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Almanya 28.01.2023 DE

2 BvE 1/03 - Einsatz deutscher Soldaten in AWACS-Flugzeugen über der Türkei bedurfte der Zustimmung des BundestagsSiehe auchPressemitteilung Nr. 52/2008 vom 7. Mai 2008

Almanya Federal Anayasa Mahkemesi

Karar Metni

L e i t s a t z

zum Urteil des Zweiten Senats vom 7. Mai
2008

- 2 BvE 1/03 -

Der wehrverfassungsrechtliche
Parlamentsvorbehalt greift ein, wenn nach dem jeweiligen
Einsatzzusammenhang und den einzelnen rechtlichen und
tatsächlichen Umständen die Einbeziehung deutscher Soldaten
in bewaffnete Auseinandersetzungen konkret zu erwarten ist.
Diese Voraussetzung ist gerichtlich voll überprüfbar.

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvE 1/03 -

Verkündet

am 7. Mai 2008

Wolf

Amtsinspektorin

als Urkundsbeamtin

der Geschäftsstelle

Im Namen des Volkes

In dem Organstreitverfahren

über

den Antrag

festzustellen, dass die Bundesregierung Rechte
des Bundestags dadurch verletzt hat, dass sie es unterlassen
hat, für den Einsatz deutscher Soldaten bei Maßnahmen der
Luftüberwachung zum Schutz der Türkei nach Maßgabe des
NATO-Beschlusses vom 19. Februar 2003 die Zustimmung des
Bundestags einzuholen,

Antragstellerin:
Fraktion der FDP im Deutschen
Bundestag,

vertreten durch den Vorsitzenden,

Platz der Republik 1, 11011 Berlin

- Bevollmächtigter:

Prof. Dr. Michael Bothe,

Theodor-Heuss-Straße 6, 64625 Bensheim -

Antragsgegnerin:
Bundesregierung, vertreten durch den
Bundesminister

der Verteidigung, Stauffenbergstraße 18, 10785
Berlin

- Bevollmächtigter:

Prof. Dr. Joachim Wieland,

Gregor-Mendel-Straße 13, 53115 Bonn -

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

Vizepräsident Hassemer,

Broß,

Osterloh,

Di Fabio,

Mellinghoff,

Lübbe-Wolff,

Gerhardt,

Landau

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom
12. Februar 2008 durch

Urteil

für Recht erkannt:

Die Antragsgegnerin hat den Deutschen Bundestag
in seinem wehrverfassungsrechtlichen Beteiligungsrecht in
Form des konstitutiven Parlamentsvorbehalts für den Einsatz
bewaffneter Streitkräfte verletzt, indem sie es unterlassen
hat, seine Zustimmung zur Beteiligung deutscher Soldaten an
Maßnahmen der NATO zur Luftüberwachung der Türkei vom
26. Februar bis zum 17. April 2003 einzuholen.

Gründe:

A.

Das Organstreitverfahren betrifft die Frage,
ob der Einsatz deutscher Soldaten in AWACS-Flugzeugen der
NATO zur Luftraumüberwachung über dem Hoheitsgebiet der
Türkei im Frühjahr 2003 der Zustimmung des Deutschen
Bundestags bedurfte.

1. a) Zu Beginn des Jahres 2003 galten die
langwierigen internationalen Bemühungen um eine friedliche
Lösung der Irak-Krise als gescheitert, es mehrten sich die
Anzeichen für ein militärisches Vorgehen einer von den
Vereinigten Staaten von Amerika angeführten Koalition
mehrerer Staaten gegen den Irak. Eine militärische
Intervention stieß in der benachbarten Türkei auf Widerstand.
Das türkische Parlament lehnte gegen den Willen der Regierung
am 1. März 2003 die Stationierung von besonderen
Streitkräften der USA in der Türkei ab und verhinderte damit
eine Bodenoffensive der US-Truppen von der Türkei aus in den
Nordirak. Allerdings gab die Türkei ihren Luftraum für den
Überflug durch Militärflugzeuge der Staatenkoalition frei.
Über Bestrebungen des türkischen Militärs, durch einen
Einmarsch in den Nordirak selbst zur unmittelbaren
Konfliktpartei zu werden, herrschte zwischenzeitlich
Unklarheit. Vor dem Beginn der Kampfhandlungen erklärte der
Irak, jeder Verbündete der USA in der Region werde das Ziel
irakischer Militäroperationen sein.

b) Bereits mit Schreiben vom 10. Februar
2003 hatte die Türkei Konsultationen unter den
NATO-Mitgliedstaaten beantragt, weil sie sich durch die
zugespitzte Irak-Krise bedroht fühlte. Solche Konsultationen
sieht Art. 4 des NATO-Vertrags (Nordatlantikvertrag vom
4. April 1949, BGBl 1955 II S. 289) vor, der
im Vorfeld der Irak-Krise erstmals in der Geschichte der NATO
zur Anwendung kam (vgl. die Presserklärung des damaligen
NATO-Generalsekretärs Lord Robertson vom 10. Februar
2003). Die Vorschrift lautet:

Die Parteien werden einander konsultieren, wenn
nach Auffassung einer von ihnen die Unversehrtheit des
Gebiets, die politische Unabhängigkeit oder die Sicherheit
einer der Parteien bedroht sind.

Auf der Basis der Konsultationen der
NATO-Staaten autorisierte der Verteidigungsplanungsausschuss
der NATO am 19. Februar 2003 die militärischen Behörden
des Bündnisses, im Zuge der „Operation Display Deterrence“
AWACS-Flugzeuge sowie das Flugabwehrraketensystem PATRIOT zur
Abwehr möglicher Raketenangriffe und von Angriffen mit
chemischen und biologischen Waffen in der Türkei zu
stationieren. Daraufhin wurden am 26. Februar 2003 zunächst
zwei und später nochmals zwei AWACS-Flugzeuge der NATO von
ihrem Standort in Geilenkirchen auf den Luftwaffenstützpunkt
Konya in der Türkei verlegt und bis zum 17. April 2003
im türkischen Luftraum zu Überwachungszwecken eingesetzt.
Insgesamt kam es zu 105 Einsätzen von AWACS-Flugzeugen, die
sämtlich mit deutscher Beteiligung durchgeführt wurden. Am
30. April 2003 erklärte die NATO die „Operation Display
Deterrence“ offiziell für beendet.

c) Bei den eingesetzten AWACS-Flugzeugen
handelt es sich um ein luftgestütztes Warn- und
Überwachungssystem zur Früherkennung von Flugzeugen oder
anderen fliegenden Objekten. Die Besatzungen bestehen aus
Angehörigen der Streitkräfte verschiedener NATO-Mitglieder;
Soldaten der Bundeswehr stellen etwa ein Drittel der
Besatzungen. Das System bietet Kontroll- und
Führungsfunktionen und dient der Leitung von Jagdflugzeugen,
wobei die AWACS-Flugzeuge selbst nicht mit Waffen
ausgestattet sind (vgl. bereits BVerfGE 88, 173
). Die Überwachungsreichweite des Radars beträgt
bei einer üblichen Einsatzhöhe von 10 Kilometern etwa 400 bis
450 Kilometer, hängt im konkreten Einsatz jedoch von der Lage
und Höhe des dem AWACS-Flugzeug zugewiesenen Orbits über dem
Einsatzgebiet ab (vgl. BTDrucks 15/504,
S. 20 f.). Bei den PATRIOT-Raketen handelt es sich
um Waffensysteme, die über ein eigenes Radarsystem verfügen
und sowohl Raketenangriffe abwehren als auch feindliche
Flugzeuge zerstören können. Über Funk ist eine Verbindung der
Abwehrraketen mit den AWACS-Flugzeugen möglich. Zusätzlich zu
der Verlegung der Aufklärungsflugzeuge und Raketensysteme in
die Türkei wurden dem ständigen NATO-Luftwaffenstützpunkt bei
Eskisehir von einzelnen NATO-Staaten, insbesondere den
Niederlanden und der Türkei selbst, zusätzliche
Kampfflugzeuge unterstellt. Dieser Stützpunkt hatte die
Befehlsgewalt für mögliche Luftverteidigungsmaßnahmen und
stand mit den AWACS-Aufklärungsflugzeugen in
Funkverbindung.

Sämtliche NATO-Kräfte zur Verstärkung der
Luftraumüberwachung und Flugabwehr wurden zunächst unter
Anwendung der allgemeinen Friedens-Einsatzregeln (rules of engagement ) eingesetzt, die dem
Einsatzleitfaden des integrierten Luftverteidigungssystems
der NATO entnommen und an die konkrete Situation angepasst
wurden. Diese Einsatzregeln verhalten sich auch zur Ausübung
militärischer Gewalt, indem sie neben Warnungen gegenüber
Flugzeugen, die NATO-Luftfahrzeuge bedrängen, auch das
Ergreifen von Maßnahmen zum „Loswerden“ erlauben. Der
Beschluss des Verteidigungsplanungsausschusses vom
19. Februar 2003 sah von Beginn an vor, dass der
Oberkommandierende des NATO-Hauptquartiers Europa (Supreme Allied Commander Europe – SACEUR ) bei einer
Lageverschlechterung dem Ausschuss zusätzliche Einsatzregeln
zur Billigung vorlegen werde, was am 18. März 2003 kurz
vor dem Beginn der Militärschläge der US-geführten
Streitkräfte geschah. Die am Folgetag vom
Verteidigungsplanungsausschuss gebilligten fünf zusätzlichen
Einsatzregeln traten am 20. März 2003 in Kraft und
galten seitdem für alle von der NATO geführten Kräfte zur
Luftraumüberwachung und -verteidigung über türkischem
Territorium. Sie erklärten insbesondere die Anwendung der
geringstmöglichen Gewalt zur Verteidigung der türkischen
Bevölkerung und des türkischen Staatsgebiets sowie einen
Angriff gegen jedes Luftfahrzeug mit erkennbar feindlichen
Absichten für zulässig. Hierzu heißt es in einem Statement
des damaligen NATO-Generalsekretärs Lord Robertson vom
20. März 2003:

Last night, in response to the evolving
situation, the NATO Defence Planning Committee approved
changes to strengthen the rules of engagement for NATO forces
in Turkey. These rules will ensure our forces can effectively
carry out their mission, whatever the circumstances. NATO’s
deployments are of course purely defensive measures, which
remain strictly separated from other military operations in
the region. If there is any attack on Turkey, NATO will
fulfill its obligations under the Washington Treaty.

Zu Maßnahmen, die irakisches Hoheitsgebiet
betroffen hätten, waren die AWACS-Flugzeuge der NATO
ebensowenig ermächtigt wie zur Unterstützung von Einheiten,
die an den bewaffneten Maßnahmen im Irak beteiligt waren.

2. a) Die Frage, ob ein möglicher
AWACS-Einsatz im türkischen Luftraum unter Beteiligung
deutscher Soldaten der parlamentarischen Zustimmung bedarf,
war bereits seit Januar 2003 im Bundestag erörtert worden.
Vor diesem Hintergrund teilte der damalige Vorsitzende der
Antragstellerin mit Schreiben vom 14. März 2003 dem
amtierenden Bundeskanzler mit, dass nach Überzeugung der
Antragstellerin die Bundesregierung verpflichtet sei, für die
Beteiligung deutscher Soldaten an den AWACS-Einsätzen über
der Türkei die Zustimmung des Deutschen Bundestags zu
beantragen. Jedenfalls müsse die Bundesregierung darauf
vorbereitet sein, einen solchen Antrag im Falle eines
bewaffneten Konflikts unverzüglich zu beschließen und dem
Bundestag zur Abstimmung vorzulegen. Aufgrund der
angespannten politischen Lage im Irak, welche die Grundlage
für die türkische Anforderung gebildet habe, handle es sich
bei dem Einsatz der AWACS-Flugzeuge nicht um
Routineüberwachungsflüge. Primäre Aufgabe der
NATO-AWACS-Flotte sei zwar die Luftraumüberwachung; sie
verkörpere darüber hinaus jedoch ein effizientes Instrument
zur Sicherstellung der Leitung und Fernmeldeunterstützung für
mögliche Luftkampfeinsätze.

