2 BvE 1/06 - Klage der Abgeordneten gegen Offenlegung von Einkünften erfolglosSiehe auchPressemitteilung Nr. 73/2007 vom 4. Juli 2007

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvE 1/06 -

- 2 BvE 2/06 –

- 2 BvE 3/06 –

- 2 BvE 4/06 -

Verkündet

am 4. Juli 2007

Rieger

Regierungsangestellte

als Urkundsbeamtin

der Geschäftsstelle

Im Namen des Volkes




In den Verfahren

I. über den Antrag festzustellen,

 

1.
der Antragsgegner zu 1) hat mit
Art. 1 des Sechsundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung
des Abgeordnetengesetzes vom 22. August 2005 (BGBl I S.
2482) die Rechte der Antragsteller aus Art. 38 Abs.
1 Satz 2 undArt. 48 Abs. 2 GG verletzt, indem
er


a)
in § 44 a Abs. 1 AbgG den
Abgeordneten Vorgaben über den Umfang der Mandatsausübung
gemacht hat und wie intensiv der Abgeordnete sein Mandat
auszuüben hat und


b)
in § 44 a Abs. 4 AbgG die
beruflichen Tätigkeiten neben dem Mandat einer –
letztlich schrankenlosen - Verpflichtung zur Anzeige und
Veröffentlichung dieser Tätigkeiten und Einkünfte
unterworfen, die Abgeordneten dem Risiko der Festsetzung
eines Ordnungsgeldes bis zur Höhe der Hälfte der
jährlichen Abgeordnetenentschädigung ausgesetzt und dazu
in ein Unterordnungsverhältnis gegenüber Präsidium und
Präsident gebracht hat.


2.
Der Antragsgegner zu 1) hat mit den
Verhaltensregeln für die Mitglieder des Deutschen
Bundestages (VR) die Rechte der Antragsteller aus
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 48 Abs. 2 GG
verletzt, indem er


a)
Abgeordnete dazu verpflichtet hat, bei
jeder entgeltlichen Tätigkeit, die während der
Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag ausgeübt oder
aufgenommen wird, die Höhe der jeweiligen
Brutto-Einkünfte anzugeben, selbst wenn lediglich eine
schon vor der Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag
ausgeübte Berufstätigkeit fortgesetzt oder wieder
aufgenommen wird (§ 1 Abs. 3 i.V.m. § 1 Abs. 2
Nr. 1 VR),


b)
Abgeordnete dazu verpflichtet hat, dabei
ihre Auftraggeber anzugeben, wobei selbst dann, wenn
gesetzliche Zeugnisverweigerungsrechte oder
Verschwiegenheitspflichten eingreifen, zum Auftraggeber
eine Branchenbezeichnung anzugeben ist (§ 1 Abs. 5
VR),


c)
angeordnet hat, dass die
meldepflichtigen Einkünfte aus anzeigepflichtigen
Tätigkeiten bezogen auf jeden einzelnen Sachverhalt
veröffentlicht werden und zwar indem jeweils eine von
drei Einkommensstufen ausgewiesen wird (§ 3 Satz 2
i.V.m. § 1 Abs. 3 und Abs. 2 Nr. 1 bis Nr. 5
VR),


d)
reine (Kapital-)Beteiligungen an
Kapital- oder Personengesellschaften einem
Veröffentlichungsgebot unterworfen hat (§ 3 Satz 1
i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 6 VR).


3.
Der Antragsgegner zu 2) hat mit seinen
Ausführungsbestimmungen zu den Verhaltensregeln für
Mitglieder des Deutschen Bundestages (AB) gegen die
Rechte der Antragsteller aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2
und Art. 48 Abs. 2 GG verstoßen, indem er


a)
Freiberuflern und Selbstständigen die
Anzeige ihrer jeweiligen Vertragspartner abverlangt,
soweit die Brutto-Einkünfte aus einer oder mehreren
Vertragsbeziehungen mit diesen Vertragspartnern die in
§ 1 Abs. 3 Satz 1 VR genannten Beträge übersteigen,
wobei als Brutto-Einkünfte die Zuflüsse an Geld- und
Sachleistungen gelten sollen (AB Nr. 3),


b)
auch von Abgeordneten, die ein
gesetzliches Zeugnisverweigerungsrecht bzw. eine
gesetzliche oder vertragliche Verschwiegenheitspflicht
geltend machen können, Angaben über die Art der Tätigkeit
in jedem einzelnen Vertrags- oder Mandatsverhältnis
verlangt (AB Nr. 8).


4.
Hilfsweise: Die Antragsgegner haben die
Antragsteller durch die unter 1. bis 3. bezeichneten
Maßnahmen in ihren Grundrechten auf informationelle
Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1
Abs. 1 GG) und in ihrer Berufsfreiheit (Art. 12 Abs.
1 GG) verletzt.


5.
Der Antragsgegner zu 1) hat mit § 1
Abs. 2 Nr. 1, Nr. 6, Abs. 3 in Verbindung mit § 3
der Verhaltensregeln für die Mitglieder des Deutschen
Bundestages die Rechte der Antragsteller zu 2), zu 3) und
zu 4) aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG auch unter
dem Gesichtspunkt des Status der Gleichheit verletzt,
indem er Abgeordnete, die Einzelanwälte sind oder
Rechtsanwälte, die von ihrer Kanzlei ein Gehalt beziehen,
der Pflicht zur Anzeige ihrer Tätigkeit und ihrer daraus
erzielten Einkünfte unterworfen (§ 1 Abs. 2 Nr. 1,
Abs. 3 VR) und angeordnet hat, dass die meldepflichtigen
Einkünfte veröffentlicht werden (§ 3 VR), während
als Rechtsanwälte zugelassene Abgeordnete, die lediglich
am Gesellschaftsgewinn ihrer als Kapital- oder
Personengesellschaft organisierten Kanzlei beteiligt
sind, nur diese Beteiligung an der Kapital- oder
Personengesellschaft (Kanzlei) anzuzeigen haben (§ 1
Abs. 2 Nr. 6 VR), aber Einkünfte aus diesen Beteiligungen
nicht anzeigen und auch ihre Veröffentlichung nicht
hinnehmen müssen.



Hilfsweise: Der Antragsgegner zu 1) hat
die Antragsteller zu 2), zu 3) und zu 4) bei ihrer
Berufsausübung ungleich behandelt (Art. 12 Abs. 1
i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG).

 

Antragsteller:
1.
Dr. K...

Mitglied des Deutschen Bundestages,



2.
L...

Mitglied des Deutschen Bundestages,



3.
O...,

Mitglied des Deutschen Bundestages,



4.
Dr. D...,

Mitglied des Deutschen Bundestages,



5.
M...,

Mitglied des Deutschen Bundestages,

 

- Bevollmächtigter:


Rechtsanwalt Dr. Christofer Lenz,

Altenbergstraße 3, 70180 Stuttgart -

 

Antragsgegner:
1.
Deutscher Bundestag, vertreten durch den
Präsidenten,

Platz der Republik 1, 11011 Berlin,



2.
Präsident des Deutschen Bundestages,

Platz der Republik 1, 11011 Berlin

 

- Bevollmächtigter:


Prof. Dr. Dr. h.c. Ulrich Battis,

Beiersdorfer Weg 42, 12589 Berlin -

 

- 2 BvE 1/06 u. 2/06 -,

II. über den Antrag festzustellen,

1.
der Antragsgegner verletzt in
Art. 1 des Sechsundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung
des Abgeordnetengesetzes vom 22. August 2005 (BGBl I
S. 2482) durch Neufassung des § 44 a Abs. 4 des
Abgeordnetengesetzes die in Art. 38 Abs. 1 und
Art. 48 Abs. 2 GG gewährleisteten Rechte des
Antragstellers dadurch, dass der Antragsteller
verpflichtet wird, Einkünfte neben dem Mandat, die auf
für die Ausübung des Mandats bedeutsame
Interessenverknüpfungen hinweisen können, anzuzeigen und
sie einer Veröffentlichungspflicht zu unterwerfen,


2.
der Antragsgegner verletzt in
Art. 1 des Sechsundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung
des Abgeordnetengesetzes durch Neufassung des § 44 b
Nr. 2 des Abgeordnetengesetzes die in Art. 38 Abs. 1
und Art. 48 Abs. 2 GG gewährleisteten Rechte des
Antragstellers dadurch, dass sich der Deutsche Bundestag
Verhaltensregeln (VR) zu geben hat, die insbesondere
Bestimmungen enthalten müssen über die Fälle einer
Pflicht zur Anzeige der Art und Höhe der Einkünfte neben
dem Mandat oberhalb festgelegter Mindestbeträge
(§ 44 b Nr. 2 AbgG) und die Veröffentlichung von
Angaben im Amtlichen Handbuch und im Internet (§ 44
b Nr. 4 AbgG),


3.
der Antragsgegner verletzt die in
Art. 38 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 2 GG
gewährleisteten Rechte des Antragstellers dadurch, dass
er den Antragsteller durch § 1 Abs. 3 in Verbindung
mit § 1 Abs. 2 Nr. 1 der Verhaltensregeln für
Mitglieder des Deutschen Bundestages (BGBl I S. 2512)
verpflichtet, bei einer in Fortsetzung einer vor der
Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag ausgeübten
Berufstätigkeit die Höhe der jeweiligen Einkünfte
anzugeben und durch § 3 der Verhaltensregeln die
Veröffentlichung der Angaben über diese Einkünfte
vorschreibt,


4.
der Antragsgegner verletzt die in
Art. 38 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 2 GG
gewährleisteten Rechte des Antragstellers dadurch, dass
er in § 1 Abs. 4 der Verhaltensregeln für Mitglieder
des Deutschen Bundestages (BGBl I S. 2512) den
Präsidenten des Deutschen Bundestages ermächtigt,
Ausführungsbestimmungen (AB) über Inhalt und Umfang der
Anzeigepflicht zu erlassen.








Antragsteller: 6.
S...,

Mitglied des Deutschen Bundestages,

 

- Bevollmächtigte:


Rechtsanwälte Dr. Kempfler, Kopp und Kollegen,

Spirknerallee 10, 84307 Eggenfelden –

 

Antragsgegner:
Deutscher Bundestag, vertreten durch den
Präsidenten,

Platz der Republik 1, 11011 Berlin

 

- Bevollmächtigter:


Prof. Dr. Dr. h.c. Ulrich Battis,

Beiersdorfer Weg 42, 12589 Berlin -

 

- 2 BvE 3/06 -,

 

III. über den Antrag festzustellen,

1.
der Antragsgegner zu 1) hat mit den als
Anlage zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages
normierten Verhaltensregeln (VR) die Rechte der
Antragsteller aus ihrem durch Art. 38 Abs. 1 Satz 2
GG gewährleisteten freien Mandat verletzt sowie gegen das
Behinderungsverbot aus Art. 48 Abs. 2 GG verstoßen,
indem er


a)
durch die § 1 Abs. 2 bis 6;
§ 3 und § 8 VR in Verbindung mit § 44 a
Abs. 1 und 4 AbgG die Mandatsausübung sanktionsbewehrt
verrechtlicht und für den Abgeordneten dadurch ein
Quasi-Dienstverhältnis zum Präsidenten bzw. zum Präsidium
des Deutschen Bundestages schafft und


b)
durch die § 1 Abs. 2 bis 6;
§ 3 und § 8 VR in Verbindung mit § 44 a
Abs. 1 und 4; § 44 b AbgG normierten umfassenden
Anzeige- und die weitreichenden
Veröffentlichungspflichten über die außerhalb des Mandats
stehende berufliche und private Sphäre durch die Angabe
von Bruttozuflüssen, Auftraggeber und die Beteiligung an
Kapital- bzw. Personengesellschaften die statusbezogene
Mandatswahrnehmung verfassungswidrig beeinträchtigt.


2.
Der Antragsgegner zu 2) hat mit den von
ihm erlassenen Ausführungsbestimmungen zu den
Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestages
die Rechte der Antragsteller aus ihrem durch Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten freien Mandat verletzt
und gegen das Behinderungsverbot aus Art. 48 Abs. 2
GG verstoßen, indem er auf die Verhaltensregeln
aufbauend


a)
die Mandatsausübung in einer einem
öffentlichen Dienstverhältnis entsprechenden Weise
verrechtlicht,


b)
die Angabe von Bruttozuflüssen in Bezug
auf einzelne konkrete Mandate, Aufträge oder Verträge in
einer Art und Weise verlangt, die den Konflikt mit
gesetzlichen Zeugnisverweigerungsrechten bzw.
Verschwiegenheitspflichten in nicht verhältnismäßiger
Weise löst,


c)
durch die konkrete Regelung der Anzeige
und stufenweisen Veröffentlichung von
Bruttozahlungszuflüssen aus dem neben dem Mandat
wahrgenommenen bürgerlichen Beruf – statt wie bisher
bezogen auf wirkliche Nebentätigkeiten – unter
Beeinträchtigung der statusrechtlichen Positionen der
Antragsteller das mit der Novelle von § 44 a Abs. 1
und 4 AbgG verfolgte Ziel der Aufdeckung unzulässiger
Abhängigkeiten verfehlt.

 

Antragsteller:
7.
Dr. G...,

Mitglied des Deutschen Bundestages,



8.
K...,

Mitglied des Deutschen Bundestages,



9.
W...,

Mitglied des Deutschen Bundestages,

 

- Bevollmächtigter:


Prof. Dr. Christian Waldhoff,

Lennéstraße 47, 53113 Bonn -

 

Antragsgegner:
1.
Deutscher Bundestag, vertreten durch den
Präsidenten,

Platz der Republik 1, 11011 Berlin,



2.
Präsident des Deutschen Bundestages,

Platz der Republik 1, 11011 Berlin

 

- Bevollmächtigter:


Prof. Dr. Dr. h.c. Ulrich Battis,

Beiersdorfer Weg 42, 12589 Berlin -

 

- 2 BvE 4/06 -

 

hat das Bundesverfassungsgericht – Zweiter
Senat – unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

Vizepräsident Hassemer,

Broß,

Osterloh,

Di Fabio,

Mellinghoff,

Lübbe-Wolff,

Gerhardt,

Landau

auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 11.
Oktober 2006

durch

 

Urteil

für Recht erkannt:

 

Die Anträge werden zu gemeinsamer Entscheidung
verbunden und zurückgewiesen.

 

Gründe:




A.

1

Der Organstreit betrifft die Frage, ob die
durch das Sechsundzwanzigste Gesetz zur Änderung des
Abgeordnetengesetzes (AbgG) vom 22. August 2005 (BGBl I S.
2482) getroffenen Neuregelungen über die Ausübung des Mandats
des Bundestagsabgeordneten (§ 44 a Abs. 1
Abgeordnetengesetz – AbgG), über die Anzeige und
Veröffentlichung von neben dem Mandat ausgeübten Tätigkeiten
und erzielten Einkünften (§ 44 a Abs. 4
Satz 1, § 44 b AbgG i.V.m. § 1
und § 3 Verhaltensregeln – VR) einschließlich der
insoweit vom Präsidenten des Deutschen Bundestages erlassenen
Ausführungsbestimmungen - AB (Nrn. 3 und 8 AB) und
der für den Fall der Nichtbeachtung vorgesehenen Sanktionen
(§ 44 a Abs. 4 Sätze 2 bis 5, § 44 b
Nr. 5 AbgG i.V.m. § 8 VR) mit dem
verfassungsrechtlichen Status des Abgeordneten aus
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 48
Abs. 2 GG, hilfsweise mit den Grundrechten auf
informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1
i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) und Berufsfreiheit
(Art. 12 Abs. 1 GG), vereinbar sind.

I.

2

1. a) Das Gesetz über die Rechtsverhältnisse
der Mitglieder des Deutschen Bundestages (AbgG) vom 18.
Februar 1977 (BGBl I S. 297) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 21. Februar 1996 (BGBl I S. 326), zuletzt
geändert durch Art. 4 des Gesetzes vom 27. Dezember 2004
(BGBl I S. 835), wurde durch Art. 1 des
Sechsundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des
Abgeordnetengesetzes vom 22. August 2005 (BGBl I S. 2482) wie
folgt geändert und neu gefasst:

3

Artikel 1

4

§ 44 a AbgG

5

Ausübung des Mandats

6

(1) Die Ausübung des Mandats steht im
Mittelpunkt der Tätigkeit eines Mitglieds des Bundestages.
Unbeschadet dieser Verpflichtung bleiben Tätigkeiten
beruflicher oder anderer Art neben dem Mandat grundsätzlich
zulässig.

7

(2) Für die Ausübung des Mandats darf ein
Mitglied des Bundestages keine anderen als die gesetzlich
vorgesehenen Zuwendungen oder andere Vermögensvorteile
annehmen. Unzulässig ist insbesondere die Annahme von Geld
oder von geldwerten Zuwendungen, die nur deshalb gewährt
werden, weil dafür die Vertretung und Durchsetzung der
Interessen des Leistenden im Bundestag erwartet wird.
Unzulässig ist ferner die Annahme von Geld oder von
geldwerten Zuwendungen, wenn diese Leistung ohne angemessene
Gegenleistung des Mitglieds des Bundestages gewährt wird. Die
Entgegennahme von Spenden bleibt unberührt.

8

(3) Nach Absatz 2 unzulässige Zuwendungen oder
Vermögensvorteile oder ihr Gegenwert sind dem Haushalt des
Bundes zuzuführen. Der Präsident macht den Anspruch durch
Verwaltungsakt geltend, soweit der Erhalt der Zuwendung oder
des Vermögensvorteils nicht länger als drei Jahre
zurückliegt. Der Anspruch wird durch einen Verlust der
Mitgliedschaft im Bundestag nicht berührt. Das Nähere
bestimmen die Verhaltensregeln nach § 44 b.

9

(4) Tätigkeiten vor Übernahme des Mandats sowie
Tätigkeiten und Einkünfte neben dem Mandat, die auf für die
Ausübung des Mandats bedeutsame Interessenverknüpfungen
hinweisen können, sind nach Maßgabe der Verhaltensregeln
(§ 44 b) anzuzeigen und zu veröffentlichen. Werden
anzeigepflichtige Tätigkeiten oder Einkünfte nicht angezeigt,
kann das Präsidium ein Ordnungsgeld bis zur Höhe der Hälfte
der jährlichen Abgeordnetenentschädigung festsetzen. Der
Präsident macht das Ordnungsgeld durch Verwaltungsakt
geltend. § 31 bleibt unberührt. Das Nähere bestimmen die
Verhaltensregeln nach § 44 b.

10

§ 44 b AbgG

11

Verhaltensregeln

12

Der Bundestag gibt sich Verhaltensregeln, die
insbesondere Bestimmungen enthalten müssen über

13

1. die Fälle einer Pflicht zur Anzeige von
Tätigkeiten vor der Mitgliedschaft im Bundestag sowie von
Tätigkeiten neben dem Mandat;

14

2. die Fälle einer Pflicht zur Anzeige der Art
und Höhe der Einkünfte neben dem Mandat oberhalb festgelegter
Mindestbeträge;

15

3. die Pflicht zur Rechnungsführung und zur
Anzeige von Spenden oberhalb festgelegter Mindestbeträge
sowie Annahmeverbote und Ablieferungspflichten in den in den
Verhaltensregeln näher bestimmten Fällen;

16

4. die Veröffentlichung von Angaben im
Amtlichen Handbuch und im Internet;

17

5. das Verfahren sowie die Befugnisse und
Pflichten des Präsidiums und des Präsidenten bei
Entscheidungen nach § 44 a Abs. 3 und 4.

18

b) Gleichzeitig wurde § 50 Abs. 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 19. März 1991 (BGBl I S. 686), zuletzt
geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 22. März 2005
(BGBl I S. 837), durch Art. 2 des Sechsundzwanzigsten
Gesetzes zur Änderung des Abgeordnetengesetzes vom 22. August
2005 (BGBl I S. 2482 ) um folgende Nr. 5
ergänzt:

19

Artikel 2

20

§ 50 VwGO

21

Sachliche Zuständigkeit des
Bundesverwaltungsgerichts

22

(1) Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet im
ersten und letzten Rechtszug

23

...

24

5. über Klagen gegen Maßnahmen und
Entscheidungen nach § 44 a des Abgeordnetengesetzes und
der Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen
Bundestages.

25

c) Hinsichtlich des In-Kraft-Tretens wurde
durch Art. 3 des Sechsundzwanzigsten Gesetzes zur
Änderung des Abgeordnetengesetzes vom 22. August 2005 (BGBl I
S. 2482 ) Folgendes bestimmt:

26

Artikel 3

27

In-Kraft-Treten

28

Dieses Gesetz tritt am Tag der ersten Sitzung
des 16. Deutschen Bundestages in Kraft. (...)

29

2. a) Ferner wurden mit Beschluss des
Deutschen Bundestages vom 30. Juni 2005, Bekanntmachung vom
12. Juli 2005 (BGBl I S. 2512), die Verhaltensregeln für
Mitglieder des Deutschen Bundestages (Anlage 1 der
Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages) in der Fassung
der Bekanntmachung vom 18. Dezember 1986 (BGBl 1987 I S.
147), zuletzt geändert durch Beschluss vom 12. September
2002, Bekanntmachung vom 17. September 2002 (BGBl I S. 3759),
neu gefasst. Sie lauten in den für die Entscheidung des
vorliegenden Organstreits maßgeblichen Teilen wie folgt:

30

§ 1

31

Anzeigepflicht

32

(1) Ein Mitglied des Bundestages ist
verpflichtet, dem Präsidenten aus der Zeit vor seiner
Mitgliedschaft im Bundestag schriftlich anzuzeigen

33

1. die zuletzt ausgeübte Berufstätigkeit;

34

2. Tätigkeiten als Mitglied eines Vorstandes,
Aufsichtsrates, Verwaltungsrates, Beirates oder eines
sonstigen Gremiums einer Gesellschaft oder eines in einer
anderen Rechtsform betriebenen Unternehmens;

35

3. Tätigkeiten als Mitglied eines Vorstandes,
Aufsichtsrates, Verwaltungsrates, Beirates oder eines
sonstigen Gremiums einer Körperschaft oder Anstalt des
öffentlichen Rechts.

36

(2) Ein Mitglied des Bundestages ist zusätzlich
verpflichtet, dem Präsidenten schriftlich die folgenden
Tätigkeiten und Verträge, die während der Mitgliedschaft im
Bundestag ausgeübt oder aufgenommen werden bzw. wirksam sind,
anzuzeigen:

37

1. entgeltliche Tätigkeiten neben dem Mandat,
die selbstständig oder im Rahmen eines
Anstellungsverhältnisses ausgeübt werden. Darunter fallen z.
B. die Fortsetzung einer vor der Mitgliedschaft ausgeübten
Berufstätigkeit sowie Beratungs-, Vertretungs-, Gutachter-,
publizistische und Vortragstätigkeiten. Die Anzeigepflicht
für die Erstattung von Gutachten, für publizistische und
Vortragstätigkeiten entfällt, wenn die Höhe der jeweils
vereinbarten Einkünfte den Betrag von 1000 Euro im Monat oder
von 10000 Euro im Jahr nicht übersteigt;

38

2. Tätigkeiten als Mitglied eines Vorstandes,
Aufsichtsrates, Verwaltungsrates, Beirates oder sonstigen
Gremiums einer Gesellschaft oder eines in einer anderen
Rechtsform betriebenen Unternehmens;

39

3. Tätigkeiten als Mitglied eines Vorstandes,
Aufsichtsrates, Verwaltungsrates, Beirates oder eines
sonstigen Gremiums einer Körperschaft oder Anstalt des
öffentlichen Rechts;

40

4. Tätigkeiten als Mitglied eines Vorstandes
oder eines sonstigen leitenden oder beratenden Gremiums eines
Vereins, Verbandes oder einer ähnlichen Organisation sowie
einer Stiftung mit nicht ausschließlich lokaler
Bedeutung;

41

5. das Bestehen bzw. der Abschluss von
Vereinbarungen, wonach dem Mitglied des Bundestages während
oder nach Beendigung der Mitgliedschaft bestimmte Tätigkeiten
übertragen oder Vermögensvorteile zugewendet werden
sollen;

42

6. Beteiligungen an Kapital- oder
Personengesellschaften, wenn dadurch ein wesentlicher
wirtschaftlicher Einfluss auf ein Unternehmen begründet wird.
Die Grenzen der Anzeigepflicht legt der Präsident in den
gemäß Absatz 4 zu erlassenden Ausführungsbestimmungen
fest.

43

(3) Bei einer Tätigkeit und einem Vertrag, die
gemäß Absatz 2 Nr. 1 bis 5 anzeigepflichtig sind, ist auch
die Höhe der jeweiligen Einkünfte anzugeben, wenn diese im
Monat den Betrag von 1000 Euro oder im Jahr den Betrag von
10000 Euro übersteigen. Zu Grunde zu legen sind hierbei die
für eine Tätigkeit zu zahlenden Bruttobeträge unter
Einschluss von Entschädigungs-, Ausgleichs- und
Sachleistungen.

44

(4) Der Präsident erlässt
Ausführungsbestimmungen über Inhalt und Umfang der
Anzeigepflicht, nachdem er dem Präsidium und den
Fraktionsvorsitzenden Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben
hat.

45

(5) Die Anzeigepflicht umfasst nicht die
Mitteilung von Tatsachen über Dritte, für die der Abgeordnete
gesetzliche Zeugnisverweigerungsrechte oder
Verschwiegenheitspflichten geltend machen kann. Der Präsident
kann in diesen Fällen in den Ausführungsbestimmungen
festlegen, dass die Anzeigepflicht so zu erfüllen ist, dass
die in Satz 1 genannten Rechte nicht verletzt werden. Hierzu
kann er insbesondere vorsehen, dass statt der Angaben zum
Auftraggeber eine Branchenbezeichnung anzugeben ist.

46

(6) Anzeigen nach den Verhaltensregeln sind
innerhalb einer Frist von drei Monaten nach Erwerb der
Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag sowie nach Eintritt von
Änderungen oder Ergänzungen während der Wahlperiode dem
Präsidenten einzureichen.

