BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvC 6/04 -
des Herrn C...,
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Voßkuhle,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau
am 26. Februar 2009 beschlossen:
Die Wahlprüfungsbeschwerde hat sich
erledigt.
1
1. Der Beschwerdeführer erhob mit Schreiben
vom 22. November 2002 beim Deutschen Bundestag Einspruch
gegen die Gültigkeit der Wahl zum 15. Deutschen
Bundestag am 22. September 2002.
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Zur Begründung machte er geltend, das
Zuteilungsverfahren nach Quoten mit Restausgleich nach
größten Bruchteilen (Hare/Niemeyer-Verfahren) gewährleiste
die Erfolgswertgleichheit nicht hinreichend; es sei durch das
Divisorverfahren mit Standardrundung
(Sainte-Laguë/Schepers-Verfahren) zu ersetzen. Die Zuteilung
von Überhangmandaten gemäß § 6 Abs. 5 Satz 2
in Verbindung mit § 7 Abs. 3 Satz 2 BWG ohne
Verrechnung oder Ausgleich verstoße gegen den Grundsatz der
Erfolgswertgleichheit. Gleiches gelte für die auf der
Grundlage von § 6 Abs. 1 Satz 1 BWG
vorgenommene Berücksichtigung der Zweitstimmen von Wählern,
die in zwei Berliner Wahlkreisen mit ihrer Erststimme der
jeweiligen Wahlkreiskandidatin der Partei des Demokratischen
Sozialismus (PDS) zu einem Mandat verholfen, mit ihrer
Zweitstimme jedoch für eine andere Landesliste gestimmt haben
(sogenannte Berliner Zweitstimmen).
3
2. Der Deutsche Bundestag wies den
Wahleinspruch in seiner 72. Sitzung vom 6. November
2003 als offensichtlich unbegründet zurück (vgl.
Beschlussempfehlung des Wahlprüfungsausschusses vom
16. Oktober 2003, BTDrucks 15/1850, S. 29 ff.
; Stenografischer Bericht vom
6. November 2003, S. 6188 B ff.).
4
3. Gegen diesen Beschluss richtet sich die am
6. Januar 2004 erhobene Beschwerde. Sie wird von mehr
als einhundert Wahlberechtigten unterstützt. Der
Beschwerdeführer wiederholt seine Rügen aus dem
Einspruchsverfahren.
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4. Am 21. Juli 2005 hat der
Bundespräsident den 15. Deutschen Bundestag auf
Vorschlag des Bundeskanzlers gemäß Art. 68 GG aufgelöst
(BGBl I S. 2169). Am 18. September 2005 hat die
Wahl zum 16. Deutschen Bundestag stattgefunden und der
16. Deutsche Bundestag hat sich konstituiert.
6
Der Beschwerdeführer verfolgt seine Beschwerde
weiter.
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Die Wahlprüfungsbeschwerde hat sich
erledigt.
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1. Das Wahlprüfungsverfahren soll die
gesetzmäßige Zusammensetzung des Deutschen Bundestages
gewährleisten (vgl. BVerfGE 1, 430 ; 103, 111
; stRspr). Da der 15. Deutsche Bundestag
aufgelöst worden ist und sich ein neuer Bundestag
konstituiert hat, kann eine Entscheidung über die
Wahlprüfungsbeschwerde keine Auswirkungen mehr auf die
ordnungsgemäße Zusammensetzung des 15. Deutschen
Bundestages haben. Die Wahlprüfungsbeschwerde ist insoweit
gegenstandslos geworden (vgl. BVerfGE 22, 277
; 34, 201 ).
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2. Das Bundesverfassungsgericht bleibt
grundsätzlich auch nach der Auflösung eines Bundestages oder
dem regulären Ablauf einer Wahlperiode befugt, die im Rahmen
einer zulässigen Wahlprüfungsbeschwerde erhobenen Rügen der
Verfassungswidrigkeit von Wahlrechtsnormen und wichtige
wahlrechtliche Zweifelsfragen zu prüfen.
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a) Ob eine Wahlprüfungsbeschwerde eingelegt
wird, obliegt der freien Entscheidung jedes
Beschwerdeberechtigten. Das Bundesverfassungsgericht kann
nicht von Amts wegen tätig werden. Die Wahlprüfungsbeschwerde
hat demgemäß eine Anstoßfunktion. Über den weiteren Verlauf
des überwiegend objektiven Verfahrens (vgl. BVerfGE 34, 81
) entscheidet jedoch das Bundesverfassungsgericht.
Insoweit kommt es auf das öffentliche Interesse an (vgl.
BVerfGE 89, 291 ).
