die
Wahleinsprüche der Beschwerdeführer mit Beschluss vom
8. Juli 2010 zurück (BTDrucks 17/2200, Anlage 13, 15 und
24). Ein Wahlfehler liege nicht vor.
52
Die Vorschrift des § 2 Abs. 7 EuWG
sei verfassungsgemäß. Nach Art. 3 des geänderten
Direktwahlaktes könnten die Mitgliedstaaten eine
Mindestschwelle von landesweit bis zu 5 % der
abgegebenen Stimmen im jeweiligen Staatsgebiet festlegen.
Diese Ermächtigung zum Erlass einer Fünf-Prozent-Sperrklausel
sei ein starkes Indiz dafür, dass § 2 Abs. 7 EuWG
nicht gegen das Grundgesetz verstoße.
53
Des Weiteren habe das Bundesverfassungsgericht
in seiner Entscheidung vom 22. Mai 1979 die
Fünf-Prozent-Sperrklausel für Wahlen zum Europäischen
Parlament für grundgesetzkonform angesehen. Die darin
gegebene Begründung sei nach wie vor zutreffend. Angesichts
der von den Beschwerdeführern dargelegten Entwicklung der
Anzahl der im Europäischen Parlament vertretenen Parteien sei
die vom Bundesverfassungsgericht bereits 1979 deutlich
angesprochene Gefahr der Zersplitterung heute eher noch
verstärkt. Vor dem Hintergrund der beständig erweiterten und
mit Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon weiter
anwachsenden Kompetenzen des Europäischen Parlaments sei es
daher geboten, dieser Zersplitterung im Rahmen des dem
deutschen Gesetzgeber Möglichen entgegenzuwirken. Deshalb
bestehe die verfassungsrechtliche Rechtfertigung für die
Fünf-Prozent-Sperrklausel in § 2 Abs. 7 EuWG
fort.
54
Aus der von den Beschwerdeführern angeführten
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom
13. Februar 2008, der zufolge die
Fünf-Prozent-Sperrklausel bei Kommunalwahlen in
Schleswig-Holstein gegen die Wahlrechtsgleichheit und die
Chancengleichheit verstoße, ergebe sich keine Neubewertung
der Zulässigkeit der Sperrklausel bei der Europawahl. Denn
die betroffenen kommunalen Vertretungen seien Organe der
Verwaltung, denen in erster Linie verwaltende Tätigkeiten
anvertraut seien. Damit hätten sie einen völlig anderen
Charakter als das Europäische Parlament, ein unmittelbar von
den Unionsbürgern gewähltes Vertretungsorgan der Völker in
einer supranationalen Gemeinschaft. Das Europäische Parlament
sei mit Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon bei der
europäischen Rechtsetzung zum gleichberechtigten Gesetzgeber
neben dem Rat geworden, übe gemeinsam mit ihm die
Haushaltsbefugnisse aus, erfülle Aufgaben der politischen
Kontrolle, habe Beratungsfunktionen und wähle den Präsidenten
der Kommission.
55
Zur Rüge des Beschwerdeführers zu 2.
gegen die Wahl nach „starren“ Listen stellte der Deutsche
Bundestag fest, dass deren verfassungsrechtliche Zulässigkeit
durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
geklärt sei. Danach habe der Gesetzgeber die ihm insoweit
eingeräumte Freiheit zur Gestaltung des Wahlsystems nicht
überschritten.
56
2. Die Beschwerdeführer haben
Wahlprüfungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht
eingelegt.
57
a) Der Beschwerdeführer zu 1. beantragt,
die Wahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus der
Bundesrepublik Deutschland für ungültig zu erklären, die
Wiederholung der Wahl anzuordnen und die Vorschrift des
§ 2 Abs. 7 EuWG für verfassungswidrig und nichtig zu
erklären.
58
Er wiederholt und vertieft sein Vorbringen aus
dem Einspruchsverfahren und trägt ergänzend vor:
59
Entgegen der Auffassung des Deutschen
Bundestages komme Art. 3 des Direktwahlaktes keine
Indizwirkung für die Frage der Vereinbarkeit der deutschen
Sperrklausel mit dem Grundgesetz zu. Die Bedeutung dieser
Vorschrift beschränke sich auf das europäische Recht. Soweit
den Mitgliedstaaten die Möglichkeit zur Festlegung einer
Mindestschwelle für die Sitzvergabe eingeräumt werde, sei
lediglich klargestellt, dass die deutsche
Fünf-Prozent-Sperrklausel europarechtlich zulässig sei. Eine
weitergehende Aussage des Inhalts, dass die Einführung einer
Sperrklausel von vornherein nach dem Verfassungsrecht des
Mitgliedstaates als zulässig angesehen werden müsse, enthalte
Art. 3 des Direktwahlaktes nicht.
60
Soweit sich der Deutsche Bundestag eng an die
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1979
anlehne, lasse er die seitdem gemachten parlamentarischen
Erfahrungen völlig unberücksichtigt. So habe die größere Zahl
an Parteien im Europäischen Parlament dessen
Handlungsfähigkeit gerade nicht gefährdet.
61
Hinsichtlich der Wahlfehlerfolge sei darauf
hinzuweisen, dass eine Neuberechnung und Neuverteilung der
Sitze bei der Europawahl 2009 nicht ausreichend sei. Vielmehr
müsse die gesamte Wahl für ungültig erklärt werden. Denn die
Wähler hätten sich im Vorfeld der Europawahl bei ihrem
Wahlverhalten auf die Sperrklausel eingerichtet und teilweise
nur deshalb von einer Stimmabgabe an kleinere Parteien
abgesehen, weil bei ihnen keine Aussicht auf ein
Überschreiten der Fünf-Prozent-Hürde bestanden habe. Dies sei
zumindest nicht auszuschließen.
62
b) Der Beschwerdeführer zu 2. beantragt
im Wesentlichen, den Beschluss des Deutschen Bundestages vom
8. Juli 2010 aufzuheben, die Wahl für ungültig zu
erklären und eine Wiederholungswahl anzuordnen sowie die
Verfassungswidrigkeit des § 2 Abs. 7 EuWG sowie von
§ 2 Abs. 5, §§ 9, 15 und 16 EuWG („starre“ Listen)
festzustellen.
63
Zur Begründung der Wahlprüfungsbeschwerde
wiederholt er im Wesentlichen sein Vorbringen aus dem
Einspruchsverfahren. Zu den „starren“ Wahllisten führt er
ergänzend aus:
64
Das Demokratieprinzip erfordere eine
Maximierung der Selbstbestimmung. Es sei offensichtlich, dass
der Mitwirkungsgrad der Bürger bei „flexiblen“ Listen sehr
viel größer sei als bei „starren“ Listen. Eine
Flexibilisierung der Parteiliste werde auch dem Grundsatz der
Gleichheit des passiven Wahlrechts besser gerecht. Denn die
Wahlbewerber auf den hinteren Listenplätzen hätten bei
„starren“ Listen keine Chance, gewählt zu werden.
65
c) Der Beschwerdeführer zu 3. beantragt
im Wesentlichen, die Entscheidung des Deutschen Bundestages
aufzuheben, die Wahl teilweise für ungültig zu erklären und
das Wahlergebnis unter Vergabe der Mandate an die Kandidaten
der bisher nicht berücksichtigten Wahlvorschläge neu
festzustellen sowie - sinngemäß - die
Verfassungswidrigkeit des § 2 Abs. 7 EuWG
auszusprechen.
66
Zur Begründung wiederholt und vertieft er
seinen Vortrag aus dem Einspruchsverfahren.
67
3. Die Wahlprüfungsbeschwerden wurden dem
Deutschen Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung,
allen Länderregierungen, den Bundesverbänden der im Bundestag
und im Europäischen Parlament vertretenen Parteien (CDU, SPD,
Bündnis90/Die Grünen, FDP, Die Linke, CSU) und dem
Bundeswahlleiter zugestellt; ihnen wurde Gelegenheit zur
Äußerung gegeben.
68
a) Der Bundeswahlleiter geht davon aus, dass
die von den Beschwerdeführern aufgeworfenen Fragen in der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt
seien.
69
b) Der Deutsche Bundestag hat sich dahingehend
geäußert, dass die Sicherung der Funktionsfähigkeit einer
Volksvertretung grundsätzlich als Rechtfertigungsgrund für
die mit der Fünf-Prozent-Sperrklausel verbundene
Wahlgleichheitsbeeinträchtigung anerkannt sei. Soweit es um
die Prognose einer Störung der Funktionsfähigkeit gehe, habe
das Bundesverfassungsgericht den vorrangigen
gesetzgeberischen Einschätzungsspielraum zu wahren. Dies
gelte insbesondere auch im Hinblick auf das Europäische
Parlament, da eine sichere Prognose über die Entwicklungen
ohne eine Sperrklausel nur sehr begrenzt möglich sei. Soweit
das Bundesverfassungsgericht in dem Urteil vom
13. Februar 2008 die verfassungsgerichtliche Kontrolle
einer Sperrklausel im Kommunalwahlrecht im Hinblick auf die
Missbrauchsgefahr wegen einer Entscheidung der Parlamentarier
in eigener Sache verschärft habe, lasse sich dieser Gedanke
auf das deutsche Wahlrecht zum Europäischen Parlament nicht
übertragen. Zum einen liege keine Entscheidung in eigener
Sache vor, da die Bundestagsabgeordneten mit der
Ausgestaltung des Wahlrechts zum Europäischen Parlament nicht
über ihren eigenen verfassungsrechtlichen Status entschieden.
Zum anderen bestehe auch kein Kontrolldefizit, da die
Wahlrechtsgrundsätze als Prüfungsmaßstäbe feststünden und
durch das Wahlprüfungsverfahren auch eine gerichtliche
Überprüfungsmöglichkeit gegeben sei.
70
Die deutsche Fünf-Prozent-Sperrklausel sei
gerechtfertigt, da sie in angemessener Weise dem Schutz der
Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments vor der Gefahr
politischer Zersplitterung diene. Dabei sei dieser vom
Bundesverfassungsgericht bereits im Jahr 1979 angeführte
Rechtfertigungsgrund angesichts der deutlich erweiterten
Kompetenzen des Europäischen Parlaments und seiner Bedeutung
innerhalb der Europäischen Union noch gewichtiger geworden.
Durch die Sperrklausel werde der Einzug von Vertretern
kleiner und kleinster Parteien in das Europäische Parlament
verhindert, die die politischen Entscheidungsprozesse lähmen
könnten. Die Abgeordneten solcher Splitterparteien fügten
sich nicht in die Strukturen des Europäischen Parlaments ein.
Sie blieben entweder fraktionslos oder müssten sich
Fraktionen anschließen, denen sie nicht in hinreichendem Maße
politisch zugehörten. Fraktionslose Abgeordnete hätten aber
nur einen geringen Einfluss auf die politische Willensbildung
des Parlaments und die Ergebnisse der Parlamentsarbeit. Bei
einem Anschluss der Abgeordneten von Splitterparteien an die
Fraktionen wären diese Sammelfraktionen wegen ihrer
politischen Zersplitterung nicht handlungsfähig und höchst
instabil. Fraktionsübergreifende Kompromisse, die auf
Ausschuss- und Fraktionsebene zur Gewinnung hinreichend
sicherer Mehrheiten zustande gebracht werden müssten, damit
das Europäische Parlament vor allem seiner
Gesetzgebungsfunktion nachkommen könne, würden so erschwert.
Eine höhere Anzahl von Splittergruppen könne die
Mehrheitsbildung generell gefährden. Insbesondere dann, wenn
qualifizierte Mehrheiten erforderlich seien, könne es zu
einer Verlangsamung oder sogar Blockade der parlamentarischen
Tätigkeit und damit zu einer Beeinträchtigung der Funktionen
des Europäischen Parlaments kommen. Die deutsche
Fünf-Prozent-Sperrklausel wirke zwar unmittelbar nur auf das
deutsche Abgeordnetenkontingent, sie werde aber durch
Sperrklauseln in anderen - vor allem größeren –
Mitgliedstaaten ergänzt. Kleinere Mitgliedstaaten bedürften
häufig keiner Sperrklausel, da die dort für den Erwerb eines
Mandats benötigten prozentualen Stimmenanteile der nach
europäischem Recht höchstens zulässigen Schwelle von 5 %
nahekämen oder sie sogar überschritten, so dass insoweit eine
„faktische Sperrwirkung“ bestehe. Ohne Sperrklausel in
Deutschland fehle der Beitrag des mit dem größten Kontingent
ausgestatteten Mitgliedstaates zur Vermeidung einer
übermäßigen politischen Zersplitterung des Europäischen
Parlaments.
71
Die politische Rückkoppelung der Abgeordneten
an den Mitgliedstaat stelle einen weiteren
Rechtfertigungsgrund für die Fünf-Prozent-Sperrklausel dar.
Die Rückkoppelung sei durch eine enge Verbindung und
Zusammenarbeit zwischen den Abgeordneten des Europäischen
Parlaments und den tragenden politischen Kräften ihrer
Heimatländer gekennzeichnet. Sie sei beim derzeitigen Stand
der Integration verfassungsrechtlich geboten, da die Wahlen
zum Europäischen Parlament der Europäischen Union die nötige
demokratische Legitimation in Rückanbindung an den
Mitgliedstaat, aus dessen Kontingent die Abgeordneten gewählt
würden, vermittelten. Die Wirkung der politischen
Rückkoppelung entfalte sich dabei in vier Richtungen: Erstens
komme sie der Arbeit und Funktionsfähigkeit des Europäischen
Parlaments zugute, indem sie die Abstimmung mit den
nationalen politischen Kräften sachlich und politisch
sicherstelle. Zweitens sichere sie eine eigenständige
Information der Abgeordneten über die tatsächliche,
rechtliche und politische Lage in dem Mitgliedstaat, in dem
sie gewählt worden seien. Drittens fördere sie eine wirksame
Vertretung der Interessen des jeweiligen Mitgliedstaates.
Viertens würden die erforderliche Rückkoppelung an den
Deutschen Bundestag und der Informationsaustausch mit ihm
- vor allem in Europaangelegenheiten -
sichergestellt.
72
c) Die anderen Äußerungsberechtigten haben von
einer Stellungnahme abgesehen.
73
4. In der mündlichen Verhandlung vom
3. Mai 2011 haben die Beschwerdeführer und der Deutsche
Bundestag ihren Vortrag vertieft und ergänzt. Das
Bundesverfassungsgericht hat den Bundeswahlleiter, Herrn
Roderich Egeler, sowie Professor Dr. Hermann Schmitt und Dr.