47

§ 3

48

Veröffentlichung

49

Die Angaben gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 und
Abs. 2 Nr. 1 bis 6 werden im Amtlichen Handbuch und auf den
Internetseiten des Deutschen Bundestages veröffentlicht. Die
Angaben gemäß § 1 Abs. 3 über Einkünfte werden in der
Form veröffentlicht, dass bezogen auf jeden einzelnen
veröffentlichten Sachverhalt jeweils eine von drei
Einkommensstufen ausgewiesen wird. Die Stufe 1 erfasst
einmalige oder regelmäßige monatliche Einkünfte einer
Größenordnung von 1000 bis 3500 Euro, die Stufe 2 Einkünfte
bis 7000 Euro und die Stufe 3 Einkünfte über 7000 Euro.
Regelmäßige monatliche Einkünfte werden als solche
gekennzeichnet. Werden innerhalb eines Kalenderjahres
unregelmäßige Einkünfte zu einer Tätigkeit angezeigt, wird
die Jahressumme gebildet und die Einkommensstufe mit der
Jahreszahl veröffentlicht.

50

§ 8

51

Verfahren

52

(1) Bestehen Anhaltspunkte dafür, dass ein
Mitglied des Bundestages seine Pflichten nach den
Verhaltensregeln verletzt hat, holt der Präsident zunächst
dessen Stellungnahme ein und leitet eine Prüfung in
tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht ein. Er kann von dem
betroffenen Mitglied ergänzende Auskünfte zur Erläuterung und
Aufklärung des Sachverhalts verlangen und den Vorsitzenden
der Fraktion, der dieses Mitglied angehört, um Stellungnahme
bitten.

53

(2) Ergibt sich nach der Überzeugung des
Präsidenten, dass ein minder schwerer Fall bzw. leichte
Fahrlässigkeit vorliegt (z. B. Überschreitung von
Anzeigefristen), wird das betreffende Mitglied ermahnt.
Ansonsten teilt der Präsident das Ergebnis der Überprüfung
dem Präsidium und den Vorsitzenden der Fraktionen mit. Das
Präsidium stellt nach Anhörung des betroffenen Mitglieds
fest, ob ein Verstoß gegen die Verhaltensregeln vorliegt. Die
Feststellung des Präsidiums, dass ein Mitglied des
Bundestages seine Pflichten nach den Verhaltensregeln
verletzt hat, wird unbeschadet weiterer Sanktionen nach
§ 44 a des Abgeordnetengesetzes als Drucksache
veröffentlicht. Die Feststellung, dass eine Verletzung nicht
vorliegt, wird auf Wunsch des Mitglieds des Bundestages
veröffentlicht.

54

(3) Bestehen Anhaltspunkte für eine
Pflichtverletzung gegen ein Mitglied des Präsidiums oder
gegen einen Fraktionsvorsitzenden, nimmt das betroffene
Mitglied des Bundestages an Sitzungen im Rahmen dieses
Verfahrens nicht teil. Anstelle eines betroffenen
Fraktionsvorsitzenden wird sein Stellvertreter gemäß Absatz 1
angehört und gemäß Absatz 2 unterrichtet. Bestehen
Anhaltspunkte dafür, dass der Präsident seine Pflichten nach
den Verhaltensregeln verletzt hat, hat sein Stellvertreter
nach den Vorschriften der Absätze 1 und 2 zu verfahren.

55

(4) Das Präsidium kann gegen das Mitglied des
Bundestages, das seine Anzeigepflicht verletzt hat, nach
erneuter Anhörung ein Ordnungsgeld festsetzen. Die Höhe des
Ordnungsgeldes bemisst sich nach der Schwere des Einzelfalles
und nach dem Grad des Verschuldens. Es kann bis zur Höhe der
Hälfte der jährlichen Abgeordnetenentschädigung festgesetzt
werden. Der Präsident führt die Festsetzung aus. Auf Wunsch
des betreffenden Mitglieds kann eine Ratenzahlung vereinbart
werden. § 31 Satz 3 und 4 des Abgeordnetengesetzes gilt
entsprechend.

56

(5) In Fällen des § 44 a Abs. 3 des
Abgeordnetengesetzes leitet der Präsident nach Anhörung des
betroffenen Mitglieds eine Prüfung in tatsächlicher und
rechtlicher Hinsicht ein. Dabei ist bei der Prüfung auf
Vorliegen einer angemessenen Gegenleistung im Sinne des
§ 44 a Abs. 2 Satz 3 des Abgeordnetengesetzes auf die
Verkehrsüblichkeit abzustellen; hilfsweise ist entscheidend,
ob Leistung und Gegenleistung offensichtlich außer Verhältnis
stehen. Maßnahmen nach diesem Absatz setzen voraus, dass der
Erhalt der Zuwendung oder des Vermögensvorteils nicht länger
als drei Jahre zurückliegt. Der Präsident kann von dem
Mitglied ergänzende Auskünfte zur Erläuterung und Aufklärung
des Sachverhalts verlangen und den Vorsitzenden der Fraktion,
der dieses Mitglied angehört, um Stellungnahme bitten. Ergibt
sich nach der Überzeugung des Präsidenten, dass eine
unzulässige Zuwendung nach § 44 a Abs. 2 des
Abgeordnetengesetzes vorliegt, teilt er das Ergebnis der
Überprüfung dem Präsidium und den Vorsitzenden der Fraktionen
mit. Das Präsidium stellt nach Anhörung des betroffenen
Mitglieds fest, ob ein Verstoß gegen § 44 a Abs. 2 des
Abgeordnetengesetzes vorliegt. Der Präsident macht den
Anspruch gemäß § 44 a Abs. 3 des Abgeordnetengesetzes im
Wege eines Verwaltungsaktes geltend. Die Feststellung, dass
ein Mitglied des Bundestages seine Pflichten nach dem
Abgeordnetengesetz verletzt hat, wird unbeschadet weiterer
Sanktionen nach § 44 a des Abgeordnetengesetzes als
Drucksache veröffentlicht. Die Feststellung, dass eine
Verletzung nicht vorliegt, wird auf Wunsch des Mitglieds des
Bundestages veröffentlicht. Absatz 3 gilt entsprechend.

57

b) Hinsichtlich des In-Kraft-Tretens der
geänderten Regelungen wurde unter Nummer II. des Beschlusses
vom 30. Juni 2005 Folgendes bestimmt:

58

Die Änderung der Geschäftsordnung tritt
gleichzeitig mit dem In-Kraft-Treten des am ... vom Deutschen
Bundestag verabschiedeten Sechsundzwanzigsten Gesetzes zur
Änderung des Abgeordnetengesetzes in Kraft.

59

c) Die Verhaltensregeln sind Bestandteil der
Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages. Die insoweit
maßgebliche Vorschrift lautet:

60

Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages

61

§ 18

62

Verhaltensregeln

63

Die vom Bundestag gemäß § 44 b des
Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des
Deutschen Bundestages (Abgeordnetengesetz) zu beschließenden
Verhaltensregeln sind Bestandteil dieser Geschäftsordnung
(Anlage 1).

64

3. Am 30. Dezember 2005 erließ der Präsident
des Deutschen Bundestages auf der Grundlage des § 1 Abs.
4 VR Ausführungsbestimmungen (BGBl 2006 I S. 10). Diese haben
- soweit hier von Bedeutung - folgenden Wortlaut:

65

(...)

66

Bei der Anzeige der vor der Mitgliedschaft
ausgeübten Berufstätigkeit gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 der
Verhaltensregeln sind bei unselbstständigen Tätigkeiten
Angaben über den Arbeitgeber (Name und Sitz) sowie über die
Art der Tätigkeit zu machen, bei selbstständigen Tätigkeiten
als Gewerbetreibender sind die Art des Gewerbes sowie Name
und Sitz der Firma, bei freien Berufen und sonstigen
selbstständigen Berufen die genaue Bezeichnung des Berufs
sowie Ort oder Sitz der Berufsausübung mitzuteilen.

67

Bei einer Anzeige vor der Mitgliedschaft
ausgeübter Tätigkeiten gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 2 und 3
sowie während der Mitgliedschaft ausgeübter Tätigkeiten gemäß
§ 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 4 der Verhaltensregeln sind die Art
der Tätigkeit sowie Name und Sitz des Vertragspartners, des
Unternehmens oder der Organisation mitzuteilen.

68

Vertragspartner von Freiberuflern und
Selbstständigen sind nur anzuzeigen, soweit die
Brutto-Einkünfte aus einer oder mehreren Vertragsbeziehungen
mit diesem Vertragspartner die in § 1 Abs. 3 Satz 1 der
Verhaltensregeln genannten Beträge übersteigen.

69

Als Brutto-Einkünfte im Sinne von § 1 Abs.
3 Satz 2 der Verhaltensregeln gelten die Zuflüsse an Geld-
und Sachleistungen.

70

Ist ein Mitglied des Bundestages nur auf Grund
seiner Gesellschaftereigenschaft Vertragspartner geworden und
der Vertrag ohne seine Mitwirkung zu Stande gekommen und wird
die danach geschuldete Tätigkeit nicht auch von ihm
persönlich ausgeübt, besteht in Bezug auf dieses
Vertragsverhältnis keine Anzeigepflicht.

71

Die Verwaltung eigenen Vermögens ist keine
Berufstätigkeit oder entgeltliche Tätigkeit im Sinne der
Verhaltensregeln.

72

Parlamentarische Funktionen sind nicht
anzeigepflichtig.

73

(...)

74

Bei der Anzeige von Vereinbarungen über die
Übertragung einer bestimmten Tätigkeit bzw. über die
Zuwendung eines Vermögensvorteils gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 5
der Verhaltensregeln ist der wesentliche Inhalt der
Vereinbarung mitzuteilen.

75

Anzeigepflichtig gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 6
der Verhaltensregeln ist nur die Beteiligung an einer
Gesellschaft, deren Zweck darauf gerichtet ist, ein
Unternehmen zu betreiben. Ein Unternehmen in diesem Sinne ist
eine auf Dauer angelegte organisatorische Einheit, in der mit
Gewinnerzielungsabsicht Güter oder Dienstleistungen erstellt
werden.

76

Eine Beteiligung an einer solchen Kapital- oder
Personengesellschaft ist anzeigepflichtig, wenn dem Mitglied
des Bundestages mehr als 25 Prozent der Stimmrechte
zustehen.

77

Die Anzeige eines Mitgliedes des Bundestages,
das ein gesetzliches Zeugnisverweigerungsrecht bzw. eine
gesetzliche oder vertragliche Verschwiegenheitspflicht
geltend machen kann, muss nicht die gemäß Nummer 3 dieser
Ausführungsbestimmungen erforderlichen Angaben über den
Vertragspartner bzw. Auftraggeber enthalten. Es genügen
insoweit Angaben über die Art der Tätigkeit in dem einzelnen
Vertrags- oder Mandatsverhältnis.

78

9. - 13. ...

79

4. a) Zur Änderung und Neufassung von
§ 44 a und § 44 b AbgG einschließlich der Ergänzung
des § 50 Abs. 1 VwGO wurde im allgemeinen Teil der
Begründung des Gesetzentwurfs ausgeführt (vgl. Gesetzentwurf
vom 14. Juni 2005, BTDrucks 15/5671, S. 1):

80

Um dem berechtigten Interesse der Bevölkerung
nach mehr Transparenz im Parlament Rechnung zu tragen, sollen
die Regeln über die Anzeige und Veröffentlichung von
Tätigkeiten und Einkommen von Abgeordneten im
Abgeordnetengesetz sowie die Verhaltensregeln für Mitglieder
des Bundestages klarer gefasst und verschärft werden.

81

Die geltenden Verhaltensregeln für Mitglieder
des Bundestages unterscheiden, was Beruf, sonstige
Tätigkeiten sowie Einkommen angeht, zwischen Angaben, die nur
dem Präsidenten gegenüber zu machen sind, und solchen, die im
Amtlichen Handbuch und im Internet veröffentlicht werden.
Angaben über Einkünfte werden zurzeit nicht veröffentlicht
und sind dem Präsidenten gegenüber im Falle des Berufs i.S.d.
Verhaltensregeln nicht, im Übrigen bei sonstigen Tätigkeiten
grundsätzlich nur zu machen, wenn insgesamt ein bestimmter
Mindestbetrag überschritten wird. Bei Verstößen gegen die
Pflichten nach den Verhaltensregeln ist bisher nur die
Veröffentlichung einer in einem bestimmten Verfahren
getroffenen Feststellung des Präsidenten vorgesehen, dass ein
Mitglied des Bundestages seine Pflichten verletzt hat.

82

Gesetzlich soll nunmehr klargestellt werden,
dass

83

- die Wahrnehmung des Amtes im Mittelpunkt der
Tätigkeit eines Abgeordneten steht,

84

- Abgeordnete außer Spenden keine Zuwendungen
ohne entsprechende Gegenleistung entgegennehmen dürfen,

85

- die Anzeigepflichten gegenüber dem
Bundestagspräsidenten insofern erweitert werden, als fortan
die bisherige Unterscheidung von mandatsbegleitender
Berufstätigkeit und Nebentätigkeit aufgehoben wird,

86

- die Angaben in pauschalierter Form
veröffentlicht werden und

87

- ein Sanktionssystem in Form von
Ordnungsgeldern vorgesehen wird.

88

Da die Regelungen teilweise gravierende
Eingriffe in die Rechtsstellung des einzelnen Abgeordneten
bedeuten, sind die Festlegungen überwiegend im
Abgeordnetengesetz zu treffen.

89

b) Speziell zur Rechtfertigung der Neufassung
des § 44 a Abs. 1 AbgG ("Mittelpunktregelung") heißt es
in der Entwurfsbegründung (BTDrucks 15/5671, S. 4):

90

Der neu gefasste § 44 a stellt die
Ausübung des Mandats in den Mittelpunkt der Tätigkeit eines
Abgeordneten. Bereits im "Diätenurteil" des
Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1975 ist festgestellt
worden, dass das parlamentarische Mandat auf Grund seiner
Entwicklung quasi zu einem - wenn auch temporären - Beruf
geworden ist. Die in den Mittelpunkt gerückte Mandatsausübung
als Hauptbeschäftigung der Abgeordneten verdeutlicht die
Wertigkeit der verfassungsrechtlichen Pflicht der
Abgeordneten, die in der Vertretung des ganzen Volkes
besteht. Die Ausübung von Tätigkeiten neben dem Mandat tritt
damit in den Hintergrund.

91

Abgesehen von den im Gesetz geregelten
Inkompatibilitäten bleiben Tätigkeiten beruflicher oder
anderer Art neben dem Mandat zulässig. So steht
beispielsweise die Übernahme eines Regierungsamtes
(Bundeskanzler, Bundesminister) einer
Parlamentsmitgliedschaft nicht entgegen. Denn das
Regierungsamt ist Teil des mit dem Mandat verbundenen
öffentlichen Amtes eines Abgeordneten. Entsprechendes gilt
für die Parlamentarischen Staatssekretäre. Die bisherige
Staatspraxis ist überwiegend anerkannt und hat sich
bewährt.

92

Auch die Wahrnehmung von parteipolitischen
Aufgaben (Parteivorsitzender, Geschäftsführer,
Generalsekretär) ist mit dem parlamentarischen Mandat
kompatibel. Die von den Parteien aufgestellten Kandidaten
werden durch Wahlen zu Mitgliedern des Parlaments, so dass
sich aus der Natur der Sache Funktionsverschränkungen
zwischen Partei und Parlament ergeben.

93

c) Die in § 44 a Abs. 4 AbgG enthaltenen
Änderungen wurden wie folgt begründet (BTDrucks 15/5671, S.
4):

94

Absatz 4 Satz 1 stellt die gesetzliche
Grundlage für eine Anzeige- und Veröffentlichungspflicht dar.
Die Höhe der Nebeneinkünfte kann einen Hinweis darauf geben,
ob der Abgeordnete in der Wahrnehmung des Mandats durch
wirtschaftliche Abhängigkeiten beeinflusst wird. Um solchen
Vermutungen über mögliche Mehrfachbelastungen und
Interessenverflechtungen von Abgeordneten zu begegnen, sind
die Regeln über die Veröffentlichung von Nebeneinkünften
geschaffen worden. Bürgerinnen und Bürger erhalten damit
hinreichende Informationen darüber, ob und wie der
Abgeordnete den Wählerauftrag umsetzt. Mögliche Mutmaßungen
über unzulässige Interessenverknüpfungen oder unzulässige
Zuwendungen ohne Gegenleistung können damit ausgeräumt
werden.

95

Die Transparenzregelungen haben auch präventive
Wirkung, da ein Abgeordneter die Offenlegung einer
Mandatsausübung, die auf Grund übermäßiger Nebentätigkeiten
nicht im Mittelpunkt seiner Abgeordnetentätigkeit steht oder
einer unzulässigen Einflussnahme auf Grund wirtschaftlicher
Abhängigkeiten unterliegt, befürchten muss.

96

Der mit der Veröffentlichung einhergehende
Grundrechtseingriff in die informationelle Selbstbestimmung
der Abgeordneten ist im Interesse der Sicherung der
Unabhängigkeit des Mandats und zur Stärkung des Ansehens des
Parlaments gerechtfertigt.

97

Nach Absatz 4 Satz 2 kann das Präsidium
Ordnungsgelder verhängen. Das Ansehen des Parlaments und das
seiner Repräsentanten gebietet es, dass die Verletzung von
Offenlegungspflichten und das arbeitslose Einkommen
sanktioniert werden. Es handelt sich um ein
Sanktionierungssystem eigener Art. Klare, verbindliche
und transparente Regeln für die Mitglieder des Bundestages
stärken das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die
parlamentarische Demokratie.

98

Die Sanktionierung findet ihre Grenze in der
Beeinträchtigung der freien Mandatsausübung. Dem Abgeordneten
müssen ausreichende finanzielle Mittel belassen werden, damit
er seine Pflichten als Repräsentant des ganzen Volkes
erfüllen kann.

99

d) Die gesetzliche Regelung betreffend die
sachliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts war
nach dem Gesetzentwurf zunächst auf Klagen gegen Maßnahmen
und Entscheidungen nach § 44 a AbgG beschränkt. Im Laufe
der Beratungen des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und
Geschäftsordnung (erster Ausschuss) wurde die vorgesehene
Zuständigkeit über Maßnahmen und Entscheidungen nach
§ 44 a AbgG hinaus auch auf solche nach den
Verhaltensregeln erstreckt (vgl. BTDrucks 15/5846, S.
13).

100

5. Zur Änderung von § 1 VR wurde im
Wesentlichen Folgendes ausgeführt (vgl. BTDrucks 15/5698, S.
4):

101

Die Berufstätigkeit war bislang nur als solche,
nicht aber hinsichtlich einzelner Tätigkeiten
anzeigepflichtig. Damit wurde das vom Gesetzgeber verfolgte
Ziel, mögliche Interessenkonflikte transparent zu machen, in
diesem Bereich nur eingeschränkt erreicht. Die vorgesehene
Neuregelung unterscheidet nicht mehr zwischen Berufs- und
Nebentätigkeit, sondern stellt primär auf die einzelne
Tätigkeit ab.

102

Speziell zur zentralen Regelung des § 1
Abs. 2 Nr. 1 VR heißt es in der Begründung unter anderem
(vgl. BTDrucks 15/5698, S. 4):

103

Die Änderung setzt zum einen das Anliegen um,
die bisherige Unterscheidung zwischen Beruf und
Nebentätigkeit aufzugeben und alle Tätigkeiten gleich zu
behandeln.

104

Zur Änderung des § 1 Abs. 3 VR wurde
Folgendes ausgeführt (vgl. BTDrucks 15/5698, S. 5):

105

Alle in § 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 genannten
Einkünfte sind nunmehr anzeigepflichtig. Dies gilt zum einen
für jede einzelne Tätigkeit, die den Betrag von 1000 Euro im
Monat übersteigt. Darüber hinaus greift die Anzeigepflicht
ein, wenn aus einer fortlaufenden Tätigkeit (z.B. mehrere
Beratungsvorgänge mit einem Auftraggeber) im Jahr mehr als
10000 Euro eingenommen werden. Maßgeblich sind hierbei die
Bruttobeträge, da allein schon der Geldfluss selbst die
Möglichkeit einer Einflussnahme begründen kann.

106

Die Änderung des § 3 VR wurde wie folgt
begründet (vgl. BTDrucks 15/5698, S. 5):

107

Es werden nun zusätzlich alle unter § 1
Abs. 3 anzeigepflichtigen Angaben vom Präsidenten im Handbuch
des Deutschen Bundestages sowie auf der Homepage des
Deutschen Bundestages veröffentlicht. Der genaue Modus der
Veröffentlichung ergibt sich aus den Ausführungsbestimmungen
zu diesen Verhaltensregeln. Um zu vermeiden, dass durch die
Berücksichtigung schutzwürdiger Interessen einzelner
Abgeordneter bzw. spezieller Berufe besondere Rechte verletzt
werden, erfolgt die Angabe der Einkünfte in drei Stufen.

108

6. Am 30. Juni 2005 wurden Gesetzentwurf und
Änderung der Verhaltensregeln in zweiter und dritter Lesung
behandelt und mit den Stimmen der Fraktionen von SPD und
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN angenommen. Die Antragsteller stimmten
den Neuregelungen nicht zu. Der Bundesrat beschloss in seiner
813. Sitzung am 8. Juli 2005, einen Antrag auf Einberufung
des Vermittlungsausschusses gemäß Art. 77 Abs. 2 GG
nicht zu stellen (vgl. BRDrucks 517/05). Gesetz und Beschluss
traten am Tag der ersten Sitzung des 16. Deutschen
Bundestages – am 18. Oktober 2005 – in Kraft (vgl.
Bekanntmachung vom 18. Oktober 2005, BGBl I S. 3007).

109

7. Der Präsident des Deutschen Bundestages
forderte mit Schreiben vom 9. Januar 2006 die Abgeordneten
auf, ihre Angaben unter Verwendung des beigefügten
Fragebogens bis spätestens zum 30. März 2006 vollständig
vorzulegen.

110

8. Mit Vermerk vom 2. März 2006 hielt der
Fachbereich Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages zu
Einzelfragen und -problemen bei der Durchführung der
Verhaltensregeln unter anderem Folgendes fest:

111

2. Vermeidung der Anzeigepflicht
durch gesellschaftsrechtliche Gestaltung

112

a) Die Gesellschaft als (rechtsfähiger)
Vertragspartner

113

Die Anzeigepflicht gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 1
und Abs. 3 VR beinhaltet grundsätzlich die Verpflichtung zur
Anzeige einzelner Tätigkeiten und Verträge (Vertragspartner)
sowie der hierbei jeweils erzielten Einkünfte.

114

Im Hinblick auf die in der neueren
höchstrichterlichen Rechtsprechung im Grundsatz anerkannte
Rechtsfähigkeit einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts
(GbR/typische Rechtsform von Anwaltssozietäten) kann und
muss, wie in den Fällen von Kapitalgesellschaften (GmbH, AG)
und Personenhandelsgesellschaften (OHG, KG), anerkannt
werden, dass die Pflicht zur Anzeige von Einkünften aus
Vertragsverhältnissen mit Dritten dann nicht besteht, wenn
diese Verträge mit Klienten oder Kunden von der insoweit
rechtsfähigen Gesellschaft geschlossen werden.

115

b) "Entgeltliche Tätigkeit" ohne
anzeigepflichtige Einkünfte?

116

In gesellschaftsrechtlichen Gestaltungen wie
der unter a) angesprochenen kann zusätzlich vereinbart sein,
dass der Abgeordnete/Gesellschafter kein Gehalt von der
Gesellschaft bezieht, sondern lediglich am
Gesellschaftsgewinn beteiligt wird.

117

Diese Gestaltung hat nach der Systematik der VR
wohl zur Folge, dass eine Anzeigepflicht bezüglich der Höhe
und Herkunft von Einkünften im Ergebnis überhaupt nicht
besteht. Denn § 1 Abs. 3 VR bezieht Einkünfte aus
Gesellschaftsbeteiligungen (§ 1 Abs. 2 Nr. 6 VR)
nicht ein. In der Konsequenz kann man dann
sogar eine in dieser Form etwa erbrachte Anwaltstätigkeit
nicht einmal mehr als "entgeltliche Tätigkeit" bezeichnen, da
diese Kategorie begrifflich mindestens ein "Entgelt" für eine
geleistete Arbeit voraussetzt.

118

Diese Sachverhaltskonstellation wurde offenbar
nicht gesehen. Ob es einer besonderen Regelung mit dem Ziel
einer Erfassung auch dieser Gestaltung bedarf, soll hier
offen bleiben.

119

Aus den unter a) und b) beschriebenen
Gestaltungen ergibt sich jedenfalls eine unter dem
Gesichtspunkt von Sinn und Zweck der Verhaltensregeln schwer
vermittelbare Benachteiligung der Einzelkaufleute und
Einzelanwälte.

120

9. Mit Schreiben vom 10. März 2006 wies der
Präsident des Deutschen Bundestages die Abgeordneten darauf
hin, dass die vom Deutschen Bundestag beschlossenen
Regelungen unabhängig von den durch die Antragsteller
eingereichten Klagen gelten. Gleichzeitig bat er, die Angaben
- wie vorgesehen - bis spätestens 30. März 2006 einzureichen.
Er beabsichtige, die Veröffentlichung bis zur Entscheidung
des Bundesverfassungsgerichts auszusetzen.

II.

121

Die Antragsteller sind Mitglieder des 16.
Deutschen Bundestages. Sie gehören der FDP-Fraktion
(Antragsteller zu 1) bis 3), der SPD-Fraktion (Antragsteller
zu 4) und der CDU/CSU-Fraktion (Antragsteller zu 5) bis 9)
an.

