L e i t s ä t z e
zum Urteil des Zweiten Senats vom 26. Oktober
2004
- 2 BvE 1/02 -
- 2 BvE 2/02 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvE 1/02 -
- 2 BvE 2/02 –
1. der Deutsche Bundestag und der Bundesrat
haben
- 2 BvE 1/02 -
sowie
- 2 BvE 2/02 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Hassemer,
Jentsch,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt
auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 30.
Juni 2004 durch
für Recht erkannt:
1
Der Organstreit betrifft im Wesentlichen die
durch das Achte Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes vom
28. Juni 2002 (BGBl I S. 2268) mit Wirkung vom
1. Januar 2005 in das Parteiengesetz - PartG -
aufgenommene Regelung, wonach eine politische Partei, die bei
der jeweils letzten Europa- und Bundestagswahl weniger als
0,5 v.H. der abgegebenen gültigen Stimmen erzielt hat,
staatliche Zuschüsse zu den eingenommenen Beiträgen und
Spenden nur dann erhält, wenn sie bei mindestens drei der
jeweils letzten Landtagswahlen 1,0 v.H. oder bei einer
der jeweils letzten Landtagswahlen 5,0 v.H. der für die
Listen abgegebenen gültigen Stimmen erreicht hat.
2
Darüber hinaus wendet sich die Antragstellerin
zu 1. gegen § 18 Abs. 4 Satz 1, 2. Halbsatz
PartG, der das Erreichen des Mindeststimmenquorums bei einer
Wahl zur Voraussetzung für die Bezuschussung der jeweils
errungenen Wählerstimmen erhebt.
3
1. Nachdem das Parteiengesetz in der Fassung
des Fünften Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und
anderer Gesetze vom 22. Dezember 1988 (BGBl I S. 2615),
das staatliche Leistungen an politische Parteien in Form der
Wahlkampfkostenerstattung und eines sogenannten Sockelbetrags
vorgesehen hatte, vom Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom
9. April 1992 (BVerfGE 85, 264) in wesentlichen Teilen
für verfassungswidrig erklärt worden war, wurde das Recht der
Parteienfinanzierung mit dem Sechsten Gesetz zur Änderung des
Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 28. Januar 1994
(BGBl I S. 142) neu geordnet. Seither ist an die Stelle
der Wahlkampfkostenerstattung ein System der staatlichen
Teilfinanzierung der Parteien getreten. Eine Partei kann
daran nur teilnehmen, wenn sie bei der letzten Europawahl
oder bei der letzten Bundestagswahl jeweils mindestens
0,5 v.H. oder bei einer der letzten Landtagswahlen
mindestens 1,0 v.H. der abgegebenen gültigen
Listenstimmen erzielt hat. Gewährt werden zum einen
Leistungen nach Maßgabe des Erfolges bei den genannten Wahlen
(Wählerstimmenanteil) und zum anderen Zuschüsse zu den
eingenommenen Beiträgen und Spenden natürlicher Personen
(Zuwendungsanteil).
4
Die Höhe der staatlichen Teilfinanzierung der
Parteien ist in doppelter Weise begrenzt: Zum einen darf die
Summe der allen Parteien gezahlten Beträge eine absolute
Obergrenze nicht übersteigen (§ 18 Abs. 2 und Abs. 5
Satz 2 PartG); zum anderen dürfen die staatlichen Leistungen
an die jeweilige Partei für ein Jahr nicht höher liegen als
die Summe der von ihr in diesem Jahr selbst erwirtschafteten
Einnahmen (relative Obergrenze; § 18 Abs. 5 Satz 1
PartG).
5
2. Die im Jahr 1995 vom Bundespräsidenten
berufene Kommission unabhängiger Sachverständiger, die die
Berechnungsgrundlagen und die Auswirkungen der beschriebenen
Neuregelung zu überprüfen hatte (vgl. § 18 Abs. 6 und
Abs. 7 PartG in der Fassung des Sechsten Änderungsgesetzes),
enthielt sich einer konkreten Empfehlung für die Vorschrift
des § 18 PartG. Sie stellte in ihrem Bericht (BTDrucks
14/637, S. 21 und 25 f.) aber ein Ungleichgewicht
zwischen Wählerstimmenanteil und Zuwendungsanteil fest, das
der weiteren Beobachtung bedürfe. Der Zuwendungsanteil habe
in den Jahren 1995 bis 1998 regelmäßig etwa 60 v.H. der Summe
aus Wähler- und Zuwendungsanteil ausgemacht. Sollte sich
diese Entwicklung in den kommenden Jahren bestätigen, wären
nach Auffassung der Kommission die Berechnungsgrundlagen so
umzugestalten, dass die staatlichen Leistungen nicht
weitgehend schon durch einen hohen Zuwendungsanteil
ausgeschöpft werden könnten.
6
3. Vor dem Hintergrund von Fehlverhalten im
Umgang mit Parteispenden, das im Winter 1999/2000 bekannt
geworden war, erteilte der Bundespräsident der Kommission
unabhängiger Sachverständiger den Auftrag zu einer
umfassenden Prüfung des geltenden Rechts der
Parteienfinanzierung. Die Kommission legte mit ihrem Bericht
(BTDrucks 14/6710) einen 80 Punkte umfassenden Katalog von
Empfehlungen für das Recht der Parteienfinanzierung vor.
7
a) Darin befürwortete die Kommission in
Anbetracht des fortdauernden Missverhältnisses zwischen
Wählerstimmen- und Zuwendungsanteil eine Änderung der
einschlägigen Berechnungsgrundlagen mit dem Ziel, nach
Möglichkeit eine Hälftigkeit der Anteile zu erreichen.
8
b) Hinsichtlich § 18 Abs. 4 PartG
empfahl die Kommission, von Änderungen am Wählerstimmenquorum
zur Teilnahme an der staatlichen Teilfinanzierung abzusehen.
Zwar werde nicht zu Unrecht beklagt, dass einer kleinen
Partei je nach Land schon eine äußerst geringe Zahl von
Wählerstimmen ausreiche, um auf alle im Bundesgebiet
erzielten Zuwendungen Leistungen nach § 18 Abs. 3
Satz 1 Nr. 3 PartG zu erhalten. Gleichwohl werde
vorgeschlagen, die geltende Quorumsregelung beizubehalten.
Denn einer Verschärfung der Voraussetzungen für den Zugang
der Parteien zu staatlichen Leistungen seien enge
verfassungsrechtliche Grenzen gesetzt, weil es um einen
Eingriff in die politische Chancengleichheit gehe.
9
4. Am 16. April 2002 legten die
Bundestagsfraktionen der Sozialdemokratischen Partei
Deutschlands (SPD), der Christlich Demokratischen Union (CDU)
und der Christlich-Sozialen Union in Bayern e.V. (CSU), von
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und der Freien Demokratischen Partei
(FDP) den Entwurf eines Achten Gesetzes zur Änderung des
Parteiengesetzes vor (BTDrucks 14/8778).
10
a) Er sah mehrere Änderungen des § 18
PartG ab dem 1. Juli 2002 vor:
11
Die Bezuschussung jeder Wählerstimme sollte
künftig von 0,51 Euro auf 0,70 Euro erhöht und die jedes
Zuwendungs-Euro von 0,51 Euro auf 0,38 Euro abgesenkt werden.
Damit sollte der Forderung der Kommission unabhängiger
Sachverständiger nach Gleichgewichtigkeit der beiden
Verwurzelungskriterien - Wählerstimmen einerseits und
Zuwendungen andererseits - nachgekommen werden. Der
Wahlbeteiligung und der Entscheidung der Wähler für oder
gegen eine Partei sollte auf diese Weise für die Zukunft ein
stärkeres Gewicht an der staatlichen Teilfinanzierung
gesichert werden.
12
Weiterhin sollte die Erstattung für die ersten
vier Millionen Wählerstimmen von 0,66 Euro auf 0,85 Euro je
Stimme angehoben werden, um dem Bedürfnis nach einem erhöhten
Finanzbedarf für die Öffentlichkeitsarbeit der Parteien
Rechnung zu tragen, die zwar über einen nicht unerheblichen
Zuspruch bei den Wählern verfügten, dennoch aber wegen der 5
v.H.-Sperrklausel keinen Parlamentssitz erringen könnten.
13
b) Schließlich sah der Entwurf in § 18
Abs. 4 PartG die Einführung eines "Drei-Länder-Quorums"
zum 1. Januar 2005 vor. Danach sollten die Parteien bei
Landtagswahlen nur dann noch an der vollen staatlichen
Teilfinanzierung unter Berücksichtigung ihres
Zuwendungsanteils teilnehmen können, wenn sie das
Stimmenquorum von 1,0 v.H. bei mindestens drei Landtagswahlen
erfüllen oder bei einer der jeweils letzten Landtagswahlen
5,0 v.H. der für die Listen abgegebenen gültigen Stimmen
erreichen.
