BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvC 7/10 -
des Herrn R …,
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Präsident Voßkuhle,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau,
Huber,
Hermanns,
Müller,
Kessal-Wulf
am 9.Juli 2013 beschlossen:
Die Wahlprüfungsbeschwerde wird
zurückgewiesen.
1
Der Beschwerdeführer wendet sich gegen die
Gültigkeit der Europawahl 2009. Er beanstandet den Verzicht
auf das Begründungserfordernis für die Teilnahme an der
Briefwahl und rügt die aus seiner Sicht mangelnde
Fälschungssicherheit und das erhöhte Risiko der ungewollten
Abgabe ungültiger Stimmen bei der Briefwahl.
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1. a) Die Wahl zum Europäischen Parlament fand
am 7. Juni 2009 statt. Der Beschwerdeführer begründete
seinen am 5. August 2009 beim Deutschen Bundestag
eingelegten Wahleinspruch wie folgt: Seit 2008 könnten die
Wähler in der Bundesrepublik Deutschland die Briefwahl ohne
Angabe von Gründen in Anspruch nehmen. Bei der Briefwahl
seien die Wahlfreiheit und das Wahlgeheimnis nicht
gleichermaßen gewährleistet wie bei der Urnenwahl im
Wahllokal. Der Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl werde
nicht gewahrt. Werde die Wahl öffentlich abgehalten, sei es
den Bürgern möglich, den Wahlvorgang nachzuvollziehen.
Hierdurch könnten sie Vertrauen in den ordnungsgemäßen Ablauf
der Wahl aufbauen. Bei der Briefwahl könnten die Wahlbürger
die Übermittlung und das Ausfüllen der Wahlunterlagen nicht
überwachen. Für das Bundesverfassungsgericht sei es bisher
wesentlich gewesen, dass der Gesetzgeber die Teilnahme an der
Briefwahl an das Vorliegen von Gründen geknüpft habe, die den
Betreffenden davon abgehalten hätten, das Wahllokal
aufzusuchen. Hieran halte sich der Gesetzgeber nicht mehr.
Dennoch nehme die Wahlbeteiligung weiter ab. Das
fortbestehende Antragserfordernis könne den Gefahren der
Briefwahl nicht entgegenwirken. Stimmen könnten weitgehend
risikofrei manipuliert oder vernichtet werden.
Postbedienstete und kommunale Mitarbeiter hätten Zugang zu
Wahlbriefen und könnten sie gezielt zur Seite schaffen.
Möglichkeiten einer unzulässigen Einwirkung gebe es auch im
häuslichen Bereich, in Altenheimen und ähnlichen
Wohneinrichtungen. Wahlberechtigte könnten ihre
unausgefüllten Briefwahlunterlagen zudem verschenken oder
veräußern. Das Strafrecht könne dies kaum verhindern. Das
Aufdeckungsrisiko sei für die Täter gering. Bei verschiedenen
Wahlen seien Briefwahlunterlagen gefälscht oder beseitigt
worden. Es könne auch zur Verwechselung von Wahlunterlagen
kommen, wenn mehrere Wahlen zeitgleich abgehalten würden und
die Wahlberechtigten sich jeweils Briefwahlunterlagen
zusenden ließen.
3
b) Das Bundesministerium des Innern nahm zum
Einspruch Stellung. Intention des Gesetzgebers sei es
gewesen, möglichst allen Staatsbürgern die Wahlteilnahme zu
eröffnen. Es komme nicht darauf an, ob infolge des Wegfalls
des Begründungserfordernisses eine weitere Förderung des
Grundsatzes der Allgemeinheit der Wahl zu erwarten sei.
Entscheidend sei, dass ein Bedarf an der Briefwahl bestehe.