122

1. a) Der Antragsteller zu 1) ist
Diplom-Wirtschaftsingenieur und mittelständischer
Unternehmer. Er und sein Bruder halten jeweils 50 % der
Anteile an der K. Holding GmbH mit Sitz in B. Diese hält
ihrerseits zu je 100 % das Stammkapital an drei operativen
Gesellschaften für die Bereiche
Immobilien/Vermögensverwaltung, Vertrieb und Produktion,
außerdem eine 50%ige Beteiligung an einem Unternehmen in L.
An den Standorten in B. und L. werden jeweils rund 35
Mitarbeiter beschäftigt. Der Antragsteller zu 1) war bereits
mehrere Jahre vor seiner Wahl in den Deutschen Bundestag
(1990) als Geschäftsführer in der Unternehmensgruppe seiner
Familie tätig. Heute bekleidet er unter anderem die Funktion
des Geschäftsführers der Vertriebsgesellschaft. Aus diesem
Aufgabenbereich bezieht er Bruttoeinkünfte, die im
Grenzbereich der Stufen 2 und 3 der Verhaltensregeln liegen
(§ 3 Satz 3 VR).

123

b) Die Antragstellerin zu 2) ist seit 1985 als
selbstständige Rechtsanwältin tätig. Sie gehört dem Deutschen
Bundestag seit dem Jahr 2002 an. Die Kanzlei führt sie in
verringertem Umfang neben dem Mandat fort. Sie beschäftigt
zwei Teilzeitmitarbeiter. Die Bruttoeinkünfte aus
anwaltlicher Tätigkeit liegen in Stufe 1.

124

c) Der Antragsteller zu 3) ist selbstständiger
Rechtsanwalt und Notar. Er gehört seit 1984 einer
Außensozietät von Anwälten und Notaren, seit 2002 auch von
Wirtschaftsprüfern und Steuerberatern, an. Die Sozietät ist
im Innenverhältnis im Wesentlichen als Bürogemeinschaft von
drei Partnern organisiert. Der Antragsteller ist einer dieser
Partner, sieht sich jedoch als Einzelanwalt. Er beschäftigt
eigene Angestellte, darunter drei Rechtsanwältinnen. Die
Berufstätigkeit des Antragstellers, die er während seiner
Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag (von 1990 bis 1994 und
seit 1998) in jeweils zeitlich eingeschränktem Umfang
fortgesetzt hat, besteht heute zu zwei Dritteln aus dem
Notariat und zu einem Drittel aus der rechtlichen Beratung
von Unternehmen und Einzelpersonen. Daneben bearbeiten seine
nichtjuristischen Mitarbeiter eine größere Zahl von
Inkassomandaten. Allein die Personalkosten des Antragstellers
zu 3) liegen um ein Vielfaches über der für die Stufe 3
geltenden Jahresgrenze von 84000 Euro.

125

d) Der Antragsteller zu 4) ist seit 1968 als
selbstständiger Rechtsanwalt zugelassen, seit 1978 ist er
auch Notar. Er ist Partner einer von ihm mitbegründeten
Sozietät. 1998 wurde er erstmals in den Deutschen Bundestag
gewählt. Gesellschaftsrechtlich ist er an der Sozietät nicht
mehr beteiligt. Ein Gewinnanteil steht ihm nicht zu. Nach
eigenen Angaben hat er seinen Zeitaufwand für die Arbeit als
selbstständiger Rechtsanwalt und Notar so weit reduziert, wie
dies durch die Wahrnehmung des Mandats gefordert ist. Die von
ihm persönlich erzielten Bruttoeinkünfte aus anwaltlicher
Tätigkeit liegen seit 2003 im Grenzbereich der Stufen 2 und
3. Er bezeichnet sich selbst als Einzelanwalt.

126

e) Der Antragsteller zu 5) ist seit seinem
Ausscheiden aus dem richterlichen Dienst des Saarlandes 1986
als Rechtsanwalt tätig. Zunächst als Einzelanwalt zugelassen,
ist er heute Partner einer internationalen Anwaltssozietät,
die in Deutschland Niederlassungen in F., K. und B.
unterhält. Seinen beruflichen Hauptsitz hat der Antragsteller
heute in B. Dem Deutschen Bundestag gehört er seit 1994 ohne
Unterbrechung an. Seine anwaltliche Tätigkeit hat er bis auf
die Zeit von Februar 2000 bis September 2002, in der er das
Amt des Vorsitzenden der CDU/CSU-Bundestagsfraktion
bekleidete, immer ausgeübt und sich dabei auf die Beratung
und Prozessvertretung mittlerer und großer Unternehmen
konzentriert. Der Deutschen Sektion seiner Sozietät gehören
gegenwärtig etwa 90 Berufsträger an, der gesamten Sozietät
mehr als 1400. Üblicherweise werden Mandate der ganzen
Sozietät und damit grundsätzlich auch allen Partnern weltweit
erteilt. Der Antragsteller selbst bearbeitet anwaltliche
Mandate nahezu ausschließlich in Anwaltsteams gemeinsam mit
mehreren Partnern und anwaltlichen Mitarbeitern. Darüber
hinaus hat er eine Reihe von Aufsichtsrats- und
Beiratsmandaten inne. Der Anwaltsberuf nimmt den
Antragsteller mit etwas über die Hälfte seiner Arbeitszeit in
Anspruch. In diesem verdient er mehr als mit dem Mandat.

127

f) Der Antragsteller zu 6) ist seit dem
1. Januar 1984 als selbstständiger Handelsvertreter für
eine Versicherungsgesellschaft im Außendienst tätig. Aus
seiner Berufstätigkeit erhält er Abschluss- und
Bestandsprovisionen. Er beschäftigt eine Halbtagskraft und
einen Auszubildenden im Innendienst sowie einen Angestellten
im Außendienst. Dem Deutschen Bundestag gehört er seit 1994
an.

128

g) Der Antragsteller zu 7) ist als
Rechtsanwalt zugelassen. Zusammen mit seiner Ehefrau betreibt
er eine Kanzlei, die auf verschiedenen Rechtsgebieten tätig
ist. Die Zahl der von ihm allein oder zusammen mit seiner
Ehefrau bearbeiteten Mandate hängt von der jeweiligen
Beanspruchung durch das Mandat ab. Er erzielt im Regelfall
keine Einkünfte unmittelbar aus einzelnen Mandaten. Seine
Einkünfte orientieren sich vielmehr grundsätzlich am Gewinn
der Sozietät. Dem Deutschen Bundestag gehört er seit 1990
ununterbrochen, davor bereits von 1984 bis 1987 an.

129

h) Der Antragsteller zu 8) ist als
Rechtsanwalt Mitglied einer Außensozietät mit Steuerberatern
und Wirtschaftsprüfern. Er ist überwiegend strafrechtlich
tätig. In der Kanzlei besteht zwar ein Referatssystem, eine
strenge Trennung der Sachbearbeitung erfolgt aber nicht.
Teilweise werden Mandate wechselseitig bearbeitet. Dem
Deutschen Bundestag gehört er seit 2002 an.

130

i) Der Antragsteller zu 9) ist seit 2003 als
Rechtsanwalt zugelassen und als freier Mitarbeiter in einer
Kanzlei tätig. Seine eingeschränkte anwaltliche Tätigkeit
richtet sich auf die Akquise neuer Mandanten,
Beratungsgespräche sowie die Teilbearbeitung von Fällen.
Seine nur unregelmäßig anfallenden Einkünfte aus anwaltlicher
Tätigkeit lagen in der Vergangenheit regelmäßig nicht
oberhalb der Stufe 1. Dem Deutschen Bundestag gehört er seit
2002 an.

131

2. Die Antragsteller haben im Verfahren des
Organstreits die aus dem Rubrum ersichtlichen Anträge
gestellt. Die Anträge der Antragsteller zu 1) bis 5) gingen
am 21. und 24. Februar 2006, die des Antragstellers zu 6) am
27. Februar 2006 und die der Antragsteller zu 7) bis 9) am
12. April 2006 beim Bundesverfassungsgericht ein. Mit
Schriftsatz vom 18. April 2006, beim Bundesverfassungsgericht
eingegangen am selben Tage, haben die Antragsteller zu 2) bis
4) den Antragsgegenstand um den aus Ziffer I. 5. des Rubrums
ersichtlichen Inhalt erweitert.

132

3. a) Die Antragsteller zu 1) bis 5) erachten
ihre Anträge für zulässig. Auf Grund der von beiden
Antragsgegnern ergriffenen Maßnahmen seien sie in den ihnen
durch das Grundgesetz übertragenen Rechten aus Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 48 Abs. 2 GG verletzt und
infolge der Aufforderung des Bundestagspräsidenten, die
geforderten Angaben bis zum 30. März 2006 vorzulegen, auch
unmittelbar gefährdet und damit antragsbefugt. Ihnen könne
nicht zugemutet werden, durch einen bewussten Verstoß gegen
die von ihnen als verfassungswidrig angesehenen Vorschriften
des Abgeordnetengesetzes, der Verhaltensregeln und der
Ausführungsbestimmungen den Sanktionsmechanismus des
§ 44 a Abs. 4 AbgG in Verbindung mit § 8 VR in Gang
zu setzen, um sich gegen die ihnen dann drohenden
Ordnungsgelder durch Klagen vor dem Bundesverwaltungsgericht
zu wehren.

133

b) Die Antragsteller zu 7) bis 9) halten ihre
Anträge ebenfalls für zulässig. Die Sechs-Monats-Frist des
§ 64 Abs. 3 BVerfGG sei gewahrt. Hinsichtlich der in
Anlage 1 zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages
aufgeführten Verhaltensregeln habe die Frist erst mit dem in
der konstituierenden Sitzung des 16. Deutschen Bundestages am
18. Oktober 2005 gefassten Beschluss zur Übernahme der
Geschäftsordnung zu laufen begonnen. Bezüglich der
Ausführungsbestimmungen sei die Antragsfrist mit deren
Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt am 30. Dezember 2005 in
Lauf gesetzt worden. Beide Fristen seien mit Eingang der
Anträge beim Bundesverfassungsgericht am 12. April 2006
eingehalten worden. Auch hinsichtlich des geänderten
Abgeordnetengesetzes sei die Frist im Zeitpunkt des
Antragseingangs noch nicht abgelaufen gewesen. Ein isolierter
Angriff gegen die in § 44 a und § 44 b AbgG
enthaltenen gesetzlichen Grundlagen sei zwar grundsätzlich
nur bis zum Ablauf von sechs Monaten nach Verkündung, hier
also bis zum 26. Februar 2006, möglich gewesen. Da aber
das Abgeordnetengesetz in Bezug auf die angegriffenen
Regelungen erst durch das untergesetzliche Ausführungsrecht
in seiner Bedeutung fassbar und anwendbar werde, sei auch
hinsichtlich der einfach-gesetzlichen Grundlage der
Neuregelung auf den 18. Oktober 2005 als Datum für den Beginn
der Sechs-Monats-Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG
abzustellen.

134

4. a) Die Antragsteller zu 7) bis 9) sind der
Ansicht, die Verhaltensregeln seien schon gar nicht wirksam
in Kraft getreten. In der konstituierenden Sitzung des 16.
Deutschen Bundestages habe der Präsident die Frage der
"Weitergeltung des Geschäftsordnungsrechts" zur Abstimmung
gebracht (Plenarprotokoll 16/1, S. 6). Dieser
Abstimmungsvorgang stelle sich bei genauer Betrachtung als in
sich widersprüchlich dar: Der alte Bundestag habe für den
neuen wegen des Prinzips der sachlichen Diskontinuität
keinerlei verbindliche geschäftsordnungsrechtliche Regelungen
treffen können. Wenn der neue Bundestag – wie geschehen –
nunmehr die "Weitergeltung" bestehenden (alten)
Geschäftsordnungsrechts beschließe, so falle die auf den
neuen Bundestag bezogene Novelle der Verhaltensregeln
angesichts strenger rechtsstaatlicher Klarheitsanforderungen
durch das Raster des Inkraftsetzungsbeschlusses.

135

b) Der Antragsteller zu 6) sieht sich in
seinen Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und
Art. 48 Abs. 2 GG auch dadurch verletzt, dass der
Gesetzgeber Rechtssetzungsbefugnisse auf den Deutschen
Bundestag (§ 44 b AbgG) und den Bundestagspräsidenten
(§ 1 Abs. 4 VR) delegiert habe. Die in § 44 b Nr. 2
AbgG gewählte Formulierung überlasse es allein den
Verhaltensregeln und damit dem Deutschen Bundestag und seinem
Präsidenten, in welchen Fällen für Einkünfte neben dem Mandat
Anzeige- und Veröffentlichungspflichten vorgeschrieben
würden.

136

5. a) Die Antragsteller zu 7) bis 9) sind der
Meinung, die Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages im
repräsentativ-parlamentarischen System des Grundgesetzes
werde durch die angegriffenen Neuregelungen beeinträchtigt.
Die volle Offenlegungspflicht hinsichtlich sämtlicher
Einkünfte habe Auswirkungen auf die Bereitschaft von Menschen
unterschiedlichster Berufsgruppen, sich um ein Mandat zu
bewerben. Daraus resultierten mittelbar-faktische
Rückwirkungen auf die vom Grundgesetz vorausgesetzte
pluralistische Zusammensetzung des Deutschen Bundestages und
seine Handlungsfähigkeit. Die Veröffentlichungspflichten und
die daran gekoppelten Sanktionsmechanismen zielten nach der
Begründung des Gesetzentwurfs (BTDrucks 15/5671, S. 4) darauf
ab, "präventive Wirkung" zu entfalten. Dies könne nur so
verstanden werden, dass die personelle Zusammensetzung des
Parlaments gesteuert werden solle. Der auf diese Weise
eingeführte "gläserne Abgeordnete" komme in seinen
tatsächlichen Auswirkungen einer partiellen Regelung zur
verfassungsrechtlich unzulässigen wirtschaftlichen
Inkompatibilität gleich und bewirke eine faktische
Zugangssperre für Unternehmer, Freiberufler und sonstige
Selbstständige.

137

b) Die Antragsteller zu 1) bis 5) sind der
Auffassung, die in § 44 a Abs. 1 AbgG getroffene
Regelung, nach der die Ausübung des Mandats im Mittelpunkt
der Tätigkeit des Abgeordneten stehe, greife ohne
verfassungsrechtliche Rechtfertigung tief in die durch den
Status der Freiheit (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG)
geprägte Rechtsstellung des Abgeordneten ein. Weder die
Funktionsfähigkeit noch das Ansehen des Parlaments kämen als
rechtfertigende Gründe in Betracht. Der Gesetzgeber wirke in
den Kernbereich der Selbstdefinition parlamentarischer
Tätigkeit ein, wenn er den Abgeordneten vorgebe, wie viel
Zeit sie für ihr Mandat zu verwenden hätten. Die Regelung
lasse jede praktische Konkordanz vermissen und bringe den
Abgeordneten in ein beamtenrechtsartiges
Disziplinarverhältnis gegenüber Präsidium und Präsident.

138

Die Antragsteller zu 7) bis 9) treten dem in
der Sache bei, obwohl sie die "Mittelpunktregelung" des
§ 44 a Abs. 1 Satz 1 AbgG nicht unmittelbar, sondern
lediglich in Verbindung mit den Verhaltensregeln angreifen.
§ 44 a Abs. 1 AbgG normiere erstmals in der Geschichte
des Parlamentsrechts, wie der Abgeordnete sein Mandat
auszuüben habe. Die Mandatsträger würden dadurch entgegen den
verfassungsgerichtlichen Vorgaben Schritt für Schritt in ein
beamtenähnliches Quasi-Dienstverhältnis überführt und das von
der Verfassung vorausgesetzte liberal-freiheitliche
Abgeordnetenbild werde durch obrigkeitsstaatliche
paternalistische Vorstellungen überlagert und verformt. Der
Abgeordnete schulde keine konkreten Dienste und werde
dementsprechend auch nicht entlohnt. Die Regelung werfe
darüber hinaus zahlreiche, letztlich unlösbare
Abgrenzungsfragen hinsichtlich der verfassungsrechtlich
allgemein für zulässig erachteten Kumulation von
Abgeordnetenmandat und Regierungsamt und Abgeordnetenmandat
und Parteiamt auf. Nur wenn die Festlegung des Mandats als
Mittelpunkt der Tätigkeit keinerlei Auswirkungen habe, also
in vollem Umfang im Bereich "symbolischer Gesetzgebung"
verbleibe, könne sie verfassungsrechtlich akzeptiert werden.
Die Festlegung sei damit entweder sinnlos oder aber
verfassungswidrig.

139

c) Gemeinsam sind die Antragsteller weiter der
Ansicht, dass mit den neuen Regelungen über Anzeigepflichten
für Einkünfte aus Tätigkeiten neben dem Mandat – auch soweit
es sich dabei lediglich um die Fortsetzung einer vor der
Mitgliedschaft ausgeübten Berufstätigkeit oder deren
Wiederaufnahme handele – ohne Rechtfertigung in den Status
der Freiheit des Abgeordneten (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG)
eingegriffen werde.

140

aa) Nach Auffassung der Antragsteller zu 1)
bis 5) gehen die in den Verhaltensregeln und den
Ausführungsbestimmungen des Bundestagspräsidenten enthaltenen
Regelungen über die zugleich ermächtigende wie begrenzende
Norm des § 44 a Abs. 4 Satz 1 AbgG hinaus und verstoßen
damit gegen den Vorrang des Parlamentsgesetzes. Schon diese
Durchbrechung der Bindung an das Parlamentsgesetz verletze
den Rechtsstatus der Antragsteller aus Art. 38 Abs. 1
Satz 2 GG. § 44 a Abs. 4 Satz 1 AbgG begrenze alle
Anzeigepflichten und Veröffentlichungsvorgaben auf
Tätigkeiten und Einkünfte neben dem Mandat, die auf für die
Ausübung des Mandats bedeutsame Interessenverknüpfungen
hinweisen könnten. Eine solche für die Mandatsausübung
bedeutsame Interessenverknüpfung liege jedoch im Fall der
Antragsteller, die lediglich ihren schon vor der
Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag ausgeübten Beruf
fortführten, grundsätzlich nicht vor.

141

bb) Nach Auffassung der Antragsteller zu 1)
bis 6) verstoßen die in § 1 Abs. 3 in Verbindung mit
§ 1 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 5 VR und in den Nrn. 3 und 8
AB enthaltenen Regelungen auch gegen den
Bestimmtheitsgrundsatz. Die Vorschriften ließen nicht
erkennen, ob sich die Anzeigepflicht auf die gesamte
- im Falle der Antragsteller zu 2), 3) und 5)
anwaltliche – Tätigkeit beziehe oder ob die Abgeordneten gar
einer Pflicht zur Anzeige ihrer Einkünfte hinsichtlich jedes
einzelnen Mandates und jedes einzelnen Auftraggebers
unterworfen seien.

142

cc) Die Antragsteller zu 7) bis 9) sehen sich
durch die in § 1 Abs. 5 VR für den Fall gesetzlicher
Zeugnisverweigerungsrechte und Verschwiegenheitspflichten
(§ 43 a Abs. 2 BRAO; § 203 Abs. 1 Nr. 3 StGB;
§ 2 Abs. 1 BerufsO) dahingehend abgeschwächte
Verpflichtung, dass statt des Auftraggebers (nur) eine
"Branchenbezeichnung" anzugeben ist, in ihren Rechten als
Rechtsanwälte verletzt. Die hierzu erlassene Nr. 8 AB
verlange Angaben "über die Art der Tätigkeit in dem einzelnen
Vertrags- oder Mandatsverhältnis" und umfasse damit zum
Beispiel auch die Offenbarung des Tatbestandes einer
Strafverteidigung. Das könne im Einzelfall unzumutbar sein,
weil entsprechende Rückschlüsse auf den Mandanten nicht
ausgeschlossen seien. Das von Verfassungs wegen
unverzichtbare Vertrauensverhältnis werde dadurch verletzt.
Der anwaltlichen Schweigepflicht könnten Grenzen nur durch
Gesetz, nicht aber durch die Verhaltensregeln gezogen
werden.

143

dd) Nicht mit dem Status der Freiheit des
Abgeordneten zu vereinbaren sei im Übrigen auch § 44 a
Abs. 4 Satz 1 AbgG selbst. Diese Norm ermächtige nicht nur zu
unbegrenzten Anzeige- und Veröffentlichungspflichten, sie
sehe diese auch ausdrücklich als Regelfall ("sind") vor.

144

ee) Die Regelungen erschwerten die Übernahme
und Ausübung des Abgeordnetenmandates und verletzten die
Antragsteller damit auch in Art. 48 Abs. 2 GG. Die
Vorschrift müsse im Wege einer Neuinterpretation als
"allgemeines Benachteiligungsverbot" verstanden werden. Ein
Festhalten an der "Absichtsformel" (BVerfGE 42, 312) führe zu
ihrer Funktionslosigkeit. Ziel des Art. 48 Abs. 2 GG
müsse es sein, diskriminierende Angriffe auf die
beruflich-wirtschaftliche Basis des Mandatsträgers
abzuwehren. Abgeordneten müsse auch während der Wahrnehmung
des Mandats die Ausübung ihres Berufs gestattet bleiben,
damit sie nach dem Ausscheiden aus dem Deutschen Bundestag
ohne Probleme in diesen zurückkehren könnten. Nur so könne
gewährleistet werden, dass im Deutschen Bundestag ein
Querschnitt aller Berufe vertreten sei. Soweit die
Rechtsordnung ein Öffentlichkeitsgebot statuiere, diene dies
dem Sichtbarmachen von politischen Entscheidungsprozessen,
nicht aber der Einholung, Auskundschaftung oder
Veröffentlichung personenbezogener Daten. Der Status der
Öffentlichkeit erfordere keine Aufdeckung der Bezüge der
Abgeordneten. Von dem für die politischen Parteien geltenden
Transparenz- und Publizitätsgebot (Art. 21 Abs. 1
Satz 4 GG) unterscheide sich der vorliegende Fall
dadurch, dass die verfassungsrechtliche Regelung des
Abgeordnetenstatus keine expliziten Transparenzanforderungen
kenne. Auch materiell bestünden gravierende Unterschiede. Die
Transparenzanforderungen der Parteienfinanzierung beträfen
eine vergleichsweise anonyme Organisation. Im Gegensatz
hierzu sei der Abgeordnete als natürliche Person
grundsätzlich anderen Bewertungsmaßstäben zu unterwerfen.

145

d) Auch die Veröffentlichungsvorgabe für
Einkünfte nach dem Stufenmodell des § 3 Sätze 2 bis 5 VR
greife ohne Rechtfertigung in den Status der Freiheit des
Abgeordneten (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG) ein.

146

aa) Die Auferlegung einer
Veröffentlichungspflicht scheitere bereits an der formellen
Schranke des Vorrangs des Parlamentsgesetzes. § 44 a
Abs. 4 Satz 1 AbgG beschränke Veröffentlichungsvorgaben
in den Verhaltensregeln ausdrücklich auf Einkünfte, die auf
für die Ausübung des Mandats bedeutsame
Interessenverknüpfungen hinweisen könnten. Diese
Voraussetzungen seien aus den bereits im Zusammenhang mit der
Anzeigepflicht dargelegten Gründen bei der Fortsetzung einer
schon vor der Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag
ausgeübten Berufstätigkeit nicht gegeben.

147

bb) Dessen ungeachtet sei das in § 3
Sätze 2 bis 5 VR vorgesehene Stufenmodell auch materiell
nicht zu rechtfertigen. Das in § 44 a Abs. 1 AbgG neu
normierte Bild vom Abgeordnetenmandat tauge für eine
Rechtfertigung schon deshalb nicht, weil es in der
entsprechenden gesetzlichen Ermächtigungsnorm des § 44 a
Abs. 4 Satz 1 AbgG gar nicht genannt sei. Zudem lasse sich
ein Rechtssatz des Inhalts, dass das Mandat die
Hauptbeschäftigung des Abgeordneten ausmachen solle
(§ 44 a Abs. 1 AbgG), aus der Verfassung nicht ableiten.
Verfassungsrechtlicher Natur sei ausschließlich der Aspekt
der Unabhängigkeit des Abgeordneten. Diese werde jedoch nicht
durch Einkünfte gefährdet, die ein Abgeordneter aus einer
neben dem Mandat fortgeführten Tätigkeit in einem bereits vor
der Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag ausgeübten Beruf
erziele. Der bürgerliche, neben dem Mandat fortgeführte Beruf
sei notwendige Bedingung der Unabhängigkeit gegenüber Partei
und Fraktion.

148

cc) Im Übrigen erweise sich das in § 3
Sätze 2 bis 5 VR normierte Stufenmodell auch als zur
Erreichung der vermeintlich verfassungslegitimierten Zwecke
gänzlich ungeeignet. Hinweise auf für die Ausübung des
Mandats bedeutsame Interessenverknüpfungen könnten sich
jedenfalls insoweit, als es – wie bei den Antragstellern – um
Einkünfte aus einer neben dem Mandat fortgeführten früheren
Berufstätigkeit gehe, von vornherein nicht ergeben. Die
Beurteilung der Frage, ob der Abgeordnete seine Pflichten aus
dem Mandat gewissenhaft erfülle, erfolge allein durch die für
die Kandidatenaufstellung zuständigen Gremien und die
Wählerinnen und Wähler. Auch die Höhe der Bezüge lasse
keinerlei Rückschlüsse zu, ob der Abgeordnete sein Mandat
ordnungsgemäß ausübe. Vielmehr zeichne gerade die Höhe ein
unzutreffendes Bild vom Betrag der dem Abgeordneten
verbleibenden Einkünfte, da nach den Verhaltensregeln
(§ 1 Abs. 3 Satz 2 VR) in Verbindung mit den
Ausführungsbestimmungen (Nr. 3 AB) ausschließlich auf die
Brutto-Einkünfte abzustellen sei.