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b) Nach Ablauf einer Wahlperiode kann ein
öffentliches Interesse an einer Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsgemäßheit von
Wahlrechtsnormen und die Anwendung des geltenden Wahlrechts
bestehen, soweit ein möglicher Wahlfehler über den Einzelfall
hinaus grundsätzliche Bedeutung hat.
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aa) Die strikte rechtliche Regelung der
Vorbereitung und Durchführung der Wahl und eine Kontrolle der
Anwendung dieser Vorschriften entsprechen der Bedeutung der
Wahl zum Deutschen Bundestag als Ausgangspunkt aller
demokratischen Legitimation wie auch der Gewährleistung des
aktiven und passiven Wahlrechts durch Art. 38 GG (vgl.
BVerfGE 89, 243 ). In der durch das
Grundgesetz verfassten freiheitlichen Demokratie der
Bundesrepublik Deutschland geht alle Staatsgewalt vom Volke
aus (Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG). Das Volk übt
sie in Wahlen und Abstimmungen aus (Art. 20 Abs. 2
Satz 2 GG). Im demokratisch verfassten Staat des
Grundgesetzes können die Abgeordneten ihre Legitimation zur
Repräsentation nur aus der Wahl durch das Volk beziehen (vgl.
BVerfGE 97, 317 ); die Wahlen zur Volksvertretung
sind der Grundakt demokratischer Legitimation (vgl. BVerfGE
44, 125 ). Die Ausübung des Wahlrechts stellt sich
essentiell als Teilhabe an der Staatsgewalt, als ein Stück
Ausübung von Staatsgewalt im status activus dar (vgl. BVerfGE
8, 104 ; 83, 60 ).
13
bb) Das Bundesverfassungsgericht prüft im
Wahlprüfungsverfahren nicht nur den angegriffenen Beschluss
des Deutschen Bundestages in formeller Hinsicht und darauf,
ob Vorschriften des materiellen Rechts zutreffend angewandt
worden sind (vgl. BVerfGE 97, 317 ), sondern
darüber hinaus, ob das angewandte Wahlgesetz mit der
Verfassung in Einklang steht (vgl. BVerfGE 16, 130
; 21, 200 ; 34, 81 ). Als
letzte und in der Regel einzige Instanz hat das
Bundesverfassungsgericht im Wahlprüfungsverfahren eine
mittelbare Normenkontrolle angewandter Wahlrechtsnormen
durchzuführen. Der Deutsche Bundestag prüft in ständiger
Übung im Einspruchsverfahren nicht abschließend die
Verfassungsmäßigkeit der angewandten Wahlrechtsnormen (vgl.
nur BTDrucks 15/1150, S. 1; 16/1800, S. 229). Ihm
fehlt insoweit die Verwerfungskompetenz. Eine Pflicht des
Deutschen Bundestages zur Überprüfung der
Verfassungsmäßigkeit von Normen im Wahleinspruchsverfahren
besteht dementsprechend nicht (vgl. BVerfG, Urteil des
Zweiten Senats vom 3. Juli 2008 - 2 BvC 1/07,
7/07 -, NVwZ 2008, S. 991 ).
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cc) Wahlrechtsvorschriften entfalten über die
jeweilige Wahlperiode hinaus solange Wirkung, bis sie vom
Gesetzgeber geändert oder vom Bundesverfassungsgericht für
nichtig oder für mit dem Grundgesetz unvereinbar erklärt
werden. Die Fortsetzung einer durch die
Wahlprüfungsbeschwerde veranlassten mittelbaren
verfassungsgerichtlichen Normenkontrolle liegt daher
grundsätzlich auch nach Ablauf der Wahlperiode im
öffentlichen Interesse. Gleiches gilt für sonstige
wahlrechtliche Zweifelsfragen, die über den Einzelfall hinaus
grundsätzliche Bedeutung haben.
15
c) Das öffentliche Interesse an einer
Sachentscheidung kann insbesondere dann entfallen, wenn das
Bundesverfassungsgericht bereits in anderem Zusammenhang die
Verfassungsmäßigkeit oder Verfassungswidrigkeit der
angegriffenen Vorschrift oder vom Beschwerdeführer
aufgeworfene wahlrechtliche Zweifelsfragen geklärt und der
Beschwerdeführer keine Gesichtspunkte vorgetragen hat, die
Anlass zu einer abweichenden Beurteilung geben könnten.
Gleiches gilt, wenn der gerügte Mangel durch Änderung der
Vorschrift zwischenzeitlich behoben wurde oder die Vorschrift
in einem engen sachlichen Zusammenhang mit Normen steht,
deren Verfassungswidrigkeit das Bundesverfassungsgericht
bereits festgestellt hat.