Die Bundesregierung lehnte es ab, die
Zustimmung des Deutschen Bundestags einzuholen. In seiner
Rede vor dem Bundestag am 19. März 2003 führte
Bundeskanzler Schröder aus (Deutscher Bundestag, Plenprot.
15/34, Stenografischer Bericht, S. 2727):

Die NATO-AWACS-Flugzeuge führen über dem
Territorium der Türkei Routineflüge durch. Dies geschieht auf
der Basis der Entscheidung des
Verteidigungsplanungsausschusses der NATO vom
19. Februar 2003. Ihre ausschließliche Aufgabe ist die
strikt defensive Luftraumüberwachung über der Türkei. Sie
leisten – das geht aus den Rules of Engagement hervor –
keinerlei Unterstützung für Einsätze im oder gegen den Irak.
Durch die Zuordnung der AWACS-Flugzeuge zum Befehlsbereich
des NATO-Oberbefehlshabers Europa, also des SACEUR, ist eine
strikte Trennlinie zu den Aufgaben des Kommandeurs des US
Central Commands, des amerikanischen Generals Franks,
gezogen. Übrigens verfügt Herr Franks – so ist mir von
unseren Fachleuten mitgeteilt worden – für Militäroperationen
gegen den Irak über fast 100 eigene US-AWACS-Flugzeuge.

Räumlich getrennt von diesen und mit gänzlich
unterschiedlichem Auftrag überwachen also die NATO-Flugzeuge
unter dem Kommando des NATO-Oberbefehlshabers Europa den
Luftraum über der Türkei und sichern ihn. Hier liegt der
Grund, warum wir davon überzeugt sind, dass es dazu keines
Beschlusses des Deutschen Bundestags bedarf.

b) Am 20. März 2003 brachten Abgeordnete
der Antragstellerin sowie die Antragstellerin selbst einen
Entschließungsantrag folgenden Wortlauts in den Deutschen
Bundestag ein (BTDrucks 15/711 vom 20. März
2003):

Der Deutsche Bundestag fordert die
Bundesregierung auf, die konstitutive Zustimmung des
Deutschen Bundestags für die Beteiligung deutscher Soldaten
an den AWACS-Einsätzen über der Türkei unverzüglich zu
beantragen.

In der Begründung des Entschließungsantrags
führten die Abgeordneten aus, dass das AWACS-Radar
zweifelsfrei die Möglichkeit biete, tief fliegende
gegnerische Flugzeuge über jedem Gelände zu erfassen und zu
verfolgen sowie die im gleichen Gebiet operierenden
NATO-Flugzeuge zu identifizieren und ins Ziel zu leiten. Die
AWACS-Flugzeuge könnten somit als Feuerleitstelle für den
Einsatz von Jagdflugzeugen gegen angreifende Flugzeuge
dienen. Von Routine könne bei einem solchen Einsatz, zumal
angesichts der Anwendung von Art. 4 des NATO-Vertrags,
keine Rede sein. Um Rechtssicherheit für die deutschen
Besatzungsmitglieder der AWACS-Flugzeuge zu schaffen, sei die
konstitutive Zustimmung des Deutschen Bundestags unverzüglich
herbeizuführen. Der Antrag erreichte in namentlicher
Abstimmung mit 274 gegen 303 Stimmen bei sechs Enthaltungen
nicht die erforderliche Mehrheit (Deutscher Bundestag,
Plenprot. 15/35, Stenografischer Bericht, S. 2926).

3. In den frühen Morgenstunden des
20. März 2003 begann die bewaffnete Intervention im
Irak, die alsbald zum Sturz des Regimes von Saddam Hussein
führte. Verletzungen des türkischen Luftraums durch irakische
Streitkräfte sind im Verlauf der militärischen
Auseinandersetzungen ebenso wenig bekannt geworden wie
Verwendungen der AWACS-Flugzeuge als Feuerleitstände für
Luftkampfeinsätze. Auch zu einer türkischen Bodenoffensive in
den Nordirak kam es im Zeitraum der AWACS-Überwachung nicht.
Hierzu hatte die Bundesregierung mehrfach erklärt, sie werde
die deutschen Soldaten aus dem AWACS-Verband abziehen, sollte
die Türkei Kriegspartei im Irak werden (vgl. etwa die
Rede des damaligen Bundeskanzlers Schröder vor dem Deutschen
Bundestag vom 3. April 2003, Deutscher Bundestag,
Plenprot. 15/37, Stenografischer Bericht, S. 2997).

4. Unter dem 22. März 2003 hat die
Antragstellerin einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung vor dem Bundesverfassungsgericht gestellt. Dieses
sollte für Recht erkennen, dass bis zur Entscheidung in der
Hauptsache die Beteiligung von Soldaten der Bundeswehr in den
zum Schutz der Türkei eingesetzten AWACS-Verbänden nur
aufrechterhalten werden dürfe, wenn und soweit der Deutsche
Bundestag dies beschließe. Darüber hinaus möge die
Bundesregierung angewiesen werden, unverzüglich den Deutschen
Bundestag um einen entsprechenden Beschluss zu ersuchen,
soweit sie die Soldaten der Bundeswehr in den
AWACS-Flugzeugen belassen wolle. Den Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung hat der Senat mit Beschluss vom
25. März 2003 (BVerfGE 108, 34) auf der Basis einer
Folgenabwägung abgelehnt.

5. Nachdem das Bundesverfassungsgericht
bereits in seinem Urteil vom 12. Juli 1994 festgestellt
hatte, jenseits der dieser Entscheidung zu entnehmenden
Mindestanforderungen und Grenzen des Parlamentsvorbehalts
seien das Verfahren und die Intensität der Beteiligung des
Deutschen Bundestags in der Verfassung nicht im Einzelnen
vorgegeben, es sei deshalb Sache des Gesetzgebers, die Form
und das Ausmaß der parlamentarischen Mitwirkung an
Auslandseinsätzen der Bundeswehr näher auszugestalten
(BVerfGE 90, 286 ), trat am 24. März 2005 das
Gesetz über die parlamentarische Beteiligung bei der
Entscheidung über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte im
Ausland (Parlamentsbeteiligungsgesetz – ParlBG,
BGBl 2005 I S. 775) in Kraft, das Form und
Ausmaß der parlamentarischen Beteiligung näher regelt. Nach
§ 1 Abs. 2 ParlBG bedarf der Einsatz bewaffneter
deutscher Streitkräfte außerhalb des Geltungsbereichs des
Grundgesetzes der Zustimmung des Deutschen Bundestags. Den
Einsatzbegriff regelt § 2 ParlBG wie folgt:

(1) Ein Einsatz bewaffneter Streitkräfte liegt
vor, wenn Soldatinnen oder Soldaten der Bundeswehr in
bewaffnete Unternehmungen einbezogen sind oder eine
Einbeziehung in eine bewaffnete Unternehmung zu erwarten
ist.

(2) Vorbereitende Maßnahmen und Planungen sind
kein Einsatz im Sinne dieses Gesetzes. Sie bedürfen keiner
Zustimmung des Bundestages. Gleiches gilt für humanitäre
Hilfsdienste und Hilfsleistungen der Streitkräfte, bei denen
Waffen lediglich zum Zweck der Selbstverteidigung mitgeführt
werden, wenn nicht zu erwarten ist, dass die Soldatinnen oder
Soldaten in bewaffnete Unternehmungen einbezogen werden.

Weiterhin regelt § 4 Abs. 1 ParlBG,
dass die parlamentarische Zustimmung bei „Einsätzen von
geringer Intensität und Tragweite“ in einem vereinfachten
Verfahren erteilt werden kann. Solche Einsätze liegen nach
§ 4 Abs. 2 ParlBG vor, wenn die Zahl der
eingesetzten Soldatinnen und Soldaten gering ist, der Einsatz
aufgrund der übrigen Begleitumstände erkennbar von geringer
Bedeutung ist und es sich nicht um die Beteiligung an einem
Krieg handelt.

II.

Mit ihrem Antrag in der Hauptsache begehrt die
Antragstellerin die Feststellung, dass die Antragsgegnerin
die Rechte des Deutschen Bundestags verletzt hat, indem sie
für den Einsatz deutscher Soldaten bei Maßnahmen der
Luftüberwachung zum Schutz der Türkei nach Maßgabe des
NATO-Beschlusses vom 19. Februar 2003 nicht dessen
Zustimmung eingeholt hat. Zur Begründung trägt sie im
Wesentlichen vor:

1. Der Antrag sei zulässig. Die
Antragstellerin sei als Fraktion des Deutschen Bundestags im
Organstreitverfahren gemäß § 13 Nr. 5 und
§§ 63 ff. BVerfGG parteifähig. Ihr
Rechtsschutzbedürfnis an der Feststellung der
Rechtsverletzung sei infolge der Beendigung des konkreten
Einsatzes der deutschen Soldaten nicht entfallen. Nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei es nicht
erforderlich, dass eine in der Vergangenheit liegende
Rechtsverletzung noch aktuelle Wirkungen zeitige. Das
Vorgehen der Antragsgegnerin lasse überdies für die Zukunft
die erneute Berufung auf einen eingeschränkten Einsatzbegriff
und damit die neuerliche Verkürzung der Rechte des Parlaments
befürchten. So sei grundsätzlich zu klären, wann der Deutsche
Bundestag bei Einsätzen der Bundeswehr, die die Anwendung
bewaffneter Gewalt beinhalten könnten, beteiligt werden
müsse. Die zukunftsweisende Klärung verfassungsrechtlicher
Zweifelsfragen sei stets eine wichtige Funktion des
Organstreitverfahrens gewesen.

Auch das Inkrafttreten des
Parlamentsbeteiligungsgesetzes stehe dem
Rechtsschutzbedürfnis nicht entgegen, da das Gesetz die
streitgegenständliche Frage der Reichweite des
wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalts nicht geklärt
habe.

2. Der Antrag sei auch begründet; denn der
Einsatz deutscher Soldaten in AWACS-Flugzeugen der NATO zum
Schutz der Türkei habe der Zustimmung des Deutschen
Bundestags bedurft.

a) Die in Rede stehende Verwendung der
AWACS-Flugzeuge überschreite die Schwelle des
zustimmungsbedürftigen Einsatzes, wie sie sich aus dem Urteil
des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli 1994 (BVerfGE
90, 286) ergebe. Das Bundesverfassungsgericht habe zwar
bestimmte Verwendungen von Bundeswehrpersonal von der
Zustimmungsbedürftigkeit ausgeklammert. Es habe insoweit
jedoch lediglich zwischen militärischen Einsätzen und
sogenannten nicht-militärischen Sekundärverwendungen
differenziert, während hier die Abgrenzung von militärischen
Tätigkeiten, die keinen konkreten Bezug zu bewaffneten
Unternehmungen aufwiesen und deshalb nicht der Zustimmung des
Deutschen Bundestags bedürften, von eigentlichen
militärischen Einsätzen in Rede stehe.

Diese Abgrenzung sei aus dem Sinn der
parlamentarischen Zustimmung und insbesondere aus dem
Senatsurteil vom 12. Juli 1994 (BVerfGE 90, 286) zu
ermitteln. Das Bundesverfassungsgericht habe das Erfordernis
der parlamentarischen Zustimmung zu Auslandseinsätzen der
Bundeswehr auch in den Verfassungsprinzipien des Rechtsstaats
und der Demokratie verankert. Die Frage, ob die Schwelle der
Zustimmungsbedürftigkeit überschritten sei, bestimme sich
daher anhand der Wesentlichkeitstheorie: Eine für das
Staatswesen so schicksalhafte und wesentliche Entscheidung
wie die Entfaltung des militärischen Machtpotentials durch
Einsatz von oder Drohung mit bewaffneter Gewalt dürfe nicht
allein der Exekutive überantwortet werden. Dies habe zur
Folge, dass nicht nur die traditionelle Kriegserklärung oder
die Feststellung des Verteidigungsfalls der parlamentarischen
Zustimmung unterlägen. Vielmehr seien auch neuartige Einsätze
der Bundeswehr in einem veränderten strategischen Umfeld, wie
es in dem neuen Strategischen Konzept der NATO vom
24. April 1999 (vgl. dazu BVerfGE 104, 151
) zum Ausdruck komme, für das
demokratische Staatswesen wesentlich. Dies folge auch aus dem
Gebot, für die beteiligten deutschen Soldaten
Rechtssicherheit zu gewährleisten und ihnen politische
Rückendeckung zu geben. Aufgrund der weitreichenden
Konsequenzen, die sich für die Soldaten unter Umständen aus
der Beteiligung an den Aufklärungsflügen ergäben, könne dies
nur im Wege eines Mandats des Deutschen Bundestags erreicht
werden. Hinzu komme, dass der Beschluss des
Verteidigungsplanungsausschusses der NATO vom
19. Februar 2003 unter den Mitgliedstaaten höchst
kontrovers diskutiert worden sei, da er im Zusammenhang mit
der Frage gesehen worden sei, wie sich die Mitgliedstaaten
zur bevorstehenden militärischen Intervention im Irak
verhalten sollten. Damit habe der Beschluss ein wesentliches
außenpolitisches Problem der Gestaltung der internationalen
Ordnung betroffen. Bereits dieser Umstand verlange eine
Zustimmung des Deutschen Bundestags zu dem in Rede stehenden
Einsatz.

b) Nach dem Senatsurteil vom 12. Juli
1994 komme es für die parlamentarische
Zustimmungsbedürftigkeit darauf an, ob deutsche Soldaten „in
bewaffnete Unternehmungen einbezogen“ seien
(vgl. BVerfGE 90, 286 ). Insoweit sei für
jeden Einzelfall danach zu fragen, ob das Mandat eine solche
Einbeziehung ermögliche, wobei es nicht darauf ankomme, ob
militärische Kampfhandlungen den Kern des Einsatzes bildeten,
sondern allein darauf, ob die Anwendung militärischer Gewalt
konkret möglich erscheine.