149

dd) Brutto-Zuflüsse seien ökonomisch und
steuerrechtlich keine brauchbaren Indikatoren, um die
wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Abgeordneten
abzubilden. Der reine Brutto-Zufluss könne durch
entsprechende Aufwendungen aufgezehrt werden oder sogar in
einen Verlust umschlagen. Als Indikator für den
wirtschaftlichen Erfolg einer Person oder eines Unternehmens
komme allenfalls der Gewinn in Betracht. Nur dieser biete
einen geeigneten Anhaltspunkt für die Aufdeckung unzulässiger
Abhängigkeiten. Die aussagelose Höhe von Brutto-Zuflüssen
könne dagegen zu Fehlschlüssen mit politischen Konsequenzen
führen. Die Ungeeignetheit des Brutto-Prinzips folge ferner
auch daraus, dass selbst durchlaufende Gelder angezeigt und
bei Überschreiten der Grenzen veröffentlicht werden müssten.
Solche Zahlungszuflüsse seien gerade in der Anwaltschaft
berufstypisch. Problematisch sei zudem auch die Einbeziehung
von Aufwandspauschalen.

150

ee) Ungeeignet seien die Neuregelungen ferner
auch deshalb, weil sie durch gesellschaftsrechtliche
Gestaltungen umgangen werden könnten. Nach neuerer
höchstrichterlicher Rechtsprechung zur Rechtsfähigkeit der
Gesellschaft bürgerlichen Rechts (GbR) als der typischen
Rechtsform von Anwaltssozietäten und ähnlichen
freiberuflichen Zusammenschlüssen habe die Anzeige- und
Veröffentlichungspflicht (§ 1 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 3
i.V.m. § 3 VR) dann zu entfallen, wenn die relevanten
Verträge von Mandanten oder Auftraggebern mit einer
rechtsfähigen Gesellschaft abgeschlossen würden. Werde dem
Gesellschafter kein laufendes Gehalt ausgezahlt und
beschränkten sich seine Einkünfte auf die Gewinnbeteiligung
als Gesellschafter, entfielen Anzeige- und
Veröffentlichungspflichten nach dem Wortlaut der
Verhaltensregeln und dem beabsichtigten Vollzug durch die
Bundestagsverwaltung (vgl. Ziffer 2 des Vermerks vom 2. März
2006) vollständig. § 1 Abs. 3 VR beziehe Einnahmen aus
Gesellschaftsbeteiligungen (§ 1 Abs. 2 Nr. 6 VR) gerade
nicht in die Anzeige- und Veröffentlichungspflicht (§ 3
VR) mit ein. Derart offenkundige Umgehungsmöglichkeiten
delegitimierten das Ziel der Herstellung von Transparenz. Das
normative Umfeld einer Regelung dürfe nicht so ausgestaltet
sein, dass ein ordnungsgemäßer Vollzug von vornherein
unmöglich werde.

151

ff) Ungeachtet dessen seien die mit der
Veröffentlichung der Einkünfte der Abgeordneten verfolgten
Ziele mit einer lediglich gestuften Einkommensaufdeckung
(vgl. § 3 VR) - wenn überhaupt - so doch nur sehr viel
schwächer zu verwirklichen. Die Eignung des
Grundrechtseingriffs zur Zielerreichung sinke im gleichen
Maße, wie die Einkünfte durch Pauschalierungen verschleiert
würden. Die relative Milde der Beeinträchtigung werde durch
die Unschärfe des legitimierenden Eingriffszwecks
aufgezehrt.

152

gg) Darüber hinaus sei die Regelung -
jedenfalls für Abgeordnete wie die Antragsteller – auch
unzumutbar. Sie stelle die Betroffenen letztlich vor die
Wahl, sich zwischen Mandat und Fortsetzung der bisher
ausgeübten Berufstätigkeit zu entscheiden. Namentlich dem
Antragsteller zu 1) und dem Antragsteller zu 6) werde als
Selbstständigen bewusst eine zusätzliche Last aufgeladen, mit
der ihnen nahe gelegt werde, entweder die Tätigkeit im
eigenen Unternehmen oder aber das Mandat aufzugeben. Ein
solches Vorgehen entbehre jeder Rechtfertigung.
Wirtschaftliche Inkompatibilitäten ohne verfassungsrechtliche
Grundlage seien als Behinderung massivster Art weder mit dem
Status des Abgeordneten (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG) noch
mit dem Behinderungsverbot (Art. 48 Abs. 2 GG) zu
vereinbaren. Dies gelte auch dann, wenn - wie hier - ein
solches Ergebnis mittelbar im Wege präventiv wirkender
Offenbarungs- und Veröffentlichungsregelungen erreicht werden
solle.

153

hh) Nicht mit dem Status der Freiheit des
Abgeordneten zu vereinbaren sei ferner auch § 44 a Abs.
4 Satz 1 AbgG selbst. Die Vorschrift gehe in ihrer
Eingriffstiefe über die Verhaltensregeln und
Ausführungsbestimmungen hinaus, weil sie dazu ermächtige und
nach dem Wortlaut ("sind") sogar dazu verpflichte, Einkünfte
ohne jede Grenze anzuzeigen und zu veröffentlichen. Die
Regelung trage ohne weiteres eine einzelfallbezogene, auf den
einzelnen Auftrag und das einzelne Mandat ausgerichtete
Pflicht zur Offenlegung sowie ein daran anknüpfendes
Veröffentlichungsgebot. Vor allem enthalte sie keine
Eingrenzung auf die in § 3 Sätze 2 bis 5 VR vorgesehene
Stufenregelung und decke damit auch eine uneingeschränkte
Veröffentlichung der anzuzeigenden Einkünfte. Eine so
weitgehende, sogar die Veröffentlichung exakter Zahlen
zulassende Regelung sei für die Betroffenen unzumutbar.

154

ii) Der Status der Freiheit des Abgeordneten
(Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG) werde ferner durch die
Verpflichtung zur Veröffentlichung von
Unternehmensbeteiligungen verletzt. Es fehle bereits an der
für die Veröffentlichung erforderlichen gesetzlichen
Grundlage in einem Parlamentsgesetz. § 44 a Abs. 4
Satz 1 AbgG könne für die Veröffentlichung von schlichten
Unternehmensbeteiligungen keine Grundlage darstellen, weil
sich diese Norm nach ihrem Wortlaut auf Tätigkeiten und
daraus erzielte Einkünfte neben dem Mandat beschränke. Die
Anlage von Kapital in einem Unternehmen sei keine Tätigkeit,
sondern allenfalls eine Verwaltung von Vermögen. Auch
§ 44 b Nr. 4 AbgG decke § 3 Satz 1 in Verbindung
mit § 1 Abs. 2 Nr. 6 VR nicht ab. Im Übrigen lasse sich
die Regelung auch materiell nicht rechtfertigen.

155

Nach Auffassung des Antragstellers zu 6)
ergibt sich zusätzlich ein Wertungswiderspruch zu Einkünften
aus Vermietung und Verpachtung, die nach den
Ausführungsbestimmungen (Nr. 4 AB) als Einkünfte aus
Verwaltung eigenen Vermögens von der Anzeigepflicht
ausgenommen seien, obwohl ein Abgeordneter als Vermieter ein
Mehrfaches von dem einnehmen könne, was er in einem neben dem
Mandat ausgeübten Beruf verdiene. Desgleichen sei bei
umfangreicher Vermietung und Verpachtung davon auszugehen,
dass die zeitliche Beanspruchung durch Verwaltungsarbeiten
genauso umfangreich sei wie bei einem Abgeordneten, der noch
teilweise seinem Beruf nachgehe.

156

jj) Ebenso wie bereits die Anzeigepflicht
verstoße auch die Veröffentlichung der erhobenen Daten gegen
das allgemeine Benachteiligungsverbot des Art. 48 Abs. 2
Satz 1 GG. Verhaltensregeln und Ausführungsbestimmungen
erschwerten objektiv die Übernahme und Ausübung des
Abgeordnetenmandats. Dies gelte in besonderem Maße für
Selbstständige und Freiberufler.

157

e) Mit Schriftsatz vom 18. April 2006 haben
die Antragsteller zu 2) bis 4) den Antragsgegenstand unter
Bezugnahme auf den Vermerk der Bundestagsverwaltung vom 2.
März 2006 auf die Feststellung der Verletzung des Status der
Gleichheit (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG) erweitert. Sie
sehen sich im Hinblick auf ihre Tätigkeit als Einzelanwälte
handgreiflich schlechter gestellt als Abgeordnete, die ihren
Anwaltsberuf in einer Sozietät nach dem klassischen Modell
der reinen Gewinnbeteiligung fortsetzen. Letztere unterlägen
nach den Verhaltensregeln in der Auslegung durch den
Antragsgegner zu 2) keinen Anzeigepflichten und
Veröffentlichungslasten (vgl. Ziffer 2 des Vermerks der
Bundestagsverwaltung vom 2. März 2006). Eine sachliche
Rechtfertigung für diese Ungleichbehandlung sei nicht
ersichtlich.

158

f) § 44 a Abs. 4 Sätze 2 bis 5 AbgG
unterwerfe die Abgeordneten dem Risiko der Festsetzung eines
Ordnungsgeldes bis zur Höhe der Hälfte der jährlichen
Abgeordnetenentschädigung und bringe sie darüber hinaus in
ein Unterordnungsverhältnis zu Präsidium und Präsident.
§ 8 Abs. 1 bis 4 VR führe dies im Detail aus. Dadurch
entstehe ein disziplinarrechtsähnlicher Mechanismus, der die
Grenze zum verbeamteten Abgeordneten überschreite. Es gebe
keine hinreichend gewichtige Gefährdungslage, die einen
solchen Eingriff in den Status der Freiheit des Abgeordneten
(Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG) rechtfertige. Die einzig
verfassungskonforme Sanktion für politische Verfehlungen von
Mandatsträgern liege in der politischen Verantwortung
gegenüber der Öffentlichkeit. Das Abgeordnetenmandat sei
prinzipiell sanktionsfrei.

159

g) Mit Blick auf die vom
Bundesverfassungsgericht bislang noch nicht entschiedene
Frage, ob eine Maßnahme, die auf den Status des Abgeordneten
zielt, in besonderen Ausnahmefällen auch in dessen
grundrechtlich geschützte Privatsphäre eingreifen kann und ob
in einem solchen Fall Grundrechte neben dem
verfassungsrechtlichen Abgeordnetenstatus in irgendeiner
Weise Beachtung finden müssen (vgl. BVerfGE 99, 19
), rügen die Antragsteller zugleich auch -
hilfsweise - eine Verletzung des Grundrechts auf
informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1
i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) und der Berufsfreiheit
(Art. 12 Abs. 1 GG). Der Abgeordnete verliere seine
Personalität nicht dadurch, dass er das Mandat annehme. Die
Eigenschaft als Bürger - und damit als Grundrechtsträger -
gehe im Status des Abgeordneten nicht auf. Auch wenn eine
angegriffene Regelung ihrer Intention nach den
Abgeordnetenstatus betreffe, sei im Falle von Überwirkungen
in die Privatsphäre ein Grundrechtsschutz nicht
ausgeschlossen; insoweit könnten auch Grundrechte im
Organstreit geltend gemacht werden.

160

aa) Die in § 44 a Abs. 4 Satz 1 AbgG
vorgesehene vollständige Veröffentlichung aller Zahlen über
die Einkunftslage der Abgeordneten, aber auch das in § 3
VR verfolgte Konzept einer stufenweisen Veröffentlichung von
Einkünften greife in das aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung
mit Art. 1 Abs. 1 GG gewährleistete allgemeine
Persönlichkeitsrecht in seiner Ausprägung als Gewährleistung
informationeller Selbstbestimmung ein. In beiden Fällen seien
Rückschlüsse auf die persönliche Lebensführung des
Abgeordneten möglich und auch ausdrücklich gewollt. Die
Regelungen ließen sich nach den im Volkszählungsurteil
(BVerfGE 65, 1) entwickelten Voraussetzungen nicht
rechtfertigen. Die Veröffentlichung von Einkünften der
Abgeordneten scheitere vor allem daran, dass der Schutz der
erhobenen Daten gegen Zweckentfremdung nicht gewährleistet
werden könne. Durch die mit dem gewählten Stufenmodell
verbundene Pauschalierung gehe zudem die Eignung des
Grundrechtseingriffs zur Zielerreichung verloren.

161

bb) Auch die berufliche Tätigkeit neben dem
Mandat genieße den Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG. In
diesen Schutzbereich werde sowohl durch die
"Mittelpunktregelung" des § 44 a Abs. 1 AbgG wie auch
durch die Anzeige- und Offenlegungspflichten nach § 44 a
Abs. 4 AbgG in Verbindung mit deren konkreter Ausgestaltung
in den Verhaltensregeln und den Ausführungsbestimmungen
eingegriffen. In vielen Fällen führten die Regelungen dazu,
dass der Abgeordnete sich zwischen Mandat und Beruf
entscheiden und eines von beiden aufgeben müsse. Schon
deshalb habe die Regelung objektiv berufsregelnde Tendenz.
Vor allem Selbstständige und Freiberufler seien in ihren
beruflichen Entfaltungsmöglichkeiten betroffen, wenn sie
Umsätze oder Gewinne veröffentlichen müssten. Bereits jetzt
sei deutlich abzusehen, dass die einmal bekannt gemachten
Einkünfte im politischen und publizistischen Wettbewerb zum
Nachteil der Betroffenen, ihrer Mitgesellschafter,
Sozietätspartner und Ehegatten instrumentalisiert würden.
Besonders deutlich werde dies beim Antragsteller zu 1).
Dieser habe seine Bezüge als Geschäftsführer offenzulegen.
Dadurch erhalte die Konkurrenz zugleich auch Hinweise auf die
Bezüge des Bruders.

III.

162

Die Antragsgegner sind den Anträgen
entgegengetreten und beantragen deren Zurückweisung. Sie
halten sie für zulässig, aber unbegründet.

163

1. a) Gegen die Verfassungsmäßigkeit der
Verhaltensregeln werde zu Unrecht angeführt, dass kein
ordnungsgemäßes Beschlussverfahren stattgefunden habe. In den
vom 15. Deutschen Bundestag beschlossenen Verhaltensregeln
sei der Tag der ersten Sitzung des neuen Bundestages als
Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens bestimmt. Demzufolge hätten
die "neuen" Verhaltensregeln mit Beginn des 18. Oktober 2005
(00:00 Uhr) bereits gegolten, als der 16. Deutsche Bundestag
diese in seiner konstituierenden Sitzung am selben Tage als
zuvor geltendes Geschäftsordnungsrecht übernommen habe.

164

b) Ebenso wenig begegne die
Rechtssetzungsdelegation auf den Deutschen Bundestag und den
Bundestagspräsidenten verfassungsrechtlichen Bedenken. Die
generelle Anzeigepflicht sei bereits unmittelbar in § 44
a Abs. 4 Satz 1 AbgG geregelt. Die Verhaltensregeln beträfen
lediglich die konkrete Ausgestaltung. Auch nach der
Delegation bleibe unverändert der Deutsche Bundestag
zuständig. Eine Veränderung in der demokratischen
Legitimation finde nicht statt. Auch ein Verstoß gegen die
Wesentlichkeitstheorie komme nicht in Betracht. Gleiches
gelte hinsichtlich der Ausführungsbestimmungen. Bei diesen
handele es sich um bloße Interpretationen und
Konkretisierungen der im Abgeordnetengesetz und in den
Verhaltensregeln enthaltenen Vorgaben. Ein eigenständiger
Regelungscharakter komme ihnen weitestgehend nicht zu.

165

2. a) Die Funktionsfähigkeit des Parlaments
werde durch die Neuregelung der Offenlegungspflichten nicht
beeinträchtigt. Diese stellten lediglich einen von mehreren
Faktoren dar, die bei der Kandidatur für den Deutschen
Bundestag eine Rolle spielten. Daraus zu schließen, dass
ganzen Berufsgruppen die Wahrnehmung eines Mandats unmöglich
gemacht werde, sei nicht haltbar.

166

b) Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für
die in § 44 a Abs. 1 AbgG getroffene Regelung ergebe
sich aus Art. 38 Abs. 3 GG, jedenfalls aber kraft Natur
der Sache. Der Begriff des "Mittelpunkts" werde originär in
mathematisch-geometrischen Zusammenhängen gebraucht. Seine
Verwendung im Gesetz sei auslegungsfähig und auch
auslegungsbedürftig. Den Schriftsätzen der Antragsteller
liege im Schwerpunkt ein quantitatives Normverständnis des
"Mittelpunkts" im Sinne einer zeitlichen Verpflichtung
zugrunde. Zweifelhaft erscheine indes, ob es dem Zweck dieser
Norm gerecht werde, das Tatbestandsmerkmal fokussiert allein
auf quantitative Kriterien (zeitliche Beanspruchung; Höhe der
Einkünfte) auszulegen. Vorzugswürdig erscheine vielmehr eine
qualitative Bestimmung. Zumindest schließe die offene
Formulierung der Norm dem Wortsinn nach eine Erstreckung auf
qualitative Kriterien nicht aus. Ein qualitatives Verständnis
entspreche zugleich auch der verfassungsrechtlich
vorgegebenen Verantwortungsstellung des Abgeordneten und
trage den Auslegungsanforderungen des Art. 38 Abs. 1
Satz 2 GG in besonderer Weise Rechnung. Es handele sich
insoweit um eine interne Selbstvergewisserung und
Selbstrechtfertigung des einzelnen Abgeordneten, die
ausschließlich internen Maßstäben gerecht werden könne und
müsse.

167

Eine qualitative Auslegung des Begriffs finde
auch in der Intention des Gesetzgebers ihre Bestätigung. Im
Gesetzgebungsprozess habe ein solches Normverständnis breite
und offene Unterstützung erfahren. Eine qualitative Auslegung
sei ferner auch aus teleologischen Gründen geboten. Nur ein
derartiges Begriffsverständnis ermögliche eine
widerspruchsfreie Einordnung von parallelen Tätigkeiten jener
Abgeordneter, die neben ihrem Mandat zugleich ein
Regierungsamt bekleideten, als Parlamentarische
Staatssekretäre agierten oder ein Parteiamt
(Parteivorsitzender, Generalsekretär, Fraktionsvorsitzender,
parlamentarischer Geschäftsführer) ausübten. Zudem erweise
sich ein qualitatives Verständnis auch aus systematischen
Gründen als vorzugswürdig. Art. 48 Abs. 2 GG setze
implizit ein Mandatsverständnis voraus, das auf einen
Abgeordneten mit einem zusätzlichen Erwerbsberuf ziele. Ein
rein quantitatives Verständnis der Mittelpunktregelung stehe
dem möglicherweise entgegen, wenn besonders zeitintensive
Berufe nicht mehr ausgeübt werden könnten.

168

c) Mit Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar
seien auch die Regelungen über Anzeigepflichten. Zweifelhaft
sei insoweit bereits, ob überhaupt ein Eingriff in den
Abgeordnetenstatus vorliege; denn die Freiheit des
Abgeordneten werde mangels einer rechtlichen Verpflichtung,
die sich unmittelbar auf das Mandat auswirken könne, nicht
berührt. Die Einführung von Offenlegungspflichten werde bei
realistischer Betrachtung niemanden davon abhalten, sich um
ein Mandat zu bewerben oder dieses auszuüben.

169

aa) Der Zweck der Transparenzregeln,
potentielle Interessenverknüpfungen offenzulegen, gebiete die
Anzeige nicht nur der erst während, sondern auch der schon
vor der Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag ausgeübten
Tätigkeiten, da diese – möglicherweise in noch stärkerem Maße
– für das parlamentarische Verhalten des Abgeordneten prägend
seien. Ein von den Antragstellern behaupteter Verstoß der
Verhaltensregeln gegen die zugleich ermächtigende wie
begrenzende Norm des § 44 a Abs. 4 Satz 1 AbgG
könne nur dann vorliegen, wenn die in den Verhaltensregeln
gewählte Konkretisierung explizit auch Tätigkeiten und
Einkünfte umfasse, die abstrakt keine Gefahr einer möglichen
Interessenverknüpfung begründeten. Dafür bestünden jedoch
keinerlei Anhaltspunkte. Die Mehrheit des Deutschen
Bundestages gehe bei dem gewählten Anzeigemodell ersichtlich
davon aus, dass jede entgeltliche Tätigkeit oder jede
herausgehobene Funktion eines Abgeordneten potentiell
geeignet sei, Interessenverknüpfungen zu evozieren. Diese
Grundsatzentscheidung könne nicht überzeugend angegriffen
werden.

170

bb) Auch das Bestimmtheitsgebot sei nicht
verletzt. Die von den Antragstellern gerügten Unklarheiten
bestünden nicht. Dem Regelungsgefüge des § 1 VR sei
eindeutig zu entnehmen, dass jede einzelne Tätigkeit
gesondert anzuzeigen sei, einschließlich der insoweit
erzielten Einkünfte.

171

cc) Ebenso wenig sei es Ziel der
Verhaltensregeln, eine Ausnahme von gesetzlich begründeten
Zeugnisverweigerungsrechten und Schweigepflichten zu
schaffen. Die Problematik der Einschränkung gesetzlich
begründeter Schweigepflichten nur durch formelles
Parlamentsgesetz stelle sich daher erst gar nicht. § 1
Abs. 5 Satz 1 VR lege eindeutig fest, dass von der
Anzeigepflicht solche Informationen nicht umfasst seien, die
einem Zeugnisverweigerungsrecht oder einer Schweigepflicht
unterlägen.

172

dd) § 44 a Abs. 4 Satz 1 AbgG normiere
entgegen der Auffassung der Antragsteller auch keine
unbegrenzte Anzeigepflicht. Bereits der Wortlaut der
Vorschrift enthalte eine doppelte Einschränkung: Zum einen
werde lediglich für solche Tätigkeiten und Einkünfte eine
Anzeige- und Veröffentlichungspflicht begründet, die auf
Interessenverknüpfungen hinweisen könnten. Zum anderen
bestehe auch diese Verpflichtung nur nach Maßgabe der
Verhaltensregeln (§ 44 b AbgG). Zusätzlich lege
§ 44 b Nr. 2 AbgG die Einführung einer
Mindestgrenze für anzeigepflichtige Einnahmebeträge
gesetzlich bindend fest. Auch die unbeschränkt garantierten
Verschwiegenheitspflichten und Zeugnisverweigerungsrechte
(vgl. § 1 Abs. 5 VR) stünden der Annahme einer durch
§ 44 a Abs. 4 Satz 1 AbgG angeordneten, unbegrenzten
Anzeige- und Veröffentlichungspflicht entgegen.

173

ee) Ebenso wenig verstießen die
Anzeigepflichten gegen Art. 48 Abs. 2 Satz 1 GG.
Vorrangiges Ziel der Regelungen sei es, Transparenz im
Hinblick auf mögliche Interessenverknüpfungen herzustellen,
nicht aber die berufliche Tätigkeit zu behindern. Selbst wenn
man eine derartige Intention unterstelle, liege jedenfalls
eine Behinderung der Abgeordnetentätigkeit nicht vor. Die
Verhaltensregeln seien nicht auf eine Beschränkung der
parlamentarischen Tätigkeit des Abgeordneten gerichtet; sie
enthielten hinsichtlich der Arbeit und des Verhaltens im
Parlament keinerlei Vorgaben. Die Verhaltensregeln dienten
ausschließlich der Sicherung des freien Mandats, nicht aber
dessen Beeinträchtigung.

174

d) Auch ein Verstoß der im Abgeordnetengesetz
und den Verhaltensregeln festgelegten
Veröffentlichungspflichten gegen Art. 38 Abs. 1 Satz 2
und Art. 48 Abs. 2 GG sei nicht gegeben.

175

aa) Der Abgeordnete werde durch diese
Pflichten nicht unmittelbar an der Ausübung seiner
parlamentarischen Tätigkeit gehindert. Die Unabhängigkeit,
frei nach seinem Gewissen zu entscheiden und sich
dementsprechend zu verhalten, bleibe unbeeinträchtigt. Eine
lediglich faktische Beeinträchtigung des Status der Freiheit
und Gleichheit des Abgeordneten etwa dergestalt, dass – wie
von den Antragstellern behauptet – Anzeige- und
Veröffentlichungspflichten dem selbstständig oder
freiberuflich tätigen Abgeordneten Veranlassung böten, von
einer beruflichen Tätigkeit neben dem Mandat überhaupt
Abstand zu nehmen, sei durch das mit Verfassungsrang
ausgestattete Gebot der Öffentlichkeit gerechtfertigt, das
sich entweder aus dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1
GG), dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) oder
dem Status der Öffentlichkeit des Abgeordneten selbst
(Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG) ableiten lasse. Die
Veröffentlichung von Daten über Tätigkeiten des Abgeordneten
vor und neben der Mandatsausübung sowie über dabei erlangte
Einkünfte sei geeignet, den Wahlbürger entsprechend zu
unterrichten. Auch von der Erforderlichkeit dieser
Verpflichtung sei auszugehen, da ein milderes, die
Öffentlichkeit in gleicher, zweckrelevanter Weise
informierendes Mittel nicht ersichtlich sei. Die getroffenen
Regelungen seien darüber hinaus auch angemessen. Anzuzeigen
und zu veröffentlichen seien lediglich solche Tätigkeiten und
Einkünfte, die Indiz für eine Interessenverknüpfung sein
könnten.

176

bb) Die Einwendungen der Antragsteller
überzeugten auch im Einzelnen nicht. Die Veröffentlichung
scheitere nicht an der formellen Schranke des Vorrangs des
Parlamentsgesetzes (§ 44 a Abs. 4 Satz 1 AbgG). Der
Zweck des Transparenzgebots fordere die Veröffentlichung auch
hinsichtlich bereits vor der Mitgliedschaft im Deutschen
Bundestag ausgeübter Tätigkeiten und hieraus gezogener
Einkünfte. Das in § 3 VR vorgesehene Stufenmodell sei
dazu bestimmt, das aus der Verfassung abgeleitete Gebot der
Öffentlichkeit zu verwirklichen, und diene damit einem
verfassungslegitimen Zweck. An seiner Geeignetheit und
Angemessenheit sei nicht zu zweifeln. Entgegen der Annahme
der Antragsteller begründe § 44 a Abs. 4 Satz 1 AbgG
auch keine unbegrenzte Veröffentlichungspflicht.