14
In der Begründung zum Gesetzentwurf wurde
ausgeführt, diese Regelung vereinheitliche die staatliche
Teilfinanzierung unter bundespolitischen Aspekten. Nach der
derzeitigen Rechtslage führe das Quorum bei Landtagswahlen zu
unterschiedlichen Anforderungen an die Zahl der Wählerstimmen
in kleinen und großen Ländern. Die bisherige Regelung
verleite kleine, radikale Parteien, sich für Wahlen bewusst
die Stadtstaaten auszusuchen, um mit möglichst geringem
Aufwand an der staatlichen Teilfinanzierung teilnehmen zu
können. Weil die Parteien damit unabhängig vom Land, in dem
sie sich an der Wahl beteiligen, den gleichen Vorteil aus der
bundesweiten Abrechnung des Zuwendungsanteils zögen, sei eine
dauerhafte Privilegierung dieses Verhaltens untragbar. Das
"Drei-Länder-Quorum" stelle künftig sicher, dass Parteien,
die an der vollen staatlichen Teilfinanzierung unter
Berücksichtigung ihrer bundesweit erlangten Zuwendungen
teilnähmen, auch auf Grund ihrer bundespolitischen Bedeutung
wahrnehmbar blieben. Parteien, die nur in einem Land
verwurzelt seien, würden - wenn auch mit Einschränkungen -
gleichwohl weiterhin in die staatliche Teilfinanzierung
einbezogen, weil der Wählerstimmenanteil von der Neuregelung
nicht berührt werde.
15
5. a) Der Gesetzentwurf blieb im
Gesetzgebungsverfahren im Wesentlichen unverändert. § 18
PartG erhielt durch Art. 1 Nr. 1 und Art. 6
Abs. 1 des Achten Gesetzes zur Änderung des
Parteiengesetzes (8. PartGÄndG, BGBl 2002 I S. 2268) folgende
Fassung, die am 1. Juli 2002 in Kraft trat:
16
§ 18 Grundsätze und Umfang der
staatlichen Finanzierung
17
(1) Die Parteien erhalten Mittel als
Teilfinanzierung der allgemein ihnen nach dem Grundgesetz
obliegenden Tätigkeit. Maßstäbe für die Verteilung der
staatlichen Mittel bilden der Erfolg, den eine Partei bei den
Wählern bei Europa-, Bundestags- und Landtagswahlen erzielt,
die Summe ihrer Mitgliedsbeiträge sowie der Umfang der von
ihr eingeworbenen Spenden.
18
(2) Das jährliche Gesamtvolumen staatlicher
Mittel, das allen Parteien höchstens ausgezahlt werden darf,
beträgt 133 Millionen Euro (absolute Obergrenze).
19
(3) Die Parteien erhalten jährlich im Rahmen
der staatlichen Teilfinanzierung
20
1. 0,70 Euro für jede für ihre jeweilige Liste
abgegebene gültige Stimme oder
21
2. 0,70 Euro für jede für sie in einem Wahl-
oder Stimmkreis abgegebene gültige Stimme, wenn in einem Land
eine Liste für diese Partei nicht zugelassen war, und
22
3. 0,38 Euro für jeden Euro, den sie als
Zuwendung (eingezahlter Mitglieds- oder Mandatsträgerbeitrag
oder rechtmäßig erlangte Spende) erhalten haben; dabei werden
nur Zuwendungen bis zu 3 300 Euro je natürliche Person
berücksichtigt.
23
Die Parteien erhalten abweichend von den
Nummern 1 und 2 für die von ihnen jeweils erzielten bis
zu 4 Millionen gültigen Stimmen 0,85 Euro je Stimme.
24
(4) Anspruch auf staatliche Mittel gemäß
Absatz 3 Nr. 1 und 3 haben Parteien, die nach dem
endgültigen Wahlergebnis der jeweils letzten Europa- und
Bundestagswahl mindestens 0,5 vom Hundert oder einer
Landtagswahl 1,0 vom Hundert der für die Listen
abgegebenen gültigen Stimmen erreicht haben; für Zahlungen
nach Absatz 3 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2
muss die Partei diese Voraussetzungen bei der jeweiligen Wahl
erfüllen. Anspruch auf die staatlichen Mittel gemäß
Absatz 3 Nr. 2 haben Parteien, die nach dem
endgültigen Wahlergebnis 10 vom Hundert der in einem
Wahl- oder Stimmkreis abgegebenen gültigen Stimmen erreicht
haben. (...)
25
(5) Die Höhe der staatlichen Teilfinanzierung
darf bei einer Partei die Summe der Einnahmen (...) nicht
überschreiten (relative Obergrenze). Die Summe der
Finanzierung aller Parteien darf die absolute Obergrenze
nicht überschreiten.
26
(6) bis (8)...
27
b) Gemäß Art. 3 und Art. 6
Abs. 3 des 8. PartGÄndG ist § 18 Abs. 4
PartG ab dem 1. Januar 2005 in folgender Fassung
anzuwenden:
28
Anspruch auf staatliche Mittel gemäß
Absatz 3 Satz 1 Nr. 1 haben Parteien, die nach
dem endgültigen Wahlergebnis der jeweils letzten Europa- oder
Bundestagswahl mindestens 0,5 vom Hundert oder einer
Landtagswahl 1,0 vom Hundert der für die Listen
abgegebenen gültigen Stimmen erreicht haben; für Zahlungen
nach Absatz 3 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2
muss die Partei die Voraussetzungen bei der jeweiligen Wahl
erfüllen. Anspruch auf die staatlichen Mittel gemäß
Absatz 3 Satz 1 Nr. 2 haben Parteien, die nach dem
endgültigen Wahlergebnis 10 vom Hundert der in einem Wahl-
oder Stimmkreis abgegebenen gültigen Stimmen erreicht haben.
Anspruch auf staatliche Mittel gemäß Absatz 3 Satz 1 Nr.
3 haben Parteien, die nach dem endgültigen Wahlergebnis der
jeweils letzten Europa- oder Bundestagswahl mindestens 0,5
vom Hundert oder bei mindestens drei der jeweils letzten
Landtagswahlen 1,0 vom Hundert oder bei einer der jeweils
letzten Landtagswahlen 5,0 vom Hundert der für die
Listen abgegebenen gültigen Stimmen erreicht haben (...).
29
1. a) Die Antragstellerin zu 1. hat nach ihrer
Gründung am 12. Juli 1989 erstmals im Jahr 1990 und
nachfolgend an allen weiteren Wahlen zum Deutschen Bundestag
teilgenommen. Hierbei erzielte sie 0,8 v.H. (1990), 0,5
v.H. (1994), 0,3 v.H. (1998) und 0,2 v.H. (2002)
der Zweitstimmen. Bei den Europawahlen kam sie auf einen
Stimmenanteil von 0,8 v.H. (1994), 0,4 v.H. (1999)
und 1,2 v.H. (2004).
30
b) Die Antragstellerin zu 2. wurde am
10./11. Oktober 1981 gegründet und nahm seit 1990
bundesweit an den Wahlen zum Deutschen Bundestag teil. Dabei
errang sie 0,4 v.H. (1990 und 1994), 0,2 v.H.
(1998) und 0,1 v.H. (2002) der Zweitstimmen. Bei den
Europawahlen erhielt sie einen Stimmenanteil von 0,8 v.H.
(1994), 0,4 v.H. (1999) und 0,6 v.H. (2004).
31
c) Bei den Wahlen zu den Landtagen in den
zurückliegenden zehn Jahren errangen die Antragstellerinnen
folgende Zweitstimmenanteile:
32
xx - keine Teilnahme an der Wahl
33
2. Beide Antragstellerinnen nehmen am System
der staatlichen Teilfinanzierung der politischen Parteien
teil.
34
a) Bei der letzten Festsetzung für das Jahr
2003 (Stand: 2. Februar 2004) entfielen auf die
Antragstellerin zu 1. rechnerisch ein Wählerstimmenanteil von
18.779,05 Euro und ein Zuwendungsanteil von 563.768,37 Euro.
Unter Berücksichtigung der absoluten und der relativen
Obergrenze erhielt sie insgesamt 464.000,09 Euro (Bericht der
Verwaltung des Deutschen Bundestages über die staatliche
Parteienfinanzierung sowie die endgültige Festsetzung der
Mittel für das Jahr 2003 - Anlage 2 -;
http://www.bundestag.de/bic/finanz/index.html).
35
b) Für die Antragstellerin zu 2. errechnete
sich für das Festsetzungsjahr 2003 ein Wählerstimmenanteil
von 85.044,20 Euro und ein Zuwendungsanteil von 544.531,84
Euro. Unter Berücksichtigung der absoluten und der relativen
Obergrenze ergab sich hieraus ein Zahlungsbetrag von
501.458,47 Euro (Bericht der Verwaltung des Deutschen
Bundestages, aaO).
36
1. Am 1. Juli 2002 hat die
Antragstellerin zu 1. mit den im Rubrum wiedergegebenen
Anträgen Organklage erhoben. Sie rügt eine Verletzung von
Art. 21 Abs. 1 und Art. 3
Abs. 1 GG.
37
a) Das mit dem Antrag zu 1. angegriffene
"Drei-Länder-Quorum" stelle ihre Existenz in Frage. Da sie
den Einzug in ein Parlament bisher nicht erreicht habe, sei
sie zu ihrer Finanzierung in besonderem Maße auf Beiträge und
Spenden angewiesen. Entsprechend entfielen die ihr
zugeflossenen staatlichen Mittel überwiegend auf den
Zuwendungsanteil. Im Falle vergleichbarer Wahlerfolge müsse
sie künftig unter der Geltung des "Drei-Länder-Quorums"
finanzielle Einschnitte befürchten, die sich nicht mehr
verkraften ließen.
38
Es sei kein sachlicher Grund erkennbar, der es
rechtfertigen könnte, eine Partei vom Zuwendungsanteil
auszuschließen, wenn sie durch einen Wahlerfolg von
1,0 v.H. auf Landesebene oder von 0,5 v.H. auf
Bundesebene ihre politische Ernsthaftigkeit bewiesen
habe.