Die in der Geschichte der NATO einmalige
Berufung der Türkei auf Art. 4 des NATO-Vertrags
bedeute, dass diese die Unversehrtheit ihres Staatsgebiets,
ihre politische Unabhängigkeit oder ihre Sicherheit als
bedroht angesehen habe. Treffe die NATO daraufhin Maßnahmen,
impliziere dies, dass die anderen Mitgliedstaaten die
Auffassung des betroffenen Staates teilten, von der Gefahr
eines drohenden Angriffs ausgingen und insofern konkrete
Maßnahmen zur Verteidigung für geboten hielten. So sei die
Überwachung der Türkei verstärkt worden, weil die NATO mit
der konkreten Möglichkeit eines jederzeitigen Angriffs
gerechnet habe und bereit gewesen sei, hierfür die
Gefechtsleitfunktion der AWACS-Flugzeuge zu nutzen; von
„Bündnisalltag“ könne daher bei der Türkei-Überwachung
keinesfalls gesprochen werden. Maßnahmen zur kollektiven
Selbstverteidigung seien entgegen der Darstellung der
Antragsgegnerin keine Routine wie etwa die Überwachung einer
Grenze in Friedenszeiten, sondern stellten einen
zustimmungsbedürftigen Einsatz dar.

Dass die Einsätze der AWACS-Flugzeuge konkrete
militärische Bedeutung gehabt hätten, ergebe sich aus den vom
Verteidigungsplanungsausschuss beschlossenen Einsatzregeln.
Eine Beteiligung an militärischer Gewaltanwendung sei von
vornherein Bestandteil des Einsatzes gewesen. In den
erweiterten rules of engagement würden die
NATO-Streitkräfte autorisiert, Gewalt gegen Flugobjekte
auszuüben, die in den Luftraum der Türkei eindringen. Da die
AWACS-Flugzeuge militärische Führungsfunktionen übernehmen
könnten und so in die Operationskonzepte integriert seien,
sei die Mitwirkung an militärischer Gewaltanwendung ein ganz
wesentlicher Bestandteil ihres Auftrags gewesen; die Hoffnung
oder Erwartung, dass diese Funktion nicht notwendig sein
werde, ändere daran nichts.

c) Schließlich zeige der Vergleich mit den
Einsätzen, die Gegenstand des Senatsurteils vom 12. Juli
1994 gewesen seien, dass die deutschen Soldaten in bewaffnete
Unternehmungen einbezogen gewesen seien. So habe das
Bundesverfassungsgericht Einsätze im Rahmen der Vereinten
Nationen unabhängig von der Ausgestaltung der konkreten
Befugnisse und Kommandostrukturen stets als
zustimmungsbedürftig angesehen, weil hier die Grenzen
fließend und das Ausmaß der Selbstverteidigungsbefugnisse
ungewiss geworden seien. Daher habe es auch die strikt
defensive Seeraumüberwachung in der Adria (vgl. BVerfGE
90, 286 ) als zustimmungsbedürftig
angesehen. Dies zeige, dass es bei der Beobachtung und
Abschreckung entscheidend darauf ankomme, ob eine Eskalation
in Form der Verwicklung deutscher Soldaten in Kampfhandlungen
einzukalkulieren sei. Die konkrete militärische Bedrohung und
die Wahrscheinlichkeit einer Eskalation seien vor dem
Hintergrund der politischen Lage und der konkreten
Einsatzregeln bei der Türkei-Überwachung der NATO wesentlich
größer gewesen als bei den Einsätzen, über die der Senat in
dem Urteil vom 12. Juli 1994 entschieden habe.

III.

Die Antragsgegnerin beantragt die
Zurückweisung des Antrags. Zur Begründung trägt sie im
Wesentlichen vor:

1. Es bestünden bereits Zweifel an der
Zulässigkeit des Antrags, weil die Antragstellerin in erster
Linie das politische Ziel verfolgt habe, den vom
Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom
12. Juli 1994 angemahnten Erlass eines sogenannten
„Entsendegesetzes“ zu fördern.

2. Der Antrag sei jedenfalls unbegründet, weil
die Bundesregierung von Verfassungs wegen nicht verpflichtet
gewesen sei, für die Verwendung deutscher Soldaten im Rahmen
der AWACS-Überwachung der Türkei die Zustimmung des Deutschen
Bundestags einzuholen.

a) Das Bundesverfassungsgericht habe in seinem
Urteil vom 12. Juli 1994 den Parlamentsvorbehalt aus der
deutschen Verfassungstradition seit 1918 abgeleitet und in
diesem Zusammenhang betont, dass angesichts des zu
beobachtenden Verzichts auf förmliche Kriegserklärungen die
tatsächliche Anwendung militärischer Gewalt dem offiziellen
Kriegseintritt gleichzustellen sei. Damit verkörpere die
tatsächliche Anwendung militärischer Gewalt die
schicksalhafte politische Entscheidung über Krieg und
Frieden, die vom Parlament getroffen werden müsse. Ein
„Einsatz bewaffneter Streitkräfte“ im Sinne des konstitutiven
Parlamentsvorbehalts liege somit erst dann vor, wenn deutsche
Soldaten in die Anwendung militärischer Gewalt einbezogen
würden. Dies sei bei der AWACS-Überwachung über der Türkei
gerade nicht der Fall gewesen.

Dem stehe nicht entgegen, dass das
Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 12. Juli
1994 von einer Zustimmungsbedürftigkeit der AWACS-Überwachung
von Bosnien-Herzegowina ausgegangen sei. Denn dieser Einsatz
habe der Durchsetzung von Zwangsbefugnissen nach Kapitel VII
der Charta der Vereinten Nationen gedient, sodass ihm die
Möglichkeit militärischer Gewaltanwendung inhärent gewesen
sei. Schon weil die Einsatztruppen regelmäßig zur
Selbstverteidigung bewaffnet seien, bestehe stets die
erhebliche Gefahr, dass militärische Gewalt bei solchen
Einsätzen auch angewendet werde. Damit seien Maßnahmen,
welche die NATO als System gegenseitiger kollektiver
Sicherheit auf oder über einem nicht konfliktbefangenen
Territorium eines ihrer Mitgliedstaaten durchführe, nicht
vergleichbar. Hierbei handle es sich vielmehr um bloße
Routinemaßnahmen, die von der Zustimmung des Parlaments zum
NATO-Beitritt der Bundesrepublik Deutschland gedeckt seien,
soweit deutsche Soldaten nicht in konkrete bewaffnete
Auseinandersetzungen einbezogen würden. Solange keine
militärische Gewalt angewendet werde, sei die schicksalhafte
politische Entscheidung über Krieg und Frieden noch nicht
getroffen.

Bereits in der Nachrüstungsentscheidung
(BVerfGE 68, 1 <89, 108 f.>) habe das
Bundesverfassungsgericht zudem klargestellt, dass die im
Grundgesetz angelegte Ordnung der Verteilung und des
Ausgleichs staatlicher Macht nicht durch einen aus dem
Demokratieprinzip abgeleiteten Gewaltenmonismus in Form eines
allumfassenden Parlamentsvorbehalts unterlaufen werden dürfe.
Das demokratische Prinzip des Grundgesetzes beruhe nicht
darauf, alle Handlungen und Entscheidungen, die politisch von
weittragender oder existenzieller Bedeutung seien, dem
Parlament zuzuweisen. Auch die Exekutive sei als politische
Gewalt ausgestaltet und nicht etwa von vornherein auf
politisch weniger bedeutsame Entscheidungen beschränkt. Für
den Parlamentsvorbehalt gelte daher nicht die Regel, dass
jegliche Verwendung der Bundeswehr im Zweifel von der
Zustimmung des Parlaments abhängig sei. Vielmehr sei dem
Grundgesetz zu entnehmen, dass im Zweifelsfall die
Bundesregierung über die Verwendung deutscher Soldaten
entscheide. Denn es sei mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung
nicht vereinbar, wenn jeder Routineeinsatz deutscher Soldaten
im Vorfeld möglicher bewaffneter Auseinandersetzungen und
ohne jeglichen Kontakt mit einem militärischen Gegner der
Zustimmung des Bundestags unterworfen werde.

b) Auch aus der Anwendung von Art. 4 des
NATO-Vertrags könne nicht gefolgert werden, dass der Deutsche
Bundestag der Beteiligung deutscher Soldaten an dem
AWACS-Einsatz hätte zustimmen müssen. Das
Bundesverfassungsgericht habe bereits entschieden, dass im
Falle eines Angriffs auf einen Bündnispartner nur ein
konkreter Einsatz bewaffneter Streitkräfte nach Maßgabe der
Bündnisverpflichtungen der parlamentarischen Zustimmung
bedürfe. Demgegenüber sei die Eingliederung der deutschen
Streitkräfte in die integrierten Verbände der NATO oder eine
Beteiligung an militärischen Aktionen dieses Systems unter
dessen militärischem Kommando, soweit diese bereits im
Gründungsvertrag angelegt seien, vom Zustimmungsgesetz zum
NATO-Vertrag umfasst. Deshalb seien auch veränderten
Gegebenheiten angepasste Formen von Routineeinsätzen von der
ursprünglichen parlamentarischen Zustimmung gedeckt, solange
sie nicht mit der Anwendung militärischer Gewalt verbunden
seien.

Sogar NATO-Maßnahmen, die infolge eines
Angriffs auf einen Bündnispartner im Rahmen von Art. 5
des NATO-Vertrags getroffen würden, unterlägen erst dann dem
Parlamentsvorbehalt, wenn die Schwelle zur Anwendung
militärischer Gewalt überschritten werde. So hätten etwa
Überwachungsflüge entlang der Grenze des „eisernen Vorhangs“
im „Kalten Krieg“, die durch die Demonstration eigener
militärischer Stärke zugleich die Gegenseite von Angriffen
habe abschrecken sollen, stets zur Bündnisroutine gehört; die
Abschreckung einer Aggression durch das Aufzeigen
militärischer Stärke und durch vorsorgliche Maßnahmen sei
also schon immer eine Routineaufgabe der NATO gewesen, die
keiner gesonderten Zustimmung des Deutschen Bundestags
bedürfe.

c) Der defensive Charakter der
Überwachungsflüge werde schließlich von den
NATO-Einsatzregeln bestätigt. Die AWACS-Flugzeuge hätten auf
der Grundlage des standardmäßigen integrierten
Luftverteidigungssystems der NATO operiert. Auch die
erweiterten Einsatzregeln vom 19. März 2003 hätten keine
weitergehende Befugnis zum Einsatz von Waffengewalt
enthalten, sondern lediglich auf das nach allgemeinem
Völkerrecht anerkannte Recht auf Selbstverteidigung
verwiesen. Erst wenn das Bündnis beschlossen hätte,
militärische Gewalt anzuwenden, hätte dies der politischen
Entscheidung über Krieg und Frieden in Form der
Kriegserklärung nach klassischem Völkerrecht entsprochen, die
dann eine Zustimmung des Deutschen Bundestags verlangt
hätte.

IV.

Der Deutsche Bundestag hat sich zum Verfahren
nicht geäußert.

In der mündlichen Verhandlung haben die
Beteiligten ihr schriftsätzliches Vorbringen vertieft und
ergänzt. Zu den Einzelheiten des Einsatzes und der seinerzeit
geltenden Einsatzregeln und Einsatzbefugnisse ist der
Stellvertreter des Generalinspekteurs der Bundeswehr,
Generalleutnant Johann-Georg Dora, gehört worden, der von
2000 bis 2003 Kommandeur der AWACS-Einheit der NATO war.

Der Antrag ist zulässig.

Die Antragstellerin ist als Fraktion des
Deutschen Bundestags im Organstreitverfahren gemäß § 13
Nr. 5, §§ 63 ff. BVerfGG parteifähig. Sie kann
im eigenen Namen Rechte geltend machen, die dem Bundestag
gegenüber der Bundesregierung zustehen
(vgl. BVerfGE 1, 351 ; 2, 143
; 104, 151 ; 118, 244
; stRspr). Die Bundesregierung, gegen die
sich der Antrag richtet, ist gemäß § 63 BVerfGG mögliche
Antragsgegnerin. Die hier gerügte Unterlassung der
Antragsgegnerin, für die Teilnahme deutscher Soldaten an der
AWACS-Überwachung der Türkei die Zustimmung des Deutschen
Bundestags einzuholen, ist nach § 64 Abs. 1 BVerfGG
tauglicher Gegenstand eines Organstreitverfahrens.