Das Bedürfnis nach Mobilität sei gestiegen und verbinde sich
mit dem Wunsch, in der Gestaltung der freien Zeit nicht durch
einen Gang zum Wahllokal gebunden zu sein. Durch die höhere
Lebenserwartung sei zudem die Zahl älterer Wähler gewachsen,
die gesundheitsbedingt nicht mehr zum Wahllokal gehen könnten
oder dies nicht wollten. Die Verfassungsmäßigkeit der
Briefwahl sei nicht davon abhängig, wie hoch der
Briefwähleranteil sei, sofern, wovon wegen der Antragsbindung
nicht auszugehen sei, die Briefwahl nicht zum Regelfall
werde. Wer die Freigabe der Briefwahl kritisiere, müsse
berücksichtigen, dass eine auch nur einigermaßen verlässliche
Kontrolle der in den Briefwahlanträgen angeführten Gründe in
zeitlicher Hinsicht und wegen begrenzter Personalressourcen
nicht möglich sei. Die Durchführung einer Wahl sei ein
Massengeschäft. Das Begründungserfordernis sei ohne
tatsächlichen Nutzen geblieben. Die Verfassungsmäßigkeit der
Briefwahlregelungen werde durch die verschiedenen denkbaren
Möglichkeiten der Stimmenverfälschung oder -beseitigung nicht
in Frage gestellt. Die rechtlichen Regelungen einschließlich
der Strafrechtsbestimmungen zur Wahrung des Brief- und
Postgeheimnisses garantierten den Schutz der Wahlfreiheit und
des Wahlgeheimnisses. In seinem häuslichen Bereich könne der
Briefwahlteilnehmer selbst für den gebotenen Schutz sorgen.
Sehe er sich hierzu nicht in der Lage, könne er auf die
Briefwahl verzichten. Die Gefahr der Abgabe ungewollt
ungültiger Stimmen sei bei der Briefwahl nicht größer als bei
der Urnenwahl.
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c) Der Beschwerdeführer trat dem Argument
entgegen, das Begründungserfordernis habe keinen praktischen
Nutzen gehabt, weil Kontrollen nicht möglich gewesen seien.
Mit einem Vollzugsdefizit könne der Verzicht auf eine
Voraussetzung nicht gerechtfertigt werden. Im Briefwahlantrag
könne vorgesehen werden, dass der Betreffende die Richtigkeit
des Umstands, den er als Hinderungsgrund für seine Teilnahme
an der Urnenwahl nenne, an Eides Statt versichere. Außerdem
könnten etwa in Altenheimen Sonderwahlbezirke oder bewegliche
Wahlvorstände eingerichtet werden.
5
d) Der Wahlprüfungsausschuss empfahl, den
Einspruch zurückzuweisen. Er merkte ergänzend zu den
Ausführungen des Bundesministeriums des Innern an, die
Freigabe der Briefwahl vereinfache das Antragsverfahren und
eröffne auch denjenigen die Wahlteilnahme, die bislang
mangels ausreichender Gründe gehindert gewesen seien, einen
Wahlschein zu beantragen. Das Antragserfordernis wahre den
Ausnahmecharakter der Briefwahl (BTDrucks 17/2200, Anlage
16).
6
e) Der Deutsche Bundestag wies den Einspruch
des Beschwerdeführers unter Bezugnahme auf die Empfehlung des
Wahlprüfungsausschusses durch Beschluss vom 8. Juli 2010
zurück.
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2. Mit der gegen diesen Beschluss gerichteten
Wahlprüfungsbeschwerde begehrt der Beschwerdeführer, die Wahl
der deutschen Abgeordneten zum Europäischen Parlament solle,
soweit die Briefwahl eingesetzt worden sei, für ungültig
erklärt und wiederholt werden, hilfsweise solle das
Bundesverfassungsgericht die Grundgesetzwidrigkeit der
Freigabe der Briefwahl und der Vorschriften feststellen, die
keinen ausreichenden Schutz vor den Missbrauchsmöglichkeiten,
die bei der Briefwahl eröffnet seien, vermittelten. Zur
Begründung wiederholt und vertieft der Beschwerdeführer
seinen Vortrag im Einspruchverfahren.