39
Die Erwägungen der Antragsgegner aus dem
Gesetzgebungsverfahren könnten ihre Benachteiligung
verfassungsrechtlich nicht rechtfertigen: Für eine Partei sei
es keineswegs leichter, in einem kleinen Land 1,0 v.H. der
Wählerstimmen zu gewinnen als in einem größeren Land. Eine
Sonderregelung von der Art des "Drei-Länder-Quorums" sei
allenfalls dann zulässig, wenn sich eine Partei in
missbräuchlicher Weise nur in einem Land zur Wahl stelle, um
Mittel nach § 18 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3
PartG vereinnahmen zu können. Sie selbst müsse sich ein
solches Verhalten indes nicht vorwerfen lassen; denn sie habe
in der Vergangenheit auch in bevölkerungsreicheren Ländern
und auf Bundesebene mit hohem finanziellen Aufwand an Wahlen
teilgenommen.
40
Soweit das "Drei-Länder-Quorum" damit
begründet worden sei, die derzeitige Regelung bevorzuge eine
Partei, die lediglich in einem Land bei einem Prozent der
Wähler Zuspruch finde und gleichwohl bundesweit in den Genuss
des Zuwendungsanteils komme, überzeuge dies ebenfalls nicht.
Eine Partei, die trotz eines regional beschränkten
Wahlerfolgs im gesamten Bundesgebiet Zuwendungen in Form von
Beiträgen und Spenden erhalte, erweise sich gerade hierdurch
als bundespolitisch bedeutsam. In Wahrheit ziele das
"Drei-Länder-Quorum" auf "kleine, radikale Parteien". Diese
könnten sich indessen gleichfalls auf den Grundsatz der
Chancengleichheit berufen, solange sie nicht vom
Bundesverfassungsgericht verboten worden seien.
41
b) Die Verfassungswidrigkeit erfasse auch die
durch Art. 1 des Achten Änderungsgesetzes neugefasste
Vorschrift des § 18 PartG. Nach § 18 Abs. 4
Satz 1, 2. Halbsatz PartG blieben bei der
Berechnung des Wählerstimmenanteils die Stimmen außer
Betracht, die eine Partei in Wahlen auf sich vereinige, in
denen sie das in § 18 Abs. 4 Satz 1,
1. Halbsatz PartG bezeichnete Quorum nicht erreiche. Sie
selbst erziele den weit überwiegenden Teil der gewonnenen
Wählerstimmen bei solchen Wahlen. Zwar sei die Regelung des
§ 18 Abs. 4 Satz 1, 2. Halbsatz PartG schon im
Jahr 1994 mit der Einführung des neuen Systems der
Parteienfinanzierung in das Parteiengesetz aufgenommen
worden. Die Ungleichbehandlung habe sich indessen durch die
jetzige Erhöhung des für die Berechnung des
Wählerstimmenanteils maßgebenden Satzes von 0,51 Euro und
0,66 Euro auf 0,70 Euro und 0,85 Euro je Wählerstimme
verschärft. Hinzu komme, dass diese Erhöhung mit einer
Verringerung des Zuwendungsanteils von 0,51 Euro auf
0,38 Euro je berücksichtigungsfähigem Beitrags- und
Spenden-Euro einhergehe. Hierdurch würden kleinere, noch
nicht in den Parlamenten vertretene Parteien geschwächt; denn
diese seien bei der Finanzierung durch den Staat in höherem
Maße auf den Zuwendungsanteil angewiesen als die etablierten
Parteien, die sich verstärkt auf den Wählerstimmenanteil
stützen könnten.
42
2. Die Antragstellerin zu 2. hat am
3. September 2002 Organklage erhoben. Sie rügt
gleichfalls eine Verletzung von Art. 21 Abs. 1 und
Art. 3 Abs. 1 GG:
43
a) Das "Drei-Länder-Quorum" gefährde sie ganz
erheblich in ihrer Wettbewerbskraft. Da sie nur bei Wahlen
zum Bayerischen Landtag regelmäßig mehr als 1,0 v.H. der
Stimmen erhalte, entfielen die staatlichen Mittel, die ihr
als kleinerer Partei zuflössen, in erster Linie auf den
Zuwendungsanteil. Dieser werde voraussichtlich auch künftig
mindestens sechs Siebtel der staatlichen Leistungen betragen
und damit rund ein Viertel ihrer Gesamteinnahmen
ausmachen.
44
b) Es sei verfassungsrechtlich bedenklich, die
staatliche Bezuschussung der Zuwendungen von einem
Mindeststimmenquorum abhängig zu machen. Das in der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anerkannte
Interesse, die Ernsthaftigkeit der Beteiligung einer Partei
am Prozess der politischen Willensbildung zu gewährleisten
und eine missbräuchliche Inanspruchnahme staatlicher Mittel
zu verhindern, rechtfertige ein Wählerstimmenquorum
allenfalls für die Bezuschussung von Wählerstimmen. Mit dem
Zuwendungsanteil werde hingegen die Verwurzelung der
politischen Parteien im gesellschaftlich-politischen Bereich,
die in Mitgliedsbeiträgen und Spenden von Bürgern zum
Ausdruck komme, gefördert. Daher sei es widersprüchlich,
einer politischen Partei vorzuwerfen, ihr Bemühen um Beiträge
und Spenden von Bürgern sei nicht ernsthaft oder gar
rechtsmissbräuchlich, weil ihm allein die Absicht zu Grunde
liege, Zuschussansprüche zu erwerben, wenn der Erhalt von
solchen Zuwendungen zugleich als Anzeichen für die
gesellschaftliche Verwurzelung der Partei erachtet werde. An
der politischen Ernsthaftigkeit der Antragstellerin könnten
mit Blick auf ihre Wahlerfolge ohnehin keine Zweifel
bestehen. Im Übrigen werde der Zuspruch, den kleinere
Parteien in der Wählerschaft tatsächlich fänden, in den
Wahlergebnissen nur unzureichend widergespiegelt. Die
wahlrechtlichen Sperrklauseln hielten viele Bürger aus Sorge,
sie "verschenkten" ihre Stimme, davon ab, solche Parteien zu
wählen.
45
c) Das "Drei-Länder-Quorum" verstoße darüber
hinaus gegen die Grundsätze der Offenheit des politischen
Prozesses und der Chancengleichheit der politischen Parteien.
Es erschwere in unangemessener Weise das Aufkommen neuer
Parteien, die sich häufig zunächst in einem Land bildeten.
Zudem benachteilige es Regionalparteien, die ihren
Schwerpunkt in einem oder zwei Ländern hätten. Die
"Fünf-Prozent-Klausel" des neuen § 18 Abs. 4
Satz 3 PartG räume diese Einwände nicht aus; man dürfe
nicht davon ausgehen, dass eine junge Partei bei einer
Landtagswahl bereits im ersten Anlauf 5,0 v.H. der Wähler für
sich gewinnen könne.
46
d) Weiterhin verstoße die angegriffene
Regelung gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der
Zweck der gesetzlichen Neuregelung, "kleine, radikale
Parteien" vom Zuwendungsanteil fern zu halten, sei schon als
solcher ungeeignet, einen Eingriff in die Chancengleichheit
zu rechtfertigen. Die Feststellung, dass eine Partei
"radikal" im Sinne des Grundgesetzes sei, obliege allein dem
Bundesverfassungsgericht.
47
Soweit der Gesetzgeber das Ziel verfolge, nur
noch Parteien mit "wahrnehmbarer bundespolitischer Bedeutung"
den Zuwendungsanteil zu gewähren und so kleine Parteien, die
durch ihre gezielte Wahlteilnahme in Stadtstaaten auf
missbräuchliche Weise Zugang zum Zuwendungsanteil der
staatlichen Teilfinanzierung suchten, vom Erhalt dieser
Mittel auszuschließen, fehle es an der Erforderlichkeit des
"Drei-Länder-Quorums". Denn dieses lasse die unterschiedliche
Größe der Länder außer Betracht. So habe sie, die
Antragstellerin zu 2., bei der 1998 durchgeführten
Landtagswahl in Bayern mit einem Zweitstimmenanteil von 1,0
v.H. mehr Wähler für sich gewinnen können als dies mit
gleichem Wahlergebnis bei den letzten Landtagswahlen in
Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg,
Thüringen und im Saarland zusammen möglich gewesen wäre. Wenn
in den Augen des Gesetzgebers schon ein Wahlerfolg von
1,0 v.H. in drei kleinen Ländern ausreiche, einer Partei
bundespolitische Bedeutung beizumessen, müsse diese erst
recht einer Partei zuerkannt werden, der es gelungen sei, in
einem großen Land 1,0 v.H. der Wählerstimmen auf sich zu
vereinigen.
48
e) Letztlich verletze die Neuregelung den
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Die
Offenheit des politischen Prozesses und die Wahrung der
Chancengleichheit der politischen Parteien seien Belange, die
weitaus schwerer wögen als das Interesse, ausschließlich
Parteien mit "wahrnehmbarer bundespolitischer Bedeutung" am
Zuwendungsanteil der staatlichen Teilfinanzierung der
Parteien zu beteiligen und eine angeblich missbräuchliche
Inanspruchnahme dieses Anteils durch kleinere Parteien zu
verhüten.