II.

Die Antragstellerin ist antragsbefugt.

Sie hat hinreichend dargelegt, dass der
Deutsche Bundestag durch die angegriffene Unterlassung der
Antragsgegnerin in Rechten verletzt sein könnte, die ihm
durch das Grundgesetz übertragen worden sind (§ 64
Abs. 1 BVerfGG). Die Antragstellerin hat in
substantiierter Weise die Möglichkeit vorgetragen, dass der
Deutsche Bundestag in seinen Rechten verletzt wurde, da die
Antragsgegnerin sich weigerte, für die Beteiligung deutscher
Soldaten an der Überwachung des türkischen Luftraums durch
die NATO seine Zustimmung einzuholen. In seinem Urteil vom
12. Juli 1994 hat das Bundesverfassungsgericht
festgestellt, dass Einsätze bewaffneter Streitkräfte von
Verfassungs wegen der grundsätzlich vorherigen konstitutiven
Zustimmung des Deutschen Bundestags unterliegen (BVerfGE 90,
286 ). Die Reichweite dieses
Einsatzbegriffs, und damit die Reichweite der
Zustimmungsbedürftigkeit, ist allerdings im Hinblick auf
Situationen, in denen sich deutsche Soldaten an Verwendungen
integrierter NATO-Verbände an der Überwachung des Luftraums
eines Bündnismitglieds beteiligen, dessen Staatsgebiet
unmittelbar an ein kriegsbefangenes Territorium angrenzt,
bislang nicht abschließend geklärt (vgl. bereits BVerfGE
108, 34 ). Es ist deshalb nicht von vornherein
ausgeschlossen, dass der Einsatz deutscher Soldaten in der
Türkei der Zustimmung des Deutschen Bundestags bedurfte.

Die Antragsbefugnis kann schließlich nicht mit
dem Argument verneint werden, der Bundestag habe mit der
Ablehnung des maßgeblich von der Antragstellerin initiierten
Entschließungsantrags am 20. März 2003 auf die Ausübung
seiner Rechte verzichtet. Sinn und Zweck der in § 64
Abs. 1 BVerfGG vorgesehenen Prozessstandschaft liegen
gerade darin, der Parlamentsminderheit die Befugnis zur
Geltendmachung der Rechte des Deutschen Bundestags auch dann
zu erhalten, wenn dieser seine Rechte, insbesondere im
Verhältnis zu der von ihm getragenen Bundesregierung, nicht
wahrnehmen will. Die Zuerkennung der
Prozessstandschaftsbefugnis ist insofern sowohl Ausdruck der
Kontrollfunktion des Parlaments als auch Instrument des
Minderheitenschutzes (vgl. BVerfGE 45, 1
; 60, 319 ; 68, 1
; Schlaich/Korioth, Das
Bundesverfassungsgericht, 7. Aufl. 2007,
Rn. 94).

III.

Für die Antragstellerin besteht ein
Rechtsschutzbedürfnis.

1. Gegen das Rechtsschutzbedürfnis der
Antragstellerin bestehen keine Bedenken unter dem
Gesichtspunkt der fehlenden Möglichkeit, beim
Bundesverfassungsgericht die Erstattung eines
Rechtsgutachtens zu beantragen (vgl. dazu im Fall des
AWACS-Einsatzes zur Überwachung der Flugverbotszone über
Bosnien-Herzegowina im Jahr 1993 BVerfGE 90, 286
– Sondervotum der Richter Böckenförde
und Kruis). Gegenstand des vorliegenden Organstreits ist
keine abstrakte Rechtsfrage, sondern eine konkrete
Unterlassung, deren Verfassungsmäßigkeit nachträglich durch
das Bundesverfassungsgericht geprüft werden soll.

2. Dem Rechtsschutzbedürfnis der
Antragstellerin steht auch nicht entgegen, dass die geltend
gemachte Rechtsverletzung in der Vergangenheit liegt und
gegenwärtig keine Auswirkungen mehr hat, weil der
AWACS-Einsatz in der Türkei bereits beendet war, als die
Antragstellerin ihren Antrag in der Hauptsache anhängig
gemacht hat.

a) Die Zulässigkeit eines Antrags im
Organstreitverfahren entfällt grundsätzlich nicht deshalb,
weil die beanstandete Rechtsverletzung in der Vergangenheit
liegt und bereits abgeschlossen ist (vgl. BVerfGE 10, 4
; 49, 70 ; für den Bund-Länder-Streit
BVerfGE 41, 291 ). Im Schrifttum wird demgegenüber
teilweise angenommen, es müssten besondere Umstände im Sinne
eines „Fortsetzungsfeststellungsinteresses“ vorliegen, damit
über eine in der Vergangenheit liegende und abgeschlossene
Rechtsverletzung entschieden werden kann (vgl. etwa
Umbach, in: Ders./Clemens/Dollinger , BVerfGG,
2. Aufl. 2005, §§ 63, 64 Rn. 172; Bethge,
in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ders., BVerfGG, Stand: Juli
2002, § 64 Rn. 99). Ob dem zu folgen ist, bedarf in
diesem Verfahren keiner Entscheidung; denn solche Umstände
sind hier gegeben. Wie der Senat bereits in seinem Beschluss
vom 25. März 2003 über die von der Antragstellerin
begehrte einstweilige Anordnung (vgl. BVerfGE 108, 34
) hervorgehoben hat, besteht hier ein objektives
Interesse an der Klärung der Reichweite des
wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalts (vgl. zum
Klarstellungsinteresse auch BVerfGE 1, 372 ) schon
im Hinblick auf die Gefahr, dass dem Deutschen Bundestag in
einer vergleichbaren Situation auch in Zukunft ein
Auslandseinsatz der Bundeswehr nicht zur Zustimmung
unterbreitet wird (vgl. zur Wiederholungsgefahr auch
BVerfGE 91, 125 ; 103, 44 ).

b) Wiederholungsgefahr und
Klarstellungsinteresse sind durch das zwischenzeitliche
Inkrafttreten des Parlamentsbeteiligungsgesetzes nicht
entfallen. Die Definition des „Einsatzes bewaffneter
Streitkräfte“ in § 2 Abs. 1 ParlBG lehnt sich eng
an die Begriffsbestimmung des Senatsurteils vom 12. Juli
1994 (BVerfGE 90, 286 ) an, die den
Anwendungsbereich des wehrverfassungsrechtlichen
Parlamentsvorbehalts nicht abschließend umreißt; das
Parlamentsbeteiligungsgesetz klärt also gerade nicht die
exakte Reichweite des Parlamentsvorbehalts für den
Streitkräfteeinsatz. Ohnedies ergibt sich der konstitutive
wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt unmittelbar aus
dem Grundgesetz (vgl. bereits BVerfGE 90, 286
; 108, 34 ).

3. Die Antragstellerin hat, indem sie im
Deutschen Bundestag den Entschließungsantrag einbrachte, der
auf die Einholung der Zustimmung des Bundestags für den
AWACS-Einsatz in der Türkei gerichtet war, auch die ihr
möglichen Schritte unternommen, den Bundestag dazu zu
veranlassen, seine Rechte geltend zu machen
(vgl. BVerfGE 90, 286 ).

IV.

Die Antragsfrist nach § 64 Abs. 3
BVerfGG ist gewahrt. Am 19. Februar 2003 beteiligte sich
die Bundesregierung an der Entscheidung des
Verteidigungsplanungsausschusses der NATO über den Einsatz
von AWACS-Flugzeugen in der Türkei. Die unterlassene Maßnahme
in Form der Beteiligung des Deutschen Bundestags durch
Einholung seiner Zustimmung hätte spätestens an diesem Tage
- oder aber im Fall einer späteren
Zustimmungsbedürftigkeit des Einsatzes zu einem
nachgelagerten Zeitpunkt - erfolgen müssen. Damit war
die sechsmonatige Antragsfrist am 5. August 2003, als
der Antrag beim Bundesverfassungsgericht einging, noch nicht
abgelaufen.

Der Antrag ist begründet. Die Antragsgegnerin
hätte für die Beteiligung deutscher Soldaten an Maßnahmen zur
Luftraumüberwachung der Türkei vom 26. Februar bis zum
17. April 2003 im Rahmen der „Operation Display
Deterrence“ der NATO aufgrund des wehrverfassungsrechtlichen
Parlamentsvorbehalts für den Einsatz bewaffneter Streitkräfte
die Zustimmung des Deutschen Bundestags einholen müssen.

1. a) Das Grundgesetz hat die Entscheidung
über Krieg und Frieden dem Deutschen Bundestag als
Repräsentationsorgan des Volkes anvertraut. Dies ist für die
Feststellung des Verteidigungsfalls und des Spannungsfalls
ausdrücklich festgelegt (Art. 115a Abs. 1,
Art. 80a Abs. 1 GG) und gilt darüber hinaus
allgemein für den Einsatz bewaffneter Streitkräfte, auch in
Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne von
Art. 24 Abs. 2 GG. Das Bundesverfassungsgericht hat
aus dem Gesamtzusammenhang wehrverfassungsrechtlicher
Vorschriften des Grundgesetzes und vor dem Hintergrund der
deutschen Verfassungstradition seit 1918 dem Grundgesetz ein
allgemeines Prinzip entnommen, nach dem jeder Einsatz
bewaffneter Streitkräfte der konstitutiven, grundsätzlich
vorherigen Zustimmung des Deutschen Bundestags bedarf
(BVerfGE 90, 286 ). Die auf die
Streitkräfte bezogenen Regelungen des Grundgesetzes sind
darauf angelegt, die Bundeswehr nicht als Machtpotential
allein der Exekutive zu überlassen, sondern sie als
„Parlamentsheer“ in die demokratisch rechtsstaatliche
Verfassungsordnung einzufügen (vgl. BVerfGE 90, 286
).

Der wehrverfassungsrechtliche
Parlamentsvorbehalt begründet ein wirksames
Mitentscheidungsrecht des Deutschen Bundestags in
Angelegenheiten der auswärtigen Gewalt. Ohne parlamentarische
Zustimmung ist ein Einsatz bewaffneter Streitkräfte unter dem
Grundgesetz grundsätzlich nicht zulässig; nur ausnahmsweise
ist die Bundesregierung – bei Gefahr im Verzug – berechtigt,
vorläufig den Einsatz bewaffneter Streitkräfte zu
beschließen, damit die Wehr- und Bündnisfähigkeit der
Bundesrepublik Deutschland durch den Parlamentsvorbehalt
nicht in Frage gestellt werden. Die Bundesregierung muss in
einem solchen Ausnahmefall jedoch das Parlament umgehend mit
dem so beschlossenen Einsatz befassen und die Streitkräfte
auf Verlangen des Bundestags zurückrufen (BVerfGE 90, 286
). Andererseits kann auch der Deutsche Bundestag
nicht ohne die Bundesregierung einen Streitkräfteeinsatz
verfügen, weil der Parlamentsvorbehalt ein
Zustimmungsvorbehalt ist, der keine Initiativbefugnis
verleiht (vgl. BVerfGE 90, 286 ).

b) Gegenstand der Parlamentsbeteiligung sind
nach der Senatsrechtsprechung „Einsätze bewaffneter
Streitkräfte“ (BVerfGE 90, 286 ; 104, 151
). Diesen Begriff hat der Senat in seinem Urteil
vom 12. Juli 1994 mit Blick auf die damals zur
Entscheidung stehenden Einsätze konkretisiert, die sich
teilweise im institutionellen Rahmen der NATO vollzogen,
völkerrechtlich allerdings sämtlich auf Resolutionen des
Sicherheitsrats der Vereinten Nationen gestützt waren
(vgl. BVerfGE 90, 286 309 f.>). Der Senat hat dazu ausgeführt, dass
Einsätze bewaffneter Streitkräfte im Rahmen von
Sicherheitsratsresolutionen stets zustimmungsbedürftig sind,
unabhängig davon, ob den Streitkräften Zwangsbefugnisse nach
Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen
(BGBl 1973 II S. 430) eingeräumt und wie die
Kommandobefugnisse ausgestaltet sind. Eine unterschiedliche
Behandlung solcher Einsätze verbietet sich danach, weil die
Grenzen zwischen Einsätzen mit und solchen ohne Befugnis zu
bewaffneten Sicherungsmaßnahmen in der Realität fließend
geworden sind und weil sich die Befugnis zum Einsatz von
Waffen auch ohne ein entsprechendes besonderes Mandat daraus
ergeben kann, dass Selbstverteidigung erlaubt ist
(vgl. BVerfGE 90, 286 ). Ob die
seinerzeit zur Entscheidung stehenden Einsätze als
Zwangsmaßnahmen der Vereinten Nationen bei funktionaler
Betrachtung wirklich kriegerischen Akten gleichzustellen
sind, wie die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung
vom 12. Februar 2008 vorgetragen hat, bedarf keiner
weiteren Erörterung, da sich der Senat nicht auf eine
vergleichbare Argumentation gestützt hat. Nicht der
Zustimmung des Deutschen Bundestags bedarf jedenfalls die
Verwendung von Personal der Bundeswehr für bloße Hilfsdienste
und Hilfeleistungen im Ausland, bei denen Soldaten nicht in
bewaffnete Unternehmungen einbezogen sind (BVerfGE 90, 286
).