177

Ebenso wenig begegne die Veröffentlichung der
Angaben über Unternehmensbeteiligungen verfassungsrechtlichen
Bedenken. Wer einen erheblichen Stimmrechtsanteil an einer
Gesellschaft halte, übe als aktiver Teilhaber einen
maßgeblichen Einfluss auf das jeweilige Unternehmen aus und
werde sich in aller Regel auch entsprechend zu Gunsten dieses
Unternehmens verwenden. Infolgedessen bestehe abstrakt eine
erheblich höhere Gefahr, dass sich der einzelne Abgeordnete
in seiner Tätigkeit durch unternehmensbezogene und damit
mittelbar eigennützige Interessen leiten lasse. Dadurch
möglicherweise entstehende Interessenverknüpfungen
rechtfertigten - anders als etwa bei der bloßen Verwaltung
eigenen Vermögens in Form des Erzielens von Einnahmen aus
Vermietung und Verpachtung - die Information der
Öffentlichkeit über entsprechende Beteiligungen des
Abgeordneten.

178

cc) Desgleichen scheide eine Verletzung von
Art. 48 Abs. 2 Satz 1 GG durch die Auferlegung von
Veröffentlichungspflichten aus. Eine Behinderung bestimmter
Abgeordneter bei der Wahrnehmung ihres Mandats sei nicht
intendiert.

179

e) Auch der von den Antragstellern zu 2) bis
4) nachträglich behauptete Gleichheitsverstoß liege nicht
vor. Für Rechtsanwälte entfalle in Folge der anwaltlichen
Schweigepflichten und Zeugnisverweigerungsrechte
weitestgehend jede Anzeigepflicht. Diesbezüglich stelle sich
die Situation für sozietätsgebundene Anwälte und
Einzelanwälte zunächst einmal gleich dar. Aber selbst wenn
man eine Ungleichbehandlung von Einzelanwälten darin sehe,
dass diese – anders als sozietätsgebundene Anwälte -
hinsichtlich der Höhe ihrer Einkünfte anzeigepflichtig
blieben, sei diese Ungleichbehandlung jedenfalls
gerechtfertigt. Denn im Unterschied zu denjenigen Anwälten,
die als persönliche Vertragspartner ihrer Mandanten aufträten
und sich aus den ihnen zufließenden Gebühren und Honoraren
finanzierten, erlange der unabhängig von einem Erfolg beim
einzelnen Mandanten am Gewinn der Kanzlei beteiligte Sozius
einen Status höherer persönlicher Unabhängigkeit, der die
ungleiche Behandlung rechtfertige.

180

f) Die Sanktionierung von Verstößen gegen die
Anzeigepflicht sei verfassungsrechtlich unbedenklich. Wenn
das Parlament in rechtlich zulässiger Weise Anzeigepflichten
statuiere, müsse es deren Verletzung auch sanktionieren
können. Das die Unabhängigkeit des Abgeordneten sichernde
Mindestmaß einer angemessenen Entschädigung werde nicht
angetastet. Vergleiche mit dem Disziplinarrecht lägen
fern.

181

g) Grundrechte dürften im Organstreitverfahren
nach der bisherigen Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts nicht berücksichtigt werden, sofern
nicht ein Ausnahmefall im Sinne seiner Rechtsprechung
(BVerfGE 99, 19 ) vorliege. Von der Frage der
prozessualen Geltendmachung eines Grundrechtsverstoßes müsse
die materielle Frage unterschieden werden, ob Abgeordnete
überhaupt Grundrechtsträger seien. Letzteres sei zu bejahen.
Die Eigenschaft als Bürger – und damit als Grundrechtsträger
– gehe im Status des Abgeordneten nicht auf. Vielmehr komme
es zu vielfachen Wechselwirkungen zwischen den
grundrechtlichen und statusrechtlichen Maßstäben. Eine
Berücksichtigung von Grundrechten zumindest in ihrer
objektiven Funktion sei damit geboten.

182

aa) Unzweifelhaft greife die den Abgeordneten
auferlegte Anzeige- und Veröffentlichungspflicht in den
Schutzbereich des Grundrechts auf informationelle
Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1
Abs. 1 GG) ein. Dieser Eingriff sei jedoch gemessen an den
Vorgaben des "Volkszählungsurteils" (BVerfGE 65, 1
) gerechtfertigt. Eine spezielle
Rechtsgrundlage liege mit § 44 a Abs. 4 Satz 1,
§ 44 b Nr. 4 AbgG vor. Die Anzeige- und
Veröffentlichungspflichten dienten der Verwirklichung des
Gebots der Öffentlichkeit und damit einem überwiegenden
Allgemeininteresse. Der Verwendungszweck der Daten sei durch
das spezielle Öffentlichkeits- und Transparenzgebot präzise
bestimmt. Ein Verstoß gegen das Zweckentfremdungsverbot könne
für den Fall, dass - wie hier - gerade die Veröffentlichung
Zweck der Datenerhebung sei, nicht angenommen werden.

183

bb) Ebenso wenig liege ein Verstoß gegen die
Berufsfreiheit vor. Zweifelhaft sei bereits, ob überhaupt ein
Eingriff in den Schutzbereich angenommen werden könne.
Jedenfalls scheide ein unmittelbarer Eingriff aus, da mit den
Anzeige- und Veröffentlichungspflichten weder Vorgaben für
die Berufswahl noch für die Berufsausübung getroffen würden.
Allenfalls komme eine faktische Wirkung dergestalt in
Betracht, dass Anzeige- und Veröffentlichungspflichten dem
selbstständig oder freiberuflich tätigen Abgeordneten
Veranlassung böten, von einer beruflichen Tätigkeit neben dem
Mandat überhaupt Abstand zu nehmen. Ein derartiger –
mittelbarer – Eingriff setze jedoch stets voraus, dass es
sich um eine Beeinträchtigung von einigem Gewicht handele,
die in einem engen Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs
stehe und objektiv eine berufsregelnde Tendenz deutlich
erkennen lasse. Dafür fehle jeder Anhaltspunkt. Die
angegriffenen Vorschriften seien nicht darauf gerichtet,
einen Beruf als solchen zu regeln; sie zielten lediglich
darauf ab, als Funktionselemente parlamentarischer Demokratie
Offenlegungspflichten zugunsten verfassungsrechtlich
fundierter Transparenzinteressen zu begründen. Nehme man
demgegenüber gleichwohl eine berufsregelnde Tendenz an, so
sei der Eingriff in die Berufsfreiheit jedenfalls durch
vernünftige Erwägungen des Allgemeinwohls gerechtfertigt.

B.

184

Die Anträge sind zulässig, soweit sich die
Antragsteller mit ihrem Vorbringen gegen eine Verletzung
ihres Abgeordnetenstatus (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und
Art. 48 Abs. 2 GG) durch die im Abgeordnetengesetz
(§ 44 a und § 44 b), in den Verhaltensregeln
(§ 1, § 3 und § 8) und in den
Ausführungsbestimmungen (Nrn. 3 und 8) getroffenen
Neuregelungen wenden.

185

1. Der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht
ist gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5,
§§ 63 ff. BVerfGG eröffnet. Danach entscheidet das
Bundesverfassungsgericht über die Auslegung des Grundgesetzes
aus Anlass von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und
Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer
Beteiligter, die durch das Grundgesetz oder in der
Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen
Rechten ausgestattet sind.

186

2. Die Antragsteller sind als Abgeordnete des
Deutschen Bundestages parteifähig im Sinne von Art. 93
Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG (vgl. BVerfGE 10, 4
; 60, 374 ; 62, 1 ; 70, 324
; 108, 251 ).

187

3. Die Antragsteller sind auch antragsbefugt.
Im Organstreit kann der einzelne Abgeordnete die Verletzung
oder Gefährdung jedes Rechts, das mit seinem Status
verfassungsrechtlich verbunden ist, geltend machen. Sein
Antrag ist nach § 64 Abs. 1 BVerfGG zulässig, wenn nicht
von vornherein ausgeschlossen werden kann, dass der
Antragsgegner Rechte des Antragstellers, die aus einem
verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zwischen den
Beteiligten erwachsen, durch die beanstandete
rechtserhebliche Maßnahme verletzt oder unmittelbar gefährdet
hat (vgl. BVerfGE 94, 351 ; 99, 19
; 104, 310 ; 108, 251
).

188

a) Als rechtserhebliche Maßnahme kommt jedes
Verhalten des Antragsgegners in Betracht, das geeignet ist,
die Rechtsstellung des Antragstellers zu beeinträchtigen.
Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG kann nicht nur
ein punktueller Einzelakt (vgl. BVerfGE 93, 195 ),
sondern auch der Erlass eines Gesetzes (vgl. BVerfGE 1, 208
; 4, 144 ; 82, 322 ; 92, 80
; 102, 224 ; 103, 164 ) oder
die Mitwirkung an einem Normsetzungsakt sein. Ebenso kann der
Erlass oder die Änderung einer Vorschrift der
Geschäftsordnung eine Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1
BVerfGG darstellen, sofern sie beim Antragsteller eine
aktuelle rechtliche Betroffenheit auszulösen vermag (vgl.
BVerfGE 80, 188 ; 84, 304 ).

189

Nach diesen Maßstäben stellen sich die
angegriffenen in § 44 a und § 44 b AbgG enthaltenen
Regelungen als rechtserhebliche Maßnahmen dar. Es erscheint
nicht von vornherein ausgeschlossen, dass Verfassungsnormen,
die dem Bereich des Verfassungslebens angehörende Rechte der
Antragsteller sichern (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und
Art. 48 Abs. 2 GG), bei der inhaltlichen Gestaltung
dieser Bestimmungen nicht beachtet wurden (vgl. BVerfGE 4,
144 ).

190

Entsprechendes gilt für die in § 1,
§ 3 und § 8 VR eingeführten Änderungen. Es handelt
sich um unmittelbar bindende abstrakt-generelle Anordnungen
und damit um rechtserhebliche Maßnahmen im Sinne des
§ 64 Abs. 1 BVerfGG. Auf die in der Rechtslehre
umstrittene Frage der Rechtsnatur der Verhaltensregeln (vgl.
Schlosser, Die Verhaltensregeln für die Mitglieder des
Deutschen Bundestages vom 25.6.1980, 1985,
S. 10 ff.) kommt es dabei nicht an.

191

Gleiches gilt im Hinblick auf die vom
Präsidenten des Deutschen Bundestages auf der Grundlage von
§ 1 Abs. 4 VR erlassenen Ausführungsbestimmungen. Diese
legen die in den Verhaltensregeln festgelegten Anzeige- und
Veröffentlichungspflichten aus und konkretisieren sie. Anders
als etwa bei der Festsetzung und Auszahlung ehemals der
Wahlkampfkostenerstattung und nunmehr von Leistungen der
Parteienfinanzierung (vgl. hierzu BVerfGE 27, 152
; 73, 1 ; 111, 54 )
oder bei der Ausübung der Polizeigewalt gemäß Art. 40
Abs. 2 Satz 1 GG (vgl. BVerfGE 108, 251 )
ist der Bundestagspräsident hier nicht als Verwaltungsbehörde
tätig geworden, sondern hat (Binnen-)Recht des Parlaments
gesetzt und den Status der Abgeordneten geregelt. Deshalb
kann, soweit hier von Belang, in Bezug auf die Rechtsqualität
der Ausführungsbestimmungen nichts anderes gelten als für die
Verhaltensregeln selbst (vgl. Herbertz, Verhaltensregeln für
die Mitglieder des Deutschen Bundestages, 1998, S. 155). Auch
die Ausführungsbestimmungen sind rechtserhebliche Maßnahmen
im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG.

192

b) Die als verletzt geltend gemachte
Rechtsposition muss darüber hinaus in einem
Verfassungsrechtsverhältnis gründen. Ein
Verfassungsrechtsverhältnis liegt vor, wenn auf beiden Seiten
des Streits Verfassungsorgane oder Teile von
Verfassungsorganen stehen und um verfassungsrechtliche
Positionen streiten. Für eine allgemeine, von eigenen Rechten
des Antragstellers losgelöste, abstrakte Kontrolle der
Verfassungsmäßigkeit einer angegriffenen Maßnahme ist im
Organstreit kein Raum (vgl. BVerfGE 68, 1 ; 73, 1
; 80, 188 ; 104, 151
). Auch eine Respektierung sonstigen
(Verfassungs-)Rechts kann im Organstreit nicht erzwungen
werden. Der Organstreit ist kein objektives
Beanstandungsverfahren (vgl. BVerfGE 104, 151
); er dient dem Schutz der Rechte der
Staatsorgane im Verhältnis zueinander, nicht aber einer
allgemeinen Verfassungsaufsicht (vgl. BVerfGE 100, 266
).

193

aa) Hier liegt ein Antragsteller und
Antragsgegner umschließendes Verfassungsrechtsverhältnis vor.
Die Antragsteller machen eine Verletzung ihres
Abgeordnetenstatus (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und
Art. 48 Abs. 2 GG) durch die im Abgeordnetengesetz
(§ 44 a und § 44 b), in den Verhaltensregeln
(§ 1, § 3 und § 8) und in den
Ausführungsbestimmungen (Nrn. 3 und 8) getroffenen
Neuregelungen geltend. Die behauptete Beeinträchtigung ihrer
Abgeordnetenstellung erscheint nicht von vornherein
ausgeschlossen (vgl. BVerfGE 94, 351 ; 99,
19 ). Infolge der Aufforderung des
Bundestagspräsidenten, die geforderten Erklärungen bis zum
30. März 2006 abzugeben, können die Antragsteller insgesamt
geltend machen, in ihren Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz
2 und Art. 48 Abs. 2 GG unmittelbar gefährdet zu
sein.

194

bb) Soweit die Antragsteller ihr Vorbringen
mit Fragen der Auslegung und Anwendung einfachen Rechts
anreichern, können sie im Organstreit nicht gehört werden.
Rechte, die sich lediglich auf Vorschriften einfachen Rechts
– hier § 44 a Abs. 4 Satz 1 AbgG – stützen, reichen für
die Begründung der Antragsbefugnis ebenso wenig aus wie ein
Vorbringen, das allein Inhalt und Reichweite einer
einfach-gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage betrifft. Hierfür
steht den Antragstellern der Weg zum zuständigen Fachgericht
– dem Bundesverwaltungsgericht (§ 50 Abs. 1 Nr. 5 VwGO)
– offen (vgl. BVerfGE 84, 290 ).

195

c) Die Antragsteller können sich im
vorliegenden Verfahren auch nicht auf die - hilfsweise -
geltend gemachten Grundrechtsverletzungen stützen.

196

Grundsätzlich kann ein Abgeordneter im
Organstreit ausschließlich Rechte geltend machen, die sich
aus seiner organschaftlichen Stellung im Sinne des
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ergeben (vgl. BVerfGE 94, 351
; 99, 19 ). Der Senat hat den aktiven
Abgeordneten in ständiger Rechtsprechung in allen Fragen, die
seinen Abgeordnetenstatus betreffen, auf den Weg des
Organstreits verwiesen und die Möglichkeit der
Verfassungsbeschwerde verneint, selbst wenn er zusätzlich die
Verletzung von Grundrechten rügt (vgl. BVerfGE 43, 142
; 64, 301 ; 99, 19
).

197

Auch im vorliegenden Fall braucht nicht
entschieden zu werden, ob eine Maßnahme, die auf den Status
des Abgeordneten zielt, in besonderen Ausnahmefällen in
dessen grundrechtlich geschützte Privatsphäre eingreifen kann
(vgl. BVerfGE 99, 19 ). Die den Abgeordneten in
§ 44 a und § 44 b AbgG, den Verhaltensregeln und
den Ausführungsbestimmungen auferlegten Pflichten richten
sich nach Ziel, Regelungsgehalt und Regelungswirkung auf den
Abgeordnetenstatus. Die von den Antragstellern befürchteten
mittelbaren Auswirkungen auf berufliche Tätigkeiten neben dem
Mandat sind im Rahmen der Regelung des Abgeordnetenstatus
abwägend zu berücksichtigen (unten D.I.1.c> bb> und
D.II.1.b>). Dies begründet jedoch nicht grundrechtliche
Abwehrrechte gegen statusrechtliche Anforderungen im Sinne
des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, die im
Organstreitverfahren geltend gemacht werden könnten. Das gilt
auch, soweit die Antragsteller rügen, die angegriffenen
Regelungen beeinträchtigten Grundrechte Dritter.

198

4. Nach § 64 Abs. 3 BVerfGG muss der
Antrag binnen sechs Monaten, nachdem die beanstandete
Maßnahme dem Antragsteller bekannt geworden ist, gestellt
werden. Die Vorschrift enthält eine gesetzliche
Ausschlussfrist, nach deren Ablauf im Organstreitverfahren
Rechtsverletzungen nicht mehr geltend gemacht werden können
(vgl. BVerfGE 71, 299 ; 80, 188 ). Die
Wahrung der Frist ist für jeden einzelnen (Haupt- und/oder
Hilfs-)Antrag gesondert festzustellen (vgl. BVerfGE 84, 304
).

199

a) Hinsichtlich des Abgeordnetengesetzes wurde
die Sechs-Monats-Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG mit der –
für ein Gesetz als beanstandete Maßnahme maßgeblichen -
Verkündung (vgl. BVerfGE 92, 80 ; 103, 164
; 114, 107 ) am 26. August 2005 in
Gang gesetzt. Die Frist lief demzufolge - der 26.
Februar 2006 war ein Sonntag - am 27. Februar 2006 ab
(§ 187 Abs. 1, § 188 Abs. 2, 1. Alt. i.V.m.
§ 193 BGB). Die Anträge der Antragsteller zu 1) bis 5)
gingen am 21. und 24. Februar, die des Antragstellers zu
6) am 27. Februar 2006 ein und wurden damit fristgerecht
erhoben.

200

Lediglich im Ausgangspunkt anders verhält es
sich mit den Anträgen der Antragsteller zu 7) bis 9), die
erst am 12. April 2006 eingegangen sind. Der Senat hat in
seiner Entscheidung vom 13. Juni 1989 (BVerfGE 80, 188
) eine Vorschrift der Geschäftsordnung
des Deutschen Bundestages erst von dem Zeitpunkt an als
Maßnahme im Sinne von § 64 Abs. 1 BVerfGG gewertet, in
dem sie beim Antragsteller eine aktuelle rechtliche
Betroffenheit auszulösen vermag. Dieser Zeitpunkt könne mit
dem Erlass der Vorschrift zusammenfallen. Er könne aber auch
erst danach eintreten. Letzteres sei dann der Fall, wenn die
Bestimmung an rechtliche Voraussetzungen - hier die
Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag - anknüpfe, die sich in
der Person des Antragstellers erst später verwirklichten. Von
da an laufe auch die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG. Ob
diese Grundsätze auch für den Erlass formeller Gesetze
gelten, hat der Senat in seiner Entscheidung vom 23. Januar
1995 (BVerfGE 92, 80 ) ausdrücklich offen gelassen.
Jedenfalls für die vorliegende Konstellation sind die in der
Entscheidung vom 13. Juni 1989 (BVerfGE 80, 188
) entwickelten Grundsätze heranzuziehen,
weil nur so ein offensichtlicher Wertungswiderspruch zur
Angreifbarkeit der dem Geschäftsordnungsrecht zugeordneten
Verhaltensregeln (§ 18 GO-BT) vermieden wird. Es wäre
nicht einzusehen, den Angriff der Antragsteller zu 7) bis 9)
gegen die Verhaltensregeln als zulässig zu behandeln (dazu
sogleich), ihnen jedoch Gleiches im Hinblick auf die am
selben Tage (18. Oktober 2005) in Kraft tretenden Regelungen
der § 44 a, § 44 b AbgG zu versagen.

201

Gesetzgeber und Deutscher Bundestag haben
durch die Entscheidung für ein gemeinsames In-Kraft-Treten
von Gesetz und Verhaltensregeln die Zusammengehörigkeit
beider in einer Weise hervorgehoben, die übereinstimmende
Angriffsmöglichkeiten jedenfalls für die Mitglieder des 16.
Deutschen Bundestages nahe legt. Zudem wären andernfalls
Abgeordnete, obwohl das Gesetz erst mit Zusammentritt des
nächsten Deutschen Bundestages in Kraft treten sollte,
bereits mit der Verkündung des Gesetzes in ein
Organstreitverfahren "hineingezwungen" worden, obwohl sie zu
diesem Zeitpunkt noch gar nicht wissen konnten, ob sie dem
neuen Bundestag überhaupt angehören würden.

202

b) Soweit es um die Verhaltensregeln geht,
sind hinsichtlich des Fristbeginns die in BVerfGE 80, 188
(209) für das Geschäftsordnungsrecht entwickelten Grundsätze
anzuwenden; insoweit genügt die in § 18 GO-BT
vorgenommene Zuordnung zum Geschäftsordnungsrecht. Die
Sechs-Monats-Frist hat danach mit ihrem In-Kraft-Treten am
18. Oktober 2005, dem Tag der ersten Sitzung des 16.
Deutschen Bundestages, zu laufen begonnen. Die Anträge sind
am 21., 24., 27. Februar und 12. April 2006 und damit
rechtzeitig vor Fristende am 18. April 2006 eingegangen.
Gleiches gilt hinsichtlich der von den Antragstellern zu 2)
bis 4) am letzten Tag der Frist übermittelten Erweiterung des
Antragsgegenstandes.

203

c) Hinsichtlich der am 6. Januar 2006 im
Bundesgesetzblatt verkündeten Ausführungsbestimmungen wirft
die Einhaltung der Sechs-Monats-Frist des § 64 Abs. 3
BVerfGG keine Fragen auf.

204

5. Gegen welche Person oder Institution der
Antrag zu richten ist, hängt davon ab, wer die beanstandete
Maßnahme oder Unterlassung verursacht hat und rechtlich
verantworten muss (vgl. BVerfGE 62, 1 ; 67, 100
). Wird der Erlass eines Gesetzes beanstandet, so
ist der Antrag gegen die Gesetzgebungskörperschaften zu
richten. Er braucht aber nicht sowohl gegen den Bundestag als
auch gegen den Bundesrat gerichtet zu werden; der Bundestag
allein reicht als Antragsgegner aus (vgl. BVerfGE 73, 1
).

205

Hiervon ausgehend ist der Deutsche Bundestag
richtiger Antragsgegner, soweit sich die Antragsteller gegen
die im Abgeordnetengesetz und den Verhaltensregeln
enthaltenen Neuregelungen wenden. Soweit sich die Anträge
gegen die Ausführungsbestimmungen richten, ist Antragsgegner
der Präsident des Deutschen Bundestages, da er die Regelungen
- gestützt auf die in den Verhaltensregeln enthaltene
Ermächtigung (§ 1 Abs. 4 VR) - erlassen hat und die
Ausführungsbestimmungen rechtlich verantworten muss (vgl.
BVerfGE 62, 1 ; 67, 100 ).

C.

206

Die Anträge sind, soweit sie die so genannte
Mittelpunktregelung des § 44 a Abs. 1 AbgG zum
Gegenstand haben, nach im Ergebnis übereinstimmender Ansicht
des Senats unbegründet. Die Mittelpunktregelung zeichnet nach
Auffassung der Richterinnen und Richter Broß, Osterloh,
Lübbe-Wolff und Gerhardt eine schon im Grundgesetz angelegte
Pflicht des Abgeordneten zutreffend nach und ist deshalb
nicht zu beanstanden (I.). Demgegenüber halten die Richter
Hassemer, Di Fabio, Mellinghoff und Landau die
Mittelpunktregelung im Hinblick auf die Freiheit des
Abgeordneten für bedenklich und eine verfassungskonform
einschränkende Auslegung für geboten (II.).

I.

207

Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages
sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen
nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen
(Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG). Aus Art. 48 Abs. 2 GG,
demzufolge niemand gehindert werden darf, das Amt eines
Abgeordneten zu übernehmen und auszuüben, und eine Kündigung
oder Entlassung aus diesem Grunde unzulässig ist, und ebenso
aus Art. 137 Abs. 1 GG, der den Gesetzgeber zu
Beschränkungen der Wählbarkeit von Angehörigen des
öffentlichen Dienstes ermächtigt, ist - unbestritten - zu
schließen, dass das Grundgesetz die Ausübung eines Berufs
neben dem Abgeordnetenmandat zulässt (vgl. auch BVerfGE 40,
296 ). Übt der Abgeordnete einen Beruf
aus, kann das Nebeneinander von Mandat und Beruf den
Abgeordneten generell oder von Fall zu Fall zu der
Entscheidung nötigen, welche Aufgaben er vorrangig wahrnimmt.
Die Antragsteller sind im Kern der Ansicht, der Abgeordnete
unterliege insoweit von Verfassungs wegen keinerlei
Beschränkungen; die Freiheit des Mandats umfasse das Recht
des Abgeordneten zu freier Gestaltung von Mandat und Beruf.
Die Antragsteller halten deshalb die Mittelpunktregelung für
einen verfassungswidrigen Eingriff in den freiheitlichen
Status des Abgeordneten. Dem kann nicht gefolgt werden.

208

1. Grundlage des freien Mandats ist
Art. 38 Abs. 1 GG. Diese Norm schützt nicht nur den
Bestand, sondern auch die tatsächliche Ausübung des Mandats
(vgl. BVerfGE 80, 188 ; 99, 19 ). Der
Abgeordnete ist – vom Vertrauen der Wähler berufen – Inhaber
eines öffentlichen Amtes, Träger eines freien Mandats und,
gemeinsam mit der Gesamtheit der Mitglieder des Parlaments
(vgl. BVerfGE 56, 396 ), Vertreter des ganzen
Volkes (vgl. BVerfGE 112, 118 ). Er hat einen
repräsentativen Status inne, übt sein Mandat in
Unabhängigkeit, frei von jeder Bindung an Aufträge und
Weisungen, aus und ist nur seinem Gewissen unterworfen (vgl.
BVerfGE 40, 296 <314, 316>; 76, 256 ).