49
Gemäß § 65 Abs. 2 BVerfGG ist dem
Bundespräsidenten, dem Deutschen Bundestag, dem Bundesrat und
der Bundesregierung Gelegenheit gegeben worden, sich zu dem
Organstreitverfahren zu äußern.
50
Von dieser Möglichkeit hat der Deutsche
Bundestag Gebrauch gemacht und ausgeführt, er halte die
Anträge für unbegründet:
51
1. a) Dem Gesetzgeber komme bei der Regelung
der allgemeinen staatlichen Teilfinanzierung der Parteien ein
erheblicher Gestaltungsspielraum zu. Er sei von Verfassungs
wegen gehalten, vor allem eine am Wahlerfolg orientierte
abgestufte Behandlung der Parteien vorzusehen. Folglich sei
bei der Umsetzung eine Regelung zu bevorzugen, welche die
Parteien stimuliere, ihrer Hauptaufgabe verstärkt
nachzukommen, die Teilhabe der Bürger an der politischen
Willensbildung in den Repräsentationsorganen des Volkes zu
vermitteln. Die Parteien besäßen ihre Existenzberechtigung
nur und in dem Maße, wie sie für Wähler attraktiv erschienen,
und hätten das Risiko des Fehlschlagens ihrer Bemühungen
selbst zu tragen. Das Bundesverfassungsgericht habe in diesem
Zusammenhang in seiner Rechtsprechung (BVerfGE 73, 40
; 85, 264 <288, 292>) betont, das System der
staatlichen Teilfinanzierung der Parteien dürfe nicht so
ausgestaltet sein, dass kleine Splitterparteien, die nach der
Erfahrung mehrerer Wahlperioden überhaupt keine realistische
Chance hätten, in absehbarer Zukunft die "Fünf-Prozent-Hürde"
bei einer der Wahlen im Bund oder in den Ländern zu
überwinden, ihre Existenz nur noch dem "Finanztropf des
Staates" verdankten.
52
b) Die mit dem Sechsten Gesetz zur Änderung
des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 28. Januar
1994 neu geordnete Parteienfinanzierung habe zu teilweise
korrekturbedürftigen Verwerfungen und Ungleichheiten geführt.
So erwirtschafteten die Splitterparteien durch den ihnen in
den Wahlen zuteil gewordenen Zuspruch der Wähler inzwischen
weniger als ein Fünftel des gesamten staatlichen Zuschusses.
Parteimitglieder, die nur einen Bruchteil der Wählerschaft
ausmachten, Sympathisanten als Spender und der Staat
finanzierten hingegen eine solche Partei zu mehr als vier
Fünfteln. Dies verdeutliche, wie sehr kleine Parteien
existentiell vom Leistungswillen des Staates abhingen. Dieser
Umstand sei weder mit dem Grundsatz der Staatsfreiheit der
politischen Parteien noch mit dem hiervon abgeleiteten
Prinzip des Vorrangs der Selbst- vor der Staatsfinanzierung
vereinbar.
53
Im Falle der Antragstellerin zu 1. übersteige
der Zuwendungsanteil den Wählerstimmenanteil für das Jahr
1999 um das 24fache, für das Jahr 2001 gar um mehr als das
46fache. Bei der Antragstellerin zu 2. liege im gleichen
Zeitraum der Zuwendungsanteil immerhin noch etwa um den
Faktor zehn über dem Wählerstimmenanteil. Ein derartiges
Missverhältnis widerspreche den Empfehlungen der Kommission
unabhängiger Sachverständiger zu Fragen der
Parteienfinanzierung. Diese habe für die Gestaltung der
Berechnungsgrundlagen der staatlichen Parteienfinanzierung
ein Regelungsmodell gefordert, das möglichst zu einem
Gleichgewicht von Wählerstimmen- und Zuwendungsanteil
führe.
54
2. Entgegen der Auffassung der
Antragstellerinnen sei die angegriffene Neufassung des
Parteiengesetzes zur Erreichung der gesetzgeberischen
Absichten geeignet und erforderlich; sie schwäche die
Offenheit des politischen Prozesses nicht stärker als
unvermeidlich.
55
a) Der Gesetzgeber verfolge mit dem
"Drei-Länder-Quorum" das Ziel, die Kriterien des
Wähleranteils und des Zuwendungsanteils für die Zuteilung der
staatlichen Zuschüsse gleichermaßen wirksam werden zu lassen.
Mit Blick auf die primäre Aufgabe der Parteien, Wählerstimmen
zu gewinnen und deren Willen repräsentativ umzusetzen,
erweise sich die Absicht, das offenkundige Missverhältnis
zwischen bundesweiter Ausnutzung der Zuwendungsbezuschussung
und nur lokaler oder regionaler Beteiligung an den Wahlen der
Parlamente zu beseitigen, als eine sinnvolle Maßnahme zu
einem verfassungsgebotenen Ziel.
56
b) Das "Drei-Länder-Quorum" beeinträchtige
zudem nicht die Offenheit des politisch-demokratischen
Prozesses in einer ins Gewicht fallenden Weise. Der
Gesetzgeber differenziere die Quorenregelung nicht nach der
Bevölkerungsgröße der Länder, sondern treffe eine
einheitliche, typisierende Regelung in der Erwartung einer
allmählichen Anpassung der Parteien. Im Übrigen hänge die
Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Regelung nicht von dem
zufälligen Ausmaß des Betroffenseins einer einzigen,
möglicherweise ungünstig organisierten Partei ab.
57
1. Das Bundesverfassungsgericht hat bei den
Landeswahlleitern Auskünfte zu der Beteiligung und dem Erfolg
der Antragstellerinnen bei den zurückliegenden Wahlen zu den
Landesparlamenten eingeholt.
58
2. In der mündlichen Verhandlung am 30. Juni
2004 haben die Antragstellerinnen und der Antragsgegner zu 1.
ihre Rechtsstandpunkte erläutert und vertieft. Als
sachverständiger Dritter gemäß § 27a BVerfGG hat der
Bundeswahlleiter zu der Teilhabe der Antragstellerinnen und
zur Teilhabe von Regionalparteien und "radikalen" Parteien an
der staatlichen Teilfinanzierung Stellung genommen.
59
Die Anträge zu 1. a und 2. sind zulässig und
begründet.
60
Die Antragsgegner haben gegen das Recht der
Antragstellerinnen auf Chancengleichheit im politischen
Wettbewerb dadurch verstoßen, dass sie in § 18
Abs. 4 Satz 3 PartG in der ab 1. Januar 2005
geltenden Fassung ("Drei-Länder-Quorum") bestimmten, einer
politischen Partei, die bei der jeweils letzten Europa- und
Bundestagswahl weniger als 0,5 v.H. der abgegebenen gültigen
Stimmen erzielt hat, stehe ein Anspruch auf staatliche Mittel
gemäß § 18 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 PartG nur
dann zu, wenn sie bei mindestens drei der jeweils letzten
Landtagswahlen 1,0 v.H. oder bei einer der jeweils letzten
Landtagswahlen 5,0 v.H. der für die Listen abgegebenen
gültigen Stimmen erreicht hat.
61
1. Das Recht der Parteien auf
Chancengleichheit im politischen Wettbewerb folgt aus
Art. 21 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3
Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 85, 264 ; 107, 286
). Es steht in engem Zusammenhang mit den
Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl
(Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG), die ihre Prägung durch das
Demokratieprinzip erfahren. Aus diesem Grund ist es - ebenso
wie die durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit
der Wahl verbürgte gleiche Behandlung der Wähler - streng
formal (vgl. BVerfGE 104, 14 m.w.N.; stRspr) und
führt zu einem grundsätzlichen Differenzierungsverbot, dessen
Durchbrechung nur durch einen besonders zwingenden Grund zu
rechtfertigen ist. Das Recht der Parteien auf
Chancengleichheit zieht so dem Ermessen des Gesetzgebers
besonders enge Grenzen (vgl. BVerfGE 73, 40
m.w.N.; 82, 322 ; 85,
264 ; stRspr). Der Staat darf vor allem die
vorgefundene Wettbewerbslage nicht verfälschen (vgl. BVerfGE
69, 92 ; 73, 40 ; 85, 264 ;
104, 287 ; stRspr). Denn der im Mehrparteiensystem
angelegte politische Wettbewerb soll Unterschiede
hervorbringen - je nach Zuspruch der Bürger. Diesen darf die
öffentliche Gewalt nicht ignorieren oder gar
konterkarieren.
62
2. Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen
des formalisierten Gleichheitssatzes wird § 18
Abs. 4 Satz 3 PartG in der ab 1. Januar 2005
geltenden Fassung (Art. 3 8. PartGÄndG) nicht gerecht.
Er führt zu einer Ungleichbehandlung der Antragstellerinnen
(a), die sich verfassungsrechtlich nicht rechtfertigen lässt
(b).
63
a) Nach der angegriffenen Regelung werden
Zuwendungen an die Antragstellerinnen, sofern diese bei der
letzten Europa- und Bundestagswahl die 0,5 v.H.-Grenze
verfehlt haben, künftig nur noch dann bezuschusst, wenn sie
bei mindestens drei Wahlen zu den Landesparlamenten
1,0 v.H. oder bei einer Wahl 5,0 v.H. der im
Wahlgebiet abgegebenen gültigen Zweitstimmen errungen haben.
Erreichen sie das "Drei-Länder-Quorum" nicht, erhalten sie
keinen staatlichen Zuschuss auf ihre Spenden und Beiträge.