Andreas Maurer als sachverständige Auskunftspersonen
(§ 27a BVerfGG) gehört. Auf Bitte des Gerichts hat der
Präsident des Europäischen Parlaments zur Erläuterung der
Arbeits- und Funktionsweise des Parlaments Abgeordnete
benannt. Geäußert haben sich die Abgeordneten Elmar Brok,
Gerald Häfner, Klaus-Heiner Lehne und Bernhard Rapkay.
74
Die zulässigen Wahlprüfungsbeschwerden haben
Erfolg, soweit sie sich gegen die Fünf-Prozent-Sperrklausel
in § 2 Abs. 7 EuWG wenden. Die Sperrklausel, die
eine Berücksichtigung von Parteien und politischen
Vereinigungen mit einem Ergebnis von unter 5 % der
gültigen Stimmen von der Sitzvergabe ausschließt und damit
zugleich den auf diese Parteien und Vereinigungen
entfallenden Stimmen ihre wahlrechtliche Bedeutung nimmt,
verstößt gegen die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und
der Chancengleichheit der politischen Parteien (I. und II.).
Soweit die Wahlprüfungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 2.
sich gegen das System der „starren“ Listen richtet, ist sie
unbegründet (III.). Die Verfassungswidrigkeit der
Fünf-Prozent-Sperrklausel führt zur Nichtigerklärung von
§ 2 Abs. 7 EuWG, nicht aber zur Erklärung der
Ungültigkeit der 7. Wahl der Abgeordneten des
Europäischen Parlaments aus der Bundesrepublik Deutschland
(IV.).
75
1. Das Bundesverfassungsgericht hat im Rahmen
einer Wahlprüfungsbeschwerde nach § 26 Abs. 3 EuWG
nicht nur die Einhaltung der Vorschriften des für die
Europawahl geltenden Wahlrechts durch die zuständigen
Wahlorgane und den Deutschen Bundestag zu gewährleisten,
sondern prüft auch, ob die Vorschriften des
Europawahlgesetzes mit den Vorgaben der Verfassung in
Einklang stehen. Insoweit gilt für die Europawahl nichts
anderes als für die Wahl zum Deutschen Bundestag (vgl. dazu
BVerfGE 121, 266 ; 123, 39 ).
76
2. Das Europawahlgesetz ist deutsches
Bundesrecht und als solches am Grundgesetz und den darin
enthaltenen Grundsätzen der Wahlrechtsgleichheit und
Chancengleichheit der politischen Parteien zu messen.
77
Die verfassungsrechtliche Prüfung der
deutschen Fünf-Prozent-Sperrklausel ist nicht durch
verbindliche europarechtliche Vorgaben eingeschränkt. Nach
Art. 8 Abs. 1 des Direktwahlaktes bestimmt sich das
Wahlverfahren – vorbehaltlich unionsrechtlicher Vorgaben
und der Vorschriften des Aktes - in jedem Mitgliedstaat
nach den innerstaatlichen Vorschriften. Danach gibt der
Direktwahlakt nur einen Gestaltungsrahmen für den Erlass
nationaler Wahlrechtsvorschriften vor, die selbst aber den
verfassungsrechtlichen Bindungen des jeweiligen
Mitgliedstaates unterliegen. Art. 3 des Direktwahlaktes
eröffnet den Mitgliedstaaten lediglich die Möglichkeit, eine
Mindestschwelle für die Sitzvergabe von landesweit bis zu
5 % der abgegebenen Stimmen festzulegen, begründet aber
keine entsprechende Verpflichtung und lässt daher die
Reichweite der innerstaatlichen Überprüfung der Vereinbarkeit
einer solchen Regelung mit den durch das Grundgesetz
verbürgten Wahlgrundsätzen unberührt.
78
3. a) Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl,
der sich für die Wahl der deutschen Abgeordneten des
Europäischen Parlaments aus Art. 3 Abs. 1 GG in
seiner Ausprägung als Gebot formaler Wahlgleichheit ergibt
(vgl. BVerfGE 51, 222 ), sichert die vom
Demokratieprinzip vorausgesetzte Egalität der Bürger (vgl.
BVerfGE 41, 399 ; 51, 222 ; 85, 148
; 99, 1 ) und ist eine der
wesentlichen Grundlagen der Staatsordnung (vgl. BVerfGE 6, 84
; 11, 351 ). Er gebietet, dass alle
Wahlberechtigten das aktive und passive Wahlrecht möglichst
in formal gleicher Weise ausüben können und ist im Sinne
einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen (vgl.
BVerfGE 51, 222 ; 78, 350 ; 82,
322 ; 85, 264 ). Aus dem Grundsatz der
Wahlgleichheit folgt für das Wahlgesetz, dass die Stimme
eines jeden Wahlberechtigten grundsätzlich den gleichen
Zählwert und die gleiche rechtliche Erfolgschance haben muss.
Alle Wähler sollen mit der Stimme, die sie abgeben, den
gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis haben.
79
Bei der Verhältniswahl verlangt der Grundsatz
der Wahlgleichheit darüber hinaus, dass jeder Wähler mit
seiner Stimme auch den gleichen Einfluss auf die
Zusammensetzung der zu wählenden Vertretung haben muss (vgl.
BVerfGE 16, 130 ; 95, 335 ). Ziel des
Verhältniswahlsystems ist es, dass alle Parteien in einem
möglichst den Stimmenzahlen angenäherten Verhältnis in dem zu
wählenden Organ vertreten sind. Zur Zählwertgleichheit tritt
im Verhältniswahlrecht die Erfolgswertgleichheit hinzu (vgl.
BVerfGE 120, 82 ).
80
b) Aufgrund der durch europäisches Recht
(Art. 1 Abs. 1 des Direktwahlaktes) vorgegebenen
und in § 2 Abs. 1 EuWG angeordneten Verhältniswahl
ist der deutsche Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des
Europawahlgesetzes verpflichtet, für die Wahl der deutschen
Abgeordneten des Europäischen Parlaments grundsätzlich sowohl
die Zähl- als auch die Erfolgswertgleichheit der
Wählerstimmen sicherzustellen.
81
c) Das Verfassungsgebot der
Erfolgswertgleichheit für die Wahl des deutschen Kontingents
von Abgeordneten des Europäischen Parlaments wird nicht
dadurch in Frage gestellt, dass gemäß der im Unionsvertrag
(Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 3 EUV-Lissabon)
vorgesehenen degressiv proportionalen Kontingentierung der
auf die Mitgliedstaaten entfallenden Sitze erhebliche
Unterschiede im Stimmgewicht der Unionsbürger aus den
einzelnen Mitgliedstaaten bestehen (vgl. BVerfGE 123, 267
), das Primärrecht der Union selbst also
Unterschiede im Erfolgswert der Stimmen für die Wahl zum
Europäischen Parlament vorgibt. Die unionsrechtlich
vorgegebenen Unterschiede im Stimmgewicht betreffen allein
das Verhältnis zwischen den Wählern aus unterschiedlichen
Mitgliedstaaten. Sie bringen zum Ausdruck, dass das
Europäische Parlament als supranationales Vertretungsorgan
auch nach dem Vertrag von Lissabon - wenngleich nunmehr
unter besonderer Betonung der Unionsbürgerschaft - eine
Vertretung der miteinander vertraglich verbundenen Völker
bleibt (vgl. BVerfGE 123, 267 ). Diese
Besonderheit verlangt weder noch rechtfertigt sie Abstriche
vom wahlrechtlichen Grundsatz der Erfolgswertgleichheit der
Stimmen im Verhältnis zwischen den Teilnehmern an der Wahl
des deutschen Abgeordnetenkontingents.
82
4. Der aus Art. 21 Abs. 1,
Art. 3 Abs. 1 GG abzuleitende Grundsatz der
Chancengleichheit der Parteien und die unter dem
Gesichtspunkt demokratisch gleicher Wettbewerbschancen auch
für sonstige politische Vereinigungen im Sinne des § 8
Abs. 1 EuWG gebotene Chancengleichheit verlangen, dass
jeder Partei, jeder Wählergruppe und ihren Wahlbewerbern
grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im gesamten
Wahlverfahren und damit gleiche Chancen bei der Verteilung
der Sitze eingeräumt werden. Das Recht der politischen
Parteien auf Chancengleichheit hängt eng mit den Grundsätzen
der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl zusammen, die ihre
Prägung durch das Demokratieprinzip erfahren. Deshalb ist in
diesem Bereich - ebenso wie bei der durch die Grundsätze
der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl verbürgten gleichen
Behandlung der Wähler - Gleichheit in einem strikten und
formalen Sinn zu fordern. Wenn die öffentliche Gewalt in den
Parteienwettbewerb in einer Weise eingreift, die die Chancen
der politischen Parteien verändern kann, sind ihrem Ermessen
daher besonders enge Grenzen gezogen (BVerfGE 120, 82
).
83
5. Die Fünf-Prozent-Sperrklausel in § 2
Abs. 7 EuWG bewirkt eine Ungleichgewichtung der
Wählerstimmen. Während der Zählwert aller Wählerstimmen von
der Fünf-Prozent-Sperrklausel unberührt bleibt, werden die
Wählerstimmen hinsichtlich ihres Erfolgswerts ungleich
behandelt, je nachdem, ob die Stimme für eine Partei
abgegeben wurde, die 5 % der Stimmen oder mehr auf sich
vereinigen konnte, oder für eine Partei, die an der
Fünf-Prozent-Sperrklausel gescheitert ist. Diejenigen
Wählerstimmen, welche für Parteien abgegeben worden sind, die
mindestens 5 % der Stimmen erhalten haben, haben
unmittelbaren Einfluss auf die Sitzverteilung nach dem
Verhältnisausgleich. Dagegen bleiben diejenigen
Wählerstimmen, die für Parteien abgegeben worden sind, die an
der Sperrklausel gescheitert sind, ohne Erfolg.
84
Bei der Europawahl 2009 hatten in Deutschland
von den gültigen Stimmen rund 2,8 Millionen, mithin circa 10
% der gültig abgegebenen Wahlstimmen keinen Erfolgswert.
85
Zugleich wird durch die
Fünf-Prozent-Sperrklausel der Anspruch der politischen
Parteien auf Chancengleichheit beeinträchtigt. Nach
Berechnungen des Bundeswahlleiters blieben bei der Europawahl
2009 in Deutschland sieben Parteien und sonstige politische
Vereinigungen unberücksichtigt, die ohne die
Fünf-Prozent-Sperrklausel bei der Sitzverteilung zum Zuge
gekommen wären. Etwaige Auswirkungen der Sperrklausel auf das
Wählerverhalten bleiben bei diesen Berechnungen
unberücksichtigt.
86
6. Zwischen Wahlrechtsgleichheit und
Chancengleichheit der Parteien besteht ein enger
Zusammenhang. Die verfassungsrechtliche Rechtfertigung von
Einschränkungen folgt den gleichen Maßstäben (vgl. BVerfGE
82, 322 ; 95, 408 ; 111, 54
; 124, 1 ).
87
a) Der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit
unterliegt ebenso wie der Grundsatz der Chancengleichheit der
politischen Parteien keinem absoluten Differenzierungsverbot.
Allerdings folgt aus dem formalen Charakter der Grundsätze
der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien,
dass dem Gesetzgeber bei der Ordnung des Wahlrechts nur ein
eng bemessener Spielraum für Differenzierungen verbleibt. Bei
der Prüfung, ob eine Differenzierung innerhalb der
Wahlrechtsgleichheit gerechtfertigt ist, ist grundsätzlich
ein strenger Maßstab anzulegen (vgl. BVerfGE 120, 82
). Differenzierungen bedürfen zu ihrer
Rechtfertigung stets eines besonderen, sachlich
legitimierten, „zwingenden“ Grundes (vgl. BVerfGE 6, 84
; 51, 222 ; 95, 408 ). Das
bedeutet nicht, dass sich die Differenzierung als von
Verfassungs wegen notwendig darstellen muss.
Differenzierungen im Wahlrecht können vielmehr auch durch
Gründe gerechtfertigt werden, die durch die Verfassung
legitimiert und von einem Gewicht sind, das der
Wahlgleichheit die Waage halten kann (vgl. BVerfGE 1, 208
; 6, 84 ; 95, 408 ).
88
Hierzu zählen insbesondere die mit der Wahl
verfolgten Ziele. Dazu gehört die Sicherung des Charakters
der Wahl als eines Integrationsvorgangs bei der politischen
Willensbildung des Volkes (BVerfGE 95, 408 ) und,
damit zusammenhängend, die Sicherung der Funktionsfähigkeit
der zu wählenden Volksvertretung (vgl. BVerfGE 1, 208
; 4, 31 ; 6, 84
; 51, 222 ; 82, 322
; 95, 408 ; 120, 82 ). Eine
große Zahl kleiner Parteien und Wählervereinigungen in einer
Volksvertretung kann zu ernsthaften Beeinträchtigungen ihrer
Handlungsfähigkeit führen. Eine Wahl hat aber nicht nur das
Ziel, überhaupt eine Volksvertretung zu schaffen, sondern sie
soll auch ein funktionierendes Vertretungsorgan hervorbringen
(vgl. BVerfGE 51, 222 ). Was der Sicherung der
Funktionsfähigkeit dient und dafür erforderlich ist, kann
indes nicht für alle zu wählenden Volksvertretungen
einheitlich beantwortet werden (vgl. BVerfGE 120, 82
). Dies beurteilt sich vielmehr nach den
konkreten Funktionen des zu wählenden Organs (vgl. BVerfGE
120, 82 ).
89
b) Differenzierende Regelungen müssen zur
Verfolgung ihrer Zwecke geeignet und erforderlich sein. Ihr
erlaubtes Ausmaß richtet sich daher auch danach, mit welcher
Intensität in das - gleiche - Wahlrecht
eingegriffen wird. Ebenso können gefestigte
Rechtsüberzeugungen und Rechtspraxis Beachtung finden
(BVerfGE 1, 208 ; 95, 408 ; 120, 82
). Der Gesetzgeber hat sich bei seiner
Einschätzung und Bewertung allerdings nicht an abstrakt
konstruierten Fallgestaltungen, sondern an der politischen
Wirklichkeit zu orientieren (vgl. BVerfGE 120, 82
). Gegen die Grundsätze der Wahlgleichheit und der
Chancengleichheit der Parteien wird verstoßen, wenn der
Gesetzgeber mit der Regelung ein Ziel verfolgt hat, das er
bei der Ausgestaltung des Wahlrechts nicht verfolgen darf,
oder wenn die Regelung nicht geeignet und erforderlich ist,
um die mit der jeweiligen Wahl verfolgten Ziele zu erreichen
(vgl. BVerfGE 120, 82 ).