Mit diesen Ausführungen der bisherigen
Senatsrechtsprechung ist die Reichweite des
wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalts nicht
abschließend umrissen. Im verfassungsrechtlichen Schrifttum
wird über den Begriff „Einsatz bewaffneter Streitkräfte“ und
über die Frage diskutiert, wann deutsche Soldaten im Sinne
der Senatsrechtsprechung „in bewaffnete Unternehmungen
einbezogen“ sind (vgl. Nolte, ZaöRV 54 ,
S. 652 ; Röben, ZaöRV 63
, S. 585 ;
Fischer-Lescano, NVwZ 2003, S. 1474 ff.; Schäfer,
Verfassungsrechtliche Grenzen des
Parlamentsbeteiligungsgesetzes, 2005, S. 192 ff.;
Schmidt-Radefeldt, Parlamentarische Kontrolle der
internationalen Streitkräfteintegration, 2005,
S. 151 ff.; Schröder, Das parlamentarische
Zustimmungsverfahren zum Auslandseinsatz der Bundeswehr in
der Praxis, 2005, S. 166 ff., 188 ff.). Auch
der Gesetzgeber hat sich vor dem Erlass des
Parlamentsbeteiligungsgesetzes eingehend mit diesen Fragen
beschäftigt (vgl. Deutscher Bundestag,
15. Wahlperiode, Stenografisches Protokoll der
25. Sitzung des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität
und Geschäftsordnung am 17. Juni 2004). Der Senat selbst
hat in seinem Beschluss vom 25. März 2003 festgestellt,
dass diese Fragen im Hauptsacheverfahren der Klärung
bedürfen, um feststellen zu können, wie weit der unmittelbar
kraft Verfassung geltende konstitutive Parlamentsvorbehalt im
Wehrverfassungsrecht reicht (vgl. BVerfGE 108, 34
).

2. „Einsatz bewaffneter Streitkräfte“ ist ein
verfassungsrechtlicher Begriff, dessen Konkretisierung von
der völkerrechtlichen Grundlage des konkreten Einsatzes nicht
unmittelbar abhängt (vgl. BVerfGE 90, 286 )
und der auch nicht von einem im Rang unter der Verfassung
stehenden Gesetz (vgl. § 2 ParlBG) verbindlich
konkretisiert werden kann, wenn auch die gesetzliche
Ausgestaltung des Instituts im Einzelfall Hinweise für seine
verfassungsunmittelbare Reichweite zu geben vermag.

a) Das Grundgesetz ermächtigt den Bund in
Art. 24 Abs. 2 GG, sich zur Wahrung des Friedens
einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit
einzuordnen. Neben den Vereinten Nationen stellt auch die
NATO als Verteidigungsbündnis ein solches System dar
(vgl. bereits BVerfGE 90, 286 ; 104,
151 ; 118, 244 ). Die
Ermächtigung zur Einordnung in ein System gegenseitiger
kollektiver Sicherheit in Art. 24 Abs. 2 GG bildet
zugleich die verfassungsrechtliche Grundlage für die
Beteiligung der Bundeswehr an Einsätzen außerhalb des
Bundesgebiets, soweit diese im Rahmen und nach den Regeln
eines solchen Systems erfolgen (vgl. BVerfGE 90, 286
). Denn die Bündniszugehörigkeit der
Bundesrepublik Deutschland und der sich daraus für
Deutschland ergebende Schutz sind untrennbar mit der
Übernahme vertraglicher Pflichten im Rahmen des Bündniszwecks
der Friedenswahrung (vgl. BVerfGE 118, 244
) verbunden (vgl. bereits BVerfGE 90,
286 ). Die in Art. 24 Abs. 2 GG
vorgesehene verfassungsrechtliche Öffnung erschöpft sich
insoweit nicht in der Option einer internationalen
Streitkräfteintegration. Soweit diese Bestimmung reicht,
legitimiert sie vielmehr auch den einzelnen
Streitkräfteeinsatz als Folge dieser Integration
verfassungsrechtlich; denn sonst wäre ein „Einordnen“ im
Sinne des Art. 24 Abs. 2 GG nicht möglich. Die
Regelung in Art. 87a Abs. 2 GG steht dem nicht
entgegen, weil sie die schon im ursprünglichen Text des
Grundgesetzes zugelassene Mitgliedschaft in einem System
gegenseitiger kollektiver Sicherheit und die damit mögliche
Teilnahme deutscher Streitkräfte an bewaffneten Einsätzen im
Rahmen eines solchen Systems nicht einschränken sollte
(vgl. bereits BVerfGE 90, 286 ).

b) Allerdings klärt die in Art. 24
Abs. 2 GG enthaltene materielle Legitimationsgrundlage
nicht die Frage, wer im innerstaatlichen Bereich von
Verfassungs wegen über solche Einsätze zu entscheiden hat. Zu
der damit aufgeworfenen Frage nach der Organkompetenz im
Bereich der auswärtigen Gewalt (vgl. dazu etwa
Fastenrath, Kompetenzverteilung im Bereich der auswärtigen
Gewalt, 1986, S. 215 ff.; Wolfrum, VVDStRL 56
, S. 39 ff.) findet sich im Grundgesetz
nur in Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG eine
ausdrückliche Regelung.

Der Deutsche Bundestag muss nach Art. 59
Abs. 2 Satz 1 GG der Vertragsgrundlage eines
Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit zustimmen. Das
nach Maßgabe von Art. 59 Abs. 2 Satz 1,
Art. 24 Abs. 2 GG ergangene Zustimmungsgesetz zum
NATO-Vertrag legt das Integrationsprogramm eines Systems
gegenseitiger kollektiver Sicherheit fest (BVerfGE 104, 151
; vgl. auch BVerfGE 118, 244
). Dieses Integrationsprogramm und die
damit einhergehende politische Bindung der Bundesrepublik
Deutschland werden von den Gesetzgebungsorganen maßgeblich
mitverantwortet. Mit der Zustimmung zu einem Vertragsgesetz
bestimmen Bundestag und Bundesrat den Umfang der auf dem
Vertrag beruhenden Bindungen und tragen dafür die politische
Verantwortung gegenüber dem Bürger (vgl. BVerfGE 104,
151 ; 118, 244 ). Die rechtliche und
politische Verantwortung des Parlaments erschöpft sich
insoweit nicht in einem einmaligen Zustimmungsakt, sondern
erstreckt sich auf den weiteren Vertragsvollzug. Gleichwohl
ist die Bundesregierung ermächtigt, den Vertrag in den Formen
des Völkerrechts fortzuentwickeln (vgl. BVerfGE 104, 151
; 118, 244 ). Eine
Fortentwicklung der NATO unter Mitwirkung der Bundesregierung
verletzt nur dann den Deutschen Bundestag in seinem Recht auf
Teilhabe an der auswärtigen Gewalt, wenn sie über die mit dem
Zustimmungsgesetz erteilte Ermächtigung hinausgeht und damit
ultra vires erfolgt (vgl. BVerfGE 104, 151
; 118, 244 ).

Dies bedeutet zugleich, dass die Anpassung
eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit an sich
wandelnde weltpolitische Rahmenbedingungen und damit
einhergehende veränderte Gefährdungslagen innerstaatlich
zuerst der Bundesregierung obliegt. Diese Anpassung vollzieht
sich, auch soweit sie die Vertragsgrundlage berührt,
regelmäßig ohne aktive Beteiligung des Deutschen Bundestags,
solange weder ein Änderungsvertrag vorliegt, der nach Maßgabe
von Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG eine erneute
Zustimmung erfordern würde, noch die Fortentwicklung des
Systems das vertragliche Integrationsprogramm verlässt und
deshalb ebenfalls nicht ohne erneute Parlamentsbeteiligung
erfolgen darf (vgl. BVerfGE 104, 151 209 f.>; 118, 244 ). Eine
Erstreckung des in Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG
geregelten parlamentarischen Zustimmungserfordernisses auf
innerhalb dieser Grenze verbleibende
Vertragsfortbildungsprozesse, wie sie sich gerade im Rahmen
der NATO seit der weltpolitischen Wende nach 1989 vollzogen
haben und in zahlreichen politischen Strategiekonzepten
festgehalten sind (vgl. BVerfGE 90, 286
; 104, 151 ), hat der
Senat abgelehnt (vgl. BVerfGE 68, 1 ;
90, 286 ; 104, 151 ).
Das Grundgesetz räumt der Bundesregierung für die Regelung
der auswärtigen Beziehungen einen grundsätzlich weit
bemessenen Spielraum eigener Gestaltung ein, in den eine
Erstreckung des Zustimmungserfordernisses nach Art. 59
Abs. 2 Satz 1 GG eingreifen könnte.

Der Deutsche Bundestag ist gegenüber einer
Veränderung der Vertragsgrundlage unter Beteiligung der
Bundesregierung auch innerhalb der Grenzen des vertraglichen
Integrationsprogramms nicht schutzlos. Das parlamentarische
Regierungssystem des Grundgesetzes stellt dem Bundestag
ausreichende Instrumente für die politische Kontrolle der
Bundesregierung auch im Hinblick auf die Fortentwicklung
eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit zur
Verfügung. Die Bundesregierung hat bereits aufgrund
allgemeiner parlamentarischer Kontrollrechte nach
Art. 43 Abs. 1 GG für ihr Handeln in den Organen
der NATO Rede und Antwort zu stehen. Geht sie Verpflichtungen
für den deutschen Beitrag zur Aufstellung des
Streitkräftedispositivs des Bündnisses ein, wird sie das
Budgetrecht des Parlaments in Rechnung stellen und sich
insoweit um die politische Zustimmung des Deutschen
Bundestags bemühen müssen. Schließlich erfordert die Aufnahme
weiterer Staaten den Abschluss eines Beitrittsprotokolls, dem
der Bundestag wiederum nach Art. 59 Abs. 2
Satz 1, Art. 24 Abs. 2 GG zustimmen muss (vgl.
BVerfGE 104, 151 ).

Die verfassungsrechtlich gebotene Wahrnehmung
parlamentarischer Verantwortung für die Fortentwicklung eines
Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit kann allerdings
auf praktische Schwierigkeiten stoßen, weil die
Bundesregierung durch ihren Wissensvorsprung und durch die
Erfahrung der kooperativen Bedingungen im Bündnissystem den
Vorteil des unmittelbar Handelnden genießt. Jedes System
gegenseitiger kollektiver Sicherheit folgt insoweit unter
Wahrung der jeweiligen mitgliedstaatlichen Souveränität in
der Praxis Eigengesetzlichkeiten der Bündnissolidarität, auf
die der Bundestag schwerlich einen prägenden Einfluss wird
nehmen können. Nur die Bundesregierung nimmt teil an der
koordinierten Willensbildung etwa im Sicherheitsrat der
Vereinten Nationen oder in den Entscheidungsgremien der NATO.
Das Parlament kann von den dort getroffenen Entscheidungen
nicht im Nachhinein einseitig abrücken, ohne politischen
Schaden im Bündnis und damit für die Bundesrepublik
Deutschland zu verursachen (vgl. BVerfGE 108, 34
). Deshalb ist der Deutsche Bundestag
häufig gezwungen, bis zu den Grenzen der Vertragsänderung
einerseits und des vertraglichen Integrationsprogramms
andererseits das politische Handeln in einem durch die
Exekutiven der Staaten geprägten Systemverbund
nachvollziehend zu begleiten und sich auf die dargestellte
mittelbare Einflussnahme zu beschränken.

c) Der wehrverfassungsrechtliche
Parlamentsvorbehalt für den Einsatz bewaffneter Streitkräfte
wahrt die Rechte des Bundestags gerade auch im Rahmen dieser
bündnispolitischen Konstellation. Nicht zuletzt aufgrund der
verfassungsrechtlichen Tragweite der Integrationsermächtigung
in Art. 24 Abs. 2 GG erlangt der
wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt erhebliches
Gewicht: Da sich Auslandseinsätze der Bundeswehr im Rahmen
und nach den Regeln eines Systems gegenseitiger kollektiver
Sicherheit auf diese Bestimmung stützen können, sind solche
Einsätze unbeschadet der in Art. 24 Abs. 2,
Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GG enthaltenen
materiellen Verpflichtung auf das Gebot der Friedenswahrung
(vgl. BVerfGE 104, 151 ; 118, 244
) in unterschiedlichen Konstellationen und
über die vor 1994 im verfassungsrechtlichen Schrifttum
überwiegend angenommenen Grenzen hinaus (vgl. Bähr,
Verfassungsmäßigkeit des Einsatzes der Bundeswehr im Rahmen
der Vereinten Nationen, 1994, S. 175 ff.; März,
Bundeswehr in Somalia, 1993, S. 13 ff.)
verfassungsrechtlich zulässig.