8
3. Die Wahlprüfungsbeschwerde ist dem
Deutschen Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung, den
Länderregierungen, dem Bundesministerium des Innern, den
Bundesverbänden der im Deutschen Bundestag und im
Europäischen Parlament vertretenen deutschen Parteien und dem
Bundeswahlleiter zugestellt worden. Geäußert hat sich
lediglich das Bundesministerium des Innern im Namen der
Bundesregierung unter Bezugnahme auf die im
Einspruchverfahren abgegebene Stellungnahme.
9
Die zulässige Beschwerde ist nicht
begründet.
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1. Die Teilnahme an der Briefwahl ist an die
Ausstellung eines Wahlscheins gebunden (§ 6 Abs. 5
Buchstabe b Europawahlgesetz). Einen Wahlschein erhielt
nach früherer Rechtslage, wer sich am Wahltage während der
Wahlzeit aus wichtigem Grunde außerhalb seines Wahlbezirks
aufhielt, seine Wohnung in einen anderen Wahlbezirk verlegt
hatte und nicht in das Wählerverzeichnis des neuen
Wahlbezirks eingetragen worden war oder aus beruflichen
Gründen oder wegen Krankheit, hohen Alters, einer
körperlichen Beeinträchtigung oder sonst seines körperlichen
Zustandes wegen den Wahlraum nicht oder nur unter nicht
zumutbaren Schwierigkeiten aufsuchen konnte (§ 24
Abs. 1 Europawahlordnung - EuWO - in der Fassung der
Bekanntmachung der Neufassung der Europawahlordnung vom
2. Mai 1994 , geändert
durch Art. 1 Nr. 18 der Vierten Verordnung zur Änderung
der Europawahlordnung vom 12. Dezember 2003
). Gemäß § 26
Abs. 2 EuWO 1994 waren die Gründe für die Erteilung
eines Wahlscheines glaubhaft zu machen. Durch Art. 2
Nr. 7 der Zweiten Verordnung zur Änderung der
Bundeswahlordnung und der Europawahlordnung vom
3. Dezember 2008 (BGBl I S. 2378) ist
§ 24 Abs. 1 EuWO dahingehend neu gefasst worden,
dass ein Wahlberechtigter, der in das Wählerverzeichnis
eingetragen ist, auf Antrag einen Wahlschein erhält. Nach dem
durch Art. 2 Nr. 8 der Verordnung vom
3. Dezember 2008 geänderten § 26 Abs. 2 EuWO
muss ein Wahlberechtigter beim Antrag auf Erteilung eines
Wahlscheines Familiennamen, Vornamen, Geburtsdatum und seine
Wohnanschrift angeben. Damit bedarf die Erteilung eines
Wahlscheines als Voraussetzung insbesondere der Briefwahl
nicht mehr der Glaubhaftmachung von Gründen.
11
2. Die Neuregelung der Teilnahme an der
Europawahl durch Briefwahl ist verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden. Die Grundsätze der freien und geheimen Wahl
sowie der Öffentlichkeit der Wahl werden nicht verletzt.