Dies führt zu einer ungleichen Zuteilung der staatlichen
Mittel an Parteien. Parteien wie die Antragstellerinnen, die
nur geringe Stimmanteile bei Landtagswahlen erzielen,
erfahren künftig eine erhebliche finanzielle
Schlechterstellung gegenüber erfolgreicheren Konkurrentinnen,
die das "Drei-Länder-Quorum" erreichen.
64
b) Diese Ungleichbehandlung der
Antragstellerinnen lässt sich nicht mit dem behaupteten
Missbrauch der Parteienfinanzierung (1), mit der angestrebten
Angleichung des Wählerstimmen- und Zuwendungsanteils (2), mit
dem Grundsatz der Staatsfreiheit politischer Parteien (3),
mit dem Erfordernis bundespolitischer Bedeutung (4) oder mit
dem Ziel der Bekämpfung "radikaler" Parteien (5)
verfassungsrechtlich rechtfertigen.
65
(1) Nach der Gesetzesbegründung (BTDrucks
14/8778, S. 13, 20) haben sich in der Vergangenheit
kleine Parteien "ausschließlich deshalb" in den Ländern mit
wenigen Wahlberechtigten zur Wahl gestellt, um bundesweit den
Zuwendungsanteil abrechnen zu können. Derartige
Missbrauchstendenzen vor dem Hintergrund der wahltypischen
Verhältnisse in den Stadtstaaten finden jedoch in den
Ergebnissen der zurückliegenden Wahlen in Berlin, Bremen und
Hamburg keine Bestätigung. Die Annahme eines Missbrauchs im
Sinne der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung, die
an die fehlende Ernsthaftigkeit des politischen Handelns
anknüpft (vgl. BVerfGE 24, 300 <340, 342>; 41, 399
; 85, 264 ; stRspr), ist daher
nicht hinreichend belegt.
66
Nach den Feststellungen des Landeswahlleiters
für Berlin nahmen an den Wahlen zum Abgeordnetenhaus im Jahr
2001 insgesamt 19 Parteien teil, von denen 14 unter der 5
v.H.-Sperrklausel blieben. Davon überschritten nur zwei
Parteien - die Antragstellerin zu 1. (1,4 v.H.) und DIE
REPUBLIKANER (REP, 1,3 v.H.) - den Zweitstimmenanteil von 1,0
v.H. Im Jahr 1999 hatten sich noch 22 Parteien zur Wahl
gestellt. Von den 18 an der parlamentarischen Sperrklausel
gescheiterten Parteien erreichten nur vier einen
Zweitstimmenanteil von mindestens 1,0 v.H.: Die REP mit 2,7
v.H., die FDP mit 2,2 v.H. sowie die Tierschutzpartei und die
Antragstellerin zu 1. mit jeweils 1,1 v.H.
67
Ein vergleichbares Bild zeigt sich in Bremen.
Dort traten im Jahr 2003 13 Parteien zur Wahl der Bremischen
Bürgerschaft an, von denen elf an der parlamentarischen
Sperrklausel scheiterten. Von ihnen erreichten vier das
Mindeststimmenquorum: Die Partei Rechtsstaatliche Offensive
(Schill) mit 4,4 v.H., die FDP mit 4,2 v.H., die Deutsche
Volksunion (DVU) mit 2,2 v.H. und die Partei des
Demokratischen Sozialismus (PDS) mit 1,6 v.H. Im Jahr 1999
hatten sich nur neun Parteien dem Entscheid des Bürgers
gestellt, sechs davon waren unter dem 5 v.H.-Quorum
geblieben. Für wiederum vier Parteien - die DVU (3,0 v.H.),
die PDS (2,8 v.H.), die FDP (2,5 v.H.) und die Partei Arbeit
für Bremen und Bremerhaven e.V. - AFB - (2,4 v.H.) reichte es
zur Teilnahme an der Parteienfinanzierung.
68
Zur Wahl für die Hamburger Bürgerschaft
stellten sich im Jahr 2004 13 Parteien. Von den zehn an der
parlamentarischen Sperrklausel gescheiterten Parteien
erreichten vier einen Zweitstimmenanteil von mindestens 1,0
v.H.: Die Partei Pro Deutsche Mitte - Pro DM/Schill -
(3,1 v.H.), die FDP (2,8 v.H.) sowie die Partei REGENBOGEN
und die Antragstellerin zu 1. jeweils mit 1,1 v.H. Von
17 Parteien, die noch 2001 in Hamburg zur Bürgerschaftswahl
angetreten waren, scheiterten zwölf an der parlamentarischen
Sperrklausel. Von ihnen erreichte allein die Partei
REGENBOGEN (1,7 v.H.) den Mindeststimmenanteil.
69
Ein Vergleich dieser Zahlen mit denen aus
anderen Ländern offenbart keine signifikante Häufung kleiner
Parteien in den Stadtstaaten, die dort das
Mindeststimmenquorum überschreiten. Er lässt somit auch nicht
auf eine bewusste, missbräuchliche Ausnutzung der dort
vorherrschenden Wahlverhältnisse schließen: In Sachsen etwa
traten bei den Wahlen zum Landtag im Jahr 1999 15 Parteien
an, von denen zwölf der Sprung ins Parlament versagt blieb.
Davon übertrafen fünf - BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN (2,6 v.H.), Pro
DM (2,1 v.H.), die REP (1,5 v.H.), die Nationaldemokratische
Partei Deutschlands - NPD - (1,4 v.H.) sowie die FDP (1,1
v.H.) - das erforderliche Mindeststimmenquorum.
70
Ähnlich stellen sich die Ergebnisse bei der
Landtagswahl in Schleswig-Holstein im Jahr 2000 dar. Von
zwölf Parteien schafften vier den Einzug ins Parlament.
Daneben erreichten zwei weitere Parteien - die PDS (1,4 v.H.)
und die NPD (1,0 v.H.) - den notwendigen Mindeststimmenanteil
für die staatliche Teilfinanzierung.
71
Auch die Wahlergebnisse der großen Länder
weichen von diesem Bild nicht wesentlich ab. So hatten sich
im Jahr 2003 in Bayern 13 Parteien zur Landtagswahl gestellt,
zehn davon blieben unter der 5 v.H.-Sperrklausel. Nur für
vier Parteien - die Freien Wähler Bayern e.V. (4,0 v.H.), die
FDP (2,6 v.H.), die REP (2,2 v.H.) und die Antragstellerin zu
2. (2,0 v.H.) - reichte es zur Teilnahme an der
Parteienfinanzierung. Ein vergleichbares Ergebnis hatten die
Landtagswahlen im Jahr 1998 erbracht, jedoch waren damals
sechs weitere Parteien zur Wahl angetreten. In
Nordrhein-Westfalen schließlich traten 28 Parteien zu den
Landtagswahlen 2000 an, 24 blieb der Einzug ins Parlament
versagt. Von ihnen gelang alleine den REP (1,1 v.H.) der
Sprung über die 1 v.H.-Grenze. Zu den Landtagswahlen 1995
hatten sich 20 Parteien dem Bürgervotum gestellt, jedoch
partizipierte von den nicht im Parlament vertretenen Parteien
nur die FDP (4,0 v.H.) an der staatlichen
Teilfinanzierung.
72
Vor diesem Hintergrund kann die Feststellung
der Gesetzesbegründung, wonach sich kleine Parteien "bewusst"
die Stadtstaaten für Wahlen ausgesucht haben, nicht
überzeugen. Denn die Zahl der kleinen Parteien, die seit
Inkrafttreten der neu ausgestalteten Parteienfinanzierung
dort zu den Landtagswahlen angetreten sind, unterscheidet
sich nicht wesentlich von der in anderen Ländern.
73
Gleiches gilt hinsichtlich der Anzahl der
Parteien, die nach einer Wahl an der Parteienfinanzierung
teilnehmen konnten. Dies verdeutlicht, dass jedes Land einen
politischen Raum mit ihm eigenen Rahmenbedingungen darstellt,
ohne dass allein seine Größe notwendigerweise Auswirkungen
auf den Wahlerfolg hat. Auch die Antragstellerinnen sind
bereits, zum Teil mehrfach, in allen Stadtstaaten und dem
Saarland zur Wahl angetreten. Gleichwohl blieben beide dort
weitgehend erfolglos, mit Ausnahme der Antragstellerin zu 1.
in ihrem "Stammland" Berlin. Darüber hinaus ergeben sich aus
den Wahlergebnissen in den Stadtstaaten keine Anhaltspunkte
dafür, dass das bislang geltende Mindeststimmenquorum -
selbst im Falle unterstellter Missbrauchstendenzen -
unzureichend wäre, um einer missbräuchlichen Inanspruchnahme
staatlicher Zuwendungen von Parteien wirksam begegnen zu
können.
74
(2) Auch die Absicht, den Wählerstimmen- und
den Zuwendungsanteil bei der Ausgestaltung der staatlichen
Teilfinanzierung einander anzugleichen, vermag die
Ungleichbehandlung durch das "Drei-Länder-Quorum"
verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen.
75
(a) Der Antragsgegner zu 1. betont im Rahmen
seiner Antragserwiderung das Ungleichgewicht von
Wählerstimmen- und Zuwendungsanteil, das die staatliche
Teilfinanzierung der Antragstellerinnen präge. Angesichts der
Empfehlungen der Sachverständigen zur Parteienfinanzierung
(vgl. BTDrucks 14/637, S. 21, 25 f.), nach denen
Wählerstimmen- und Zuwendungsanteil in ein möglichst
ausgeglichenes Verhältnis gebracht werden sollten, habe der
Gesetzgeber dringenden Handlungsbedarf gesehen. Das
"Drei-Länder-Quorum" verfolge, so der Antragsgegner zu 1.,
das legitime Ziel, die Kriterien des Wählerstimmenanteils und
des Zuwendungsanteils für die Zuteilung der staatlichen
Zuschüsse gleichermaßen wirksam werden zu lassen.