Die deutsche Mitwirkung an der strategischen
Gesamtausrichtung und an der Willensbildung über konkrete
Einsätze des Bündnisses liegt ganz überwiegend in den Händen
der Bundesregierung: Dies widerspricht zwar nicht
grundsätzlich den verfassungsrechtlichen
Kompetenzzuweisungen, die im Bereich der auswärtigen Gewalt
der Regierung besondere Freiräume öffnen, schon weil dies dem
Grundsatz einer organadäquaten Funktionenzuweisung entspricht
(vgl. BVerfGE 68, 1 ; 104, 151 ).
Die bündnispolitische Gestaltungsfreiheit der Bundesregierung
schließt aber nicht die Entscheidung ein, wer innerstaatlich
darüber zu befinden hat, ob sich Soldaten der Bundeswehr an
einem konkreten Einsatz beteiligen, der im Bündnis
beschlossen wurde. Wegen der politischen Dynamik eines
Bündnissystems ist es umso bedeutsamer, dass die größer
gewordene Verantwortung für den Einsatz bewaffneter
Streitkräfte in der Hand des Repräsentationsorgans des Volkes
liegt.

Wie der Senat bereits hervorgehoben hat,
stellt der wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt
insoweit ein wesentliches Korrektiv für die Grenzen der
parlamentarischen Verantwortungsübernahme im Bereich der
auswärtigen Sicherheitspolitik dar (vgl. BVerfGE 104,
151 ; vgl. auch Röben, a.a.O., S. 594).
Mit der Anwendung militärischer Gewalt endet der weit
bemessene Gestaltungsspielraum der Exekutive im auswärtigen
Bereich. Der Deutsche Bundestag ist bei Einsatz bewaffneter
Streitkräfte nicht lediglich in der Rolle eines
nachvollziehenden, nur mittelbar lenkenden und
kontrollierenden Organs, sondern er ist zur grundlegenden,
konstitutiven Entscheidung berufen, ihm obliegt die
Verantwortung für den bewaffneten Außeneinsatz der
Bundeswehr. Die Bundeswehr ist insofern ein „Parlamentsheer“,
ungeachtet der Kommandostruktur (vgl. Art. 65a,
Art. 115b GG), die die militärisch-operative Führung
dann wieder in die Hand der Exekutive legt. Seinen
rechtserheblichen Einfluss auf die Verwendung der
Streitkräfte kann der Deutsche Bundestag nur dann wahren,
wenn er über ein wirksames Mitentscheidungsrecht über den
Einsatz bewaffneter Streitkräfte verfügt, bevor das
militärische Unternehmen beginnt und dann maßgeblich zu einer
Frage militärischer Zweckmäßigkeit wird.

Der Einsatz bewaffneter Gewalt bedeutet nicht
nur ein erhebliches Risiko für Leben und Gesundheit deutscher
Soldaten, sondern er birgt auch ein politisches Eskalations-
oder doch Verstrickungspotential: Jeder Einsatz kann von der
begrenzten Einzelaktion in eine größere und länger währende
militärische Auseinandersetzung münden, bis hinein in einen
umfänglichen Krieg. Dem Übergang von der Diplomatie zur
Gewalt korrespondiert eine Veränderung in den Proportionen
der innerstaatlichen Gewaltenteilung. Der durch den
Parlamentsvorbehalt solcherart hergestellte
Entscheidungsverbund von Parlament und Regierung über den
Einsatz bewaffneter Streitkräfte stellt den der Exekutive
verfassungsrechtlich zugeordneten eigenen Handlungs- und
Verantwortungsbereich für die Außenpolitik (vgl. BVerfGE
68, 1 ) dabei nicht grundsätzlich in Frage.
Denn für die Entscheidung über die konkreten Modalitäten und
den Umfang einzelner Einsätze verbleibt es ebenso bei der
Alleinzuständigkeit der Bundesregierung wie für die
Koordination der Streitkräfteintegration in und mit den
Organen internationaler Organisationen (vgl. BVerfGE 90,
286 ). Der wehrverfassungsrechtliche
Parlamentsvorbehalt sichert insoweit eine adäquate
Organzuständigkeit gerade im Hinblick auf die Beteiligung der
Opposition in freier parlamentarischer Debatte und macht es
damit auch der öffentlichen Meinung besser möglich, über die
politische Reichweite des jeweiligen Einsatzes zu urteilen.
Die funktionsgerechte Teilung der Staatsgewalt im Bereich der
auswärtigen Angelegenheiten (vgl. BVerfGE 68, 1 ;
104, 151 ) gestaltet sich im Hinblick auf Systeme
gegenseitiger kollektiver Sicherheit damit so, dass das
Parlament durch seine Mitentscheidung grundlegende
Verantwortung für die vertragliche Grundlage des Systems
einerseits und für die Entscheidung über den konkreten
bewaffneten Streitkräfteeinsatz andererseits übernimmt,
während im übrigen die nähere Ausgestaltung der
Bündnispolitik als Konzeptverantwortung ebenso wie konkrete
Einsatzplanungen der Bundesregierung obliegen.

d) Diese Verantwortungsverteilung zwischen
Parlament und Regierung hat Auswirkungen auf die Frage, wie
Grenzfälle eines möglichen Einsatzes bewaffneter Streitkräfte
zu beurteilen sind. Sie kann nicht im Lichte exekutiver
Gestaltungsfreiräume oder nach der Räson einer
Bündnismechanik wie etwa der von der Antragsgegnerin
angeführten „Bündnisroutine“ beantwortet werden. Angesichts
der Funktion und Bedeutung des wehrverfassungsrechtlichen
Parlamentsvorbehalts darf seine Reichweite nicht restriktiv
bestimmt werden. Vielmehr ist der Parlamentsvorbehalt
entgegen der im vorliegenden Verfahren vertretenen Auffassung
der Antragsgegnerin vom Bundesverfassungsgericht im Zweifel
parlamentsfreundlich auszulegen (vgl. zum entsprechenden
Regel-Ausnahme-Verhältnis auch Epping, AöR 124 ,
S. 423 ; Schmidt-Radefeldt, a.a.O.,
S. 166 f.). Insbesondere kann das Eingreifen des
Parlamentsvorbehalts nicht unter Berufung auf
Gestaltungsspielräume der Exekutive maßgeblich von den
politischen und militärischen Bewertungen und Prognosen der
Bundesregierung abhängig gemacht werden; eine
Einschätzungsprärogative kann der Exekutive lediglich für den
Eilfall und damit nur einstweilen überlassen sein
(vgl. BVerfGE 108, 34 ).

Wenn und soweit dem Grundgesetz eine
Zuständigkeit des Deutschen Bundestags in Form eines
wehrverfassungsrechtlichen Mitentscheidungsrechts entnommen
werden kann, besteht gerade kein eigenverantwortlicher
Entscheidungsraum der Bundesregierung. Eigenverantwortliche,
das heißt letztlich verfassungsgerichtlicher Überprüfung
entzogene Abgrenzungen der Kompetenzräume der in Art. 20
Abs. 2 Satz 2 GG genannten Gewalten lassen sich
nicht einem apriorischen Gewaltenteilungskonzept entnehmen
(vgl. BVerfGE 68, 1 ; Hesse,
Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik
Deutschland, 20. Aufl. 1995, Rn. 481). Daher ist
der Rekurs auf den Topos einer exekutivischen
Eigenverantwortung allein ungeeignet, für eine restriktive
Auslegung des Parlamentsvorbehalts oder gar dessen
grundsätzliche Ablehnung zu streiten (vgl. aber
Roellecke, Der Staat, 1995, S. 415 ;
Schultz, Die Auslandsentsendung von Bundeswehr und
Bundesgrenzschutz zum Zwecke der Friedenswahrung und
Verteidigung, 1998, S. 440 f.). Der
Parlamentsvorbehalt ist Teil des Bauprinzips der
Gewaltenteilung, nicht seine Durchbrechung.

3. Ein unter dem Grundgesetz nur auf der
Grundlage einer konstitutiven Zustimmung des Deutschen
Bundestags zulässiger Einsatz bewaffneter Streitkräfte liegt
vor, wenn deutsche Soldaten in bewaffnete Unternehmungen
einbezogen sind.

a) Die Einbeziehung in bewaffnete
Unternehmungen als entscheidendes Kriterium für die
parlamentarische Zustimmungsbedürftigkeit des Einsatzes
bewaffneter Streitkräfte unter dem Grundgesetz wird von der
Antragsgegnerin dahin verstanden, dass eine
Parlamentsbeteiligung für den Streitkräfteeinsatz erst und
nur dann erforderlich wird, wenn deutsche Soldaten bewaffnete
Gewalt tatsächlich anwenden. Eine solche Auslegung ist dem
Senatsurteil vom 12. Juli 1994 nicht zu entnehmen. Bei
einem derart engen Verständnis des wehrverfassungsrechtlichen
Parlamentsvorbehalts könnte der Deutsche Bundestag seinen
rechtserheblichen Einfluss auf die Verwendung der Bundeswehr
(vgl. BVerfGE 90, 286 ) nicht hinreichend
wahrnehmen. Seine Mitentscheidung bezöge sich dann nicht mehr
auf den Zeitpunkt der Einsatzentscheidung, sondern regelmäßig
auf einen der Entsendung nachgelagerten Zeitpunkt, in dem der
Streitkräfteeinsatz mit allen damit verbundenen faktischen
Handlungsnotwendigkeiten bereits begonnen hat. Überschritte
erst die Anwendung militärischer Gewalt die Grenze der
Zustimmungsbedürftigkeit, könnte von einer „regelmäßig
vorhergehenden“ parlamentarischen Beteiligung (BVerfGE 90,
286 ) nicht mehr gesprochen werden.

Für den wehrverfassungsrechtlichen
Parlamentsvorbehalt kommt es nicht darauf an, ob bewaffnete
Auseinandersetzungen sich schon im Sinne eines
Kampfgeschehens verwirklicht haben, sondern darauf, ob nach
dem jeweiligen Einsatzzusammenhang und den einzelnen
rechtlichen und tatsächlichen Umständen die Einbeziehung
deutscher Soldaten in bewaffnete Auseinandersetzungen konkret
zu erwarten ist und deutsche Soldaten deshalb bereits in
bewaffnete Unternehmungen einbezogen sind (vgl. auch
Dreist, ZaöRV 64 , S. 1001 ;
Nolte, a.a.O., S. 678; Röben, a.a.O., S. 594;
Schröder, a.a.O., S. 203). Diese Unterscheidung hat der
Senat bereits in seinem Urteil vom 12. Juli 1994
zugrunde gelegt, indem er nicht von einer Einbeziehung in
bewaffnete Auseinandersetzungen, sondern in „bewaffnete
Unternehmungen“ (BVerfGE 90, 286 ) gesprochen hat,
welche schon nach ihrem Wortsinn nicht implizieren, dass es
tatsächlich zu Kampfhandlungen kommen muss. Vielmehr hat der
Senat festgestellt, dass für die Frage der Einbeziehung in
bewaffnete Unternehmungen im Einzelfall Einsatzzweck und
Einsatzbefugnisse näher zu betrachten sind. So ist von einem
Einsatz bewaffneter Streitkräfte schon zum Zeitpunkt der
Einsatzentscheidung etwa dann auszugehen, wenn nach dem
Einsatzzweck von vornherein geplant ist, dass deutsche
Soldaten unabhängig von dem konkreten Einsatzverlauf
militärische Gewalt anwenden. Für Einsätze auf der Basis von
Resolutionen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen hat
der Senat ausgeführt, dass angesichts der fließenden
Übergänge zwischen den verschiedenen Einsatzformen und der
möglichen Reichweite des Selbstverteidigungsrechts eine
Einbeziehung in bewaffnete Unternehmungen stets gegeben ist
(vgl. BVerfGE 90, 286 ).