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3. Danach hat sich die Wahlprüfungsbeschwerde
des Beschwerdeführers erledigt. Das öffentliche Interesse
steht einer Beendigung des Verfahrens ohne Entscheidung zur
Sache nicht entgegen.
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a) Soweit der Beschwerdeführer rügt, das in
§ 6 Abs. 2 Sätze 2 bis 4, Abs. 3
Satz 2 BWG in der Fassung vom 23. Juli 1993 (BGBl I
S. 1288, 1594) geregelte Zuteilungsverfahren nach Quoten mit
Restausgleich nach größten Bruchteilen
(Hare/Niemeyer-Verfahren) verstoße gegen den Grundsatz der
Gleichheit der Wahl und sei durch das Divisorverfahren mit
Standardrundung (Sainte-Laguë/Schepers-Verfahren) zu
ersetzen, bedarf es keiner Sachentscheidung mehr, weil das
Zuteilungsverfahren durch Art. 1 Nr. 3 des Gesetzes
zur Änderung des Wahl- und Abgeordnetenrechts vom
17. März 2008 (BGBl I S. 394) im Sinne des
Beschwerdeführers geändert wurde. Die Verteilung der Sitze
auf die Landeslisten der Parteien gemäß den für die Listen
abgegebenen gültigen Zweitstimmen erfolgt künftig nach dem
Divisorverfahren mit Standardrundung
(Sainte-Laguë/Schepers-Verfahren; vgl. BTDrucks 16/7461,
S. 9 ff.).
18
b) Soweit der Beschwerdeführer rügt, dass die
Entstehung von Überhangmandaten und die Berücksichtigung der
Zweitstimmen von Wählern, die in zwei Berliner Wahlkreisen
mit ihrer Erststimme der jeweiligen Wahlkreiskandidatin der
PDS zu einem Mandat verholfen haben, mit ihrer Zweitstimme
jedoch für eine andere Landesliste gestimmt haben (sogenannte
Berliner Zweitstimmen), die Gleichheit der Wahl verletzen,
besteht aufgrund der Entscheidung des Zweiten Senats vom
3. Juli 2008 - 2 BvC 1/07, 7/07 - (NVwZ 2008,
S. 991 ff.) kein öffentliches Interesse an der
Weiterführung des Wahlprüfungsverfahrens.
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aa) Es muss nicht entschieden werden, ob
§ 6 Abs. 5 Satz 2 und § 7 Abs. 3
Satz 2 in Verbindung mit § 6 Abs. 5
Satz 2 BWG insoweit gegen Art. 38 Abs. 1
Satz 1 GG verstoßen, als sie die Zuteilung von
Überhangmandaten ohne Verrechnung oder Ausgleich zulassen.
Denn das Bundesverfassungsgericht hat die vom
Beschwerdeführer beanstandeten Regelungen aus einem anderen
Grund für verfassungswidrig erklärt. In seinem Urteil zum
sogenannten negativen Stimmgewicht (vgl. BVerfG, Urteil des
Zweiten Senats vom 3. Juli 2008, a.a.O.) hat es
festgestellt, dass § 7 Abs. 3 Satz 2 in
Verbindung mit § 6 Abs. 4 und 5 BWG in der Fassung
des Siebzehnten Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes
vom 11. März 2005 (BGBl I S. 674) den Grundsatz der
Gleichheit der Wahl gemäß Art. 38 Abs. 1
Satz 1 GG verletzen, soweit hierdurch ermöglicht wird,
dass ein Zuwachs an Zweitstimmen zu einem Verlust an Sitzen
der Landeslisten oder ein Verlust an Zweitstimmen zu einem
Zuwachs an Sitzen der Landeslisten führen kann (vgl. BVerfG,
Urteil des Zweiten Senats vom 3. Juli 2008, a.a.O.,
S. 997 f.). Zugleich hat es einen Verstoß gegen die
verfassungsrechtlich verbürgte Unmittelbarkeit der Wahl
festgestellt, weil der Wähler unter Geltung dieser
Vorschriften nicht erkennen kann, ob sich seine Stimme stets
für die zu wählende Partei und deren Wahlbewerber positiv
auswirkt oder ob er durch seine Stimme den Misserfolg eines
Kandidaten seiner eigenen Partei verursacht (vgl. BVerfG,
Urteil des Zweiten Senats vom 3. Juli 2008, a.a.O.,
S. 996).
20
Das Bundesverfassungsgericht hat dem
Gesetzgeber aufgegeben, den Regelungskomplex, der zum
Auftreten des sogenannten negativen Stimmgewichts führen
kann, bis spätestens zum 30. Juni 2011 zu ändern, damit
der Deutsche Bundestag in Zukunft aufgrund eines in Einklang
mit der Verfassung stehenden Gesetzes gewählt werden kann. Im
Hinblick darauf, dass der genannte Effekt untrennbar mit den
Überhangmandaten und der Möglichkeit von Listenverbindungen
zusammenhängt, kann eine Neuregelung beim Entstehen der
Überhangmandate oder bei der Verrechnung von Direktmandaten
mit den Zweitstimmenmandaten oder auch bei der Möglichkeit
von Listenverbindungen ansetzen (vgl. BVerfG, Urteil des
Zweiten Senats vom 3. Juli 2008, a.a.O., S. 998).