90
c) Der Gesetzgeber ist verpflichtet, eine die
Wahlgleichheit und die Chancengleichheit berührende Norm des
Wahlrechts zu überprüfen und gegebenenfalls zu ändern, wenn
die verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieser Norm durch
neue Entwicklungen in Frage gestellt wird, etwa durch eine
Änderung der vom Gesetzgeber vorausgesetzten tatsächlichen
oder normativen Grundlagen oder dadurch, dass sich die beim
Erlass der Norm hinsichtlich ihrer Auswirkungen angestellte
Prognose als irrig erwiesen hat (vgl. BVerfGE 73, 40
; 82, 322 ; 107, 286
; 120, 82 ). Für Sperrklauseln
im Verhältniswahlrecht bedeutet dies, dass die Vereinbarkeit
einer Sperrklausel mit dem Grundsatz der Wahlgleichheit und
der Chancengleichheit der politischen Parteien nicht ein für
allemal abstrakt beurteilt werden kann. Eine
Wahlrechtsbestimmung kann mit Blick auf eine
Repräsentativkörperschaft zu einem bestimmten Zeitpunkt
gerechtfertigt sein und mit Blick auf eine andere oder zu
einem anderen Zeitpunkt jedoch nicht (vgl. BVerfGE 1, 208
; 82, 322 ; 120, 82 ). Eine
einmal als zulässig angesehene Sperrklausel darf daher nicht
als für alle Zeiten verfassungsrechtlich unbedenklich
eingeschätzt werden. Vielmehr kann sich eine abweichende
verfassungsrechtliche Beurteilung ergeben, wenn sich die
Verhältnisse wesentlich ändern. Findet der Wahlgesetzgeber in
diesem Sinne veränderte Umstände vor, so muss er ihnen
Rechnung tragen. Maßgeblich für die Frage der weiteren
Beibehaltung der Sperrklausel sind allein die aktuellen
Verhältnisse (vgl. BVerfGE 120, 82 ).
91
7. Für Differenzierungen im Rahmen der
Wahlrechtsgleichheit verbleibt dem Gesetzgeber nur ein eng
bemessener Spielraum (vgl. BVerfGE 95, 408
). Zwar hat das Bundesverfassungsgericht
nicht die Aufgabe des Gesetzgebers zu übernehmen und alle zur
Überprüfung relevanten tatsächlichen und rechtlichen
Gesichtspunkte selbst zu ermitteln und gegeneinander
abzuwägen (vgl. BVerfGE 120, 82 ) oder eigene
Zweckmäßigkeitsbeurteilungen an die Stelle derjenigen des
Gesetzgebers zu setzen (vgl. BVerfGE 51, 222 ).
Weil mit Regelungen, die die Bedingungen der politischen
Konkurrenz berühren, die parlamentarische Mehrheit
gewissermaßen in eigener Sache tätig wird und gerade bei der
Wahlgesetzgebung die Gefahr besteht, dass die jeweilige
Parlamentsmehrheit sich statt von gemeinwohlbezogenen
Erwägungen vom Ziel des eigenen Machterhalts leiten lässt,
unterliegt aber die Ausgestaltung des Wahlrechts hier einer
strikten verfassungsgerichtlichen Kontrolle (vgl. BVerfGE
120, 82 ).
92
Für Sperrklauseln im Verhältniswahlrecht hat
das Bundesverfassungsgericht die Prüfungsmaßstäbe zuletzt in
seiner Entscheidung vom 13. Februar 2008 zur
Fünf-Prozent-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht konkretisiert
(vgl. BVerfGE 120, 82 ). Danach beruht
der Einsatz einer Sperrklausel auf der Einschätzung des
Gesetzgebers von der Wahrscheinlichkeit des Einzugs von
Splitterparteien, dadurch zu erwartender Funktionsstörungen
und deren Gewichts für die Aufgabenerfüllung der
Volksvertretung. Bei dieser Prognoseentscheidung darf der
Gesetzgeber nicht auf die Feststellung der rein theoretischen
Möglichkeit einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der
Volksvertretung zur Rechtfertigung des Eingriffs abstellen
(vgl. BVerfGE 120, 82 ). Dürfte der Gesetzgeber
frei darüber befinden, von welchem Wahrscheinlichkeitsgrad an
er Funktionsstörungen in Betracht zieht, würde eine
gerichtliche Kontrolle gesetzgeberischer
Prognoseentscheidungen, einschließlich deren tatsächlicher
Grundlagen, unmöglich gemacht. Vor diesem Hintergrund kann
jedenfalls die allgemeine und abstrakte Behauptung, durch den
Wegfall der Fünf-Prozent-Sperrklausel werde der Einzug
kleinerer Parteien und Wählergemeinschaften in die
Vertretungsorgane erleichtert und dadurch die Willensbildung
in diesen Organen erschwert, einen Eingriff in die Grundsätze
der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit nicht
rechtfertigen. Deshalb genügt die bloße „Erleichterung“ oder
„Vereinfachung“ der Beschlussfassung nicht. Nur die mit
einiger Wahrscheinlichkeit zu erwartende Beeinträchtigung der
Funktionsfähigkeit der Vertretungsorgane kann die
Fünf-Prozent-Sperrklausel rechtfertigen (BVerfGE 120, 82
).
93
Diese Maßstäbe gelten auch für die
verfassungsgerichtliche Prüfung des Wahlrechts zum
Europäischen Parlament. Wie bei der Regelung des Wahlrechts
zum Deutschen Bundestag besteht bei der Ausgestaltung des
Europawahlrechts die Gefahr, dass der deutsche
Wahlgesetzgeber mit einer Mehrheit von Abgeordneten die Wahl
eigener Parteien auf europäischer Ebene durch eine
Sperrklausel und den hierdurch bewirkten Ausschluss kleinerer
Parteien absichern könnte.
94
Nicht zu berücksichtigen ist dagegen eine
Erwägung, die für die Beurteilung der
Fünf-Prozent-Sperrklausel bei der Wahl zum Deutschen
Bundestag Relevanz besitzt. Sollte diese Sperrklausel
wegfallen, bestünde die Gefahr, dass im Falle eintretender
Funktionsbeeinträchtigungen das Parlament aufgrund seiner
veränderten strukturellen Zusammensetzung nicht mehr in der
Lage wäre, die gesetzlichen Regelungen zu ändern, weil die
erforderliche Mehrheit nicht mehr zustande käme. Diese
Situation kann im Europäischen Parlament nicht eintreten,
solange zur Regelung des Wahlrechts nicht das Europäische
Parlament selbst, sondern der Deutsche Bundestag berufen
ist.
95
Nach diesen Maßstäben durfte die
Fünf-Prozent-Sperrklausel in § 2 Abs. 7 EuWG nicht
beibehalten werden. Die bei der Europawahl 2009 gegebenen und
fortbestehenden tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse
bieten keine hinreichenden Gründe, die den mit der
Sperrklausel verbundenen schwerwiegenden Eingriff in die
Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der
politischen Parteien rechtfertigen.
96
1. Die Einschätzung des Gesetzgebers, dass das
Europäische Parlament mit dem Wegfall der
Fünf-Prozent-Sperrklausel in seiner Funktionsfähigkeit
beeinträchtigt werde, kann sich nicht auf ausreichende
tatsächliche Grundlagen stützen und trägt den spezifischen
Arbeitsbedingungen des Europäischen Parlaments sowie seiner
Aufgabenstellung nicht angemessen Rechnung. Faktisch kann der
Wegfall von Sperrklauseln und äquivalenter Regelungen zwar
eine spürbare Zunahme von Parteien mit einem oder zwei
Abgeordneten im Europäischen Parlament bewirken (a). Jedoch
fehlt es an greifbaren Anhaltspunkten dafür, dass damit
strukturelle Veränderungen innerhalb des Parlaments
einhergehen, die eine Beeinträchtigung seiner
Funktionsfähigkeit hinreichend wahrscheinlich erwarten lassen
(b). Durch die europäischen Verträge sind die Aufgaben des
Europäischen Parlaments so ausgestaltet, dass es an
zwingenden Gründen, in die Wahl- und Chancengleichheit durch
Sperrklauseln einzugreifen, fehlt (c).
97
a) Es ist zu erwarten, dass ohne Sperrklausel
und äquivalente Regelungen die Zahl der Parteien im
Europäischen Parlament zunimmt, die nur mit einem oder zwei
Abgeordneten vertreten sind. Auch ist davon auszugehen, dass
es sich dabei um eine nicht zu vernachlässigende
Größenordnung handelt.
98
Was die Bundesrepublik Deutschland betrifft,
so hätten nach den Berechnungen des Bundeswahlleiters die
größeren Parteien bei den zurückliegenden sieben Europawahlen
durchweg, allerdings in unterschiedlichem Umfang weniger
Mandate erhalten, die kleineren Parteien zugute gekommen
wären. Bei der Wahl 1979 wäre eine Partei hinzugekommen, 2004
wären es neun Parteien gewesen und bei der Europawahl 2009
sieben. Die Frage, ob und inwieweit die
Fünf-Prozent-Sperrklausel Wähler wegen ihrer Einschätzung der
Europawahlen als im Vergleich zu Bundestagswahlen weniger
bedeutsam davon abgehalten oder sie im Gegenteil sogar
motiviert hat, kleine Parteien zu wählen, lässt sich nicht
mit Sicherheit beantworten.
99
Für die verfassungsrechtliche Beurteilung der
Sperrklausel kommt es nicht allein auf die - mit dem Wegfall
der Fünf-Prozent-Sperrklausel in Deutschland einhergehende -
Erweiterung der Zahl der aus Deutschland kommenden Parteien
an. Zwar sind die Regelungen des Wahlrechts zum Europäischen
Parlament in den einzelnen Mitgliedstaaten erkennbar von
nationalen Erfahrungen, Gegebenheiten und Bedürfnissen
geprägt. Dementsprechend finden sich, soweit das Ziel
verfolgt wird, sogenannte Splitterparteien aus dem
Europäischen Parlament fernzuhalten, neben Sperrklauseln, die
auf die Erreichung eines bestimmten Prozentsatzes der
abgegebenen Stimmen abstellen, verschiedene andere
Ausgestaltungen, die vergleichbar wirken sollen. Im Hinblick
darauf ist nicht ohne Weiteres damit zu rechnen, dass bei
einem Fortfall der Sperrklausel in Deutschland andere
Mitgliedstaaten vorhandene Beschränkungen der Erlangung von
Sitzen im Europäischen Parlament aufgeben. Gleichwohl muss
die verfassungsrechtliche Beurteilung einer nationalen
Sperrklausel im Hinblick auf die Wahl- und Chancengleichheit
berücksichtigen, dass auch andere Mitgliedstaaten Hemmnisse
für den Zugang kleiner Parteien zum Europäischen Parlament
beseitigen. Diese Möglichkeit bleibt freilich abstrakt und
ist vor dem Hintergrund der seit Jahren strukturell annähernd
gleichgebliebenen Zusammensetzung des Europäischen Parlaments
zu gewichten.
100
Im Europäischen Parlament sind bereits
gegenwärtig mehr als 160 Parteien vertreten. Unter ihnen sind
viele, die nur über einen oder zwei Sitze verfügen. Dass
zahlreiche kleine Parteien Abgeordnete entsenden, ist im
Unionsrecht angelegt. Für die bevölkerungsschwächeren
Mitgliedstaaten sind überproportionale Mandatskontingente
vorgesehen, auch um diesen eine repräsentative Abbildung
nationaler Mehrheitsverhältnisse zu ermöglichen (vgl.
Art. 9 Abs. 2 der Akte über die Bedingungen des
Beitritts der Bulgarischen Republik und Rumäniens und die
Anpassungen der die Europäische Union begründeten Verträge,
ABl Nr. L 157/203 vom 21. Juni 2005; Art. 10 Abs. 1,
Art. 14 Abs. 2 Satz 3 EUV-Lissabon; vgl. dazu BVerfGE
123, 267 ); die unterschiedlichen
politischen Strömungen aus den Mitgliedstaaten mit kleinerer
Bevölkerungszahl sind aber zwangsläufig oft nur durch
einzelne Abgeordnete vertreten. Die Festlegung auf das
Verhältniswahlsystem (Art. 1 Abs. 1 des Direktwahlaktes)
führt, da sich in allen Mitgliedstaaten mehrere Parteien zur
Wahl stellen, tendenziell zur Entsendung von Parteien mit
geringer Mandatszahl.
101
Präzise Prognosen zur künftigen
Zusammensetzung des Europäischen Parlaments sind nicht
möglich. Die Zahl der aus einem Mitgliedstaat entsandten
politischen Parteien hängt vor allem von der jeweiligen
Parteienlandschaft, der Wahlbeteiligung und dem
Abstimmungsverhalten der Wähler ab. Hinzu kommt die von
einander abweichende Ausgestaltung der Wahlkreiseinteilungen
und der Verfahren zur Berechnung der Sitzverteilung. Nach den
Angaben des Bundeswahlleiters erlauben diese
unterschiedlichen Rahmenbedingungen auch keine vergleichende
Aussage über die Auswirkungen von Sperrklauseln in den
einzelnen Mitgliedstaaten. Zudem lässt sich kein Zusammenhang
zwischen der Höhe der Sperrklauseln und - bezogen auf die
Zahl der an der Wahl beteiligten Parteien - dem prozentualen
Anteil derjenigen Parteien feststellen, die mindestens einen
Abgeordnetensitz erlangt haben.
102
b) Es ist nicht erkennbar, dass durch die
Zunahme von Parteien mit einem oder zwei Abgeordneten im
Europäischen Parlament dessen Funktionsfähigkeit mit der
erforderlichen Wahrscheinlichkeit beeinträchtigt würde. Die
im Europäischen Parlament gebildeten Fraktionen verfügen über
eine erhebliche Integrationskraft, die durch den Einzug
weiterer Parteien ebenso wenig grundsätzlich in Frage
gestellt werden dürfte (aa) wie ihre Absprachefähigkeit (bb).
Das Risiko einer zu erwartenden Erschwerung der
Mehrheitsbildung ist mit der Gefahr einer
Funktionsbeeinträchtigung nicht gleichzusetzen (cc).