76
(b) Die Annahme, der Gesetzgeber habe sich für
die Einführung des "Drei-Länder-Quorums" aus Gründen der
Kompensation eines bestehenden Ungleichgewichts zwischen
Wählerstimmen- und Zuwendungsanteil entschieden, findet in
der Gesetzesbegründung keine Bestätigung. Zwar mag die vom
Antragsgegner zu 1. angeführte Textstelle auf dem
Vorblatt des Gesetzentwurfs für sich ein Verständnis in
seinem Sinne zulassen. Im Allgemeinen Teil (vgl. BTDrucks
14/8778, S. 13 unter Ziff. 4) und im Besonderen Teil
(vgl. BTDrucks 14/8778, S. 14, zu Absatz 3) der
Gesetzesvorlage wird jedoch ausgeführt, das von den
Sachverständigen kritisierte Ungleichgewicht der
Berechnungskriterien werde durch die Verringerung der
Zuschüsse auf Zuwendungen um etwa ein Drittel behoben. Die
Einführung des "Drei-Länder-Quorums" als Steuerungsinstrument
zur Auflösung der Disparität von Wählerstimmen- und
Zuwendungsanteil sieht die nähere Begründung des
Gesetzentwurfs an keiner Stelle vor. Die Erläuterungen zur
gesetzgeberischen Intention und zum Erfordernis des
"Drei-Länder-Quorums" (vgl. BTDrucks 14/8778, S. 13
unter Ziff. 6; S. 20, zu Artikel 3) greifen allein die
Missbrauchsgefahr bei der staatlichen Teilfinanzierung und
die bundespolitische Bedeutung einer Partei als Voraussetzung
für die staatliche Bezuschussung ihrer Eigenmittel auf.
77
(c) Das "Drei-Länder-Quorum" ist auf Grund
seiner normierten Rechtsfolge auch nicht geeignet, einen
unterschiedlich hohen Wählerstimmen- und Zuwendungsanteil
anzugleichen.
78
Während im Falle eines Scheiterns am
"Drei-Länder-Quorum" der Anspruch auf den gesamten
Zuwendungsanteil entfällt, werden die Wählerstimmen einer
Partei aus den Ländern, in denen sie das 1 v.H.-Quorum
bei der Landtagswahl erreicht hat, weiterhin bezuschusst. Das
"Drei-Länder-Quorum" führt demnach im Sinne eines
"Alles-oder-Nichts-Prinzips" dazu, dass eine Partei, wenn sie
an ihm scheitert, überhaupt keinen Zuwendungsanteil mehr
erhält, andernfalls aber die Zuwendungen des gesamten
Bundesgebiets abrechnen kann. Mit dieser Wirkungsweise ist
das "Drei-Länder-Quorum" schon konzeptionell nicht in der
Lage, ein bestehendes Missverhältnis zwischen dem
Wählerstimmen- und dem Zuwendungsanteil im Einzelfall
angemessen auszugleichen. Das "Drei-Länder-Quorum" erweist
sich zudem - nicht anders als das "5 v.H.-Quorum" in
einem Land - auch dann als untaugliches Steuerungsinstrument
für eine ausgleichende Justierung, wenn es unter der insoweit
zu seiner Begründung herangezogenen Prämisse zum Tragen
kommt. Auch in diesem Fall verbessert sich das Verhältnis von
Wählerstimmenanteil zu Zuwendungsanteil nicht
entscheidend.
79
(d) Schließlich beschränkt das
"Drei-Länder-Quorum" die grundgesetzlich gewährleistete
Offenheit des politischen Prozesses (vgl. BVerfGE 91, 276
) in verfassungsrechtlich nicht zu
rechtfertigender Weise.
80
(aa) Die grundgesetzliche Demokratie ist nach
der verfassungspolitischen Entscheidung des Verfassunggebers
als Mehrparteiendemokratie angelegt. Art. 21 Abs. 1
Satz 1 GG bestimmt, dass die Parteien bei der
politischen Willensbildung mitwirken. Erst die in
Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG niedergelegte
Gründungsfreiheit und der freie Wettbewerb der Parteien
machen Demokratie letztlich möglich (vgl. BVerfGE 85, 264
; 91, 276 ). Bei Wahlen und
Abstimmungen sowie bei der Vermittlung und Formung des
politischen Willens des Volkes sollen die Parteien Träger des
von der demokratischen Ordnung des Grundgesetzes intendierten
freien und offenen politischen Prozesses sein.
81
Die Verfassung geht hierbei von der
Unterschiedlichkeit der individuellen und gesellschaftlichen
Meinungen, Interessen und Bedürfnisse aus. Sie gewährleistet
die Freiheit der Organisation in miteinander konkurrierenden
politischen Vereinigungen. Diese Offenheit des politischen
Prozesses hat das Bundesverfassungsgericht in seiner
Rechtsprechung wiederholt als einen zentralen Grundsatz der
Demokratie betont und gestärkt (vgl. BVerfGE 14, 121
; 73, 40 m.w.N.; 85, 264 <288,
293>; 91, 276 ). Sie ist durch die
Möglichkeit gekennzeichnet, jederzeit neue Parteien zu
gründen, um neuen politischen Vorstellungen die Chance zu
eröffnen, im Prozess der politischen Willensbildung des
Volkes wirksam zu werden. Die von Art. 20 GG gebotene
Offenheit des demokratischen Prozesses beugt auch einer
Erstarrung des Parteiwesens vor (vgl. BVerfGE 91, 276
).
82
Damit sich der in der Verfassung angelegte
politische Wettbewerb tatsächlich einstellen kann, bedarf es
chancengleicher Bedingungen, vor allem eines für alle offenen
Zugangs zum "politischen Markt".
83
(bb) Auch kleine Parteien sind für den
politischen Prozess und die politische Landschaft von
Bedeutung.
84
Das institutionalisierte politische System,
das auf politische Parteien und effektiven Wettbewerb
zwischen ihnen setzt, braucht die Mitwirkung neuer
Konkurrenten, aber auch der bestehenden kleinen Parteien. Der
Wettbewerb zwischen den Parteien kann auf Dauer nur wirken,
wenn er nicht auf die Konkurrenz zwischen den bereits
existierenden und erfolgreichen beschränkt bleibt, sondern
durch das Hinzutreten neuer Wettbewerber und die anhaltende
Herausforderung durch die kleinen Parteien erweitert,
intensiviert und gefördert wird.
85
Kleine Parteien können die Lernfähigkeit des
politischen Systems eher stärken, wenn sie eine realistische
Chance haben, selbst politische Erfolge zu erzielen. Für das
Mehrparteiensystem politisch bedeutsam und für den Wettbewerb
förderlich erweisen sich vor allem auch die Resonanzen bei
den Parlamentsparteien, die im Hinblick auf Wahlerfolge der
kleinen Konkurrenten häufig gezwungen werden, sich mit den
von diesen Parteien in den Mittelpunkt gestellten Themen
auseinanderzusetzen.
86
Aber auch schon die potentielle Konkurrenz,
also die Chance neuer und kleiner Wettbewerber, für
überzeugende Lösungskonzepte bei Wahlen belohnt zu werden,
zwingt die etablierten Parteien zu einer Rückkopplung mit dem
Volk, um dem Aufkommen neuer Konkurrenten und einem Erfolg
kleiner Wettbewerber nach Möglichkeit entgegenzutreten.
87
(cc) Das Recht der Parteienfinanzierung darf
das Entstehen neuer Parteien und deren Zutritt zum
politischen Wettbewerb nicht über Gebühr erschweren und die
Betätigung kleiner Parteien nicht unangemessen
beeinträchtigen. Insbesondere darf das Quorum nicht für
Zwecke des Schutzes vor Konkurrenz missbraucht werden.
88
§ 18 Abs. 4 Satz 3 PartG
erschwert das Entstehen kleiner Parteien und ihre Behauptung
im politischen Wettbewerb. Die Regelung birgt die Gefahr
eines Verlusts der politischen Vielfalt und damit einer
Einschränkung des Parteienwettbewerbs.
89
(α) Das "Drei-Länder-Quorum" verlangt von neu
gegründeten Parteien, in drei Ländern gleichzeitig politisch
aktiv und bei Wahlen erfolgreich zu werden. Der Aufbau einer
Partei, das Werben um Parteimitglieder, das Besetzen von
politischen Themen und das Erschließen von Wählerschichten
erfährt damit eine nicht unbedeutende Erschwerung, müssen
doch die Anstrengungen auf mehrere Länder verteilt und die
finanziellen Aufwendungen zunächst allein oder ganz
überwiegend aus Mitgliedsbeiträgen und Spenden bestritten
werden. Der anfängliche Wahlerfolg in einem Land, der über
dem Mindeststimmenanteil liegt, lässt die kleinen Parteien -
anders als bisher - zunächst nur über den Wählerstimmenanteil
an der staatlichen Parteienfinanzierung teilhaben. Dieser
Anteil erreicht aber gerade bei neuen Parteien regelmäßig
keine Größe, die zu einer nennenswerten finanziellen
Unterstützung führt.