b) Die bloße Möglichkeit, dass es bei einem
Einsatz zu bewaffneten Auseinandersetzungen kommt, reicht
hierfür nicht aus. Ein solches Kriterium würde die
verfassungsrechtlich angeordneten Gewichte der
Organkompetenzverteilung im Bereich der auswärtigen Gewalt
verschieben, weil die theoretische Möglichkeit einer
bewaffneten Auseinandersetzung sich, wo Streitkräfte
operieren, kaum je von vornherein wird ausschließen lassen.
Der wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt erstreckt
sich daher nicht auf Einsätze, bei denen für eine spezifische
Nähe zur Anwendung militärischer Gewalt nichts ersichtlich
ist. Deshalb führt erst die qualifizierte Erwartung einer
Einbeziehung in bewaffnete Auseinandersetzungen zur
parlamentarischen Zustimmungsbedürftigkeit eines
Auslandseinsatzes deutscher Soldaten. Diese qualifizierte
Erwartung unterscheidet sich in zweifacher Hinsicht von der
bloßen Möglichkeit, dass es zu bewaffneten
Auseinandersetzungen kommen könnte:

aa) Zum einen bedarf es hinreichender
greifbarer tatsächlicher Anhaltspunkte dafür, dass ein
Einsatz nach seinem Zweck, den konkreten politischen und
militärischen Umständen sowie den Einsatzbefugnissen in die
Anwendung von Waffengewalt münden kann. Hierfür muss aus den
Umständen des Falles und der politischen Gesamtlage heraus
eine konkrete militärische Gefahrenlage bestehen, die eine
hinreichende sachliche Nähe zur Anwendung von Waffengewalt
und damit zur Verwicklung deutscher Streitkräfte in eine
bewaffnete Auseinandersetzung aufweist (vgl. bereits
BVerfGE 108, 34 ). Für die Beurteilung kommt es
insofern auf die besonderen Umstände des konkreten Einsatzes
und im Fall eines Einsatzes in einem System gegenseitiger
kollektiver Sicherheit insbesondere auch auf die
Operationsziele und die Reichweite der jeweiligen
militärischen Befugnisse mit Blick auf eine potentielle
militärische Auseinandersetzung an. Militärtechnischen
Sprachregelungen wie der von der Antragsgegnerin wiederholt
in Bezug genommenen „Bündnisroutine“ kommt hierfür keine
gesonderte Bedeutung zu. Sie haben keinen eigenständigen
normativen Gehalt und können deshalb das Ergebnis der
erforderlichen Gesamtbetrachtung allenfalls kennzeichnen,
nicht aber beeinflussen. Vor allem darf die
verfassungsrechtliche Erheblichkeit einer aufgrund der
konkreten Umstände in einem Einsatz angelegten
Eskalationsgefahr nicht unberücksichtigt bleiben, nur weil
der Einsatz ansonsten ein eher routinemäßiges Gepräge
aufweist. Im Übrigen können auch Einsätze, die politisch von
untergeordneter Bedeutung sind, dem
wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt unterfallen
(vgl. auch § 4 ParlBG).

bb) Zum anderen bedarf es für eine
qualifizierte Erwartung der Einbeziehung von
Bundeswehrsoldaten in bewaffnete Auseinandersetzungen einer
besonderen Nähe der Anwendung von Waffengewalt. Danach muss
die Einbeziehung unmittelbar zu erwarten sein. Steht die
Anwendung von Waffengewalt zeitlich nahe bevor, begründet
dies bereits für sich genommen die qualifizierte Erwartung
der Einbeziehung in bewaffnete Auseinandersetzungen; sie wird
jedoch regelmäßig mit der Verdichtung tatsächlicher Umstände
einhergehen, die auf eine kommende militärische
Auseinandersetzung hindeuten. Aber auch eine Betrachtung der
Einsatzplanung und der Einsatzbefugnisse kann erweisen, dass
eine gleichsam automatisch ablaufende Beteiligung deutscher
Soldaten an der Anwendung bewaffneter Gewalt von der
Gesamtsituation her wahrscheinlich ist und praktisch nur noch
von Zufälligkeiten im tatsächlichen Geschehensablauf abhängt.
Dies kann der Fall sein, wenn integrierte Bündnisabläufe
bereits in Gang gesetzt sind, die vor der Anwendung von
Waffengewalt praktisch kaum mehr reversibel oder jedenfalls
politisch nicht mehr zu beeinflussen sind. Dann ist die
entscheidende Schwelle für einen Einsatz bewaffneter
Streitkräfte bereits überschritten, was von Verfassungs wegen
ohne Beteiligung des Deutschen Bundestags nicht zulässig ist.
Denn dieser kann auf die für die Gewaltanwendung in solchen
Konstellationen entscheidenden tatsächlichen
Geschehensabläufe nicht mehr reagieren, regelmäßig jedenfalls
nicht, bevor diese eine militärische Reaktion nach sich
ziehen.

Der Senat hat bereits in seinem Urteil vom
12. Juli 1994 darauf hingewiesen, dass der
Parlamentsbeschluss über einen Einsatz bewaffneter
Streitkräfte in den zuständigen Ausschüssen vorzubereiten und
im Plenum zu beraten ist (vgl. BVerfGE 90, 286
). Dies erfordert auch aus Gründen der
Verfahrenssicherung eine Parlamentsbeteiligung zu einem
Zeitpunkt, zu dem die materielle Entscheidung über eine
Anwendung von Waffengewalt noch nicht getroffen ist und auch
nicht vor dem Abschluss des Zustimmungsverfahrens getroffen
wird. Anderenfalls könnte der wehrverfassungsrechtliche
Parlamentsvorbehalt zu einem Parlamentsnachvollzug oder doch
einem Parlamentsvorbehalt ohne reguläres Zustimmungsverfahren
werden, was zu einer materiellen Entwertung der
parlamentarischen Mitentscheidungskompetenz im Rahmen des
Streitkräfteeinsatzes führen und einzelne Einsätze entgegen
den verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen von der
parlamentarischen Verantwortlichkeit abkoppeln würde. Die
normative Kraft des Parlamentsbeschlusses darf nicht durch
die „normative Kraft“ bereits geschaffener oder doch
vorentschiedener Fakten ersetzt werden (vgl. bereits
BVerfGE 89, 38 ). Besteht die aus den konkreten
Umständen hinreichend belegbare Erwartung einer unmittelbaren
Einbeziehung deutscher Soldaten in bewaffnete
Auseinandersetzungen, ist die vorherige Beteiligung des
Deutschen Bundestags an der Einsatzentscheidung nicht nur für
diesen kompetenzschonend, weil das Parlament nicht in die
Zwangsläufigkeiten einer der Ratifikation vergleichbaren
Situation gerät. Die vorherige Beteiligung ist gegenüber
einem späteren parlamentarischen Rückruf deutscher Soldaten
(vgl. BVerfGE 90, 286 ) auch zugleich die für
die außenpolitische Handlungs- und Bündnisfähigkeit der
Bundesrepublik Deutschland schonendere Alternative
(vgl. BVerfGE 90, 286 ; 108, 34
; Rupp, JZ 2003, S. 899).

cc) Ein Anhaltspunkt für die drohende
Einbeziehung deutscher Soldaten in bewaffnete
Auseinandersetzungen besteht, wenn sie im Ausland Waffen mit
sich führen und ermächtigt sind, von ihnen Gebrauch zu
machen. Denn es kann dadurch je nach dem Verlauf des
tatsächlichen Geschehens dazu kommen, dass die Bewaffnung in
die Anwendung von Waffengewalt mündet. Solange es sich
allerdings rechtlich nur um eine Ermächtigung zur
Selbstverteidigung handelt und der Einsatz selbst einen
nicht-militärischen Charakter hat, ist, wie der Senat bereits
festgestellt hat, die Schwelle der Zustimmungsbedürftigkeit
nicht schon durch diese Ermächtigung erreicht
(vgl. bereits BVerfGE 90, 286 ). Hat der
Einsatz dagegen ein eigentliches militärisches Gepräge, weil
es ihm etwa darum geht, ein Territorium oder bestimmte
Objekte vor Angriffen zu schützen, und deuten die näheren
Umstände auf eine unmittelbar bevorstehende Verwicklung in
Kampfhandlungen hin, so liegt eine Einbeziehung in eine
bewaffnete Unternehmung auch dann vor, wenn die am Einsatz
beteiligten Soldaten der Bundeswehr zwar selbst unbewaffnet
sind, aber als wesentlicher Teil des den bewaffneten Einsatz
durchführenden integrierten militärischen Systems handeln.
Wer im Rahmen einer bewaffneten Auseinandersetzung etwa für
den Waffeneinsatz bedeutsame Informationen liefert, eine die
bewaffnete Operation unmittelbar leitende Aufklärung betreibt
oder sogar im Rahmen seiner militärischen Funktion Befehle
zum Waffeneinsatz geben kann, ist in bewaffnete
Unternehmungen einbezogen, ohne dass er selbst Waffen tragen
müsste (vgl. bereits BVerfGE 90, 286 <310, 390>
zur NATO-geführten AWACS-Überwachung von Bosnien-Herzegowina;
BVerfGE 108, 34 ). Militärische Einsätze im
Handlungsverbund integrierter Streitkräfte lassen sich
verfassungsrechtlich nicht angemessen erfassen, wenn man die
Frage nach der Einbeziehung in bewaffnete Unternehmungen für
einzelne Systemkomponenten und personell getrennte
Einsatzfunktionen voneinander getrennt betrachtet
(vgl. auch Schmidt-Radefeldt, a.a.O.,
S. 164 f.; Schröder, a.a.O.,
S. 191 f.).

c) Die Frage, ob eine Einbeziehung deutscher
Soldaten in bewaffnete Unternehmungen besteht, ist
gerichtlich voll überprüfbar; ein vom
Bundesverfassungsgericht nicht oder nur eingeschränkt
nachprüfbarer Einschätzungs- oder Prognosespielraum ist der
Bundesregierung hier nicht eröffnet. Solche Spielräume werden
im Bereich der auswärtigen Gewalt regelmäßig angenommen, weil
nur dadurch der grundsätzliche Handlungsvorrang der Exekutive
zur Geltung gebracht werden könne (vgl. BVerfGE 4, 157
; 66, 39 ; 68, 1
; Hailbronner, VVDStRL 56 , S. 7
; Schwarz, Die verfassungsgerichtliche
Kontrolle der Außen- und Sicherheitspolitik, 1995,
S. 202 ff.). Wo solche Entscheidungsräume nach
materiellem Verfassungsrecht nicht bestehen, fehlt es indes
schon an der Voraussetzung für eine funktionell-rechtliche
Beschränkung der verfassungsgerichtlichen Kontrolldichte. Da
das Grundgesetz dem Deutschen Bundestag, soweit der
wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt reicht, ein
originäres Mitentscheidungsrecht im Bereich der auswärtigen
Gewalt zuweist, besteht in diesem Bereich jenseits der
Eilkompetenz gerade kein eigener Entscheidungsraum der
Exekutive (vgl. bereits BVerfGE 108, 34 ). Ein
solcher würde aber der Sache nach systemwidrig eingeführt,
wenn die Bundesregierung hinsichtlich der Frage, ob eine
Einbeziehung deutscher Soldaten in bewaffnete
Auseinandersetzungen unmittelbar zu erwarten ist, über einen
vom Bundesverfassungsgericht nicht zu kontrollierenden
Prognosespielraum verfügte. Dies bedeutet zugleich, dass die
Bundesregierung verpflichtet ist, den mitentscheidenden
Bundestag in, gemessen an seiner Entscheidungskompetenz,
hinreichender Weise mit den erforderlichen Informationen über
den Einsatzzusammenhang und gegebenenfalls über im Gang
befindliche Planungen in Systemen gegenseitiger kollektiver
Sicherheit zu versorgen (vgl. BVerfGE 90, 286
).

II.

Nach diesem Maßstab war die Beteiligung
deutscher Soldaten an der Luftraumüberwachung der Türkei
durch die NATO vom 26. Februar bis zum 17. April
2003 ein Einsatz bewaffneter Streitkräfte, der nach dem
wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt der Zustimmung
des Deutschen Bundestags bedurfte. Deutsche Streitkräfte
waren mit der Teilnahme an diesem Einsatz ungeachtet des
Ausbleibens von Kampfhandlungen in bewaffnete Unternehmungen
einbezogen.