209

Die Freiheit des Mandats ist allerdings nicht
schrankenlos gewährleistet. Sie kann durch andere Rechtsgüter
von Verfassungsrang begrenzt werden. Die Repräsentations- und
die Funktionsfähigkeit des Parlaments sind als solche
Rechtsgüter anerkannt (vgl. BVerfGE 80, 188 ; 84,
304 ; 96, 264 ; 99, 19 ).

210

Wird das Volk bei parlamentarischen
Entscheidungen nur durch das Parlament als Ganzes, das heißt
die Gesamtheit seiner Mitglieder, angemessen repräsentiert,
so muss die Mitwirkung aller Abgeordneten bei derartigen
Entscheidungen nach Möglichkeit und im Rahmen des im
demokratisch-parlamentarischen System des Grundgesetzes
Vertretbaren sichergestellt sein. Es entspricht dem Prinzip
der repräsentativen Demokratie und liegt im konkreten
Interesse des Wählers und der Bevölkerung insgesamt, dass der
Abgeordnete sein ihm anvertrautes Amt auch tatsächlich
ausübt. Nur so kann das Parlament möglichst vollständig, das
heißt unter aktiver Teilnahme aller Abgeordneten seine
Aufgaben wahrnehmen (vgl. BVerfGE 56, 396 ; s.
auch BVerfGE 102, 224 ). Das
Bundesverfassungsgericht hat bereits im Jahr 1971
festgestellt, dass auf der Ebene des Bundes die Tätigkeit des
Abgeordneten zu einem Beruf geworden ist, der den vollen
Einsatz der Arbeitskraft fordert (vgl. BVerfGE 32, 157
sowie schon BVerfGE 4, 144 ). In der
Folgezeit ist das Gericht davon ausgegangen, dass der Umfang
der Inanspruchnahme durch das Mandat so stark gewachsen sei,
dass der Abgeordnete in keinem Fall mehr seine
Verpflichtungen mit der im Arbeitsleben sonst üblichen
Regelarbeitszeit von 40 Stunden bewältigen könne (vgl.
BVerfGE 40, 296 ). Seitdem haben sich die
Verhältnisse nicht in einer Weise gewandelt, die eine
veränderte Einschätzung erlaubt oder gar erforderlich macht.
Die Arbeit des Deutschen Bundestages hat im Gegenteil in den
zurückliegenden Jahren an Komplexität noch erheblich
zugenommen; das ist evident und schlägt sich in der
zeitlichen Inanspruchnahme der Bundestagsabgeordneten nieder
(vgl. Patzelt, Abgeordnete und Repräsentation, 1993,
S. 451 und passim, wonach Bundestagsabgeordnete ihrem
Mandat das Doppelte der durchschnittlichen Wochenarbeitszeit
widmen).

211

Mit dem repräsentativen Status des
Abgeordneten gemäß Art. 38 Abs. 1 GG selbst sind
folglich nicht nur Rechte, sondern auch Pflichten verbunden,
deren Reichweite durch das Gebot, die Repräsentations- und
Funktionsfähigkeit des Parlaments zu wahren, bestimmt und
begrenzt wird (vgl. BVerfGE 76, 256 ). In
Übereinstimmung damit verpflichtet § 13 Abs. 2 Satz
1 GO-BT die Mitglieder des Deutschen Bundestages, an dessen
Arbeiten teilzunehmen. Das Mandat aus eigenem Entschluss
nicht wahrzunehmen, ist mit dem Repräsentationsprinzip
unvereinbar (vgl. BVerfGE 56, 396 ). Die
Pflichtenstellung umfasst auch, dass jeder einzelne
Abgeordnete in einer Weise und einem Umfang an den
parlamentarischen Aufgaben teilnimmt, die deren Erfüllung
gewährleistet. Nur der Umstand, dass die Abgeordneten bei
pflichtgemäßer Wahrnehmung ihres Mandats auch zeitlich in
einem Umfang in Anspruch genommen sind, der es in der Regel
unmöglich macht, daneben den Lebensunterhalt anderweitig zu
bestreiten, rechtfertigt den Anspruch, dass ihnen ein voller
Lebensunterhalt aus Steuermitteln, die die Bürger aufbringen,
finanziert wird (vgl. BVerfGE 32, 157 ).

212

Entgegen der Ansicht der Antragsteller steht
die Annahme einer verfassungsrechtlichen Pflichtenstellung
des Abgeordneten nicht in Widerspruch zur
verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung; auch nähert sie den
Abgeordnetenstatus nicht in bedenklicher Weise demjenigen der
Beamten an. Der Abgeordnete "schuldet", wie das
Bundesverfassungsgericht in Abgrenzung zum Beamten betont
hat, rechtlich keine Dienste, sondern nimmt in Freiheit sein
Mandat wahr (BVerfGE 76, 256 ). Er entscheidet in
freier Eigenverantwortlichkeit über die Form der Wahrnehmung
seines Mandats. Auch wenn der Abgeordnete, wie es in BVerfGE
40, 296 (312) heißt, theoretisch die Freiheit hat, seine
Aktivitäten im Plenum, in Fraktion und Ausschüssen sowie im
Wahlkreis "bis über die Grenze der Vernachlässigung seiner
Aufgabe hinaus einzuschränken", er sich dies doch "aus den
verschiedensten Gründen in der Praxis nicht leisten" kann, so
steht er doch unter dem Gebot, dass die parlamentarische
Demokratie einer höchst komplizierten Wirtschafts- und
Industriegesellschaft vom Abgeordneten mehr als nur eine
ehrenamtliche Nebentätigkeit, vielmehr den ganzen Menschen
verlangt, der allenfalls unter günstigen Umständen neben
seiner Abgeordnetentätigkeit noch versuchen kann, seinem
Beruf nachzugehen (vgl. BVerfGE 40, 296 ). Die
Freiheit des Abgeordneten gewährleistet nicht eine Freiheit
von Pflichten, sondern lediglich die Freiheit in der
inhaltlichen Wahrnehmung dieser Pflichten. Nicht das "Ob",
sondern nur das "Wie" der Repräsentation steht im freien
Ermessen des Abgeordneten (so zutreffend H. H. Klein, in:
Maunz/Dürig, GG, Art. 48 Rn. 34).

213

Bereits darin liegt ein wesentlicher
Unterschied zwischen dem Status des Abgeordneten und dem
eines Beamten oder Arbeitnehmers - die Erfüllung der
Pflichten des Abgeordneten entzieht sich einer Durchsetzung
nach arbeits- oder beamtenrechtlichem Muster. Dass die
Pflichten des Mandats heute die Abgeordneten zeitlich in
einem Umfang in Anspruch nehmen, der bei vielen von ihnen die
Regelarbeitszeit im öffentlichen Dienst erheblich übersteigt,
unterstreicht die Verschiedenheit der Rechtsstellung von
Abgeordneten und Beamten (vgl. BVerfGE 76, 256
).

214

2. Die Antragsteller setzen dem ein Leitbild
eines Abgeordneten entgegen, der, wie sie selbst, im
wirklichen Leben stehend seine mandatsexternen Tätigkeiten
frei gestalten und so effektiv wahrnehmen kann, dass er mit
ihnen nachhaltig Einkünfte zu erzielen vermag und auf diese
Weise Unabhängigkeit schöpft, nämlich Unabhängigkeit davon,
dass er in Zukunft weiter Diäten beziehen wird, und damit
Unabhängigkeit von Partei und Fraktion. Nach Ansicht der
Antragsteller folgt dieses Leitbild nicht nur aus der
freiheitlichen Verfassung des Grundgesetzes, sondern auch aus
den verfassungsrechtlichen Anforderungen an einen
funktionstüchtigen Bundestag. Sie sehen in der Bestimmung des
§ 44 a Abs. 1 Satz 1 AbgG, nach der die Ausübung des
Mandats im Mittelpunkt der Tätigkeit eines Mitglieds des
Deutschen Bundestages steht, einen mit diesem Leitbild
unvereinbaren Eingriff in die Freiheit des Mandats, der über
ihre eigene Betroffenheit hinaus zu einer dem
Parlamentarismus abträglichen Verdrängung dieses
Abgeordnetentypus aus dem Deutschen Bundestag führt. Die
Argumentation der Antragsteller geht fehl.

215

a) Die Annahme, ein freiberuflich oder
unternehmerisch tätiger Abgeordneter entspreche in
besonderer, geradezu prägender Weise dem
verfassungsrechtlichen Leitbild des unabhängigen, nur seinem
Gewissen unterworfenen Abgeordneten (Art. 38 Abs. 1 Satz
2 GG), ist ohne tragfähige Grundlage.

216

aa) Die Grundrechte können keine Handhabe
bieten, den Honoratioren-Abgeordneten (vgl. BVerfGE 40, 296
) als verfassungsrechtliches Leitbild wieder
aufleben zu lassen. Das Bundesverfassungsgericht hat sich
Erwägungen, die Rechte- und Pflichtenstellung des
Abgeordneten nicht nur aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
zu bestimmen, sondern dafür auch auf Grundrechte
zurückzugreifen, zu Recht nicht geöffnet (vgl. BVerfGE 94,
351 ; 99, 19 ). Dies hat seinen Grund
nicht allein darin, dass die Fragen parlamentarischer
Repräsentation und des Abgeordnetenstatus in den Art. 38
und Art. 48 GG eine staatsorganisatorische Regelung
erfahren haben und sich der Beantwortung anhand
grundrechtlicher Argumentationsfiguren entziehen (allenfalls
für Eingriffe in die grundrechtlich geschützte Privatsphäre
hat der Senat daher eine Beachtung von Grundrechten neben dem
Abgeordnetenrecht für möglich gehalten; vgl. BVerfGE 99, 19
). Dahinter steht vielmehr auch die Einsicht in den
- der Notwendigkeit eines funktions- und
repräsentationsfähigen Parlaments folgenden - prinzipiellen
Vorrang parlamentsrechtlich-funktioneller vor
individualrechtlichen Gesichtspunkten bei der Bestimmung der
verfassungsrechtlichen Rechte und Pflichten des Abgeordneten.
Die Rechte des Abgeordneten richten sich nach den
Erfordernissen demokratischer Repräsentation und stehen im
Dienst der Erfüllung des Gemeinwohlauftrags des Deutschen
Bundestages, nicht umgekehrt. Das freie Mandat ist ein zwar
in der Gesellschaft verwurzeltes, aber innerhalb der
Staatsorganisation wahrgenommenes Amt (vgl. BVerfGE 112, 118
).

217

bb) Die Sicht der Antragsteller ist bereits
mit Art. 48 Abs. 3 Satz 1 GG schwer zu vereinbaren. Nach
dieser Vorschrift haben die Abgeordneten Anspruch auf eine
angemessene, ihre Unabhängigkeit sichernde Entschädigung. Die
der Bedeutung des Amtes angemessene Entschädigung soll dem
Abgeordneten ermöglichen, als Vertreter des ganzen Volkes
frei von wirtschaftlichen Zwängen zu wirken
("Vollalimentation"; vgl. BVerfGE 40, 296
; 102, 224 ). Das Grundgesetz
geht also davon aus, dass die Unabhängigkeit der Abgeordneten
durch die ihnen zustehende Entschädigung ausreichend
gesichert wird. Aus welchem Grund das verfassungsrechtliche
Leitbild des Abgeordneten in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
gleichwohl auf eine darüber hinaus gehende Sicherung der
Unabhängigkeit durch Gewährung besonderer Freiräume an
bestimmte Berufsgruppen angelegt sein soll, erschließt sich
nicht.

218

cc) Soweit die Antragsteller die
Unabhängigkeit der Abgeordneten von den politischen Parteien
ins Feld führen, ist daran zu erinnern, dass die politische
Einbindung des Abgeordneten in Partei und Fraktion
verfassungsrechtlich erlaubt und gewollt ist. Das Grundgesetz
weist den Parteien eine besondere Rolle im Prozess der
politischen Willensbildung zu (Art. 21 Abs. 1 GG), weil
ohne die Formung des politischen Prozesses durch geeignete
freie Organisationen eine stabile Demokratie in großen
Gemeinschaften nicht gelingen kann (vgl. BVerfGE 102, 224
; 112, 118 ). Das besondere
Spannungsverhältnis, das in der Doppelstellung des
Abgeordneten als Vertreter des gesamten Volkes und zugleich
als Exponenten einer konkreten Parteiorganisation liegt und
in Art. 21 und Art. 38 GG erkennbar wird (vgl.
BVerfGE 2, 1 ), darf bei der Bestimmung des
verfassungsrechtlichen Leitbildes des Abgeordneten nicht
unberücksichtigt bleiben. Die Fraktionen nehmen im
parlamentarischen Raum unabdingbare Koordinierungsaufgaben
wahr, bündeln die Vielfalt der Meinungen zur politischen
Stimme und spitzen Themen auf politische Entscheidbarkeit hin
zu. Wenn der einzelne Abgeordnete im Parlament politischen
Einfluss von Gewicht ausüben, wenn er gestalten will, bedarf
er der abgestimmten Unterstützung (vgl. BVerfGE 102, 224
; 112, 118 ; 114, 121
). Eine gewisse Bindekraft der Fraktionen im
Verhältnis zum einzelnen Abgeordneten ist daher in einer
repräsentativen Demokratie nicht nur zulässig, sondern
notwendig (vgl. BVerfGE 10, 4 ). Andererseits
erfordert die Freiheit des Mandats, dass der Abgeordnete
seine Gewissensentscheidung im Konfliktfall auch gegen seine
Fraktion behaupten kann und diese so genötigt wird, in ihrem
internen Willensbildungsprozess seinen Standpunkt ernst zu
nehmen. Daher haben Regelungen vor Art. 38 Abs. 1 GG
keinen Bestand, die die Abhängigkeit des Abgeordneten von der
politischen Gruppe, der er angehört, übermäßig verstärken.
Hierher gehört etwa die systematische Ausdehnung von
Funktionszulagen (vgl. BVerfGE 102, 224
).

219

Zwar mindert jede vom Bundestagsmandat
unabhängige Quelle gesicherter Einkünfte - sei es aus Beruf
oder Vermögen - die Abhängigkeit des Abgeordneten von seiner
Partei und Fraktion insofern, als sie ihn unabhängiger macht
von der Aussicht, über die laufende Wahlperiode hinaus
Abgeordnetendiäten zu beziehen, und damit auch von der
Bereitschaft seiner Partei, ihm dazu zu verhelfen. Eine
Verpflichtung, die rechtlichen oder tatsächlichen
Rahmenbedingungen der Parlamentsarbeit vorrangig auf
größtmögliche tatsächliche Unabhängigkeit der Abgeordneten
von Partei und Fraktion auszurichten, besteht jedoch von
Verfassungs wegen weder generell noch insoweit, als etwa eine
möglichst geringe Angewiesenheit der Abgeordneten auf den
Bezug von Diäten angestrebt werden müsste.

220

dd) Die Komplexität der parlamentarischen und
politischen Arbeitsbedingungen (vgl. auch BVerfGE 114, 121
) und Beziehungsgeflechte (vgl. Meessen,
Beraterverträge und freies Mandat, in: Festschrift für Ulrich
Scheuner zum 70. Geburtstag, 1973, S. 431
; Trute, in: von Münch/Kunig, GG, Bd. 2,
5. Aufl. 2001, Art. 38 Rn. 74) lässt es im Übrigen nicht
zu, die Unabhängigkeit des einzelnen Abgeordneten in eine
bestimmbare Relation zu seiner wirtschaftlichen Absicherung
durch außerparlamentarische Verdienstmöglichkeiten zu
setzen.

221

Dies gilt zunächst insofern, als die für die
Unabhängigkeit des Abgeordneten sicherlich in gewissem Umfang
bedeutsame "Berufsfähigkeit", also die Fähigkeit, auch ohne
politisches Mandat seinen Lebensunterhalt zu bestreiten (vgl.
Röttgen, Plenarprotokoll 15/184, S. 17399 B), nicht
gleichgesetzt werden darf mit der Erwartung, Tätigkeiten in
exakt gleicher Weise wie vor dem Eintritt in den Deutschen
Bundestag fortführen oder nach dem Ausscheiden
wiederaufnehmen zu können.

222

Vor allem aber zielt die Verfassungsnorm des
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, indem sie den Abgeordneten zum
Vertreter des ganzen Volkes bestimmt und ihn in dieser
Eigenschaft für weisungsfrei und nur seinem Gewissen
unterworfen erklärt, auch auf Unabhängigkeit von
Interessengruppen (vgl. aus der Diskussion im
Parlamentarischen Rat, in der sich die Bestimmung, nach der
die Abgeordneten Vertreter des ganzen Volkes sind, gerade aus
diesem Grund gegen Streichungsvorschläge durchgesetzt hat,
Protokoll der Zweiten Sitzung des Kombinierten Ausschusses
vom 16. September 1948, in: Der Parlamentarische Rat
1948-1949, Akten und Protokolle, Bd. 13, Tb. I, 2002, S.
21 ff.). Dabei geht es nicht zuletzt um Unabhängigkeit
von Interessenten, die ihre Sonderinteressen im Parlament mit
Anreizen durchzusetzen suchen, die sich an das finanzielle
Eigeninteresse von Abgeordneten wenden. Die Wahrung der
Unabhängigkeit der Abgeordneten nach dieser Seite hin hat
besonders hohes Gewicht; denn hier geht es um die
Unabhängigkeit gegenüber Einwirkungen, die - anders als
der Einfluss der Parteien und Fraktionen im Prozess der
politischen Willensbildung - nicht durch Entscheidungen des
Wählers vermittelt sind.

223

Es spricht nichts dafür, dass insoweit –
gegenüber Dritten - die Unabhängigkeit beruflich
selbstständig tätiger Abgeordneter grundsätzlich höher
eingeschätzt werden müsste als die Unabhängigkeit von
nebenher unselbstständig oder überhaupt nicht mehr beruflich
tätigen Abgeordneten. Namentlich freiberufliche Tätigkeiten
zeichnen sich nicht dadurch aus, dass sie besondere
Unabhängigkeit nach dieser Richtung hin gewährleisteten. Ein
großer Teil derer, die umgangssprachlich oft den freien
Berufen zugeordnet werden, insbesondere ein großer Teil der
Rechtsanwälte, übt die Tätigkeit nicht selbstständig, sondern
als Angestellte von Sozietäten aus. Freiberuflich Tätige sind
ferner nicht selten von einem oder einigen wenigen
Auftraggebern oder einer Gruppe von Auftraggebern mit
gemeinsamen Interessen wirtschaftlich abhängig.

224

Sowohl Angestelltenverhältnisse im Bereich der
freien Berufe als auch die freien Berufe selbst bieten
vielfältige Möglichkeiten, politischen Einfluss durch ein
Bundestagsmandat für die außerhalb des Mandats ausgeübte
Berufstätigkeit gewinnbringend zu nutzen, und gerade von
dieser Möglichkeit gehen besondere Gefahren für die
Unabhängigkeit der Mandatsausübung und die Bereitschaft, das
Mandat in den Mittelpunkt der Tätigkeit zu stellen, aus.

225

Der Vortrag des Antragstellers zu 5) zeigt
dies in exemplarischer Weise. Er hat in der mündlichen
Verhandlung am Beispiel seiner eigenen Tätigkeit als
Rechtsanwalt in einer großen internationalen Kanzlei, in die
er nach seinem Rücktritt vom stellvertretenden
Fraktionsvorsitz der CDU eingetreten ist, mit folgenden
Worten erläutert, weshalb die Verpflichtung zur Offenlegung
seiner beruflichen Einkünfte ihm nicht zumutbar sei:

226

Ich gehöre heute einer großen internationalen
Anwaltssozietät an. Ich bin in dieser Sozietät auf, wie wir
es etwas salopp sagen, ein halbes Dezernat gesetzt, das
heißt, von mir wird nur die Hälfte der Arbeitszeit erwartet,
die auch von den übrigen Partnern gleichen Status´ erwartet
wird. Würde ich ausscheiden aus dem Deutschen Bundestag,
würde ich auf einen normalen Partnerstatus angehoben, mit
entsprechenden Auswirkungen auf meine Einkünfte. ... Wir
haben das Mandat für den Börsengang der RAG. Dieses Mandat
haben wir bekommen, erstens weil wir es können, zweitens weil
fast alle anderen großen Kanzleien conflicted waren, und drittens, weil ich in der
Kanzlei bin. Aber in der Reihenfolge. Dieses
Mandat haben wir bekommen im Frühjahr 2004, zu einem
Zeitpunkt, wo über die Frage, ob dieses Unternehmen jemals an
die Börse geht, überhaupt noch nirgendwo nachgedacht worden
ist, außer in einem ganz kleinen Kreis in dem Unternehmen
unter unserer Beteiligung. Wenn ich zu dem damaligen
Zeitpunkt den Verhaltensregeln von heute unterlegen hätte,
hätte ich veröffentlichen müssen - oder angeben müssen,
zunächst dem Bundestagspräsidenten, und der hätte
veröffentlichen müssen – die Tatsache, dass ich einen
Börsengang begleite, mit einer Branchenbezeichnung eines
Unternehmens, das im Bereich der Chemieindustrie, der
Kraftwerksindustrie und der Kohleförderung tätig ist. Da
hätte niemand in Deutschland irgendwo googlen müssen, um
festzustellen, um welches Unternehmen es sich handelt. Das
Thema wäre sofort erledigt gewesen; ich hätte dieses Mandat
entweder gar nicht annehmen dürfen, und wenn ich es
angenommen hätte und den heute geltenden Regeln hätte
nachkommen wollen und müssen, hätte ich unmittelbar danach
das Mandat entzogen bekommen. ... Was habe ich daraus für
Konsequenzen gezogen? Ich habe sehr frühzeitig wenigen
Kollegen, aber Kollegen, die es wissen mussten, gesagt, dass
ich mich an einer möglicherweise stattfindenden Gesetzgebung
zum Thema Steinkohleausstieg nicht beteiligen werde, weil ich
– ich habe meine Meinung zu dem Thema nie geändert, auch im
Zuge dieses Mandats nie geändert, aber weil ich den Anschein
eines Konflikts vermeiden will, von vornherein erklärt, ich
werde mich an Gesetzgebung zu diesem Thema nicht beteiligen,
stehe aber gerne zur Verfügung, dem einen oder anderen auch
den einen oder anderen Hinweis zu geben, was wir da
eigentlich vorhaben. ...

227

Der Antragsteller zu 5) hat damit nicht nur
deutlich gemacht, was ohnehin offensichtlich ist, dass
nämlich die Mitarbeit eines Mitglieds – besonders einen
prominenten Mitglieds - des Deutschen Bundestages in einer
Rechtsanwaltskanzlei für diese und für die potentiellen
Mandanten mindestens unter anderem deshalb von Interesse ist,
weil man sich von dessen politischen Erfahrungen,
Verbindungen und Einflussmöglichkeiten etwas verspricht. Er
hat auch dargestellt, dass die mit der Übernahme des
geschilderten Mandats verbundene Interessenkonstellation ihn
veranlasst hat, als Bundestagsmitglied einzelnen Kollegen
gegenüber eine Art - parlamentsrechtlich nicht vorgesehener -
Befangenheitserklärung dahingehend abzugeben, dass er sein
Abgeordnetenmandat in der betreffenden Angelegenheit nicht
mehr beziehungsweise nicht mehr in regulären Sitzungen,
sondern nur noch in Hintergrundgesprächen mit dem "einen oder
anderen" ausüben werde.

228

Diese Schilderung verdeutlicht den guten Sinn
einer gesetzlichen Regelung, die klarstellt, dass im
Mittelpunkt der Tätigkeit des Abgeordneten das
Abgeordnetenmandat zu stehen hat und der Abgeordnete daher
verpflichtet ist, konkrete Interessenkonflikte, die sich für
ihn aus entgeltlichen Tätigkeiten außerhalb des Mandats
ergeben, durch Nichtübernahme der konfliktbegründenden
Tätigkeit statt durch Nichtausübung des Mandats zu
vermeiden.

229

b) Der von den Antragstellern dem Gericht
präsentierte Idealtypus des Abgeordneten hat auch nicht etwa
im Hinblick auf das passive Wahlrecht (Art. 38 Abs. 1
und 2 GG) und dessen Sicherungen in Art. 48 GG oder ein
Gebot repräsentativer Zusammensetzung des Deutschen
Bundestages Verfassungsrang. Art. 48 GG will - gemeinsam
mit Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG – sicherstellen, dass
Vertretern aller Bevölkerungsschichten der Weg ins Parlament
offen steht. Die Vorschrift gebietet jedoch nicht, das
Abgeordnetenmandat von allen Verpflichtungen freizuhalten,
die in tatsächlicher Hinsicht Angehörige verschiedener
Berufsgruppen unterschiedlich belasten können, und bezweckt
nicht die Gewährleistung eines repräsentativen Querschnitts
aller Berufe im Parlament. Der Deutsche Bundestag ist kein
ständisches Abbild der Bevölkerung (vgl. H. H. Klein, in:
Maunz/Dürig, GG, Art. 48 Rn. 25; s. auch Zivier,
Recht und Politik, 2005, S. 152 ). Anderes folgt
auch nicht aus der mit dem freien Mandat verbundenen
Vorstellung einer Rückkoppelung von Parlamentariern und
Wahlvolk (vgl. BVerfGE 112, 118 ).

230

Die Behauptung der Antragsteller,
selbstständig und freiberuflich Tätige würden durch eine am
Leitbild des Vollzeitabgeordneten orientierte Gesetzgebung
mehr als andere Berufsgruppen am Zugang zum Parlament
gehindert, erscheint bereits deshalb wenig plausibel, weil
Freiberufler und Selbstständige in den Parlamenten nicht
erkennbar unterrepräsentiert sind (vgl. die Angaben bei
Patzelt, ZParl 1996, S. 462 sowie insbesondere
für den hohen Anteil von Rechtsanwälten im Deutschen
Bundestag die im Internet veröffentlichte Berufestatistik des
16. Deutschen Bundestages).