103
aa) Zentrale Arbeitseinheiten des Europäischen
Parlaments sind die Fraktionen. Sie vereinen nicht nur die
Abgeordneten, die ähnliche politische Ziele verfolgen, in
Gruppierungen, sondern bündeln zugleich die Positionen der
unterschiedlichen im Europäischen Parlament vertretenen
nationalen Parteien (vgl. Mittag/Steuwer, Politische Parteien
in der EU, 2010, S. 24). Die Strukturierung des
Europäischen Parlaments in Fraktionen dient der wirksamen
Organisation seiner Tätigkeit. Insbesondere die Formulierung
gemeinsamer politischer Auffassungen und die Erzielung von
Kompromissen bedürfen angesichts der hohen Zahl von
Abgeordneten und der Vielfalt der im Parlament vertretenen
Kulturen, Nationalitäten, Sprachen und politischen Bewegungen
der Integration, die jedenfalls in einem ersten Schritt den
Fraktionen obliegt. Der Umstand, dass das Europäische
Parlament, anders als die nationalen Volksvertretungen, nicht
durch den Gegensatz zwischen (Regierungs-)Mehrheit und
Opposition gekennzeichnet ist (vgl. EuG, Urteil der Dritten
erweiterten Kammer vom 2. Oktober 2001 - T-222/99,
T-327/99 und T-329/99 -, Slg. 2001, S. II - 2823), erlaubt
den Fraktionen einerseits eine gewisse Offenheit gegenüber
den in ihnen verbundenen Abgeordneten, andererseits kommt
ihnen dadurch in erhöhtem Umfang die Aufgabe zu, von Fall zu
Fall ihre Mitglieder zu gemeinsamem Vorgehen zu bewegen.
104
Die Geschäftsordnung des Europäischen
Parlaments trägt der besonderen Rolle der Fraktionen für die
parlamentarische Arbeit und Willensbildung in doppelter Weise
Rechnung: Einerseits bestehen für die Zuerkennung des
Fraktionsstatus Quoren, die in der Vergangenheit maßgeblich
dazu beigetragen haben, eine Fragmentierung des Europäischen
Parlaments zu verhindern (vgl. Mittag/Steuwer, Politische
Parteien in der EU, 2010, S. 159). So setzt Art. 30
der aktuellen Geschäftsordnung für die Bildung einer Fraktion
die politische Zugehörigkeit ihrer Mitglieder und eine
Mindestzahl von 25 Abgeordneten, die aus mindestens einem
Viertel der Mitgliedstaaten gewählt sein müssen, voraus.
Andererseits sind mit dem Fraktionsstatus Vorteile und Rechte
verbunden, die das Interesse an der Bildung politischer
Fraktionen deutlich verstärken (vgl. Mittag/Steuwer,
Politische Parteien in der EU, 2010, S. 206). Neben
nicht unerheblichen finanziellen Vorteilen gilt dies
insbesondere für den Umstand, dass eine politisch attraktive
Mitarbeit in einem der 22 ständigen Ausschüsse des
Europäischen Parlaments, in welchen die Facharbeit der
Abgeordneten hauptsächlich stattfindet, in der Regel erst
durch die Mitgliedschaft in einer Fraktion ermöglicht wird.
Denn die Zusammensetzung der Ausschüsse orientiert sich - dem
Grundsatz der Spiegelbildlichkeit entsprechend (Art. 186
Nr. 1 GO-EP) - an der Stärke der Fraktionen im Plenum.
Der einzelne Abgeordnete verfügt demgegenüber kaum über
nennenswerte Möglichkeiten der Politikgestaltung. Die ihm
zustehenden Rechte, auch jenseits der Fraktionsmitgliedschaft
in einen Ausschuss gewählt zu werden (Art. 186 Nr. 1
GO-EP), Entschließungsanträge einzubringen, das Plenum
aufzufordern, das Initiativrecht nach Art. 225 AEUV
wahrzunehmen, und Anfragen an Rat und Kommission zu richten,
reichen dafür nach allgemeiner Einschätzung nicht aus.
105
Die Fraktionen haben es über die Jahre hinweg
vermocht, namentlich die im Zuge der Erweiterungen der
Europäischen Union hinzutretenden Parteien zu integrieren.
Nach diesen Erfahrungen - mögen sie in den Einzelheiten auch
unterschiedlich interpretiert werden können - ist jedenfalls
grundsätzlich davon auszugehen, dass auch weitere
Kleinparteien, die beim Fortfall der Sperrklauseln im
Parlament vertreten wären, sich den bestehenden Fraktionen
anschließen können. Eine Folge der Aufnahme einer Vielzahl
von nationalen Parteien und Abgeordneten unterschiedlicher
Herkunft und Tradition ist allerdings, dass die einzelnen
Fraktionen im Europäischen Parlament eine große Bandbreite
verschiedener politischer Strömungen in sich vereinen. Der
innere Zusammenhalt aufgrund ähnlicher Präferenzen in den
Fraktionen des Europäischen Parlaments ist geringer als in
den nationalen Parlamenten, differiert allerdings auch
zwischen den einzelnen Fraktionen. Diesbezügliche
Unterschiede sind auch auf die Strategie einzelner Fraktionen
des Europäischen Parlaments zurückzuführen, eine möglichst
große Fraktionsstärke zu erreichen, was neu in das Parlament
eintretenden Kräften zugute kommen kann. Die Fraktionen haben
- ungeachtet ihrer vergleichsweise geringen Kohäsion - zudem
ihre Strukturen über die Wahlperioden hinweg gefestigt
und dauerhaft einen Kern von Abgeordneten aus bestimmten
Mitgliedsparteien an sich zu binden vermocht (vgl.
Mittag/Steuwer, Politische Parteien in der EU, 2010, S.
206).
106
Es liegen keine gesicherten Erkenntnisse zu
den Grenzen der Integrationsleistung der Fraktionen vor, auf
die gestützt sich Grenzen hinnehmbarer Fragmentierung der im
Europäischen Parlament vertretenen politischen Kräfte
bestimmen ließen. So soll einerseits selbst die durch die
Erweiterung der Europäischen Union gestiegene Anzahl
nationaler, durchaus heterogener Mitgliedsparteien die
Fähigkeit der Fraktionen zu geschlossenem
Abstimmungsverhalten nicht nennenswert beeinträchtigt haben
(vgl. Hix/Noury/Roland, Democratic Politics in the European
Parliament, 2007, S. 94 ff.; Thierse, MIP 2010, S. 25
). Diese Einschätzung beruht auf
festgestellten hohen Geschlossenheitswerten der Fraktionen
des Europäischen Parlaments bei namentlichen Abstimmungen
(Roll Call Votes), die die einzige Datengrundlage für
Analysen über das Abstimmungsverhalten der Abgeordneten
bilden, und auf der impliziten Annahme, dass die bei den
namentlichen Abstimmungen gefundenen Ergebnisse auch für das
Verhalten bei anderen Abstimmungen repräsentativ sind.
Andererseits wird in einer neueren Untersuchung auch
vertreten, dass die Geschlossenheit der Fraktionen nicht
Folge, sondern Voraussetzung für die Beantragung namentlicher
Abstimmungen sei und die Geschlossenheit der transnationalen
Fraktionen in der Grundgesamtheit deutlich niedriger ausfalle
(vgl. Thiem, Nationale Parteien im Europäischen Parlament,
1. Aufl. 2009, S. 169; Thierse, MIP 2010, S. 25
).
107
bb) Da keine der im Europäischen Parlament
vertretenen Parteien oder der dort gebildeten Fraktionen über
eine Mehrheit der Abgeordneten verfügt und eine solche
Mehrheit auch nicht zu erwarten ist, müssen die Fraktionen
zur Mehrheitsgewinnung Absprachen treffen und Bündnisse
eingehen. Wäre dieser Weg parlamentarischer Willensbildung
durch das Hinzutreten einer beachtlichen Zahl von
Kleinparteien spürbar erschwert, könnte dies zu einer
Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Europäischen
Parlaments - hier zunächst isoliert verstanden als die
Fähigkeit, in angemessener Zeit zu einer
Mehrheitsentscheidung in einer bestimmten Frage zu kommen -
führen. Für eine dahingehende Prognose fehlt es indes auch
unter Berücksichtigung der Ergebnisse der mündlichen
Verhandlung an den nötigen tatsächlichen Erkenntnissen.
108
Zwar ist nicht zu verkennen, dass die für die
parlamentarische Willensbildung erforderliche Kompromisssuche
und Konsensbildung umso aufwendiger wird, je mehr Akteure mit
unterschiedlichen Auffassungen einbezogen werden müssen und
je weiter die Ausgangspositionen voneinander entfernt sind.
Diesem allgemeinen Gesichtspunkt kann jedoch für die
Mehrheitsbildung im Europäischen Parlament kein
entscheidendes Gewicht zugemessen werden.
109
Die parlamentarische Praxis ist geprägt durch
eine Zusammenarbeit der beiden großen Fraktionen, die
zusammen regelmäßig deutlich über 60 % der Mandate auf
sich vereinen (vgl. Mittag/Steuwer, Politische Parteien in
der EU, 2010, S. 212 f.). Der Aufwand für eine
Konsensbildung zwischen diesen beiden Fraktionen ist
unabhängig von der Zahl der fraktionslosen Abgeordneten und
kleineren Fraktionen. Befürchtungen, im Falle der Einbindung
weiterer Kleinparteien in die großen Fraktionen würden aus
der geringeren Homogenität fraktionsinterne Schwierigkeiten
resultieren, erscheinen nicht nur im Hinblick auf die
erheblichen Bindungskräfte der Fraktionen (oben aa), sondern
auch deshalb überzeichnet, weil Auffassungsunterschiede
innerhalb einer Fraktion nur in Einzelfragen zu erwarten sind
und daher mit verhältnismäßigem Aufwand zu klären sein
werden. Welche Konsequenzen es hätte, wenn sich die
politischen Strukturen im Europäischen Parlament in eine
Richtung entwickelten, wie sie bei den nationalen Parlamenten
etwa in Bezug auf eine antagonistische Profilierung von
Regierung und Opposition beobachtet werden kann, lässt sich
gegenwärtig nicht abschätzen, weil eine derartige Entwicklung
von einer Vielzahl unbekannter Faktoren abhängt und insoweit
spekulativ bleiben muss.
110
Aber auch für die Fälle, in denen ein Bündnis
zwischen den beiden großen Fraktionen nicht zustande kommt,
steht die bei Wegfall der Fünf-Prozent-Sperrklausel und ihr
entsprechender Regeln anderer Mitgliedstaaten allenfalls zu
erwartende höhere Anzahl von Abgeordneten kleiner Parteien
einer geordneten Mehrheitsbildung nicht im Weg. Soweit es
sich nicht um politische Grundsatzfragen handelt, ist die
Parlamentswirklichkeit ohnehin dadurch gekennzeichnet, dass
sich - mangels dauerhafter Koalitionen - bei den
unterschiedlichen Abstimmungsgegenständen immer wieder neue
Mehrheiten bilden. Die „etablierten“ Fraktionen im
Europäischen Parlament haben sich kooperationsbereit gezeigt
und sind in der Lage, die erforderlichen
Abstimmungsmehrheiten zu organisieren. Es ist von keiner
Seite vorgetragen worden oder sonst ersichtlich, dass mit
Abgeordneten kleiner Parteien, sofern sie sich nicht
überhaupt einer parlamentarischen Mitwirkung entziehen, in
einer Größenordnung zu rechnen wäre, die es den vorhandenen
politischen Gruppierungen im Europäischen Parlament unmöglich
machen würde, in einem geordneten parlamentarischen Prozess
zu Entscheidungen zu kommen.
111
Allerdings genügt zur Beschlussfassung des
Europäischen Parlaments nicht stets die einfache Mehrheit
(Art. 231 AEUV). Vielmehr bedarf es in bestimmten
Konstellationen qualifizierter Mehrheiten (Mehrheit der
Parlamentsmitglieder etwa in den Fällen des Art. 294
Abs. 7 Buchstaben b und c AEUV – Ablehnung beziehungsweise
Änderung des Standpunkts des Rates durch das Parlament in
erster Lesung -; Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen
Stimmen, die zugleich die Mehrheit der Mitglieder des
Parlaments umfassen muss, etwa im Fall des Art. 234 Abs.
2 Satz 1 AEUV - Abwahl der Kommission -). Die Erreichung
qualifizierter Mehrheiten und insbesondere ihre Sicherung bei
Verhandlungen im Vorfeld von Abstimmungen werden sicherlich
erschwert, wenn in größerer Anzahl Abgeordnete von vornherein
nicht als mögliche Partner in Frage kommen oder in diesem
Sinne eingeschätzt werden und die erforderliche Stimmenzahl
von kooperationsbereiten Fraktionen nur knapp oder nur in
bestimmten Konstellationen erreicht wird. Die Anordnung
qualifizierter Mehrheiten ist von den Verträgen so gewollt,
zielt gerade auf eine breite Zustimmung im Europäischen
Parlament und nimmt nicht zuletzt mit Blick auf das
institutionelle Gleichgewicht mit den anderen Organen
(Art. 13 EUV) der Europäischen Union in Kauf, dass das
Europäische Parlament bei unüberwindbaren
Meinungsverschiedenheiten keine durchsetzbare Position
erlangt (siehe auch unten c). Eine Funktionsbeeinträchtigung
des Europäischen Parlaments käme allenfalls in Betracht, wenn
bei realistischer Einschätzung die Zahl der grundsätzlich
kooperationsunwilligen Abgeordneten so hoch wäre, dass
qualifizierte Mehrheiten in aller Regel praktisch nicht mehr
erreichbar wären. Dass mit dem Wegfall der hier in Rede
stehenden Sperrklauseln derartige Verhältnisse eintreten
könnten, ist nicht zu erwarten.
112
cc) Die in der mündlichen Verhandlung gehörten
Sachkundigen und Abgeordneten des Europäischen Parlaments
haben im Kern übereinstimmend die Erwartung geäußert, mit dem
Einzug weiterer Kleinparteien in das Europäische Parlament
werde die Mehrheitsgewinnung erschwert. Dies allein genügt
jedoch nicht, um eine mit einiger Wahrscheinlichkeit zu
erwartende Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des
Europäischen Parlaments darzutun, die einen Eingriff in die
Grundsätze der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit
rechtfertigen könnte (vgl. BVerfGE 120, 82 ).
Keine der angehörten Personen hat eine Entwicklung
aufzuzeigen vermocht, die gravierende Änderungen gegenüber
dem Ist-Zustand aufweist und die Tendenz zu einer Blockade
parlamentarischer Willensbildung in sich trägt. Dies gilt für
sämtliche als problematisch angesehenen Bereiche.