1. Mit der Luftraumüberwachung der Türkei in
AWACS-Flugzeugen der NATO haben sich deutsche Soldaten an
einem Militäreinsatz beteiligt, bei dem greifbare
tatsächliche Anhaltspunkte für eine drohende Verstrickung in
bewaffnete Auseinandersetzungen bestanden.

a) Die eingesetzten AWACS-Aufklärungsflugzeuge
waren Teil eines Systems konkreter militärischer
Schutzmaßnahmen gegen einen befürchteten Angriff auf das
Bündnisgebiet der NATO. Zum ersten Mal in der Geschichte des
nordatlantischen Bündnisses hatte die Türkei Konsultationen
nach Art. 4 des NATO-Vertrags beantragt, weil sie sich
durch den sich abzeichnenden militärischen Konflikt im Irak
und die Drohung des irakischen Diktators Saddam Hussein,
jeder Verbündete der USA in der Region werde das Ziel
irakischer Militäroperationen sein, bedroht fühlte. Daraufhin
autorisierte der Verteidigungsplanungsausschuss der NATO die
„Operation Display Deterrence", in deren Vollzug neben der
Verlegung von AWACS-Aufklärungsflugzeugen zur Überwachung des
türkischen Luftraums auch das Flugabwehrraketensystem PATRIOT
zur Abwehr möglicher Raketenangriffe aus dem Irak, auch mit
chemischen und biologischen Waffen, auf dem Gebiet der Türkei
stationiert wurde. Die Operation diente damit nicht nur in
einem eher symbolischen Sinne der bloßen Abschreckung,
sondern traf bereits konkrete Vorkehrungen gegen einen durch
die sicherheitspolitische Lage möglich gewordenen
militärischen Angriff auf die Türkei. Deutsche Soldaten haben
sich insoweit nicht lediglich an Maßnahmen beteiligt, die in
einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit wie der
NATO alltägliche Praxis ohne konkreten Bezug zu einer
bewaffneten Auseinandersetzung („Bündnisroutine“) sind und
somit die verfassungsrechtlich entscheidende Schwelle zu
einem Einsatz bewaffneter Streitkräfte nicht überschreiten.
Der Bereich des Alltäglichen war durch die präzedenzlosen
Konsultationen nach Art. 4 des NATO-Vertrags wegen der
Bedrohung eines Mitgliedstaats und die in diesem Rahmen
getroffene Bündnisentscheidung zu einer besonderen
Sicherungsoperation bereits zu Beginn der „Operation Display
Deterrence“ verlassen. Der nach allen damaligen Erkenntnissen
bevorstehende Krieg im Irak und die Drohung des Irak gegen
alle Verbündeten der USA in der Region, deren militärische
Realisierbarkeit nicht verlässlich eingeschätzt werden
konnte, erlauben es nicht, mit der Antragsgegnerin von
Maßnahmen der NATO-Kräfte zu sprechen, die zum alltäglichen
Bündnisprogramm der Aufklärung, Sicherung und Abschreckung
des Militärbündnisses zählen, wie sie an dessen
geographischen Flanken schon zu Zeiten der Blockkonfrontation
üblich waren. Vielmehr hatte die Überwachung des türkischen
Luftraums von Beginn an einen spezifischen Bezug zu einer
aufgrund konkreter Umstände für möglich gehaltenen
militärischen Auseinandersetzung mit dem Irak.

b) Auf eine solche Auseinandersetzung hatte
die NATO sich dann spätestens ab dem 18. März 2003
ernsthaft eingestellt, weil der Beginn der Kampfhandlungen im
Irak allgemein erwartet wurde. An diesem Tag legte der
Oberkommandierende des NATO-Hauptquartiers Europa deshalb dem
Verteidigungsplanungsausschuss erweiterte Einsatzregelungen
zur Billigung vor, die von Beginn an für den Fall einer
Lageverschlechterung geplant gewesen waren. Diese
Einsatzregeln beinhalteten insbesondere die Befugnis zum
Angriff gegen in den Luftraum der Türkei eindringende
Luftfahrzeuge mit erkennbar feindlichen Absichten. Damit
hatte sich die NATO nicht nur endgültig darauf eingestellt,
dass die Anwendung bewaffneter Gewalt zur Verteidigung
erforderlich werden könnte, sondern auch ihre
Einsatzbefugnisse bereits hierauf ausgerichtet
(vgl. auch Dreist, a.a.O., S. 1038). Hinzu kommt,
dass am gleichen Tag die Luftraumüberwachung wesentlich
intensiviert wurde. Generalleutnant Dora hat in der
mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass die
Überwachungsintensität von acht bis zehn Stunden am Tag auf
eine Überwachung rund um die Uhr an jedem Tag ausgeweitet
wurde, wodurch die Stationierung von zwei weiteren
AWACS-Flugzeugen erforderlich wurde. Damit bestand
ersichtlich mehr als eine lediglich abstrakte Möglichkeit
bewaffneter Auseinandersetzungen, wie sie bei vielen
Einsätzen nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann. Es
lagen vielmehr greifbare tatsächliche Anhaltspunkte vor, nach
denen die Verwicklung der NATO in eine militärische
Auseinandersetzung durch den Abschuss feindlicher Flugobjekte
zu erwarten war. So hat auch Generalleutnant Dora in der
mündlichen Verhandlung ausgeführt, durch den Ausbruch des
Krieges im Irak sei das Umfeld, in dem die NATO-Kräfte in der
Türkei operierten, „unberechenbar“ geworden.

c) An einer solchen drohenden militärischen
Auseinandersetzung wären deutsche Soldaten beteiligt
gewesen.

Generalleutnant Dora hat dem Senat in der
mündlichen Verhandlung darüber Auskunft gegeben, wie die
AWACS-Flugzeuge in entsprechende gewaltsame Abwehrreaktionen
eingebunden gewesen wären: Danach übernimmt das
Aufklärungsflugzeug die Funktion eines in besonderer Flughöhe
befindlichen Radarsensors („Auge“), der mit dem
Bodengefechtsstand über Funk verbunden ist und in dessen
Auftrag bestimmte Aufklärungsaufgaben übernehmen kann. Im
Fall eines bewaffneten Angriffs kann und soll das
AWACS-Flugzeug die Aufklärungsergebnisse zum Zweck von
Abwehrreaktionen weitergeben, sowohl – im Fall eines
Raketenangriffs – an die PATRIOT-Bodenluftraketen als auch –
im Fall sich nähernder Kampfflugzeuge – an den
Bodengefechtsstand. In diesem Fall ist das AWACS-Flugzeug in
der Lage, eine Feuerleitführung für aufsteigende
Jagdflugzeuge zu übernehmen, welche dann die unmittelbare
militärische Abwehrreaktion ausführen; dies ist, wie
Generalleutnant Dora betont hat, auch ein Sinn der
integrierten NATO-Luftverteidigung. Aus militärischer Sicht
ist dabei zu unterscheiden zwischen der regelmäßigen
Befehlsgewalt der Bodenleitstelle und besonderen Situationen,
in denen die Kommandogewalt für die einzelnen Einsätze und
dann auch eine direkte Gefechtsleitfunktion an Bord der
AWACS-Flugzeuge selbst ausgeübt wird.

Wo im integrierten Verteidigungssystem die
jeweilige Befehlsgewalt liegt, ist aus der Sicht des
wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalts nicht
entscheidend. Hierfür kommt es allein darauf an, dass in dem
dargestellten integrierten militärischen System die
AWACS-Flugzeuge durch die Weitergabe ihrer
Aufklärungsinformationen und ihre Feuerleitfunktion eine
wesentliche und auch notwendige Rolle bei militärischen
Abwehrreaktionen gespielt hätten (vgl. auch
Schmidt-Radefeldt, a.a.O., S. 164; Fischer-Lescano,
a.a.O., S. 1475). Damit wäre bei einem Angriff des Irak
auf die Türkei auch die Bundesrepublik Deutschland in der
solcherart angelegten Bündnisautomatik unmittelbar kämpfende
Partei geworden. Dass es sich dabei allein um eine
Verteidigung der Türkei gegen einen Angriff und nicht etwa um
eine deutsche Beteiligung an einem offensiven Vorgehen gegen
den Irak gehandelt hätte, wie es die Antragsgegnerin stets
abgelehnt hatte, ist unerheblich. Für den
wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt kommt es nicht
darauf an, ob der Einsatz defensiv ist (vgl. auch
Schmidt-Radefeldt, a.a.O., S. 164; Fischer-Lescano,
a.a.O., S. 1475). Der Deutsche Bundestag muss
ausnahmslos jedem Einsatz bewaffneter Streitkräfte
zustimmen.

2. Eine Einbeziehung deutscher Soldaten in
bewaffnete Auseinandersetzungen war auch unmittelbar zu
erwarten. Es bestand eine besondere Nähe zu einer solchen
Auseinandersetzung derart, dass die Einholung der Zustimmung
des Deutschen Bundestags nicht ohne Funktionsverlust
hinausgeschoben werden konnte.

Spätestens mit den aufgrund der
Lageverschlechterung erweiterten Einsatzregeln hing die
Einbeziehung deutscher Soldaten in bewaffnete
Auseinandersetzungen nur noch davon ab, ob und wann der Irak
einen Angriff auf die Türkei unternehmen würde. Denn in
diesem Fall, dessen Wahrscheinlichkeit sich ab dem
20. März 2003 durch den Beginn der kriegerischen
Handlungen im Irak noch einmal erhöht hatte, wären die
Handlungen deutscher Soldaten ohne jede zeitliche Verzögerung
wesentlicher Teil einer sofortigen militärischen
Abwehrreaktion geworden, weil die AWACS-Flugzeuge jederzeit
mit ihrer Feuerleitfunktion zur Verfügung standen. Damit war
eine Situation eingetreten, in der in rechtlicher wie in
tatsächlicher Hinsicht alle grundsätzlichen Entscheidungen
hinsichtlich der Anwendung von Waffengewalt durch die NATO
unter Beteiligung deutscher Soldaten bereits getroffen waren.
Zwar bestand Unsicherheit darüber, ob eine militärische
Reaktion erforderlich werden würde, doch war der
Geschehensablauf insoweit nicht mehr planbar, weil alles
davon abhing, ob der irakische Diktator Saddam Hussein seine
Drohung mit Militärschlägen wie in der Vergangenheit
verwirklichen würde.

Eine Parlamentsbeteiligung erst im Fall des
Überschreitens der Schwelle der tatsächlichen
Gewaltanwendung, auf die die Antragsgegnerin verweist, hätte
das Zustimmungserfordernis um seine Funktion gebracht: Die
NATO wollte nicht erst für den Fall eines irakischen Angriffs
über ihr weiteres Vorgehen entscheiden, so dass die
Antragsgegnerin etwa vor der Billigung diesbezüglicher
Einsatzregeln im Verteidigungsplanungsausschuss den Deutschen
Bundestag um seine Zustimmung hätte ersuchen können, zumal
ein irakischer Angriff eine sofortige Abwehrreaktion
erfordert hätte und diese von den Einsatzregeln auch
zugelassen war. Wäre es zur Anwendung bewaffneter Gewalt
unter Beteiligung deutscher Soldaten gekommen, hätte das
Parlament nur noch im Nachhinein entscheiden und
gegebenenfalls den Rückzug der deutschen Soldaten verfügen
können. Eine nur nachträgliche Beteiligung des Deutschen
Bundestags ist indes, wie der Senat bereits in seinem Urteil
vom 12. Juli 1994 ausgeführt hat, nur bei Gefahr im
Verzug zulässig (vgl. BVerfGE 90, 286 ). Von
Gefahr im Verzug kann aber dann nicht die Rede sein, wenn
sich – wie hier – über einen Zeitraum von Wochen
Anhaltspunkte für ein verteidigungspolitisches Szenario
verdichten, das die Anwendung bewaffneter Gewalt erfordern
könnte, und daraufhin alle rechtlichen und tatsächlichen
Vorkehrungen für eine militärische Reaktion getroffen werden.
Dass eine nachgelagerte Parlamentsbeteiligung keinen
Ausgleich für das Unterlassen einer vorherigen Zustimmung des
Deutschen Bundestags darstellen kann (vgl. auch Rupp,
a.a.O., S. 899), zeigt sich im konkreten Fall überdies
besonders deutlich. So hat Generalleutnant Dora in der
mündlichen Verhandlung erläutert, dass ein Abzug der
deutschen Soldaten aus dem AWACS-Verband der NATO faktisch
nicht möglich sei. Angesichts der zahlenmäßigen Beteiligung
der Bundesrepublik Deutschland und der stets zwischen
Deutschland und den USA alternierenden Kommandogewalt sei
eine Beendigung der deutschen Mitwirkung eine rein
hypothetische Option. Ohne die gesamte AWACS-Truppe und ihren
Einsatz in Frage zu stellen und die NATO damit zu zwingen,
die gesamte Operation einzustellen, sei ein Abzug der
deutschen Soldaten nicht möglich.

Hassemer
Broß
Osterloh

Di Fabio
Mellinghoff
Lübbe-Wolff

Gerhardt

Landau

Full & Egal Universal Law Academy