231

3. Art. 48 Abs. 2 Satz 1 GG, wonach
niemand gehindert werden darf, das Amt eines Abgeordneten zu
übernehmen und auszuüben, steht Regelungen nicht entgegen,
mit denen der Gesetzgeber auf der Grundlage des Art. 38
Abs. 3 GG die verfassungsrechtliche Stellung des Abgeordneten
in Übereinstimmung mit Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
konkretisiert. Art. 48 GG enthält ergänzende
Vorschriften zur Sicherung des passiven Wahlrechts und des
freien Mandats, aber keine normativen Aussagen zu diesem
selbst. Nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG zulässige
Regelungen der Pflichtenstellung des Abgeordneten sind keine
nach Art. 48 Abs. 2 GG unzulässigen Behinderungen (vgl.
BVerfGE 42, 312 ; zum Ganzen H. H. Klein,
in: Maunz/Dürig, GG, Art. 48 Rn. 22, 33). Die von den
Antragstellern verfochtene Auslegung dieser Vorschrift als
Benachteiligungsverbot in dem Sinne, dass der Deutsche
Bundestag die Rechte und Pflichten der Abgeordneten nicht in
einer Weise regeln darf, die im Hinblick auf eine
Berufsausübung neben dem Mandat belastende Auswirkungen haben
und damit das Interesse an der Übernahme eines Mandats
vermindern könnten, kehrt die Rangfolge der Regelungsgehalte
von Art. 38 und Art. 48 GG um und macht die
Gestaltung des Parlamentsrechts abhängig von
außerparlamentarischen Umständen.

232

4. Die von den Antragstellern angegriffene
Bestimmung des § 44 a Abs. 1 AbgG ist mit Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Der Gesetzgeber durfte in
Wahrnehmung seiner Kompetenz gemäß Art. 38 Abs. 3 GG das
verfassungsrechtliche Leitbild des Abgeordneten in dem Sinne
nachzeichnen, dass die Ausübung des Mandats im Mittelpunkt
der Tätigkeit eines Mitglieds des Deutschen Bundestages steht
(§ 44 a Abs. 1 Satz 1 AbgG) und unbeschadet dieser
Verpflichtung Tätigkeiten beruflicher oder anderer Art neben
dem Mandat zulässig bleiben (§ 44 a Abs. 1 Satz 2
AbgG).

233

a) Der Gesetzgeber schließt mit der
Mittelpunktregelung an die Feststellung des
Bundesverfassungsgerichts an, dass das parlamentarische
Mandat zu einem – wenn auch temporären – Beruf geworden ist,
der den vollen Einsatz der Arbeitskraft fordert (BVerfGE 32,
157 ; vgl. auch 40, 296 ). Die
Bestimmung soll die Wertigkeit der verfassungsrechtlichen
Pflicht der Abgeordneten verdeutlichen, die in der Vertretung
des ganzen Volkes besteht und neben der die Ausübung von
Tätigkeiten neben dem Mandat in den Hintergrund tritt
(BTDrucks 15/5671, S. 4).

234

Diese Begründung folgt den im Kern
übereinstimmenden Äußerungen der Sachverständigen in der
Kommission des Ältestenrates für die Rechtsstellung der
Abgeordneten. Der Sachverständige Professor Meyer hat darauf
hingewiesen, dass die Regelung der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts folge und daher
verfassungsrechtlich unbedenklich sei (Protokoll der
5. Sitzung der Kommission des Ältestenrates für die
Rechtsstellung der Abgeordneten am 21. April 2005, S.
2 f.; vgl. auch aus der Plenardebatte des Deutschen
Bundestages Plenarprotokolle 15/182, S. 17254 D und
15/184, S. 17401 C sowie die Charakterisierung der
Mittelpunktregelung durch den damaligen Vorsitzenden der
Kommission und heutigen Präsidenten des Deutschen
Bundestages: "Klarstellung", Plenarprotokoll 15/182,
S. 17256 C). Dies ist in der intensiven und
detaillierten Auseinandersetzung, die in der
Rechtsstellungskommission geführt wurde, von keiner Seite
bestritten worden. Diskutiert wurde über die nähere Bedeutung
einer solchen Regelung, unter anderem für die Vereinbarkeit
des Bundestagsmandats mit Funktionen in Regierung und
Parteiführung. Es bestand Einigkeit darüber, dass die
Regelung dies nicht ausschließen solle (Protokoll der 5.
Sitzung der Kommission des Ältestenrates für die
Rechtsstellung der Abgeordneten am 21. April 2005, S.
10 ff., 14; vgl. auch Plenarprotokoll 15/182, S.
17254 f.). Einig war man sich auch darin, dass die
Pflicht, das Abgeordnetenmandat in den Mittelpunkt zu
stellen, nicht zum Gegenstand administrativer oder
verwaltungsgerichtlicher Durchsetzung gemacht werden könne,
es sich insofern also um eine "sanktionslose" Rechtspflicht
handele (Protokoll der 5. Sitzung der Kommission des
Ältestenrates für die Rechtsstellung der Abgeordneten am
21. April 2005, S. 9 ff.). Umstritten war nur, ob
eine klarstellende einfach-gesetzliche Regelung sinnvoll sei
(a.a.O., S. 5, 10 f.). Der Sachverständige
Professor Waldhoff, der im vorliegenden Verfahren die
Antragsteller zu 7) bis 9) vertritt, äußerte hierzu die
Auffassung, es bringe nichts, wenn im Abgeordnetengesetz
stehe, die Abgeordnetentätigkeit müsse im Mittelpunkt stehen,
da dies bereits aus dem Grundgesetz hergeleitet werden könne
(a.a.O., S. 10 f.).

235

b) Wie oben zu C.I.1. dargelegt, trifft die
Annahme des Gesetzgebers zu, dass die Mittelpunktregelung im
Einklang mit Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG in der Auslegung
durch das Bundesverfassungsgericht steht. Sie ist Ausdruck
des Vorrangs der Repräsentations- und Funktionsfähigkeit des
Parlaments vor mandatsfremden Individualinteressen einzelner
Abgeordneter. Dieses Rangverhältnis war im Übrigen auch in
der Rechtsstellungskommission des Ältestenrates, in der die
angegriffenen Regelungen vorbereitet wurden, zwischen den
Abgeordneten und Sachverständigen, die sich für Regelungen
der schließlich erlassenen Art nachdrücklich eingesetzt
haben, und denen, die eher Bedenken formulierten, nicht
umstritten. So hat beispielsweise der Abgeordnete Wiefelspütz
die "Höchstrangigkeit der Verpflichtung einer ordnungsgemäßen
Mandatswahrnehmung" betont, und der Sachverständige Professor
Waldhoff hat auf diese Äußerung zustimmend Bezug genommen
(Protokoll der 6. Sitzung der Kommission des Ältestenrates
für die Rechtsstellung der Abgeordneten am 12. Mai 2005,
S. 31).

236

5. Es besteht kein Anlass, in diesem Verfahren
der Frage nachzugehen, anhand welcher Kriterien im Einzelnen
zu bestimmen ist, ob bei einem Abgeordneten die Ausübung des
Mandats im Mittelpunkt seiner Tätigkeit steht. Dem von
Art. 38 Abs. 1 GG gewährleisteten freien Mandat des
Abgeordneten entspricht es, dass die Abgeordneten über die
Art und Weise der Ausübung des Mandats grundsätzlich frei und
in ausschließlicher Verantwortlichkeit gegenüber dem Wähler
entscheiden. Die Beachtung der Pflicht, die Ausübung des
Mandats in den Mittelpunkt der Tätigkeit zu stellen,
unterliegt nach den angegriffenen Vorschriften keiner
Überwachung durch eine Behörde oder ein Gericht; Verstöße
ziehen keine rechtlichen Folgen nach sich. Es verbleibt
dabei, dass der Abgeordnete Rechenschaft über seine
Aktivitäten nur im politischen Raum abzulegen hat. Dafür
bedarf es keiner rechtsförmigen Kriterien; die wertende
Beurteilung soll vielmehr gerade der öffentlichen Diskussion
und letztlich dem Wähler anheim gegeben werden.

237

Der Übernahme von Regierungs- oder
Parteiämtern durch Abgeordnete steht § 44 a Abs. 1 Satz
1 AbgG nicht entgegen. Dem Normzweck entsprechend wird in der
Gesetzesbegründung ausdrücklich klargestellt, dass
beispielsweise die Vereinbarkeit eines Regierungsamtes
(Bundeskanzler, Bundesminister) mit der Mitgliedschaft im
Parlament nicht ausgeschlossen werden soll (BTDrucks 15/5671,
S. 4). Entsprechendes gilt für die Parlamentarischen
Staatssekretäre und die Wahrnehmung von parteipolitischen
Aufgaben (Parteivorsitzender, Geschäftsführer,
Generalsekretär). Alle diese Aufgaben stehen in dem vom
Grundgesetz vorgezeichneten Prozess demokratischer
Willensbildung, in dem den Parteien eine vermittelnde Rolle
zukommt (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG; näher BVerfGE
52, 63 ), die Regierung vom Vertrauen des
Parlaments abhängig (Art. 63, Art. 68 GG; vgl.
BVerfGE 114, 121 ) und die gleichzeitige
Mitgliedschaft in Parlament und Regierung erlaubt ist
(Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG), in so enger Verbindung zu
den Aufgaben des Parlaments, dass eine personelle
Verschränkung nicht der Verpflichtung des Abgeordneten
zuwiderläuft, das Mandat in den Mittelpunkt seiner Tätigkeit
zu stellen. § 44 a Abs. 1 Satz 2, 2. Alt. AbgG, wonach
Tätigkeiten "anderer Art" neben dem Mandat grundsätzlich
zulässig sind, verleiht der Regelungsabsicht des Gesetzgebers
auch im Normtext selbst noch einmal klarstellenden
Ausdruck.

II.

238

§ 44 a Abs. 1 AbgG ist
nach Auffassung der Richter Hassemer, Di Fabio, Mellinghoff
und Landau nur in der gebotenen verfassungskonformen
Auslegung mit dem Grundgesetz vereinbar.

239

1. Die von den Antragstellern
gerügten Maßnahmen sind am Maßstab des Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG und des Art. 48 Abs. 2
Satz 1 GG zu prüfen.

240

a) Das Abgeordnetengesetz
konkretisiert den verfassungsrechtlichen Grundsatz des freien
Mandats (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG), dessen
Vorgaben den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers begrenzen.
Der Abgeordnete ist Vertreter des ganzen Volkes, durch ihn
wird das Volk im Parlament repräsentiert (vgl. BVerfGE 44,
308 ). Freiheit der Wahl und freies Mandat bilden
einen unauflösbaren Zusammenhang, der sich in das
parlamentarische Entscheidungsverfahren und die näheren
Bestimmungen über den Status des Abgeordneten hinein auswirkt
(vgl. BVerfGE 102, 224 ; 112, 118
; vgl. auch BVerfGE 44, 308 ). Das in
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistete freie
Mandat ist die Fortführung der Wahlrechtsgrundsätze des
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG in den
staatsorganisationsrechtlichen Bereich hinein und damit
Ausdruck der repräsentativen Demokratie.

241

Aus der unmittelbaren Verknüpfung
des freien Mandats mit der repräsentativen Demokratie folgt
die besondere Stellung des Abgeordneten, der zwischen Staat
und Gesellschaft steht. Wer einen Sitz im Bundestag
übernommen hat, bleibt in besonderer Weise gesellschaftlich
verwurzelt, wenn er über seinen Wahlkreis und seine Partei
die Auffassungen von Bürgern und Parteimitgliedern aufnehmen,
von ihm mit getragene Entscheidungen vermitteln und erklären
muss. Durch diese stete Vermittlungsaufgabe und die
Verantwortlichkeit vor dem Wähler sowie regelmäßig auch
innerhalb einer Partei erhält das Mandat eine besondere
politische Prägung, die es von anderen öffentlichen Ämtern
unterscheidet. Das Volk, das der Abgeordnete vertritt, ist
nicht Dienstherr, gibt keine Weisungen und führt keine
Dienstaufsicht; es entscheidet vielmehr mit der Stimmabgabe
bei der Bundestagswahl in einer personellen und sachlichen
Gesamtwürdigung über Erlangung und Fortsetzung des Mandats
und über die Kräfteverhältnisse im Parlament. Das Mandat des
Abgeordneten ist zwar ein öffentliches Amt (Art. 48
Abs. 2 Satz 1 GG), aber in seiner politischen Freiheit
und in seiner unmittelbaren Verantwortung vor dem Volk
(Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG) nicht vergleichbar mit der
Einordnung des Beamten in ein System der Ämterhierarchie, der
Weisungsunterworfenheit und der Disziplinargewalt des
Dienstherren.

242

Dort, wo der politische Wille im
parlamentarischen Raum sich erst bildet, herrscht Freiheit,
die sich nur den verfassungsrechtlichen Bindungen
gegenübersieht (Art. 20 Abs. 3 GG für die
Gesetzgebung); deshalb spricht Art. 38 Abs. 1
Satz 2 GG davon, dass die Abgeordneten nur ihrem
Gewissen unterworfen sind, wie dies für grundrechtlich
gewährleistete Freiheit typisch ist. Dieses Leitbild der
Freiheit der Abgeordneten ist keine konstitutionelle
Naivität; die freiwillige, aber nie unbegrenzte Einpassung in
politische Parteien und Fraktionen gehört ebenso zum Bild des
freien Mandats wie die Einfügung in die parlamentarische
Ordnung von Regierung und Opposition. Aber der besondere
Charakter der Freiheit des Mandats bildet auch ein
Gegengewicht zu all den notwendigen funktionalen Einbindungen
der Abgeordneten und bedarf deshalb besonderer Achtung, damit
nicht aus den organisatorischen und institutionellen Zwängen
heraus allmählich eine Funktionalisierung und geschmeidige
Anpassung parlamentarischen Verhaltens an anderwärts
beschlossene politische Entscheidungen erfolgt. Aufs Ganze
und in historischer Perspektive gesehen, wird ein lebendiger
Parlamentarismus weniger durch begrenzte Versuche der
Interessenlenkung aus der Gesellschaft heraus behindert,
sondern auf Grund der Bedingungen des politischen
Prozesses.

243

Das Bundesverfassungsgericht hat
darüber zu wachen, dass die Ausgestaltung des freien Mandats
durch Gesetz oder konkretisierende Normen und Einzelmaßnahmen
nicht schrittweise zu einer unzulässigen Ausgestaltung des
Mandats nach beamten- und dienstrechtlichen Strukturmerkmalen
wird. So begründen nach der Rechtsprechung des Senats
beispielsweise Funktionszulagen die Gefahr, dass Abgeordnete
wirtschaftlich auf eine innerparlamentarische Ämterhierarchie
angewiesen sind, die sie in verstärkte Abhängigkeit von ihrer
Fraktions- und Parteiführung bringt, weil eine unabhängige
und ohne Rücksicht auf eigene wirtschaftliche Vorteile
getroffene Willensentscheidung mit dem Verlust besonders
honorierter parlamentarischer Funktionen sanktioniert werden
kann (vgl. BVerfGE 102, 224 ).

244

b) Der Abgeordnete repräsentiert
gemeinsam mit der Gesamtheit aller anderen Mitglieder des
Parlaments (vgl. BVerfGE 44, 308 ; stRspr) das
Volk. Das Grundgesetz verlangt dabei keine ständestaatlich
inspirierte Vertretung nach gesellschaftlichen Gruppen; der
Repräsentationsgedanke bedingt aber, dass eine besondere
Verwurzelung des Abgeordneten in der beruflichen und
gesellschaftlichen Sphäre nicht unterbunden, sondern
gefördert wird. Der Abgeordnete befindet sich, insoweit den
Parteien nicht unähnlich (vgl. BVerfGE 20, 56 ;
85, 264 ; 91, 262 ;
91, 276 ), in einer besonderen Position
zwischen dem Staat, der öffentliche Gewalt ausübt, und der
freien Gesellschaft, aus der er stammt und in der er sich für
die Dauer des Mandats und für dessen Erneuerung verantworten
und erklären muss. Aus der Gesellschaft kommend und in ihr
verankert, sollen Abgeordnete und Parteien den dort
gebildeten Willen der Wähler aufnehmen und ihm in der
staatlichen Sphäre zur Geltung verhelfen. Die aus der
Berufsausübung folgende wirtschaftliche Unabhängigkeit gerade
Selbstständiger und Angehöriger freier Berufe fördert diese
in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG beschriebene
Freiheit des Mandats.

245

Aus dieser besonderen Funktion
des Abgeordneten als Bindeglied zwischen Staat und
Gesellschaft folgt, dass der Geltungsbereich der
grundrechtlichen Freiheitsverbürgungen für den Abgeordneten
gerade nicht in demselben Maße strikt begrenzt sein muss wie
dies etwa für Beamte der Fall ist, dass vielmehr der
Schutzgedanke und die Wertungen betroffener Grundrechte im
Rahmen von Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
herangezogen werden können (s. dazu unten
D.II.1.b>).

246

c) Zur Verwurzelung des
Abgeordneten in der Gesellschaft zählt auch die Freiheit zur
Aufnahme, Ausübung und Fortführung einer beruflichen
Tätigkeit während des Mandats. Es gehört zum herkömmlichen
Erscheinungsbild der Volksvertreter, dass sie nicht nur vor
und nach ihrem Mandat, sondern - mit entsprechenden
Einschränkungen - auch während ihres Mandats berufstätig
sind. Ursprünglich ging die Erwartung sogar dahin, dass
Abgeordnete wirtschaftlich selbstständig sein müssten, damit
sie nicht aus öffentlichen Kassen quasi besoldet würden und
sich dann womöglich zu Staatsfunktionären
entwickelten.

247

Bis zur Neuregelung des
Abgeordnetengesetzes bestand deshalb kein Zweifel daran, dass
die Ausübung eines Berufes oder einer sonstigen, auf die
Erzielung von Einkommen gerichteten Tätigkeit grundsätzlich
unbeschränkt und nicht etwa wie bei Beamten nur im Rahmen
einer - gegebenenfalls genehmigungspflichtigen -
Nebentätigkeit (vgl. hierzu BVerfGE 52, 303 )
zulässig ist. Der reguläre Beruf wurde für eine
Mandatswahrnehmung auf Zeit als eine Art Rückversicherung
angesehen, um nicht übermäßig auf die Gunst der Partei und
die Erneuerung des Mandats schon aus wirtschaftlichen Gründen
angewiesen zu sein und so einer Funktionärsmentalität
Vorschub zu leisten. Dies entspricht sowohl dem
traditionellen Bild des Abgeordneten, wie es sich anschaulich
aus der Entwicklung des Rechts der Abgeordnetenentschädigung
ergibt, als auch der Intention des Parlamentarischen
Rates.

248

aa) Sowohl im Kaiserreich als
auch in der Weimarer Republik war es im Kern unbestritten,
dass Abgeordnete auch während ihres Mandats einen
bürgerlichen Beruf ausüben durften; dies entsprach sogar der
an den Abgeordneten gerichteten Erwartung. Das Mandat wurde
als Ehrenamt angesehen (vgl. nur Anschütz, Die Verfassung des
Deutschen Reichs, 14. Aufl. 1933, Art. 40
Ziff. 2). Dementsprechend verbot Art. 32 der Verfassung
des Deutschen Reiches (RV) vom 16. April 1871 zunächst
die Zahlung von Diäten. Hintergrund war ursprünglich die
Erwartung eines Mindestmaßes an finanzieller Unabhängigkeit
der gewählten Abgeordneten, um damit der befürchteten
"radikalen Wirkung" des allgemeinen Wahlrechts zu begegnen
(Dambitsch, Die Verfassung des Deutschen Reichs, 1910,
S. 473 f.). Erst durch Gesetz vom 21. Mai 1906
wurde - nachdem sich die in das Entschädigungsverbot
gesetzten Erwartungen nicht erfüllt hatten -
Art. 32 RV dahingehend geändert, dass nunmehr eine
Entschädigung nach Maßgabe des Gesetzes vorgesehen war. Diese
Entschädigung sollte gleichsam als pauschale Abgeltung die
dem Abgeordneten durch die Ausübung seines Mandats
entstehenden Nachteile ausgleichen, nicht dagegen ein Entgelt
für die parlamentarische Arbeit darstellen. Vielmehr galt das
Verbot der Besoldung, trotz vereinzelter Forderungen nach
einem "Gehalt" für die Parlamentarier (hierzu Urban, Die
Diätenfrage, 2003, S. 77 f.), auch nach der
Änderung von Art. 32 RV fort.

249

Die Weimarer Reichsverfassung
(WRV) hielt an diesen Grundsätzen fest, auch wenn sie kein
ausdrückliches Verbot der Besoldung mehr enthielt. Die seit
1906 den Abgeordneten gewährte Entschädigung sollte auch nach
1919 weiterhin allein den mit der Mandatsausübung verbundenen
Aufwand ausgleichen. Nach allgemeiner Auffassung in der
Staatsrechtslehre war die "Entschädigung nach Maßgabe eines
Reichsgesetzes", auf die die Mitglieder des Reichstags nach
Art. 40 WRV einen Anspruch hatten, keine Besoldung und
kein Entgelt für die parlamentarische Tätigkeit (Anschütz,
Die Verfassung des Deutschen Reichs,
14. Aufl. 1933, Art. 40 Ziff. 2; Hatschek,
Deutsches und Preußisches Staatsrecht, 1922, Bd. I,
S. 362 f.; ders., Das Parlamentsrecht des Deutschen
Reiches, 1915 , S. 614 ff.;
Leibholz, Das Wesen der Repräsentation, 1929, S. 91), da
nur dies als mit der Würde des Abgeordneten als eines
Repräsentanten im Gegensatz zu einem Interessenvertreter
vereinbar angesehen wurde. Bis zum Ende der Weimarer Republik
wurde somit die Ausübung eines bürgerlichen Berufs durch
einen Abgeordneten als selbstverständlich
vorausgesetzt.

250

bb) Das Grundgesetz knüpft an
diese Vorstellung vom Status des Abgeordneten an. Bereits der
Herrenchiemseer Entwurf führte den Regelungsgehalt des
Art. 40 WRV mit der Formulierung seines Art. 63
fort: "Die Abgeordneten haben Anspruch auf eine angemessene
Entschädigung. Sie haben das Recht zur freien Fahrt mit allen
staatlichen Verkehrsmitteln". Den Änderungen dieses Wortlauts
im Parlamentarischen Rat, die zu der Formulierung des
Art. 48 Abs. 3 GG führten, ging keine
grundsätzliche Erörterung voran (vgl.
von Doemming/Füsslein/Matz, Entstehungsgeschichte der
Artikel des Grundgesetzes, JöR 1 ,
S. 377); ihnen lässt sich daher nicht die Absicht
entnehmen, den Status des Abgeordneten insoweit zu
modifizieren. Dementsprechend führte das Mitglied des
Parlamentarischen Rates von Mangoldt in seiner Kommentierung
von Art. 48 GG aus: "Da die Mitgliedschaft im BT. wie in
der Vergangenheit als Ehrenamt gilt, wird dem Abgeordneten
kein ‚Gehalt’ und keine ‚Besoldung’, sondern nach Abs. 3
eine ‚Entschädigung’ gewährt, d.h. es wird ihm der Aufwand
vergütet, der ihm aus der Ausübung seines Amtes erwächst.
Diese Entschädigung soll dem Abgeordneten die für die
Ausübung seines Mandats erforderliche Unabhängigkeit,
übrigens auch von der Parteikasse, sichern, ferner auch
Personen, welche zur Übernahme des Mandats eine dem Erwerbe
des Lebensunterhaltes dienende Beschäftigung aufgeben müssen,
die Annahme des Mandats überhaupt erst ermöglichen" (Das
Bonner Grundgesetz, 1953, Art. 48 Ziff. 3).

251

Auch der historische
Verfassungsgeber ging demnach davon aus, dass der Abgeordnete
seinen Lebensunterhalt grundsätzlich außerhalb des Parlaments
erwirtschaftet oder sonst sicherstellt und dass die
Abgeordnetenentschädigung lediglich eine pauschalierte
Entschädigung für den mit der Mandatsausübung verbundenen
Aufwand sowie gegebenenfalls für durch die Mandatsausübung
verursachte Einkommensausfälle darstellt (vgl. BVerfGE 4, 144
).

252

cc) Dass die Ausübung eines
Abgeordnetenmandats heute einen höheren zeitlichen Aufwand
erfordern dürfte als in früheren Zeiten, ändert an diesem
verfassungsrechtlichen Befund nichts. Zwar hat das
Bundesverfassungsgericht in seinem Diätenurteil aus dem Jahr
1975 festgestellt, dass aus der Entschädigung für einen
besonderen, mit der Ausübung des Mandats verbundenen Aufwand
eine "Alimentation" des Abgeordneten und seiner Familie aus
der Staatskasse als Entgelt für die Inanspruchnahme des
Abgeordneten für sein zur Hauptbeschäftigung gewordenes
Mandat geworden ist (vgl. BVerfGE 40, 296 ), und
hat aus dieser Nachzeichnung einer tatsächlichen Entwicklung
Folgerungen für die Bemessung der Abgeordnetenentschädigung
abgeleitet (vgl. BVerfGE 40, 296 ). Es hat
jedoch aus dem Befund einer umfangreichen zeitlichen
Inanspruchnahme des Abgeordneten durch seine Mandatsausübung
ausdrücklich nicht den rechtlichen Schluss gezogen, dass die
Mandatsausübung von Verfassungs wegen den zeitlichen
Schwerpunkt der Tätigkeit darstellen und eine
Erwerbstätigkeit außerhalb des Mandats deshalb zwingend
dahinter zurückstehen müsse. Vielmehr hat das
Bundesverfassungsgericht im Rahmen der Ausführungen zur
Bemessung der Entschädigung hervorgehoben, diese müsse so
ausgestaltet werden, dass die Freiheit des Abgeordneten und
die praktische Möglichkeit, sich seiner parlamentarischen
Tätigkeit auch um den Preis, Berufseinkommen ganz oder
teilweise zu verlieren, widmen zu können, nicht gefährdet
wird; es hat gleichzeitig festgestellt, dass die
Entschädigung nicht etwa zu einem arbeitsrechtlichen Anspruch
geworden sei, dem ein Anspruch auf die Erbringung bestimmter
Dienste korrespondiere (vgl. BVerfGE 40, 296
; vgl. auch BVerfGE 76, 256
), welcher gegebenenfalls - wie im
Beamtenrecht - zu Einschränkungen anderweitiger
Erwerbstätigkeiten berechtige. Daraus geht hervor, dass in
dieser grundlegenden Entscheidung nicht die Weichen dahin
gestellt wurden, den berufstätigen Abgeordneten allmählich an
die Peripherie des Abgeordnetenleitbildes zu drängen, sondern
umgekehrt den berufslosen oder in den Erwerbsmöglichkeiten
stark eingeschränkten Mandatsträger in seiner Unabhängigkeit
ebenfalls zu stärken und es so in seine Verantwortung zu
legen, ob und in welchem Umfang er während des Mandats
beruflich tätig ist.