113
(1) Es ist nicht ersichtlich, dass sich die
Möglichkeiten des Europäischen Parlaments, mit dem Rat und
der Kommission ein sogenanntes „first reading agreement“ zu
erzielen, durch den Hinzutritt weiterer Kleinparteien
nennenswert verschlechtern. Die am Rechtsetzungsverfahren
beteiligten Organe unternehmen regelmäßig den Versuch, sich
im Rahmen informeller Verhandlungen noch vor der ersten
Lesung auf einen gemeinsamen Rechtsetzungsvorschlag zu
einigen („first reading agreement“), damit der Rechtsakt in
erster Lesung angenommen werden kann. Der informelle
Austausch erfolgt im Rahmen von Dreiertreffen (Trilogen)
zwischen Vertretern von Rat, Europäischem Parlament und
Kommission. Diese Praxis beruht auf einer
interinstitutionellen Vereinbarung der drei Organe
(„Gemeinsame Erklärung zu den praktischen Modalitäten des
neuen Mitentscheidungsverfahrens EG-Vertrag>)“, ABl 2007 Nr. C 145/02). Nach Angaben der
Europaabgeordneten in der mündlichen Verhandlung wurden
zuletzt 70 % der Rechtsetzungsvorhaben aufgrund
informeller Verhandlungen zwischen den Organen einvernehmlich
vor der ersten Lesung abgestimmt, so dass das vom Vertrag
vorgesehene Gesetzgebungsverfahren mit drei Lesungen und
Vermittlungsverfahren (Art. 294 AEUV, ex-Art. 251
EGV) nicht durchgeführt werden musste.
114
Für diese informellen Verhandlungen benötigen
die Vertreter des Europäischen Parlaments einen gesicherten
parlamentarischen Rückhalt. Er wird ihnen durch fortlaufende
Abstimmung mit den Fraktionen vermittelt. Weshalb durch den
Hinzutritt weiterer kleiner Parteien, selbst wenn viele ihrer
Abgeordneten fraktionslos blieben, eine grundlegende Änderung
der Verhältnisse zu erwarten sein könnte, ist nicht deutlich
geworden. Nach wie vor bleibt eine hohe Anzahl der
Abgeordneten in Fraktionen eingebunden, und die Vertreter des
Europäischen Parlaments bei den Trilogen mussten schon
bislang zur Absicherung ihrer Verhandlungspositionen vielfach
den Austausch mit mehreren Fraktionen, unter Umständen auch
mit verschiedenen Gruppen innerhalb der Fraktionen pflegen,
so dass ein relevanter zusätzlicher Abstimmungsaufwand nicht
überzeugend dargetan ist. Selbst wenn die Parlamentsvertreter
Rücksprache mit einer größeren Anzahl politischer Kräfte im
Europäischen Parlament halten müssten, ist weder dargelegt
noch sonst ersichtlich, dass die Vertretung des Europäischen
Parlaments im Rahmen der Trilogen nicht mehr oder nur noch
mit unverhältnismäßigem Aufwand möglich wäre.
115
(2) Der Befund, dass Fraktionslose im
Verhältnis zu ihrem Sitzanteil selten Berichterstatter in den
Ausschüssen sind, stützt die Annahme, das Europäische
Parlament werde bei höherem Anteil fraktionsloser
Abgeordneter in der Wahrnehmung seiner Funktionen gestört,
offensichtlich ebenso wenig wie der Vortrag, die
Ausschussvorsitzenden müssten in zunehmendem Maße
Berichterstattungen übernehmen. Es ist Sache des Europäischen
Parlaments, im Rahmen seiner Geschäftsordnungsautonomie die
Voraussetzungen für eine ordnungsgemäße Erledigung seiner
Aufgaben sicherzustellen. Dass dies in Bezug auf die
genannten Probleme nicht möglich sein soll, ist nicht zur
Überzeugung des Senats dargetan. So hat etwa die Erörterung
der Praxis in einigen Ausschüssen, Berichterstattungen
mittels eines Punktesystems an die Fraktionen zu vergeben,
die Weite innerparlamentarischer Gestaltungsmöglichkeiten
verdeutlicht.
116
(3) Von sachverständiger Seite wurde
hervorgehoben, dass es zwischen Fraktionen im Europäischen
Parlament keinen Koalitionsvertrag gebe und daher bei jeder
Sach- oder Personalfrage eine Einigung gefunden werden müsse,
was bei einer größeren Fragmentierung des Europäischen
Parlaments verstärkte Bemühungen zur Erreichung einer
Mehrheit erforderlich mache. Die Annahme, dieser Mehraufwand
könne die Fähigkeit des Parlaments zur Wahrnehmung seiner
Funktionen in Frage stellen, wird bereits der in der
Vergangenheit bewiesenen Wandlungsfähigkeit des Europäschen
Parlaments nicht gerecht. Parlamentarische Abläufe sind nicht
starr festgelegt, sondern werden geänderten Verhältnissen
angepasst. Dies zeigt namentlich die Entwicklung des
Europäischen Parlaments, das sich von einem Redeparlament
(1979) aufgrund des Kompetenzzuwachses im Bereich der
Legislativrechte zunehmend in Richtung eines
Arbeitsparlaments mit differenzierten Ausschussstrukturen und
einer professionelleren und letztlich kohärenteren
Fraktionsarbeit entwickelt hat (vgl. Mittag/Steuwer,
Politische Parteien in der EU, 2010, S. 206 f.).
Entsprechende Anpassungen der parlamentarischen Arbeit an
veränderte Gegebenheiten wie etwa eine Zunahme der Zahl
fraktionsloser Abgeordneter sind daher zu erwarten. Das
Europäische Parlament handelt dabei autonom, allerdings in
wohlverstandenem Eigeninteresse mit Blick auf die
tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen seines
Handelns. Es wäre verfehlt, die Frage der Beeinträchtigung
seiner Funktionsfähigkeit als Rechtfertigung des Eingriffs in
die Wahl- und Chancengleichheit strikt auf der Grundlage
derjenigen innerparlamentarischen Regeln zu beurteilen, die
unter anderem für Rahmenbedingungen erarbeitet worden sind,
die zur verfassungsrechtlichen Prüfung stehen.
117
(4) Sollte es auf Ausschussebene infolge einer
veränderten Zusammensetzung des Europäischen Parlaments
vermehrt zu Pattsituationen kommen, in denen für
Abstimmungsänderungsanträge keine Mehrheit für einen
bestimmten Legislativbericht zustande kommt und infolgedessen
auch kein Mandat für die informellen Verhandlungen mit Rat
und Kommission vorliegt, stellt auch dies keinen Umstand dar,
der die Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments
entscheidend beeinträchtigt. Der parlamentsinterne
Abstimmungsablauf gestaltet sich allenfalls komplizierter, da
es in derartigen Fällen nunmehr nötig werden kann, eine
Entscheidung des Plenums einzuholen.
118
c) Die Fünf-Prozent-Sperrklausel findet bei
der Wahl zum Deutschen Bundestag ihre Rechtfertigung im
Wesentlichen darin, dass die Bildung einer stabilen Mehrheit
für die Wahl einer handlungsfähigen Regierung und deren
fortlaufende Unterstützung nötig ist und dieses Ziel durch
eine Zersplitterung des Parlaments in viele kleine Gruppen
gefährdet wird. Der Gesetzgeber darf daher das mit der
Verhältniswahl verfolgte Anliegen, dass die politischen
Meinungen in der Wählerschaft im Parlament weitestgehend
repräsentiert werden, in gewissem Umfang zurückstellen (vgl.
BVerfGE 120, 82 m.w.N.). Eine vergleichbare
Interessenlage besteht auf europäischer Ebene nach den
europäischen Verträgen nicht. Das Europäische Parlament wählt
keine Unionsregierung, die auf seine fortlaufende
Unterstützung angewiesen wäre. Ebenso wenig ist die
Gesetzgebung der Union von einer gleichbleibenden Mehrheit im
Europäischen Parlament abhängig, die von einer stabilen
Koalition bestimmter Fraktionen gebildet würde und der eine
Opposition gegenüberstünde. Erst recht gilt dies für
Informations- und Kontrollrechte des Parlaments, die auch in
den nationalen Parlamenten herkömmlich als Minderheitenrechte
ausgestaltet sind. Deshalb fehlt es an zwingenden Gründen, in
die Wahl- und Chancengleichheit durch Sperrklauseln
einzugreifen, so dass der mit der Anordnung des
Verhältniswahlrechts auf europäischer Ebene verfolgte Gedanke
repräsentativer Demokratie (Art. 10 Abs. 1 EUV) im
Europäischen Parlament uneingeschränkt entfaltet werden kann.
Damit steht im Einklang, dass der europäische Normgeber keine
Notwendigkeit gesehen hat, selbst Vorkehrungen gegen eine
„Zersplitterung“ des Europäischen Parlaments zu treffen,
sondern den Mitgliedstaaten lediglich die Möglichkeit
eröffnet hat, für die Sitzvergabe eine Mindestschwelle
festzulegen (Art. 3 des Direktwahlaktes) oder
vergleichbar wirkende Gestaltungen des Wahlrechts
vorzusehen.
119
aa) Der Kommissionspräsident wird zwar auf
Vorschlag des Europäischen Rates durch das Europäische
Parlament mit der Mehrheit seiner Mitglieder gewählt
(Art. 17 Abs. 7 UAbs. 1 Satz 2 EUV-Lissabon).
Auch muss sich das Gesamtkollegium der Kommission einem
Zustimmungsvotum des Parlaments stellen, bevor es vom
Europäischen Rat ernannt wird (vgl. Art. 17 Abs. 7
UAbs. 3 EUV-Lissabon). Allerdings sind die Kommission
und ihr Präsident, solange das Parlament ihnen nicht mit der
erforderlichen hohen Stimmenzahl nach Art. 234 Abs. 2
AEUV das Vertrauen entzieht, bei der Erfüllung ihrer Aufgaben
nicht auf seine weitere Zustimmung angewiesen. Dies betrifft
insbesondere die Rechtsetzung im ordentlichen
Gesetzgebungsverfahren.
120
bb) Die europäischen Gesetze kommen seit
Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon überwiegend im
ordentlichen Gesetzgebungsverfahren (Art. 289
Abs. 1 AEUV) zustande, das aus dem Verfahren der
Mitentscheidung (Art. 251 des Vertrags zur Gründung der
Europäischen Gemeinschaft - EGV -, vgl. für eine
konsolidierte Fassung ABl 2002 Nr. C 325/11) hervorgegangen
ist. Die Rechtsetzung in diesem Verfahren erfordert keine
mehrheitsgetragene Zustimmung des Parlaments.
121
Nach Zuleitung des Vorschlags der Kommission
erfolgt die erste Lesung im Europäischen Parlament, die zur
Festlegung des in Art. 294 Abs. 3 AEUV vorgesehenen
Standpunkts des Europäischen Parlaments führen soll. Der
Vorschlag wird zunächst an den zuständigen Ausschuss
überwiesen, wo in der Regel ein Berichterstatter den
Kommissionsvorschlag prüft und einen Bericht erstellt. Diesen
muss der Ausschuss vor der Vorlage an das Plenum mit
einfacher Mehrheit annehmen. Das Plenum stimmt sowohl über
den Rechtsetzungsvorschlag im Ganzen ab als auch über alle
Änderungsanträge, die durch die Ausschussarbeit entstanden
sind. Erforderlich ist jeweils (nur) die Mehrheit der
abgegebenen Stimmen (Art. 231 AEUV). In der folgenden
ersten Lesung im Rat kann dieser den Rechtsakt in der vom
Parlament beschlossenen Form annehmen, was den erfolgreichen
Abschluss des Rechtsetzungsprozesses zur Folge hat. Schlägt
der Rat Änderungen vor, folgt die zweite Lesung im Parlament
(Art. 294 Abs. 7 AEUV). Reagiert das Parlament
binnen einer Dreimonatsfrist nicht oder billigt es den
Standpunkt des Rates, so gilt der Rechtsakt als erlassen
(Art. 294 Abs. 7 Buchstabe a AEUV). Eine
- dann endgültig wirkende - Ablehnung oder der
Vorschlag einer Änderung des Standpunktes des Rates erfordert
im Parlament die Mehrheit seiner Mitglieder (Art. 294
Abs. 7 Buchstaben b und c AEUV). Schließt sich der
Rat mit qualifizierter Mehrheit dem geänderten Vorschlag des
Europäischen Parlaments an, kommt der Rechtsakt zustande
(Art. 294 Abs. 8 Buchstabe a AEUV). Anderenfalls wird
ein Vermittlungsausschuss angerufen, dem Vertreter des
Parlaments und des Rates angehören (Art. 294 Abs. 8
Buchstabe b, Abs. 10 AEUV). Der aus diesem
Vermittlungsverfahren resultierende Vorschlag („gemeinsamer
Entwurf“) muss schließlich binnen sechs Wochen sowohl vom
Parlament als auch vom Rat in dritter Lesung gebilligt werden
(Art. 294 Abs. 13 AEUV), wobei im Parlament
wiederum die Mehrheit der abgegebenen Stimmen genügt.
122
Die Zustimmung des Europäischen Parlaments ist
für das Zustandekommen eines Rechtsaktes im ordentlichen
Gesetzgebungsverfahren mithin nicht zwingend, da der
Rechtsakt, den der Rat nach Art. 294 Abs. 5 AEUV
festlegt und dem Parlament übermittelt, auch dann als
erlassen gilt, wenn sich das Parlament in der zweiten Lesung
zum Standpunkt des Rates nicht äußert oder den Ratsvorschlag
nicht mit der Mehrheit seiner Mitglieder ablehnt
(Art. 294 Abs. 7 Buchstabe a Alt. 2, Buchstabe b
AEUV). Folglich ist die unionale Gesetzgebung nach dem
Primärrecht so konzipiert, dass sie nicht von bestimmten
Mehrheitsverhältnissen im Europäischen Parlament abhängt.
Damit entfällt ein zentraler Grund für die Rechtfertigung der
Fünf-Prozent-Sperrklausel.
123
Ähnlich verhält es sich bei der Erstellung des
Jahreshaushaltsplans nach Art. 314 AEUV. Der von der
Kommission erarbeitete Entwurf des Haushaltsplans wird
zunächst dem Rat zur Festlegung seines Standpunkts und
nachfolgend dem Europäischen Parlament zugeleitet. Änderungen
kann das Parlament mit der Mehrheit seiner Mitglieder
beschließen (Art. 314 Abs. 4 Buchstabe c
AEUV). Der in diesem Falle einberufene Vermittlungsausschuss
hat die Aufgabe, eine Einigung über einen gemeinsamen Entwurf
zu erzielen. Das Europäische Parlament kann in diesem
Verfahrensstadium den von ihm gebilligten gemeinsamen Entwurf
gegen den Willen des Rates als Haushaltsgesetz durchsetzen.