12
a) Das Europawahlgesetz und die
Europawahlordnung sind deutsches Bundesrecht und als solche
- vorbehaltlich unionsrechtlicher Vorgaben, die hier
jedoch nicht bestehen - am Grundgesetz und den darin
enthaltenen Wahlrechtsgrundsätzen zu messen (vgl. BVerfGE
129, 300 ). Die Wahl der Volksvertretung stellt in
der repräsentativen Demokratie den grundlegenden
Legitimationsakt dar (vgl. BVerfGE 123, 39 ). Die
Stimmabgabe bei der Wahl bildet dabei das wesentliche Element
des Prozesses der Willensbildung vom Volk zu seinen
Repräsentanten und ist damit die Grundlage der politischen
Integration. Die Beachtung der hierfür geltenden
Wahlgrundsätze und das Vertrauen in ihre Beachtung sind daher
Voraussetzungen funktionsfähiger Demokratie (vgl. BVerfGE
123, 39 ). Die Wahlrechtsgrundsätze haben,
soweit sie hier in Rede stehen, ihre verfassungsrechtliche
Grundlage in Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG (vgl. zur
unmittelbaren Geltung der Wahlrechtsgrundsätze des
Art. 38 Abs. 1 GG ausschließlich für
Bundestagswahlen sowie zu ihrer objektivrechtlichen Geltung
in den Ländern auf der Grundlage des Art. 28 Abs. 1 Satz
2 GG BVerfGE 99, 1 ). Der Grundsatz der
Freiheit der Wahl ist unmittelbar im Demokratieprinzip
verankert. Wahlen vermögen demokratische Legitimation nur zu
verleihen, wenn sie frei sind (vgl. BVerfGE 44, 125
; 99, 1 ). Die Geheimheit der Wahl
stellt den wichtigsten institutionellen Schutz der
Wahlfreiheit dar (BVerfGE 99, 1 ) und wurzelt
ebenso wie diese im Demokratieprinzip. Für den Grundsatz der
Öffentlichkeit der Wahl bilden die verfassungsrechtlichen
Grundentscheidungen für Demokratie, Republik und Rechtsstaat
die verfassungsrechtlichen Grundlagen. Die Öffentlichkeit der
Wahl sichert die Ordnungsgemäßheit und Nachvollziehbarkeit
der Wahlvorgänge und ist Grundvoraussetzung für eine
demokratische politische Willensbildung (vgl. BVerfGE 123, 39
).
13
b) Bei der Briefwahl ist die öffentliche
Kontrolle der Stimmabgabe zurückgenommen (vgl. BVerfGE 123,
39 ). Auch ist die Integrität der Wahl nicht
gleichermaßen gewährleistet wie bei der Urnenwahl im
Wahllokal (vgl. BVerfGE 59, 119 ). Die Zulassung
der Briefwahl dient aber dem Ziel, eine möglichst umfassende
Wahlbeteiligung zu erreichen und damit dem Grundsatz der
Allgemeinheit der Wahl Rechnung zu tragen. Der Grundsatz der
Allgemeinheit der Wahl stellt jedenfalls im Zusammenhang mit
der Briefwahl eine zu den Grundsätzen der Freiheit,
Geheimheit und Öffentlichkeit der Wahl gegenläufige
verfassungsrechtliche Grundentscheidung dar, die
grundsätzlich geeignet ist, Einschränkungen anderer
Grundentscheidungen der Verfassung zu rechtfertigen. In
diesem Zusammenhang ist es zwar in erster Linie Sache des
Gesetzgebers, bei der Ausgestaltung des Wahlrechts die
kollidierenden Grundentscheidungen einem angemessenen
Ausgleich zuzuführen. Dabei muss er jedoch dafür Sorge
tragen, dass keiner der vor allem das Demokratieprinzip
konkretisierenden Wahlrechtsgrundsätze unverhältnismäßig
eingeschränkt wird oder in erheblichem Umfang leer zu laufen
droht (vgl. BVerfGE 59, 119 ). Das ist derzeit
jedoch offenkundig nicht der Fall. Der Senat hat die
Briefwahl daher wiederholt als verfassungsrechtlich
gerechtfertigt angesehen (BVerfGE 59, 119 ; 123,
39 ).
14
c) Dies wird durch den Verzicht auf die Angabe
und Glaubhaftmachung bestimmter Gründe für die Erteilung
eines Wahlscheines nicht in Frage gestellt. Dieser Verzicht
beruht auf nachvollziehbaren Erwägungen und hält sich noch in
dem dem Normgeber von Verfassungs wegen zustehenden
Gestaltungsraum.