Der Gesetzgeber ist aufgerufen, das für den Wähler kaum noch
nachzuvollziehende Regelungsgeflecht der Berechnung der
Sitzzuteilung im Deutschen Bundestag auf eine neue,
normenklare und verständliche Grundlage zu stellen (vgl.
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Juli 2008,
a.a.O.).
21
Die vom Beschwerdeführer aufgeworfene Frage
der Verfassungswidrigkeit von Überhangmandaten wird sich nach
einer Neuregelung nicht mehr in der gleichen Weise stellen.
Ob und inwieweit die Mandatsverteilung im Deutschen Bundestag
mit der Verfassung vereinbar ist, lässt sich nur unter
Würdigung des Zusammenspiels der verschiedenen
Wahlrechtsnormen und mit Blick auf das vom Gesetzgeber
gewählte Wahlsystem beurteilen. Im Rahmen des dem Gesetzgeber
nach Art. 38 Abs. 3 GG zustehenden
Gestaltungsspielraums wäre bei einer Neuregelung zum Beispiel
eine Berücksichtigung von Überhangmandaten bei der
Oberverteilung, der Verzicht auf Listenverbindungen nach
§ 7 BWG oder eine Wahl des Deutschen Bundestages hälftig
nach dem Mehrheits- und hälftig nach dem
Verhältniswahlprinzip (Grabensystem) denkbar (vgl. BVerfG,
Urteil des Zweiten Senats vom 3. Juli 2008, a.a.O.,
S. 996). Je nachdem für welche Lösung sich der
Gesetzgeber entscheidet, ist die Frage der
Verfassungsmäßigkeit der Mandatsverteilung dann auf der
Grundlage des neuen Regelungskomplexes zu beurteilen.
22
bb) Die Rüge, die gemäß § 6 Abs. 1
Satz 1 BWG erfolgte Berücksichtigung der Zweitstimmen
von Wählern, die in zwei Berliner Wahlkreisen mit ihrer
Erststimme der jeweiligen Wahlkreiskandidatin der PDS zu
einem Mandat verholfen haben, mit ihrer Zweitstimme jedoch
für eine andere Landesliste gestimmt haben (sogenannte
Berliner Zweitstimmen), verstoße gegen den Grundsatz der
Gleichheit der Wahl, steht in einem sachlichen Zusammenhang
mit den vom Bundesverfassungsgericht im Urteil zum
sogenannten negativen Stimmgewicht für verfassungswidrig
erachteten Vorschriften. Die Frage, ob durch das „Splitten“
von Erst- und Zweitstimme ein doppelter Stimmerfolg erzielt
werden kann, wenn die für politische Parteien abgegebenen
Zweitstimmen diesen zu Listenplätzen verhelfen, obwohl die
Erststimmen der Wähler schon zur Zuteilung eines
Bundestagssitzes geführt haben, der nicht im Wege des
Verhältnisausgleichs verrechnet werden kann, hängt ebenfalls
von der künftigen Ausgestaltung der Wahlrechtsbestimmungen
ab, die der Gesetzgeber im Hinblick auf das Urteil des
Zweiten Senats zum sogenannten negativen Stimmgewicht zu
überprüfen hat. In Anbetracht der angeordneten Neuregelung
des Vorschriftenkomplexes, der auch zum Phänomen der
„Berliner Zweitstimmen“ geführt hat, bedarf es hierzu keiner
Sachentscheidung mehr.
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Das Bundesverfassungsgericht hat im Übrigen
bereits darauf hingewiesen, dass das Bundeswahlgesetz in
seiner jetzigen Form keine ausdrückliche Regelung für den
Fall enthält, dass Kandidaten einer Partei, die gemäß
§ 6 Abs. 6 BWG bei der Verteilung der Sitze auf die
Landeslisten nicht zu berücksichtigen sind, ein oder zwei
Wahlkreismandate erhalten haben, und der Gesetzgeber mit
Blick auf die im Wahlrecht in besonderem Maße gebotene
Rechtsklarheit eine entsprechende Ergänzung von § 6
Abs. 1 Satz 1 BWG zu erwägen haben wird (vgl.
BVerfGE 79, 161 ).
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Diese Entscheidung ist einstimmig
ergangen.