Hierzu bedarf es allerdings einer Mehrheit von drei Fünfteln
der abgegebenen Stimmen, die zugleich die Mehrheit seiner
Mitglieder darstellen muss (Art. 314 Abs. 7
Buchstabe d AEUV). Fasst das Parlament zum Standpunkt
des Rates, den er zum Entwurf des Haushaltsplans gefasst hat,
hingegen keinen Beschluss, so gilt der Haushaltsplan als
erlassen (Art. 314 Abs. 4 Buchstabe b AEUV). Insoweit
kann auch der Haushaltsplan ohne die Zustimmung des
Parlaments zustande kommen.
124
Schließlich folgt aus dem Umstand, dass
bestimmte, in den Verträgen ausdrücklich aufgeführte
Rechtsetzungsakte nur mit Zustimmung des Parlaments nach
besonderen Gesetzgebungsverfahren erlassen werden können,
nichts für die Notwendigkeit einer stabilen
Parlamentsmehrheit. Wechselnde Mehrheiten mögen die
Verhandlungen zwischen Europäischem Parlament, Rat und
Kommission erschweren, dem stehen vermehrte Chancen der
Mehrheitsfindung gegenüber. Vor allem aber sehen die Verträge
die Zustimmung des Europäischen Parlaments im besonderen
Gesetzgebungsverfahren für gänzlich unterschiedliche
Fallgestaltungen wie etwa die
Antidiskriminierungsgesetzgebung (Art. 19 Abs. 1 AEUV)
oder die Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft
(Art. 86 Abs. 1 AEUV) vor, so dass eine generelle
Blockade parlamentarischer Tätigkeit nicht droht, wenn in
einzelnen Fällen eine Mehrheit für die Zustimmung nicht
zustande kommt. Hiervon ist auch im Hinblick auf die
Zustimmungsvorbehalte vor allem bei den sogenannten
konstitutionellen Rechtsakten auszugehen, die die Europäische
Union langfristig prägen, wie die Aufnahme neuer
Mitgliedstaaten (vgl. Art. 49 Abs. 1 Satz 3
EUV-Lissabon), die Feststellung einer schwerwiegenden und
anhaltenden Verletzung von Werten der Union durch einen
Mitgliedstaat (Art. 7 Abs. 2 EUV-Lissabon) oder die
Beschlussfassung bezüglich bestimmter völkerrechtlicher
Übereinkünfte (Art. 218 Abs. 6 Buchstabe a AEUV).
125
cc) Von vornherein ausgeschlossen werden kann,
dass mit der zugrunde zu legenden Zunahme kleiner Parteien
das Europäische Parlament in der Wahrnehmung seiner Aufgaben
der politischen Kontrolle (Art. 14 Abs. 1 Satz 2
EUV-Lissabon) behindert wird. Fragerechte des Parlaments und
Auskunfts- und Berichtspflichten der Kommission, sonstiger
Exekutivorgane und des Rates - auf nationaler Ebene typische
Instrumente der parlamentarischen Opposition - sind nicht
abhängig vom Bestehen einer bestimmten Parlamentsmehrheit.
Soweit das Vertragsrecht bestimmte Quoren vorsieht - so
bedarf die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses des
Antrags eines Viertels der Parlamentsmitglieder
(Art. 226 Abs. 1 AEUV), die Annahme eines
Misstrauensantrags gegen die Kommission der Mehrheit von zwei
Dritteln der abgegebenen Stimmen und der Mehrheit der
Mitglieder des Europäischen Parlaments (Art. 234 Abs. 2
AEUV) -, bezwecken diese Bestimmungen vorrangig die
Austarierung des institutionellen Gleichgewichts zwischen den
Organen der Europäischen Union und enthalten nicht etwa die
Maßgabe, dem Europäischen Parlament den Einsatz dieser
Instrumente über entsprechende Rahmenbedingungen möglichst zu
erleichtern. Bei der Kontrolle des Haushaltsvollzugs der
Kommission (vgl. Art. 319 AEUV) entscheidet das
Parlament mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen über die
Entlastung. Deren Verweigerung gilt als Misstrauensvotum
gegenüber der Kommission, das rechtlich allerdings als
folgenlos angesehen wird (Waldhoff, in: Calliess/Ruffert,
EUV/AEUV, 4. Aufl. 2011, Art. 319 AEUV Rn. 3). Auch
insoweit bedarf es mehrheitsstabilisierender Maßnahmen
nicht.
126
dd) Auch der Charakter der Wahl als
Integrationsvorgang bei der politischen Willensbildung und
der im Primärrecht vorgesehene Europabezug der Parteien (vgl.
Art. 10 Abs. 4 EUV-Lissabon) rechtfertigen es nicht,
kleineren Parteien mithilfe einer Sperrklausel den Einzug in
das Europäische Parlament zu verwehren. Es ist nicht Aufgabe
der Wahlgesetzgebung, die Bandbreite des politischen
Meinungsspektrums - etwa im Sinne besserer Übersichtlichkeit
der Entscheidungsprozesse in den Volksvertretungen - zu
reduzieren. Vielmehr ist gerade auch auf europäischer Ebene
die Offenheit des politischen Prozesses zu wahren. Dazu
gehört, dass kleinen Parteien die Chance eingeräumt wird,
politische Erfolge zu erzielen. Neue politische Vorstellungen
werden zum Teil erst über sogenannte Ein-Themen-Parteien ins
öffentliche Bewusstsein gerückt. Es ist gerade Sinn und Zweck
der parlamentarischen Debatte, entsprechende Anregungen
politisch zu verarbeiten und diesen Vorgang sichtbar zu
machen (vgl. zum Ganzen BVerfGE 111, 382
).
127
2. Die Gesichtspunkte, die für die
Aufrechterhaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel unabhängig
von der Behauptung einer rechtserheblichen
Funktionsbeeinträchtigung des Europäischen Parlaments
vorgetragen worden sind, sind nicht geeignet, den Eingriff in
die Wahl- und Chancengleichheit zu rechtfertigen.
128
Die These, die Sperrklausel sei zur
Gewährleistung einer wirksamen Vertretung der deutschen
Interessen im Europäischen Parlament erforderlich, kann, da
es im Europäischen Parlament keine nationalen Delegationen
gibt (vgl. zur transnationalen Struktur der Fraktionen
Art. 30 der Geschäftsordnung des Europäischen
Parlaments), nur in dem Sinne verstanden werden, dass sich
der deutsche Einfluss in den Fraktionen und über diese in der
parlamentarischen Arbeit mit jedem Sitz verringert, der an
eine nicht fraktionsgebundene kleine Partei geht. Unabhängig
von der Frage, ob die Wahrung nationaler Interessen im Rahmen
von Europawahlen überhaupt einen legitimen Ansatz für
Differenzierungen darstellen kann, liegt es auf der Hand,
dass damit kein tragfähiger Grund für eine wahlrechtliche
Ungleichbehandlung benannt ist. Der Gesetzgeber darf größere
Parteien nicht allein deshalb bevorzugen, weil sie ihre
Auffassungen auf europäischer Ebene voraussichtlich mit
größerer Aussicht auf Erfolg als kleine Parteien einbringen
können.
129
Entsprechendes gilt für den vom Deutschen
Bundestag angeführten Gesichtspunkt der politischen
Rückkoppelung der Abgeordneten des deutschen Kontingents im
Europäischen Parlament an den Deutschen Bundestag, soweit
damit die Wirksamkeit der Vertretung deutscher Interessen
sichergestellt werden soll. Im Übrigen handelt es sich bei
diesem Gesichtspunkt um ein - als solches durchaus
gewichtiges - politisches Anliegen, dem jedoch keine
verfassungsrechtliche Bedeutung zukommt. Wie die Abstimmung
des politischen Handelns zwischen den Parlamenten im
europäischen Mehrebenensystem konkret gestaltet werden kann,
hängt vor allem davon ab, wie die Wähler auf nationaler und
auf europäischer Ebene votieren. Der Deutsche Bundestag hat
keine Sachgesetzlichkeiten aufgezeigt, deretwegen eine
effektive Kooperation zwischen den Parlamenten ohne
Reduzierung der Zahl der politischen Parteien im Europäischen
Parlament mithilfe der Fünf-Prozent-Sperrklausel erheblich
beeinträchtigt wäre.
130
Soweit der Beschwerdeführer zu 2. sich
mit seiner Wahlprüfungsbeschwerde gegen die Wahl nach
„starren“ Listen wendet, greift seine Rüge nicht durch.
131
1. Bei der Wahl nach „starren“ Listen werden
die Mandate, die auf die jeweilige Liste entfallen, in der
dort vorgegebenen Reihenfolge an die Bewerber vergeben. Der
Wähler kann also nur die Liste als solche wählen und hat
keinen Einfluss auf die Reihenfolge der Kandidaten. Dem
deutschen Europawahlgesetz liegt diese Form der
Mandatszuteilung zugrunde. Nach § 2 Abs. 5
Satz 1 EuWG werden die auf die Wahlvorschläge
entfallenden Sitze in der „dort festgelegten Reihenfolge“
besetzt. Für die auf eine Listenverbindung entfallenden Sitze
gilt Absatz 5 entsprechend (§ 2 Abs. 6
Satz 2 EuWG). Diese Regelungen nehmen Bezug auf § 9
Abs. 2 EuWG, nach dem in dem Wahlvorschlag die Namen der
Bewerber in „erkennbarer Reihenfolge“ aufgeführt sein müssen.
Der Wähler kann nur den Wahlvorschlag einer Partei insgesamt
annehmen. Eine Änderung der Reihenfolge der Kandidaten auf
der Liste ist nicht vorgesehen (§ 16 Abs. 2
EuWG).
132
2. Europarechtliche Vorgaben, nach welchen in
den Mitgliedstaaten nicht nach „starren“ Listen gewählt
werden dürfte, bestehen nicht. In Art. 1 Abs. 1 des
Direktwahlaktes ist lediglich bestimmt, dass die Mitglieder
des Europäischen Parlaments nach dem Verhältniswahlsystem
„auf der Grundlage von Listen“ oder übertragbaren
Einzelstimmen gewählt werden. Danach bleibt es den
Mitgliedstaaten vorbehalten, sich insoweit entweder für eine
Wahl mit gebundenen - durch den Wähler nicht
veränderbaren - Listen oder für offene - die
Möglichkeit der Veränderung der Reihenfolge der Wahlbewerber
auf den Wahlvorschlägen gewährende - Listen zu
entscheiden. Dies wird durch Art. 1 Abs. 2 des
Direktwahlaktes unterstrichen, nach dem die Mitgliedstaaten
Vorzugsstimmen auf der Grundlage von Listen nach den von
ihnen festgelegten Modalitäten zulassen können. Auch wenn es
sich bei dieser Regelung nur um eine Klarstellung handeln
sollte, folgt daraus doch, dass der Direktwahlakt die
Möglichkeit einer Wahl nach „starren“ Listen voraussetzt.
133
3. Die im Europawahlgesetz vorgesehene
Verhältniswahl nach „starren“ Listen ist verfassungsrechtlich
nicht zu beanstanden. Entsprechendes hat das
Bundesverfassungsgericht für nationale Wahlen wiederholt
festgestellt (vgl. BVerfGE 3, 45 ; 7, 63
; 21, 355 ; 47, 253
; 122, 304 ). Der Beschwerdeführer zu
2. hat keine neuen Argumente vorgetragen, die Anlass zu einer
anderen Beurteilung geben.
134
Die Verfassungswidrigkeit der
Fünf-Prozent-Sperrklausel führt zur Nichtigerklärung von
§ 2 Abs. 7 EuWG (1.). Soweit die Beschwerdeführer
darüber hinaus die Ungültigerklärung der Wahl zum
Europäischen Parlament des Jahres 2009 begehren, haben die
Wahlprüfungsbeschwerden jedoch keinen Erfolg (2.).
135
1. Da die Fünf-Prozent-Sperrklausel mit den
Grundsätzen der Wahlrechtsgleichheit und der
Chancengleichheit der Parteien (Art. 3 Abs. 1 GG
und Art. 21 Abs. 1 GG) unvereinbar ist, führt dies
entsprechend § 78 Satz 1, § 95 Abs. 3
Satz 2 BVerfGG zur Nichtigerklärung des § 2
Abs. 7 EuWG.
136
Im Wahlprüfungsverfahren sind die
Wahlrechtsvorschriften auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin zu
überprüfen, da grundsätzlich nur eine auf der Grundlage eines
verfassungskonformen Wahlgesetzes durchgeführte Wahl
Gültigkeit beanspruchen kann (vgl. BVerfGE 16, 130
). Auch wenn im Rahmen des Verfahrens der
Wahlprüfungsbeschwerde die verfassungsrechtliche Überprüfung
der Wahlrechtsvorschriften vorrangig im Hinblick auf die
Frage der Gültigkeit der Wahl erfolgt, so kann doch die
erkannte Verfassungswidrigkeit einer Wahlrechtsvorschrift
nicht folgenlos bleiben. Daher sind § 78 Satz 1,
§ 95 Abs. 3 Satz 2 BVerfGG hier entsprechend
anzuwenden. Da Gründe für einen anderen Rechtsfolgenausspruch
nicht erkennbar sind, ist § 2 Abs. 7 EuWG für
nichtig zu erklären.
137
2. Der Wahlfehler führt nicht dazu, die Wahl
zum Europäischen Parlament des Jahres 2009 in Deutschland für
ungültig zu erklären und eine erneute Wahl anzuordnen.
138
a) In den Fällen, in denen ein Wahlfehler sich
auf die Mandatsverteilung ausgewirkt haben kann, unterliegt
die Wahlprüfungsentscheidung des Bundesverfassungsgerichts
dem Gebot des geringstmöglichen Eingriffs. Die Entscheidung
darf nur so weit gehen, wie es der festgestellte Wahlfehler
verlangt. Daraus folgt unter anderem, dass vorrangig ein
Wahlfehler zu berichtigen ist, statt die Wahl zu wiederholen
(BVerfGE 121, 266 ).
139
Grundsätzlich ist das Erfordernis des
Bestandsschutzes einer gewählten Volksvertretung, das seine
rechtliche Grundlage im Demokratiegebot findet, mit den
Auswirkungen des festgestellten Wahlfehlers abzuwägen.