90
Diese Feststellung ergibt sich nicht nur aus
den von den Antragstellerinnen unterbreiteten
Finanzierungsverhältnissen. Auch das beim
Bundestagspräsidenten geführte Wählerstimmenkonto
verdeutlicht, in welchem Rahmen sich die staatliche
Bezuschussung des Zweitstimmenanteils bewegt, wenn eine
Partei bei einer Landtagswahl das Mindeststimmenquorum nur
knapp erreicht: Ausgehend von einem erhöhten
Wählerstimmenanteil gemäß § 18 Abs. 3 Satz 2 PartG (0,85
Euro pro Stimme), wurden für die FDP für ihre 20.472
Wählerstimmen (1,8 v.H.), die sie bei der Landtagswahl 1999
in Brandenburg erringen konnte, für das Anspruchsjahr 2002
rechnerisch nur 17.401 Euro festgesetzt. Der tatsächlich
ausgeschüttete Betrag für diese Wählerstimmen lag im Jahr
2002 jedoch noch einmal um etwa 23 v.H. darunter, weil
auf Grund der überschrittenen absoluten Obergrenze (§ 18
Abs. 2 PartG) alle abrechnungsfähigen Anteile
proportional gekürzt werden mussten (§ 19a Abs. 5
Satz 2 PartG; diese am 1. Juli 2002 in Kraft getretene
Vorschrift ist fast wortgleich mit der bis zum 30. Juni 2002
geltenden Fassung des § 19 Abs. 6 Satz 2
PartG).
91
In ähnlicher Größenordnung bewegt sich auch
die Bezuschussung der Wählerstimmenanteile der
Antragstellerin zu 1. mit ihren im Jahr 2001 in Berlin
errungenen 22.093 Stimmen (1,4 v.H.), der PDS mit ihren im
Jahr 2000 bei den Landtagswahlen in Schleswig-Holstein
gewonnenen 20.066 Stimmen (1,4 v.H.), der FDP, die 1999 bei
den Landtagswahlen in Sachsen 23.369 Wählerstimmen (1,1 v.H.)
erzielen konnte, und der Schill-Partei (PRO), die im Jahr
2002 in Mecklenburg-Vorpommern 16.483 Stimmen (1,7 v.H.)
erreichte.
92
Diese Zahlen veranschaulichen, wie gering der
auf die Wählerstimmen entfallende Erstattungsanteil der
Parteien an der staatlichen Parteienfinanzierung sein kann,
wenn sie zwar das Mindeststimmenquorum erreichen, ihnen aber
gleichwohl der Einzug in das Landesparlament versagt bleibt.
Der Wegfall des Zuwendungsanteils wiegt bei neuen Parteien
gerade deshalb besonders schwer, weil sie ihre politische
Arbeit in der Regel zunächst ausschließlich aus Beiträgen und
Spenden ihrer Mitglieder und Unterstützer finanzieren müssen
und die eingeworbenen Eigenmittel deshalb zwangsläufig einen
Großteil ihres Einkommens ausmachen. Anders als schon
erfolgreiche Parteien, die außer über Zuwendungen der
Anhängerschaft auch über einen gewichtigen Wählerzuspruch
verfügen, der über den Wählerstimmenanteil finanzielle
Früchte trägt, müssen sich neue politische Kräfte den Erfolg
beim Wähler erst erarbeiten. Daher wird der Zuwendungsanteil,
sollte eine Partei den Sprung über das Mindeststimmenquorum -
selbst in drei Ländern - nur knapp geschafft haben, den
Wählerstimmenanteil regelmäßig überwiegen.
93
Die angegriffene Regelung enthält demnach
künftig neuen Parteien den staatlichen Zuschuss auf die
Eigenmittel überwiegend vor und schließt damit alle
politischen Kräfte, die in den Wettbewerb treten wollen, von
einer nennenswerten staatlichen Teilfinanzierung weitgehend
aus.
94
(β) Auch die bestehende Parteienlandschaft
würde durch die angegriffene Regelung sichtbaren
Veränderungen unterworfen, wie die Ausführungen des
Bundeswahlleiters in der mündlichen Verhandlung unterstrichen
haben. Trotz Erhöhung des Wählerstimmenanteils zum 1. Juli
2002 durch die Neufassung des § 18 Abs. 3
Satz 1 Nr. 1, Satz 2 PartG sind bei den
bestehenden kleinen Parteien mit dem Inkrafttreten des
"Drei-Länder-Quorums" ebensolche finanzielle Einbußen zu
erwarten wie bei solchen Parteien, die sich neu an Wahlen
beteiligen (vgl. unter <α>). Diese Entwicklung hätte
auf ihre Wettbewerbsfähigkeit gewichtige Auswirkungen.
95
(dd) Das zum "Drei-Länder-Quorum" Gesagte gilt
entsprechend für das "5 v.H.-Quorum" in einem Land. Der
Zugang zum politischen Geschehen in einem Land wird einer neu
gegründeten Partei unverhältnismäßig erschwert, wenn sie erst
mit einem Wahlerfolg, der eine Überwindung der 5
v.H.-Sperrklausel und damit den Einzug in das Landesparlament
ermöglicht, in den Genuss der auf den Zuwendungsanteil
entfallenden staatlichen Teilfinanzierung kommt (vgl. BVerfGE
85, 264 ).
96
(3) Auch der Grundsatz der Staatsfreiheit
politischer Parteien vermag die Regelung in § 18 Abs. 4
Satz 3 PartG verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen.
97
Parteien müssen nicht nur politisch, sondern
auch wirtschaftlich und organisatorisch auf die Zustimmung
und Unterstützung der Bürger angewiesen bleiben. Sie dürfen
des Risikos eines Fehlschlagens ihrer Bemühungen um eine
hinreichende Unterstützung in der Wählerschaft nicht durch
die Gewährung staatlicher Mittel enthoben werden (vgl.
BVerfGE 73, 40 m.w.N.; 85, 264 ). Neben
dem Wahlerfolg ist auch der Erfolg der Parteien beim Werben
um Mitgliedsbeiträge und Spenden ein gewichtiges Kriterium
für ihre Verwurzelung in der Bevölkerung (vgl. BVerfGE 104,
287 ). Folglich begegnet die Anknüpfung an die
Höhe der eingeworbenen Eigenmittel als ein Maßstab für die
staatliche Bezuschussung - neben dem der errungenen
Stimmanteile - keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl.
BVerfGE 85, 264 ).
98
Eine vom Antragsgegner zu 1. aus dem starken
Ungleichgewicht von Zuwendungs- und Wählerstimmenanteil
hergeleitete große Staatsnähe der kleinen Parteien liegt
nicht vor und vermag daher den gleichheitswidrigen Eingriff
nicht zu rechtfertigen. Denn der Gesetzgeber hat in § 18
Abs. 5 Satz 1 PartG die relative Obergrenze
festgelegt, die die staatlichen Zuwendungen auf die Höhe der
selbst erwirtschafteten Einnahmen beschränkt und so
sicherstellt, dass eine politische Partei sich immer
mindestens hälftig staatsfrei finanziert.
99
Die Besorgnis, kleine Parteien hingen in
verfassungsrechtlich nicht mehr vertretbarer Weise von
finanziellen Zuwendungen des Staates ab, findet auch in den
Angaben des Deutschen Bundestages zur Höhe des staatlichen
Finanzierungsanteils an den Gesamteinnahmen der Parteien
keine Bestätigung. Bei der Antragstellerin zu 1. lag der
Anteil der staatlichen Bezuschussung an ihren Gesamteinnahmen
von 1998 bis 2003 zwischen 21 und 34 v.H. Bei der
Antragstellerin zu 2. machte er im gleichen Zeitraum 25 bis
32 v.H. aus, bei der NPD 19 bis 25 v.H., bei der DVU 12 bis
34 v.H., bei der Partei Pro DM 2 bis 21 v.H. und bei den REP
40 bis 43 v.H. Damit unterscheidet sich die Anteilshöhe
nicht signifikant von der bei den Parlamentsparteien im
vergleichbaren Zeitraum: SPD (30 bis 36 v.H.), CDU (15 bis 33
v.H.), CSU (27 bis 32 v.H.), GRÜNE (32 bis 35 v.H.), FDP (26
bis 31 v.H.) und PDS (33 bis 39 v.H.).
100
(4) Der gleichheitswidrige Eingriff des
"Drei-Länder-Quorums" lässt sich ferner nicht durch die
Forderung des Gesetzgebers nach einer "bundespolitischen
Bedeutung" jener politischen Parteien verfassungsrechtlich
legitimieren, die zur Teilnahme an der staatlichen
Teilfinanzierung berechtigt sein sollen.
101
(a) Das Kriterium einer "bundespolitischen
Bedeutung" widerspricht schon der föderalen Struktur des
Grundgesetzes, die auch für die inhaltliche Bestimmung des
Parteienbegriffs und die finanzielle Förderung der
politischen Parteien durch den Staat Gewicht hat. Nach
§ 2 Abs. 1 Satz 1 PartG, der den
Parteienbegriff des Art. 21 Abs. 1 GG auf der
Grundlage von Art. 21 Abs. 3 GG in
verfassungsgemäßer Weise konkretisiert (vgl. BVerfGE 89, 266
m.w.N.; 91, 276 ; stRspr),
erstrecken sich der verfassungsrechtliche Status und die
damit einhergehenden Rechte auf alle politischen Parteien
gleichermaßen - unabhängig davon, ob sie sich die
Einflussnahme auf die politische Willensbildung im Bund oder
in einem Land und ihre Vertretung im Bundestag oder in einem
Landtag zum Ziel gesetzt haben.