15
Der Verordnungsgeber hat mit der Änderung des
Europawahlrechts in Übereinstimmung mit dem Gesetzgeber bei
der entsprechenden Änderung des Wahlrechts zum Deutschen
Bundestag (Art. 1 Nr. 6 des Gesetzes zur Änderung
des Wahl- und Abgeordnetenrechts vom 17. März 2008
, Art. 1 Nrn. 6, 7 und 26
der Verordnung vom 3. Dezember 2008 S. 2378>) auf die zunehmende Mobilität in der
heutigen Gesellschaft und eine verstärkte Hinwendung zu
individueller Lebensgestaltung reagiert. Dabei hat er sich
von dem Ziel leiten lassen, eine möglichst umfassende
Wahlbeteiligung zu erreichen (vgl. BTDrucks 16/7461,
S. 17). Die Pflicht zur Glaubhaftmachung von Gründen,
die die Teilnahme an der Urnenwahl hinderten, hatte sich nach
seiner Einschätzung als praktisch nutzlos und, da aufgrund
der Antragsbindung der Briefwahl der Charakter der Urnenwahl
als Leitbild erhalten bleibe, letztendlich auch verzichtbar
erwiesen (vgl. BTDrucks 16/7461, S. 16 f.).
Abgesehen davon, dass nach der realitätsgerechten Beurteilung
des Normgebers eine auch nur stichprobenartige Prüfung der
angegebenen Gründe nicht möglich war, ist die Einschätzung,
jeder Versuch, dem Begründungserfordernis höhere praktische
Geltung zu verschaffen oder den Zugang zur Briefwahlteilnahme
auf eine andere Weise zu regulieren, sei angesichts der
schwindenden Bereitschaft zur Stimmabgabe im Wahllokal mit
dem Risiko einer weiter zurückgehenden Wahlbeteiligung
behaftet, nachvollziehbar und verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden.
16
Der Normgeber hat auch in den Blick genommen,
dass eine deutliche Zunahme der Briefwähler mit dem
verfassungsrechtlichen Leitbild der Urnenwahl, die die
repräsentative Demokratie in besonderer Weise sichtbar und
erfahrbar macht (vgl. BVerfGE 123, 39 ),
in Konflikt geraten könnte. Dass ein erheblicher Anstieg der
Briefwahlbeteiligung durch den Wegfall der Glaubhaftmachung
von Antragsgründen jedoch nicht zu befürchten ist, hat der
Gesetzgeber für die Bundestagswahl insbesondere mit
Erfahrungen bei Landtagswahlen begründet (vgl. zum Ganzen
BTDrucks 16/7461, S. 16 f.). Es gibt keine
Anhaltspunkte dafür, dass diese Einschätzung in
verfassungsrechtlich relevanter Weise verfehlt oder auf die
Wahlen zum Europäischen Parlament nicht übertragbar sein
könnte.
17
3. Entgegen dem Vorbringen des
Beschwerdeführers ist gegenwärtig auch nicht erkennbar, dass
die geltenden wahlrechtlichen Bestimmungen keine ausreichende
Gewähr für den Schutz vor Gefahren bieten, die bei der
Durchführung der Briefwahl für die Integrität der Wahl, das
Wahlgeheimnis und die Wahlfreiheit entstehen können und die
der Beschwerdeführer hervorhebt (vgl. BTDrucks 17/2200,
Anlage 16). Der Verordnungsgeber hat den diesbezüglichen
verfassungsrechtlichen Vorgaben (vgl. BVerfGE 59, 119
) bei der Neuregelung des Europawahlrechts
Rechnung getragen. Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang
namentlich auf die Regelungen der Bevollmächtigung zur
Entgegennahme von Briefwahlunterlagen in § 27
Abs. 5 EuWO (Art. 2 Nr. 9 Buchstabe c der
Verordnung vom 3. Dezember 2008 S. 2378>).