Wahlbeeinflussungen einfacher Art und ohne jedes Gewicht
führen nicht zur Ungültigkeit einer Wahl. Der Eingriff in die
Zusammensetzung einer gewählten Volksvertretung durch eine
wahlprüfungsrechtliche Entscheidung muss vor dem Interesse an
der Erhaltung der gewählten Volksvertretung gerechtfertigt
werden. Je tiefer und weiter die Wirkungen eines solchen
Eingriffs reichen, desto schwerer muss der Wahlfehler wiegen,
auf den dieser Eingriff gestützt wird. Die Ungültigerklärung
einer gesamten Wahl setzt einen erheblichen Wahlfehler von
solchem Gewicht voraus, dass ein Fortbestand der in dieser
Weise gewählten Volksvertretung unerträglich erschiene
(BVerfGE 103, 111 ; 121, 266
).
140
b) Eine Berichtigung des Wahlfehlers scheidet
aus. Zwar könnte rechnerisch ermittelt werden, auf welche
bislang unberücksichtigt gebliebenen Kandidaten kleiner
Parteien ohne Anwendung der Fünf-Prozent-Sperrklausel nunmehr
bei der Sitzverteilung Mandate entfallen und welche
Abgeordneten größerer Parteien umgekehrt bei einer
Neuverteilung ihren Sitz im Europäischen Parlament verlieren
würden. Allerdings lässt sich der Wahlfehler nicht in dieser
Weise eingrenzen, da er sich - über die einzelnen
Mandate hinaus - auf die Wahl als Ganzes ausgewirkt
haben kann.
141
Es ist davon auszugehen, dass die
Fünf-Prozent-Sperrklausel auch bei der Europawahl 2009 zu
strategischem Wahlverhalten geführt hat. Sie mag eine nicht
bestimmbare Anzahl von Wählern davon abgehalten haben, eine
an sich bevorzugte kleinere Partei zu wählen, sie kann aber
auch bewirkt haben, dass eine Reihe von Wählern ihre Stimme
demonstrativ kleinen Parteien gerade im Hinblick auf die
voraussichtliche Folgenlosigkeit dieser Wahlentscheidung
gegeben hat. Diese Effekte, die im Übrigen auch das
Verhältnis der kleineren Parteien untereinander betreffen
könnten, haben sich möglicherweise auf das Gesamtwahlergebnis
in nicht bestimmbarem Umfang ausgewirkt. Hinzu kommt, dass
das Wahlrecht eine derartige Neuberechnung nicht kennt und
demgemäß keine Vorkehrungen für den Übergang der Mandate
trifft.
142
c) Eine Neuwahl ist nicht anzuordnen, weil im
Rahmen der gebotenen Abwägung dem Bestandsschutz der im
Vertrauen auf die Verfassungsmäßigkeit des Europawahlgesetzes
zusammengesetzten Volksvertretung Vorrang gegenüber der
Durchsetzung des festgestellten Wahlfehlers einzuräumen
ist.
143
Der mit der Anordnung einer Neuwahl verbundene
Eingriff beträfe zwar nicht das Europäische Parlament als
Ganzes, sondern nur das deutsche Kontingent an Abgeordneten.
Eine Neuwahl in Deutschland wirkte sich gleichwohl störend
und mit nicht abschätzbaren Folgen auf die laufende Arbeit
des Europäischen Parlaments aus, insbesondere auf die
Zusammenarbeit der Abgeordneten in den Fraktionen und
Ausschüssen. Dem daraus resultierenden Interesse am
Bestandsschutz der erworbenen Mandate steht ein Wahlfehler
gegenüber, der nicht als „unerträglich“ anzusehen ist. Er
betrifft nur einen geringen Anteil der Abgeordneten des
deutschen Kontingents und stellt die Legitimation der
deutschen Abgeordneten des Europäischen Parlaments in ihrer
Gesamtheit nicht in Frage.
144
Hinzu kommt, dass das Bundesverfassungsgericht
die Fünf-Prozent-Sperrklausel im Europawahlrecht mit
Beschluss vom 22. Mai 1979 (BVerfGE 51, 222) für
verfassungsgemäß gehalten hat. Dies lässt es hinnehmbar
erscheinen, dass der anlässlich der Europawahl 2009 erstmals
festgestellte Wahlfehler für diese Wahl ohne Folgen
bleibt.
145
Den Beschwerdeführern sind, soweit sie die
Verfassungswidrigkeit der Fünf-Prozent-Sperrklausel geltend
gemacht haben, gemäß §§ 18, 19 WahlPrüfG (§ 26
Abs. 2 EuWG) in Verbindung mit § 34a Abs. 3
BVerfGG die notwendigen Auslagen zu erstatten.
146
Die Entscheidung ist mit 5:3 Stimmen ergangen,
wobei das Ergebnis von einem Mitglied des Senats aus
abweichenden Gründen mitgetragen wird.
Abweichende Meinung der Richter Di Fabio und
Mellinghoff
zum Urteil des Zweiten Senats vom 9. November
2011
- 2 BvC 4/10 -
- 2 BvC 6/10 -
- 2 BvC 8/10 -
147
Wir tragen die Entscheidung in Ergebnis und
Begründung nicht mit. Der Senat gewichtet durch eine zu
formelhafte Anlegung der Prüfungsmaßstäbe den Eingriff in die
Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit politischer
Parteien nicht überzeugend, zieht den Gestaltungsspielraum
des Wahlgesetzgebers zu eng und nimmt eine mögliche
Funktionsbeeinträchtigung des Europaparlaments trotz dessen
gewachsener politischer Verantwortung in Kauf.
148
Die Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel
wird auf entsprechende Wahlprüfungsbeschwerden hin als
Eingriff in die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der
Chancengleichheit politischer Parteien verfassungsrechtlich
auf seine Rechtfertigung geprüft. Hat das
Bundesverfassungsgericht noch im Jahr 1979 die
Fünf-Prozent-Sperrklausel für die Europawahl als
gerechtfertigt angesehen (BVerfGE 51, 222), so hält der Senat
heute trotz abnehmender praktischer Wirkung der Sperrklausel
(dazu unter I.) und trotz beträchtlicher Kompetenzzuwächse
sowie einer deutlich gestiegenen politischen Bedeutung des
Europaparlaments (dazu unter II.) die Sperrklausel für nicht
mehr gerechtfertigt, ohne dass hinreichend offengelegt wird,
inwieweit sich die Maßstäbe der Beurteilung verändert
haben.
149
1. Die Verfassungsmäßigkeit der Sperrklausel
für die Europawahl hängt auf der ersten Prüfungsstufe von
einer zutreffenden Feststellung und Gewichtung des Eingriffs
in die Wahlrechtsgleichheit und die Chancengleichheit
politischer Parteien ab. Gleichheit der Wahl bedeutet im Kern
formale Gleichbewertung aller Staatsbürger bei der Ausübung
des Wahlrechts. Dieser Grundsatz ist neben der Freiheit der
Wahl tragend für das demokratische System, das die Verfassung
in den grundsätzlichen Gehalten als unabänderlich schützt
(Art. 79 Abs. 3, Art. 20 Abs. 1 und
Abs. 2, Art. 1 Abs. 1 GG, vgl. BVerfGE 123,
267 ; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats
vom 7. September 2011 - 2 BvR 987/10 u.a. -, NJW
2011, S. 2946 ). Von diesem formalen Ansatz aus
bedarf jede Differenzierung eines besonderen,
rechtfertigenden, zwingenden Grundes (bereits BVerfGE 1, 208
<249, 255>). Wie der Maßstab allerdings angewandt wird,
ob letztlich jeder sachliche Rechtfertigungsgrund für eine
unterschiedliche Behandlung ausreicht, ob nur
verfassungsrechtlich zwingend gebotene Gründe anerkannt
werden oder sogar in dogmatischer Parallele zum Recht der
Gefahrenabwehr der Rechtfertigungsgrund von einer hohen
Eintrittswahrscheinlichkeit abhängig gemacht wird, richtet
sich nach der Eingriffsintensität (vgl. BVerfGE 121, 266
). Zur Anwendung des Maßstabes bedarf es somit in
jedem Fall einer vorangehenden Bewertung der Art und Wirkung
von Differenzierungen. Es gibt Differenzierungen, die
generell unzulässig sind, wenn sie auf die Person und den
Zählwert ihrer Stimme zielen, etwa wenn die Stimme eines
Vermögenden mehr zählte als die eines weniger Vermögenden, so
wie dies im preußischen Klassenwahlrecht der Fall war, wonach
Wähler abhängig von der Höhe ihrer Steuerleistung in drei
Abteilungen mit sehr unterschiedlichen Stimmengewichten
eingeteilt waren. Differenzierungen des Zählwertes
beispielsweise nach Geschlecht, Familienstand oder Konfession
untersagt der Grundsatz der Gleichheit der Wahl generell,
während er andere Differenzierungen, etwa nach dem Alter im
Hinblick auf die Reife und Einsichtsfähigkeit von
Heranwachsenden, erlaubt oder sogar gebietet (Art. 38
Abs. 2 Halbsatz 1 GG).
150
a) Die Fünf-Prozent-Sperrklausel ist keine
bereits dem Grunde nach verbotene Differenzierung, weil sie
jedem Wähler das gleiche Stimmgewicht lässt und jeder Wähler
dieselbe Chance hat, mit seiner Stimme Kandidaten einer
Partei zum Einzug in das Parlament unter Überwindung der
Fünf-Prozent-Hürde zu verhelfen. Die Sperrklausel ist
vielmehr eine ergänzende Regelung zum Verhältniswahlrecht.
Sie muss in diesem Kontext als Erfolgswertdifferenzierung
gesehen und in ihrer Eingriffsintensität entsprechend
gewichtet werden. Denn differenzierende Regelungen innerhalb
eines vom Gesetzgeber gewählten Wahlsystems müssen, wenn es
nicht um den Zählwert, sondern um den Erfolgswert geht, zur
Verfolgung ihrer Zwecke lediglich geeignet und erforderlich
sein, wobei sich ihr erlaubtes Ausmaß nach der Intensität des
Eingriffs in das gleiche Wahlrecht richtet (vgl. BVerfGE 121,
266 ). Diesen Maßstab anwenden heißt, nach der
Wirkung der Fünf-Prozent-Klausel im vorliegenden Fall zu
fragen. Die häufig auch vom Senat bemühte Formulierung, dass
eine große Zahl von abgegebenen Stimmen - bei der
Europawahl etwa 10 % - wegen der Sperrklausel ohne
Mandatserfolg blieben, relativiert sich im Gewicht jedenfalls
ganz erheblich, wenn man sie mit dem Mehrheitswahlsystem
vergleicht. Bei einem einstufigen Mehrheitswahlsystem gewinnt
der Bewerber mit den relativ meisten Stimmen das Mandat, was
dazu führen kann, dass die absolute Mehrheit der in einem
Wahlkreis abgegebenen Stimmen ohne Mandat und damit
„unberücksichtigt“ bleibt, also nicht etwa nur 10 % der
abgegebenen Stimmen wie bei der Europawahl 2009 durch die
Sperrklausel verursacht, sondern sogar mehr als 50 % der
im Wahlkreis abgegebenen Stimmen ohne jede Mandatswirkung
bleiben.
151
b) Das Verhältniswahlsystem mit der
Annexbedingung einer Fünf-Prozent-Sperrklausel ist aus Sicht
der Erfolgswertgleichheit weitaus weniger einschneidend als
ein Mehrheitswahlsystem, also jenes Wahlsystem, dessen
Einführung dem Wahlgesetzgeber vom Bundesverfassungsgericht
jedenfalls für die Hälfte der zu vergebenden
Bundestagsmandate noch im Jahr 2008 als Möglichkeit
nahegelegt wurde (vgl. BVerfGE 121, 266 für das
Grabensystem, nach dem eine Hälfte der Abgeordneten des
Deutschen Bundestages nach dem Mehrheitswahlsystem gewählt
werden könne).
152
Die verfassungsgerichtliche Prüfung darf kein
einzelnes Element eines Wahlsystems herausgreifen und daran
strenge Gleichheitsanforderungen richten, sondern sie muss
das Wahlsystem insgesamt würdigen und gewichten.
Verfassungsrechtlich zu beurteilen ist deshalb auch bei
Einzelfragen immer das vom Gesetzgeber gewählte gesamte
Wahlsystem, wobei ergänzende Bestimmungen in ihrer jeweiligen
Funktion gesehen werden müssen, die gegebenenfalls auf
Folgerichtigkeit zu prüfen sind (vgl. BVerfGE 95, 335
; 120, 82 ).
153
Wählt der Gesetzgeber ein reines
Verhältniswahlsystem, so nimmt er prinzipiell in Kauf, dass
die hohe Repräsentativität der verschiedenen politischen
Strömungen mit einer Zersplitterung der Parteienlandschaft
und der verschiedenen politischen Richtungen im Parlament
einhergeht, weil letztlich ein nach unten in der Stärke der
Parteien und Wählervereinigungen abnehmender „unbegrenzter
Proporz“ (BVerfGE 51, 222 ) obwaltet, der nur
durch die Zahl der Mandate selbst begrenzt wäre. Damit würde
zur Bildung von Mehrheiten ein größerer Konsens erzwungen,
der es den Bürgern erschwerte, Entscheidungen sinnvoll
einzelnen Parteien zuzurechnen und die Ausrichtung
politischer Großtrends zu erkennen. Entscheidet sich der
Gesetzgeber dagegen für ein reines Mehrheitswahlsystem, so
gewinnt das politische System größere Richtungsstabilität und
klarere Mehrheitsausrichtung durch weniger zergliederte
Kräfte im Parlament, allerdings um den Preis einer deutlich
geringeren proportionalen Abbildungsgenauigkeit des
politischen Willens der Wähler. Minderheiten im Volk können
über den Weg der im Wahlkreis gefilterten relativen
Mehrheiten dann im Parlament die regierungsfähige Mehrheit
der Mandate bilden.
154
Beide im Erfolgswert der Stimme ganz erheblich
voneinander abweichende Modelle sind vom Grundgesetz erlaubt.