102
Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG
statuiert für politische Parteien die Gründungs- und
Betätigungsfreiheit, die sich auch auf die Organisations- und
Programmfreiheit erstreckt. Eine politische Partei ist damit
frei in der Wahl ihrer identitätsbestimmenden Merkmale, in
der Gestaltung ihrer politischen Ziele, in der Ausrichtung
ihrer Programmatik und in der Wahl ihrer Themen. Erhebt sie
gesellschaftliche Themen, die ausschließlich in einem Land
wurzeln, zum politischen Programm und beschränkt sie sich in
der politischen Auseinandersetzung auf die Einflussnahme auf
die politische Willensbildung der Bevölkerung eines Landes
mit dem Ziel, sich in deren Volksvertretung mit "ihren"
Themen Geltung zu verschaffen, so ist dies nach Art. 21
Abs. 1 GG in gleicher Weise förderungswürdig und
schützenswert wie die politische Tätigkeit einer Partei, die
Vorgänge mit länderüberschreitendem Interesse aufgreift und
im politischen Wettstreit bundesweit thematisiert. Es steht
einer Partei im Übrigen auch ganz unabhängig von einem
speziellen räumlichen Bezug ihrer politischen Themen frei,
sich auf ein einzelnes Land zu konzentrieren. Die
Unterstützung durch Bürgerinnen und Bürger in anderen Ländern
mit Spenden und Parteibeiträgen kann in solchen Fällen zu
einer späteren Ausweitung dieser Partei auch auf andere
Länder führen. Derartige Entwicklungen durch die staatliche
Parteienfinanzierung zu beeinflussen, ist mit Art. 21
Abs. 1 Satz 2 GG nicht zu vereinbaren.
103
Die Festlegung eines "Drei-Länder-Quorums" in
§ 18 Abs. 4 Satz 3 PartG verlangt von Parteien, die
an der Bezuschussung ihres Zuwendungsanteils teilnehmen
wollen, künftig - als Ausdruck einer "bundespolitischen
Bedeutung" - ein politisches Engagement in mindestens drei
Ländern. Sie setzt damit politische Parteien, deren Programm
in Übereinstimmung mit § 2 Abs. 1 Satz 1 PartG auf ein
einzelnes Land ausgerichtet ist, im politischen Wettbewerb
gegenüber länderübergreifend agierenden Mitbewerbern
gleichheitswidrig zurück.
104
(b) Lässt sich die Benachteiligung kleiner
Parteien bereits im Ansatz nicht unter dem Gesichtspunkt
einer "bundespolitischen Bedeutung" rechtfertigen, erweist
sich auch die Erwägung des Antragsgegners zu 1. als nicht
tragfähig, das "5 v.H.-Quorum" in einem Land darauf zu
stützen, dass erst mit dem Einzug in ein Landesparlament die
Möglichkeit entstehe, über den Bundesrat auf die
Bundespolitik Einfluss zu nehmen.
105
(5) Weiterhin ist die angegriffene Regelung
auch nicht mit der Bekämpfung "radikaler" Parteien zu
rechtfertigen, was der Bevollmächtigte des Antragsgegners zu
1. in der mündlichen Verhandlung selbst eingeräumt hat. Die
Sperrwirkung des Art. 21 Abs. 2 GG verbietet jede
staatliche Bekämpfung einer politischen Partei, solange das
Bundesverfassungsgericht sie nicht durch Urteil für
verfassungswidrig erklärt und aufgelöst hat, und
gewährleistet ihr das Recht zur freien Betätigung (stRspr;
vgl. zuletzt BVerfGE 107, 339 . Zur Rechtfertigung
einer Ungleichbehandlung im Parteienrecht kann daher auch
dann nicht auf die Einschätzung von Parteien als "radikal"
abgestellt werden, wenn damit ihre Verfassungswidrigkeit
gemeint sein sollte.
106
Der Antrag zu 1. b ist zulässig, aber
unbegründet.
107
Mit ihm wendet sich die Antragstellerin zu 1.
gegen die "Jeweiligkeitsklausel" des § 18 Abs. 4 Satz 1,
2. Halbsatz PartG, die das Erreichen des
Mindeststimmenquorums bei der jeweiligen Wahl zur
Voraussetzung für die Bezuschussung der errungenen
Wählerstimmen erhebt.
108
1. Der Antrag entspricht den Erfordernissen
des § 64 BVerfGG und ist damit zulässig. Er wahrt
insbesondere die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG,
obwohl die angegriffene Vorschrift des § 18 Abs. 4
Satz 1, 2. Halbsatz PartG bereits im Jahr 1994 in
das Parteiengesetz eingefügt und durch das Achte Gesetz zur
Änderung des Parteiengesetzes in ihrem Wortlaut nicht
geändert wurde.
109
a) Das Bundesverfassungsgericht hat bislang
nur für das Verfassungsbeschwerdeverfahren entschieden, dass
die Frist, innerhalb deren eine Rechtsnorm zulässigerweise
angegriffen werden kann (vgl. § 93 Abs. 3 BVerfGG),
unter bestimmten Voraussetzungen neu zu laufen beginnt,
obwohl der Gesetzgeber bei der Änderung des Gesetzes ihren
Wortlaut unverändert gelassen hat. Das Gericht hat dies für
Fälle angenommen, in denen die Gesetzesänderung die
Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Norm erst begründet
oder aber verstärkt (vgl. BVerfGE 11, 351
; 12, 10 ; 26, 100 ;
45, 104 m.w.N.; 78, 350 ; stRspr).
110
Diese zu § 93 Abs. 3 BVerfGG entwickelten
Grundsätze sind wegen des vergleichbaren Normzwecks der
Fristbestimmungen (vgl. BVerfGE 11, 255 ; 24, 252
; 80, 188 ; 103, 164
) auf § 64 Abs. 3 BVerfGG
jedenfalls dann übertragbar, wenn der Angriff auf eine
Maßnahme des Gesetzgebers zielt. Verfassungsbeschwerde und
Organstreit bezwecken dann übereinstimmend, eine gesetzliche
Regelung zu Fall zu bringen, deren Bedeutung eine Änderung
erfahren hat und die dadurch den Träger einer subjektiven
Rechtsposition erstmals oder in gesteigertem Maße
beschwert.
111
b) Die Verkündung des Achten Gesetzes zur
Änderung des Parteiengesetzes am 29. Juni 2002 hat die Frist
des § 64 Abs. 3 BVerfGG auch für den im Wortlaut
unverändert gebliebenen § 18 Abs. 4
Satz 1, 2. Halbsatz PartG neu in Gang gesetzt. Denn
diese Vorschrift steht in einem systematischen
Regelungsgefüge, das durch den vorausgehenden
1. Halbsatz und die darin ausdrücklich in Bezug
genommenen Berechnungsgrundlagen für den Wählerstimmenanteil
(§ 18 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Satz 2
PartG) geprägt wird. Art. 1 Nr. 1 des
8. PartGÄndG erhöht den staatlichen Zuschuss auf die
errungenen Wählerstimmen und wirkt sich daher auf die
Rechtsfolgen der "Jeweiligkeitsklausel" des § 18 Abs. 4
Satz 1, 2. Halbsatz PartG aus. Die Erhöhung führt zu
einem größeren finanziellen Abstand zwischen den politischen
Konkurrenten, die stets oder häufig das Mindeststimmenquorum
des § 18 Abs. 4 Satz 1, 1. Halbsatz PartG
bei einer Wahl erreichen, und denjenigen, die es nur selten
überwinden. Damit erfährt § 18 Abs. 4 Satz 1,
2. Halbsatz PartG durch Art. 1 Nr. 1 des
8. PartGÄndG eine Veränderung seiner
Regelungswirkung.
112
2. Die gegen § 18 Abs. 4
Satz 1, 2. Halbsatz PartG gerichtete Organklage ist
jedoch unbegründet. Diese gesetzliche Regelung ist
verfassungsrechtlich unbedenklich.
113
Die grundsätzliche verfassungsrechtliche
Zulässigkeit einer gesetzlichen Regelung, die im Rahmen der
staatlichen Parteienfinanzierung das Erreichen eines
Mindeststimmenanteils bei der jeweiligen Wahl zur
Voraussetzung erhebt, ist - mit Gründen, die auch für
das zwischenzeitlich umgestellte System der
Parteienfinanzierung ihre Gültigkeit behalten - in der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt. Der
Gesetzgeber kann daher in Einklang mit der Verfassung seine
finanzielle Unterstützung davon abhängig machen, ob eine
Partei einen Mindestanteil an Wählerstimmen erreicht (vgl.
BVerfGE 20, 56 ; 24, 300 <340, 342>;
41, 399 ; 85, 264 ;
stRspr).
114
Ist damit schon der Regelungsinhalt des
§ 18 Abs. 4 Satz 1, 2. Halbsatz PartG mit
der Verfassung vereinbar, so verletzen auch die in dessen
erstem Halbsatz in Bezug genommenen Maßstabsgrößen des
§ 18 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 PartG für die
Berechnung der Höhe staatlicher Zuwendungen, die durch
Art. 1 des 8. PartGÄndG eine Änderung erfahren
haben, die Antragstellerin zu 1. nicht in ihrem Recht auf
politische Chancengleichheit.