Die Verfassung ist im Hinblick auf das Wahlsystem offen und
verleiht dem Bundesverfassungsgericht deshalb kein Mandat,
bei der konzeptionellen Ausgestaltung eines Wahlsystems allzu
feingliedrig mit dem Gleichheitssatz zu prüfen, fallweise zu
korrigieren und so allmählich in die Rolle des
Wahlgesetzgebers zu schlüpfen. Die Wahlgrundsätze aus
Art. 38 GG nötigen nicht zur Ausgestaltung eines reinen
Modells, sondern sie lassen Modifikationen und Mischungen zu
(vgl. BVerfGE 95, 335 ), so dass die
Fünf-Prozent-Klausel als grundsätzlich zulässiges Regulativ
gegen die Nachteile einer hohen Abbildungsleistung der
verschiedenen, auch kleineren und kleinsten, politischen
Strömungen gewichtet werden muss.
155
2. Bestimmt man die Eingriffsintensität der
Fünf-Prozent-Sperrklausel für die Europawahl, so ergibt sich
keine Besonderheit im Vergleich zu den Bedingungen anderer
Wahlen, die eine besonders strenge Prüfung gebieten würde. Im
Gegenteil: Gerade bei der Europawahl experimentieren die
Wähler leichter als bei einer Bundestagswahl, wo es auf die
Bildung von klaren Mehrheitsverhältnissen ankommt. Die
Ausrichtung auf den Regierungs-Oppositionsdualismus ist nicht
nur als ein Argument bei der Feststellung möglicher
Funktionsbeeinträchtigungen von Bedeutung - wie der
Senat betont -, sondern bereits bei der erforderlichen
Feststellung der Intensität des Eingriffs in die
Wahlrechtsgleichheit zu berücksichtigen. Die Frage müsste
etwa im Hinblick auf die Chancengleichheit der Parteien
(Art. 21 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG) dahingehend
lauten, ob es für neue oder kleine Parteien bei der
Europawahl genauso schwer ist, die Sperrklausel zu überwinden
wie bei einer Bundestagswahl. Wenn aber im längeren
Entwicklungstrend die sogenannte Volatilität der Wähler
ohnehin zunimmt, sich also die verlässliche Bindung von
Stammwählern abschwächt, und bei der Europawahl auch das
Funktionsargument im Hinblick auf die Regierungsbildung
deutlich geringer ausfällt oder gar nicht zum Tragen kommt,
dann verringert sich auch die Intensität des Eingriffs. Wie
das spontane Auftreten von neuen Parteien oder
Wählervereinigungen zeigt, bildet die Fünf-Prozent-Hürde
heute nicht mehr das Hindernis, das sie noch vor drei
Jahrzehnten war, als eine neue Gruppierung wie die „Grünen“
noch einen langen Anlauf nehmen musste, um allmählich in den
Kreis der etablierten und das heißt auch zur Überwindung der
Fünf-Prozent-Sperrklausel fähigen Parteien aufzurücken. Heute
ist das anders. Selbst neue Gruppierungen, deren
Parteiprogramm kaum jemand kennt oder die erst nach der Wahl
ihre Meinung zu politischen Themen erarbeiten wollen, sind
fähig, aus dem Stand heraus bei einer Landtagswahl oder auch
bei Bundestagswahlen die Sperrklausel zu überwinden. Damit
ist schon bei der Gewichtung des Eingriffs in die
Wahlrechtsgleichheit nicht einsehbar, warum der Senat im Jahr
1979 die Fünf-Prozent-Sperrklausel bei der Europawahl für
gerechtfertigt hielt, heute aber nicht mehr daran
festhält.
156
3) Zu einer angemessenen Gewichtung der
Eingriffsintensität der Fünf-Prozent-Klausel nötigt das
Grundgesetz deshalb, weil es von Verfassungs wegen kein
Wahlsystem vorgibt, dem Gesetzgeber also erhebliche
Gestaltungsspielräume eröffnet (vgl. schon BVerfGE 6, 84
; 6, 104 ). Der Senat kann nicht die
Aufgabe des Gesetzgebers im Gesetzgebungsverfahren
übernehmen, insbesondere kann er nicht alle relevanten
tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte selbst ermitteln
und gegeneinander abwägen (vgl. BVerfGE 120, 82 ).
Dem entspricht es, dass die Wahlprüfung Sache des Bundestages
ist (Art. 41 Abs. 1 Satz 1 GG); diese
ungewöhnliche Autorisierung zur rechtsförmigen
Selbstkontrolle ist zwar um eine Beschwerdemöglichkeit zum
Bundesverfassungsgericht ergänzt (Art. 41 Abs. 2 GG),
drückt aber zugleich eine Wertung der Verfassung für Fragen
der Prüfungsintensität und der Rollenverteilung im
gewaltenteiligen System aus. Wahlrechtsfragen sind der
politischen Gestaltung des Gesetzgebers unterworfen
(Art. 38 Abs. 3 GG), dessen Regelungsauftrag angesichts
der Allgemeinheit der Wahlgrundsätze dem Gericht
Zurückhaltung auferlegt. Daraus folgt kein rechtsfreier Raum,
es ist aber Vorsicht geboten, namentlich angesichts einer der
Rechtsprechung innewohnenden Tendenz,
Gleichheitsanforderungen im Laufe der Zeit allmählich zu
verschärfen. Eine strengere Prüfung ist auch nicht deshalb
verlangt, weil Parteien als Fraktionen im Parlament gleichsam
in eigener Sache entscheiden würden. Denn dies kann
- anders als bei Diätenfragen - beim Wahlrecht
nicht einfach unterstellt werden. Kleinere Parteien, die auch
aus der Regierungsverantwortung heraus das Wahlrecht
regelmäßig mitgetragen haben, sind bereits selbst „Opfer“ der
Sperrklausel geworden; man sollte nicht ohne Weiteres mit dem
Verdacht arbeiten, hier wollten etablierte Parteien, in einem
Kartell organisiert, die Konkurrenz fernhalten.
157
1. Die Fünf-Prozent-Sperrklausel ist gemessen
an ihrer Eingriffsintensität auch sachlich gerechtfertigt, um
für das deutsche Kontingent eine zu weitgehende
Zersplitterung der im Europaparlament vertretenen politischen
Parteien zu verhindern. Dabei spielt keine Rolle, dass
Deutschland nur Teilverantwortung für die Zusammensetzung des
Europaparlaments trägt. Wenn es richtig wäre, dass
Deutschland gar nicht in der Lage sei, mit seinem
beschränkten Kontingent allein die Funktionsfähigkeit des
Europaparlaments zu gewährleisten (vgl. Ehlers, Sperrklauseln
im Wahlrecht, Jura 1999, S. 660 ), dann hieße dies
angesichts der schwachen Direktionswirkung des
Direktwahlaktes und bei fortbestehender nationaler Kompetenz
für das Europawahlrecht, dass letztlich niemand für die
Funktionsfähigkeit verantwortlich wäre. In Wirklichkeit
handelt es sich jedoch um eine Verantwortung zur gesamten
Hand, die jeden Staat dazu mahnt, sich zu fragen, ob die
Strukturen seines Wahlrechts zugleich Maxime für die Wahl des
gesamten Europaparlaments sein könnten. Gerade die Staaten
mit größeren Mandatskontingenten leisten in ihrem
Gestaltungsrahmen durchaus Beiträge gegen eine weitere
Zergliederung des Europaparlaments; sie tun dies auf
unterschiedlichen Wegen, die nicht immer den Einsatz von
Sperrklauseln erfordern müssen. So enthalten die Wahlsysteme
in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union im Rahmen der
vom Direktwahlakt eröffneten Gestaltungsfreiheit auch
wahltechnische Ausgestaltungen bei der Wahlkreiseinteilung,
der Kandidaturform, der Stimmgebung oder dem
Verrechnungsverfahren, die im Hinblick auf ihre
Konzentrationswirkung den Sperrklauseln vergleichbar sind.
Dieser Umstand sowie faktische Sperrwirkungen führen ohnehin
zu Differenzen in der Erfolgswertgleichheit und damit stets
zu Abweichungen vom reinen Proporz in den Mitgliedstaaten.
Vor diesem Hintergrund wird mit der isolierten Aufhebung der
deutschen Fünf-Prozent-Sperrklausel durch den Senat im
europäischen Umfeld ein Sonderweg beschritten.
158
2. Die Wahrung der Funktionsfähigkeit ist
gerade im Verbundparlament keine Frage des Entweder-Oder,
sondern eines Mehr oder Weniger an Handlungsfähigkeit.
Insofern sollten nicht die für die Bundestagswahl
entwickelten Vorstellungen der Fähigkeit zur Bildung einer
Regierung durch eine Parlamentsmehrheit zum Maßstab gemacht,
sondern die funktionellen Besonderheiten des Europaparlaments
angemessen gewürdigt werden. Ein sachlicher Grund für die
Rechtfertigung der Fünf-Prozent-Sperrklausel besteht hier
bereits in der Verringerung möglicher
Funktionsbeeinträchtigungen. Dass der Senat eine
Funktionsbeeinträchtigung des Europäischen Parlaments
„allenfalls“ dann in Betracht ziehen möchte, „wenn bei
realistischer Einschätzung die Zahl der grundsätzlich
kooperationsunwilligen Abgeordneten so hoch wäre, dass
qualifizierte Mehrheiten in aller Regel praktisch nicht mehr
erreichbar wären“, legt den Differenzierungsgrund in einer
Weise aus, dass er keine rechtfertigende Wirkung mehr zu
entfalten vermag: Der Begriff der Funktionsbeeinträchtigung
wird letztlich verengt auf Funktionsunfähigkeit. Dafür gibt
es in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts keine
Grundlage. Das Europaparlament ist zwar nicht nach gewohnten
staatlichen Maßstäben auf parlamentarische Regierungs- und
Oppositionsverantwortung hin ausgerichtet, wie dies etwa im
deutschen Verfassungssystem vorgesehen ist. Aber es bedarf
aus anderen und guten Gründen eines Schutzes vor zu starker
Zergliederung der politischen Kräfte. Ein Parlament, das in
einem solchen Ausmaß in der politischen Verantwortung steht
wie das Europaparlament, benötigt Handlungsfähigkeit auch und
gerade dort, wo es in einem verhandelnden Mehrebenensystem
etwa im Verfahren der Mitentscheidung, dem jetzt ordentlichen
Gesetzgebungsverfahren (Art. 289 Abs. 1 AEUV), eine
Position durchsetzen will.
159
3. Die schon früher in der Wissenschaft
geäußerte Ansicht, dass große Fraktionen mit der Fähigkeit
zum übergreifenden Konsens notwendig sind, um politische
Stärke zu entwickeln (vgl. Neßler, Willensbildung im
Europäischen Parlament - Abgeordnete und Fraktionen
zwischen Konsens und Dissens -, ZEuS 1999, S. 157
), wurde in der mündlichen Verhandlung durch
Abgeordnete des Europaparlaments nachdrücklich bestätigt. Die
Fraktionen sind im Europaparlament nicht so stark wie im
Deutschen Bundestag oder in einem Landtag. Abgeordnete können
hier häufiger an ihrer eigenen Fraktion vorbei intervenieren,
laufen aber auch stärker Gefahr, sich zu vereinzeln und in
ihrer Wirksamkeit nicht kontinuierlich zu sein (siehe
insoweit die Einschätzung von Reinhard Bütikofer, Vom
Nationalstaat in die Europäische Union - zur europäischen
Sozialisation ehemals nationalstaatlicher Politiker, ZSE
2011, S. 281 ). Eine durch Verzicht auf die
Sperrklausel sicher zu erwartende weitere Zergliederung und
zahlenmäßige Schwächung gerade auch der größeren Fraktionen
wird die ohnehin bestehenden Organisationsprobleme bei der
politischen Willensbildung verstärken. Gegen diese
Einschätzungen, die der Wahlgesetzgeber seiner Entscheidung
für die Fünf-Prozent-Sperrklausel ebenfalls zugrunde gelegt
hat, kann der Senat keine eigene Beurteilung setzen, ohne den
Prüfungsmaßstab verschärfen zu müssen oder die Tätigkeit der
Europaparlamentarier ohne praktische Anschauung zu
vermessen.
160
4. Für das Parlament kommt es im
institutionellen Zusammenspiel mit Kommission und Rat darauf
an, eine mehrheitsfähige Willensbildung in den eigenen Reihen
herbeizuführen. Wenn dies auch unter Bedingungen großer
Heterogenität bislang gelungen ist, so kann dieser Umstand
kein Argument dafür sein, dass die Verhinderung einer
zusätzlichen Zergliederung die Sperrklausel nicht
rechtfertigen könne. Es gilt hier nicht die Devise: Wer mit
Kalamitäten bislang nolens volens zurechtgekommen sei, dem
könne man auch ruhig noch mehr zumuten. Jede weitere
politische Fragmentierung erhöht den zeitlichen und
personellen Aufwand, Konsens herbeizuführen, und verkleinert
größere politische Richtungen mit Wiedererkennungswert für
die Wähler. In einem prekären Machtgleichgewicht mit dem
Erfordernis zur institutionellen Selbstbehauptung steht hoher
Konsensdruck einer klaren kontroversen organinternen
Willensbildung entgegen, die aber gerade für die Wähler
Alternativen sichtbar macht. Häufig wird das Europaparlament
nur insofern wahrgenommen, als es eigene Rechtspositionen für
sich als Organ im Wettbewerb um Kompetenzen und Macht
einfordert. Solch institutionelle Interessenwahrnehmung ist
in der Tat über unterschiedliche politische Positionen hinweg
leicht konsensfähig, befördert aber nicht den lebenswichtigen
politischen Diskurs. Gleichwohl ist das Europaparlament
inzwischen auch in Sachthemen politisch weitaus kontroverser
geworden. Der durchaus wachsende politische Meinungsstreit im
Europaparlament setzt allerdings voraus, dass größere und
organisationsmächtige Fraktionen den politischen Willen der
Abgeordneten bündeln und geschlossen gegenüber anderen
Fraktionen vortragen können. Angesichts der gestiegenen
Bedeutung des Parlaments nicht nur in der Gesetzgebung,
sondern auch bei der Wahrnehmung politischer Kontrolle über
die Kommission, trägt jeder mitgliedstaatliche
Wahlgesetzgeber Verantwortung dafür, dass das Parlament auch
künftig handlungsfähig bleibt. Dem Gesetzgeber muss, gerade
vor dem Hintergrund, dass sich das Europaparlament nach
Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon in einer neuen Phase
seiner Entwicklung befindet, ein Spielraum für die
Beurteilung von Funktionsrisiken zugebilligt werden; zumal
dann, wenn die mündliche Verhandlung vor dem
Bundesverfassungsgericht ergibt, dass alle erschienenen
Vertreter des Europaparlaments diese Einschätzung teilen.