253

dd) Die herkömmliche,
grundsätzlich unbeschränkte Zulässigkeit der Ausübung von
Erwerbstätigkeiten neben dem Mandat trägt dazu bei, die
Unabhängigkeit des Abgeordneten zu gewährleisten und damit
die Funktionsfähigkeit des Parlaments zu sichern.
Entstehungsgeschichtlich kam es dem Parlamentarischen Rat vor
allem auf die Unabhängigkeit vom jeweiligen Parteiapparat an
(vgl. von Doemming/Füsslein/Matz, Entstehungsgeschichte
der Artikel des Grundgesetzes, JöR 1
, S. 354 f.). Erst die Möglichkeit,
trotz der Übernahme eines Mandats weiter seinem Beruf oder
einer sonstigen Erwerbstätigkeit in grundsätzlich nicht
eingeschränktem Umfang nachzugehen, gibt dem einzelnen
Abgeordneten auch faktisch die Freiheit, sein Mandat allein
nach seinem Gewissen auszuüben, ohne im Hinblick auf die
Chancen seiner Wiederwahl und eine damit verbundene Sicherung
seines Einkommens übermäßig Rücksicht auf etwaige Erwartungen
seiner Partei, sonstiger einflussreicher Interessengruppen
oder auch der Medien nehmen zu müssen.

254

d) Das Mandat als öffentliches
Amt ist allerdings auch mit Pflichten verbunden, die
namentlich solche Einschränkungen der Freiheit des Mandats
gestatten, die im Interesse der Funktionsfähigkeit des
Parlaments erforderlich sind (vgl. BVerfGE 80, 188
). Der Abgeordnete hat insbesondere die Pflicht,
das übernommene Mandat tatsächlich auszuüben, weshalb es
verfassungsrechtlich zulässig sein kann, wenn
einfachrechtliche Vorschriften als Folge einer durch die
Verurteilung zu Freiheitsstrafe verursachten andauernden
tatsächlichen Unfähigkeit, das Mandat auszuüben, den
Mandatsverlust vorsehen (vgl. BVerfGE 56, 396 ).
Eine weitergehende, verwaltungsförmig ausgestaltete
Kontrolle, ob und wie der Abgeordnete sein Mandat
ordnungsgemäß versieht, entspricht dagegen nicht dem Leitbild
eines weisungsfreien Repräsentanten des Volkes. Das
Bundesverfassungsgericht hat deshalb aus der weitgehenden
Freiheit des Mandats abgeleitet, dass es dem Abgeordneten von
Verfassungs wegen frei stehe, die Arbeit in Parlament,
Fraktion, Partei und Wahlkreis "nach eigenem Ermessen bis
über die Grenze der Vernachlässigung seiner Aufgabe hinaus
einzuschränken" (BVerfGE 40, 296 ).

255

Über die tatsächliche
Mandatsausübung hinausgehende Erwartungen an den Abgeordneten
betreffend deren Art und Umfang sind daher von Verfassungs
wegen einer rechtlichen Regelung entzogen und allein der
politischen Sphäre überantwortet, in welcher der Abgeordnete
sich für sein Verhalten gegenüber Partei und Fraktion und vor
allem gegenüber seinen Wählern verantworten muss. Eine
rechtliche Pflicht des Abgeordneten, sich mit bestimmten oder
gar mit allen im Parlament zu behandelnden Fragen zu
beschäftigen, besteht nicht; vielmehr liegt es allein in der
freien, lediglich vor dem Wähler zu rechtfertigenden
Entscheidung des Abgeordneten, ob und gegebenenfalls in
welcher Intensität er sich mit einzelnen Gegenständen
parlamentarischer Beratung und Entscheidung befasst (vgl.
BVerfGE 44, 308 ).

256

e) Nähere Bestimmungen zu der in
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG allgemein geregelten
Stellung der Abgeordneten des Deutschen Bundestages enthält
Art. 48 GG. Der zweite Absatz dieser Vorschrift sichert
die Ausübung des Abgeordnetenmandats durch die Anordnung,
dass niemand gehindert werden darf, das Amt eines
Abgeordneten zu übernehmen und auszuüben (vgl. Magiera, in:
Sachs, GG, 3. Aufl. 2003, Art. 48 Rn. 1). Bei
der Interpretation des Art. 48 Abs. 2 Satz 1
GG ist sein besonderer systematischer Zusammenhang mit der
Gewährleistung des freien Mandats in Art. 38 Abs. 1
Satz 2 GG, aber auch mit dem passiven Wahlrecht
(Art. 38 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 38
Abs. 2, 2. Halbsatz GG) zu beachten (vgl. H. H. Klein,
in: Maunz/Dürig, GG, Art. 48 Rn. 33; Schlosser, Die
Verhaltensregeln für die Mitglieder des Deutschen Bundestages
vom 25.6.1980, 1985, S. 101).

257

aa) Nicht alles, was der
Übernahme und der Ausübung des Abgeordnetenmandats hinderlich
ist, ist durch Art. 48 Abs. 2 GG verboten. Schon
die sprachliche Fassung des Normtextes ("niemand darf
gehindert werden") legt nahe, dass in erster Linie nur das
transitive Hindern, Verhindern oder Erschweren der Übernahme
und Ausübung des Mandats gemeint ist. Der Anwendungsbereich
von Art. 48 Abs. 2 GG ist daher jedenfalls dann
eröffnet, wenn eine Maßnahme vorliegt, die die Übernahme oder
Ausübung des Abgeordnetenmandats erschweren oder unmöglich
machen soll. Die mit dieser Intention gesetzte Erschwerung
oder Verhinderung wird von Verfassungs wegen verboten, nicht
aber eine in eine ganz andere Richtung zielende Handlung, die
nur unvermeidlicherweise die tatsächliche Folge oder Wirkung
einer Beeinträchtigung der Freiheit ist, das Mandat zu
übernehmen und auszuüben (vgl. BVerfGE 42, 312 ;
s. hierzu Magiera, in: Sachs, GG, 3. Aufl. 2003, Art. 48
Rn. 10; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. II, 2. Aufl.
2006, Art. 48 Rn. 15; Trute, in: von Münch/Kunig, GG,
Bd. 2, 5. Aufl. 2001, Art. 48 Rn. 12, jeweils
m.w.N.).

258

bb) Auch deshalb darf dem
Abgeordneten eine berufliche Tätigkeit neben seinem
Abgeordnetenmandat nicht unverhältnismäßig erschwert,
unmöglich gemacht oder gar verboten werden. Das
Behinderungsverbot erschöpft sich nicht darin, der Übernahme
und Ausübung des Mandats aus dem beruflichen Bereich des
Abgeordneten keine Hindernisse erwachsen zu lassen; vielmehr
zielt es darauf ab, dem Abgeordneten im Rahmen des Möglichen
die Chance zu geben, Mandat und Beruf miteinander zu
verbinden (vgl. H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG,
Art. 48 Rn. 95); Art. 48 GG setzt ein Nebeneinander
von Abgeordnetentätigkeit und Beruf also gerade voraus
(Achterberg/Schulte, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd.
2, 5. Aufl. 2005, Art. 48 Rn. 29).

259

cc) Das Verbot massiver
Behinderungen, die der Untersagung einer beruflichen
Tätigkeit gleich kommen, ergibt sich auch aus der Funktion
des Art. 48 Abs. 2 Satz 1 GG, zugleich das
passive Wahlrecht (Art. 38 Abs. 2 GG) zu sichern
(vgl. BVerfGE 42, 312 ; 98, 145 ; H. H.
Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 48 Rn. 22). In dieses
Recht eines gewählten Mandatsbewerbers greifen gesetzliche
Vorschriften ein, die es ihm untersagen, sein Mandat neben
der Wahrnehmung seiner beruflichen Funktion auszuüben (vgl.
BVerfGE 98, 145 ), soweit sich Inkompatibilitäten
nicht durch das Prinzip der Gewaltenteilung, das
Bundesstaatsprinzip oder andere verfassungsrechtliche Gründe
rechtfertigen lassen. Jedermann muss ohne Rücksicht auf
soziale Unterschiede, insbesondere seine Abstammung, seine
Herkunft, seine Ausbildung oder sein Vermögen, die gleiche
Chance haben, Mitglied des Parlaments zu werden (vgl. BVerfGE
40, 296 ). Behinderungen, die im Sinne einer
Korrektur des allgemeinen Wahlrechts dazu führen, nicht
begüterten Volksschichten den Weg ins Parlament zu
erschweren, sind deshalb ebenso untersagt wie solche, die es
den Beziehern hoher beruflicher Einkommen faktisch verwehren,
ein Mandat im Bundestag zu übernehmen.

260

2. Nach diesen Maßstäben verstößt
§ 44 a Abs. 1 Satz 1 AbgG nur dann nicht gegen
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 48
Abs. 2 Satz 1 GG, wenn diese Vorschrift
verfassungskonform ausgelegt wird. Das Grundgesetz
gewährleistet die Freiheit des Mandats und, davon umfasst,
die Möglichkeit, neben dem Abgeordnetenmandat auch beruflich
tätig zu sein; diese Freiheit des Mandats verlangt allerdings
nach einem verantwortlichen Umgang mit dieser Freiheit,
gerade weil sie keiner verwaltungs- oder justizförmigen
Kontrolle unterworfen werden darf. Der Gesetzgeber ist nicht
gehindert, diesen Zusammenhang noch einmal deklaratorisch im
Abgeordnetengesetz hervorzuheben.

261

a) Es steht dem Gesetzgeber frei,
die Erwartung, dass die Ausübung des Mandats in den
Mittelpunkt der Tätigkeit eines Mitglieds des Deutschen
Bundestages gestellt wird, gesetzlich zu fixieren. Damit
greift er die tatsächliche Entwicklung auf, nach der das
Abgeordnetenmandat in der parlamentarischen Praxis
überwiegend nicht mehr als ehrenamtliche Nebentätigkeit
ausgeübt werden kann. Während der Mandatszeit verlangt die
parlamentarische Demokratie vom Abgeordneten heute weit mehr;
sie fordert großen Einsatz, so dass in vielen Fällen die
Ausübung eines Berufs erheblich erschwert wird oder
zurückstehen muss (vgl. BVerfGE 40, 296 ). Auch
wenn die berufliche Tätigkeit neben dem Mandat von
Verfassungs wegen vorgesehen und zu ermöglichen ist, wird der
Aufwand für die Ausübung eines Bundestagsmandats in der
Praxis häufig zu hoch sein, als dass zugleich in vollem
Umfang ein Erwerbsberuf ausgeübt werden könnte (vgl. H. H.
Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 48
Rn. 38).

262

b) aa) Die Entscheidung darüber,
wie viel Zeit für den Beruf aufgewendet wird, treffen die
Abgeordneten aber ebenso frei wie sie das Maß ihrer Mitarbeit
in der Partei, in Regierungsfunktionen oder ihr Engagement im
Rahmen der familiären Lebensgestaltung bestimmen. Wenn der
Gesetzgeber beginnt, die Abgeordneten auf Einhaltung einer
Mandatspflicht zu kontrollieren, eröffnet er den Weg zu einem
Mandatsbediensteten. Wer freie Abgeordnete will, muss auch
ein Mindestmaß an Vertrauen aufbringen, dass die vom Volk
Gewählten ganz überwiegend mit Umsicht und verantwortlich mit
ihrer Freiheit umgehen. Das Prinzip der Freiheit verlangt,
dass nur der Missbrauch gezielt und konsequent bekämpft wird,
aber nicht, dass aus dem abweichenden Verhalten Weniger
zuerst ein Ambiente des Misstrauens geschürt und sodann eine
lückenlose Kontrolle auch der redlich Arbeitenden verlangt
wird. Gegen den verfassungsrechtlich festgelegten Status des
freien Mandats wird verstoßen, wenn sich der Gesetzgeber und
die parlamentarische Selbstkontrolle nicht auf die gezielte
Verfolgung des Missbrauchs beschränken, sondern
flächendeckende Kontroll- und Publikationssysteme einführen,
die sich von schonenden und anlassbezogenen Eingriffen
entfernen.

263

Der erste Schritt zu solchen
Kontrollen ohne konkreten Anlass oder Verdacht ist die
Fixierung des Tätigkeitsfeldes der Abgeordneten und die
Gewichtung, was sie in der Hauptsache und was sie
grundsätzlich noch "nebenher" tun dürfen. Abgeordnete
bestimmen selbst die Art und Weise, in der sie ihr Mandat
wahrnehmen, wie viel Zeit sie ihrer parlamentarischen
Tätigkeit widmen, an wie vielen Tagen sie in Berlin anwesend
sind, ob und wie lange sie die Plenarsitzungen besuchen, wie
intensiv sie ihre Mitarbeit in den Ausschüssen betreiben, wie
häufig sie im Wahlkreis präsent sind und wie die Kontakte zu
den örtlichen Parteigliederungen und zu den Wählern gestaltet
werden. Über dies alles ist der Abgeordnete allein seinen
Wählern Rechenschaft schuldig. Deshalb ist eine rechtliche
Kontrolle dieses Abgeordnetenverhaltens mit der Möglichkeit,
rechtliche Vorwürfe, etwa den der Pflichtverletzung, zu
erheben, zu sanktionieren und gerichtlich überprüfen zu
lassen, ein unzulässiger Eingriff in die Freiheit des Mandats
(vgl. auch Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik
Deutschland, Bd. I, 2. Aufl. 1984, S. 1067). Dem müssen
freilich und werden auch ein entwickeltes
Verantwortungsbewusstsein und die Gewissenhaftigkeit des
Abgeordneten korrespondieren (vgl. hierzu BGHZ 72, 70
unter Bezugnahme auf Geiger, Der
Abgeordnete und das Geld, FAZ 1978, Nr. 119, S. 9; ders., Der
Abgeordnete und sein Beruf, ZParl 1977, S. 522
).

264

bb) Mit der Freiheit des Mandats
wäre es deshalb unvereinbar, die getroffene
Mittelpunktsregelung dahin auszulegen, dass der Abgeordnete
eine bestimmte Arbeitszeit schuldet und diese gegenüber dem
Bundestagspräsidenten oder einer Verwaltung mit der Folge
nachzuweisen hätte, dass daran Sanktionen geknüpft werden
könnten. Soweit – auch in der Parlamentsdebatte über die
hier zu prüfende Regelung – die Beeinträchtigung der
parlamentarischen Arbeit und die Qualität der Arbeit des
Deutschen Bundestages durch "Nebentätigkeitsabgeordnete" (so
der Abgeordnete Volker Beck, Plenarprotokoll 15/184,
S. 17402 A) beklagt wird, besteht die Möglichkeit,
empfundene Missstände politisch zu artikulieren und damit in
die Öffentlichkeit zu tragen. Es bleibt dann dem Wähler
überlassen, hieraus seine Konsequenzen zu ziehen. Eine echte
quantitative Kontrolle - insbesondere anhand eines
ungeeigneten Maßstabs wie der Höhe von Einkünften aus
Tätigkeiten neben der Mandatsausübung - durch das
Bundestagspräsidium widerspricht demgegenüber der Freiheit
des Mandats nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG.

265

Eine solche Kontrolle würde
überdies die Wirksamkeit der Wahrnehmung des Mandats kaum
stärken. Der Wähler erwartet von seinem Abgeordneten
durchsetzungsfähige politische Willensbildung und die
Beteiligung daran; dafür aber ist die rein zeitliche
Intensität der Mandatsausübung von lediglich sekundärer
Bedeutung. Eine bloß quantitative Bewertung der Tätigkeit ist
zur Beurteilung der Frage, ob der Abgeordnete den
Wählerauftrag erfüllt, auch völlig ungeeignet. Die
Möglichkeiten politischer Einflussnahme und Gestaltung hängen
in erster Linie von der Sachkompetenz des Einzelnen und
seiner Fähigkeit zu politischer Gestaltung ab.

266

c) aa) Die Regelung in § 44
a Abs. 1 Satz 1 AbgG, wonach die Ausübung des
Mandats im Mittelpunkt der Tätigkeit des Abgeordneten steht,
ist daher in verfassungskonformer Auslegung nicht als
Grundlage für eine Kontrolle einer wie auch immer gearteten
"ordnungsgemäßen" Mandatswahrnehmung und für eine zeitliche
Beschränkung von Nebentätigkeiten zu verstehen. Vielmehr
greift diese Vorschrift lediglich die - begründete, aber
politische - Erwartung auf, die für den Abgeordneten als
Teil des Repräsentationsorgans Bundestag von Seiten der zu
repräsentierenden Bürger besteht: nämlich das Mandat in
Freiheit, aber auch in einer seiner Stellung entsprechenden
Verantwortung für das Gemeinwesen auszuüben.

267

Sowohl im Gesetzgebungsverfahren
als auch von den Antragsgegnern wurde die angegriffene
Regelung in diesem Sinne verstanden, das heißt nicht als
quantitative sanktionsbewehrte Vorgabe für die Abgeordneten,
sondern als interne Selbstvergewisserung und
Selbstrechtfertigung des einzelnen Abgeordneten, die
ausschließlich internen Maßstäben gerecht werden muss. Die
Abgeordnete Erika Simm hat in der Expertenanhörung der
Kommission des Ältestenrates für die Rechtsstellung der
Abgeordneten am 21. April 2005 hervorgehoben, dass es
sich bei der Vorschrift des § 44 a Abs. 1
Satz 1 AbgG zwar nicht um eine Leerformel handele; sie
hat die Norm aber als (politischen) Programmsatz bezeichnet,
in welchem "ein Verständnis des Parlaments von der
Wichtigkeit seiner eigenen Tätigkeit zum Ausdruck" komme
(Protokoll der 5. Sitzung der Kommission des Ältestenrates
für die Rechtsstellung der Abgeordneten am 21. April
2005, S. 15).

268

bb) Nur eine derartige Auslegung
berücksichtigt schließlich, dass es Abgeordnete gibt, die auf
Grund anderer Tätigkeiten gar nicht in der Lage sind,
schwerpunktmäßig ihr Mandat wahrzunehmen. Insbesondere
Abgeordnete, die neben ihrem Mandat zugleich ein
Regierungsamt bekleiden, als Parlamentarische Staatssekretäre
agieren oder ein sonstiges politisches Amt (etwa als
Parteivorsitzender, Generalsekretär, Fraktionsvorsitzender
oder parlamentarischer Geschäftsführer) ausüben, sind schon
tatsächlich kaum dazu in der Lage, ihre Aufgabe als
Bundestagsabgeordneter zeitlich in den Mittelpunkt ihrer
Aufgabenwahrnehmung zu stellen. Dennoch kann der politische
Erfolg im Sinne der Wählererwartung ungleich höher sein als
bei Abgeordneten, die ihr Abgeordnetenmandat im Bundestag
besonders zeitintensiv wahrnehmen. Gerade gemessen am
Grundsatz der Gewaltenteilung zwischen Legislative und
Exekutive und angesichts der Tatsache, dass die
parlamentarische Eigenständigkeit durch einen übermäßigen
Gleichklang von Regierung und parlamentarischer Mehrheit
ersichtlich leidet, ist es zudem kaum zu begründen, dass die
Tätigkeit des Abgeordneten in der Regierung kein
Gesichtspunkt im Rahmen der Mittelpunktsregelung sein soll,
wohl aber die Fortführung eines Berufs, den Abgeordnete vor
dem Mandat ausgeübt haben und den sie auch nach einem
Mandatsverlust wieder verstärkt ausüben wollen.

D.

269

Soweit sich die Antragsteller gegen
Anzeigepflichten und die Veröffentlichung von Angaben über
Tätigkeiten neben dem Mandat sowie gegen die Sanktionierung
von Verstößen wenden, sind die Anträge nach der die
Entscheidung tragenden Auffassung der Richterinnen und
Richter Broß, Osterloh, Lübbe-Wolff und Gerhardt unbegründet
(I.). Nach Auffassung der Richter Hassemer, Di Fabio,
Mellinghoff und Landau müssten die Anträge Erfolg haben
(II.).

I.

270

Mit den angegriffenen Transparenzregelungen
sollen berufliche und sonstige Verpflichtungen des
Abgeordneten neben dem Mandat und daraus zu erzielende
Einkünfte den Wählern sichtbar gemacht werden. Sie sollen
sich mit Hilfe von Informationen über mögliche
Interessenverflechtungen und wirtschaftliche Abhängigkeiten,
aber auch über das Fehlen dahingehender Hinweise ein besseres
Urteil über die Wahrnehmung des Mandats durch den
Abgeordneten auch im Hinblick auf dessen Unabhängigkeit
bilden können. Die Antragsteller bestreiten die Berechtigung
dieses Anliegens nicht prinzipiell, meinen aber, dass es dem
Doppelstatus des Abgeordneten als Mandatsträger und
Privatperson widerspreche, ihn zur Offenbarung von Daten aus
seinem Privatbereich zu verpflichten. Vor diesem Hintergrund
halten sie die Ausgestaltung in den angegriffenen Regelungen
für ungeeignet und unangemessen. Die Rügen sind
unberechtigt.

271

1. a) Der Status des Abgeordneten wird
zuvörderst durch die im Wahlakt liegende Willensbetätigung
jedes einzelnen Bürgers als Ursprung der Staatsgewalt in der
Demokratie bestimmt (Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1,
Art. 38 Abs. 1 GG). Der Akt der Stimmabgabe bei Wahlen
erfordert nicht nur Freiheit von Zwang und unzulässigem
Druck, sondern auch, dass die Wähler Zugang zu den
Informationen haben, die für ihre Entscheidung von Bedeutung
sein können. Vielfältige Regelungen des Grundgesetzes (vgl.
insbesondere Art. 5 Abs. 1, Art. 21 Abs. 1
Satz 4, Art. 42 Abs. 1, Art. 44 Abs. 1 Satz 1
GG) sind Ausprägungen des Grundsatzes der Öffentlichkeit
politischer Herrschaft. Die parlamentarische Demokratie
basiert auf dem Vertrauen des Volkes; Vertrauen ohne
Transparenz, die erlaubt, zu verfolgen, was politisch
geschieht, ist nicht möglich (BVerfGE 40, 296 ).
Dementsprechend schließt das freie Mandat die Rückkoppelung
zwischen Parlamentariern und Wahlvolk nicht aus, sondern ganz
bewusst ein und schafft durch den Zwang zur Rechtfertigung
Verantwortlichkeit (BVerfGE 112, 118 ); in der
Formulierung der Antragsteller zu 7) und 9): Der Wähler muss
wissen, wen er wählt.

272

b) Die Rückkoppelung zwischen Abgeordneten und
Wählern hat über die gesamte Wahlperiode von regelmäßig vier
Jahren (Art. 39 Abs. 1 GG) und damit zugleich für den
Fall, dass sich der Abgeordnete zur Wiederwahl stellt,
wirksam zu bleiben. Demgemäß dürfen Regeln, die
zulässigerweise darauf abzielen, den Wählern anderweit nicht
zugängliche Informationen zu verschaffen, für den
Abgeordneten verpflichtend ausgestaltet sein. Andernfalls
könnte er sich der Kontrolle der Öffentlichkeit unschwer
entziehen (zur vergleichbaren Diätenfestsetzung BVerfGE 40,
296 ).

273

c) Über Gegenstand und Reichweite von
Offenbarungspflichten hat der Gesetzgeber in Ausübung seiner
Kompetenz nach Art. 38 Abs. 3 GG zu entscheiden und
dabei die betroffenen Rechtsgüter einem angemessenen
Ausgleich zuzuführen (vgl. BVerfGE 99, 19 ).

274

aa) Interessenverflechtungen und
wirtschaftliche Abhängigkeiten der Abgeordneten sind für die
Öffentlichkeit offensichtlich von erheblichem Interesse.
Diesbezügliche Kenntnis ist nicht nur für die
Wahlentscheidung wichtig. Sie sichert auch die Fähigkeit des
Deutschen Bundestages und seiner Mitglieder, unabhängig von
verdeckter Beeinflussung durch zahlende Interessenten, das
Volk als Ganzes zu vertreten, und das Vertrauen der Bürger in
diese Fähigkeit, letztlich in die parlamentarische
Demokratie. Das Volk hat Anspruch darauf zu wissen, von wem
– und in welcher Größenordnung - seine Vertreter
Geld oder geldwerte Leistungen entgegennehmen.

275

Sache des Parlaments ist es, die in Frage
kommenden Lebenssachverhalte darauf hin zu würdigen, ob die
Möglichkeit oder Wahrscheinlichkeit beachtlicher
Interessenverflechtungen oder wirtschaftlicher Abhängigkeiten
besteht, und seiner Risikoeinschätzung entsprechend die offen
zu legenden Vorgänge zu bestimmen. Da sich hierfür genaue
Grenzen nicht festlegen lassen, ist insoweit ein
Einschätzungsraum eröffnet (vgl. BVerfGE 98, 145
m.w.N.; s. ferner BVerfGE 5, 85 ).
Gleiches gilt für die Auswahl von Hinweistatsachen,
Unerheblichkeitsschwellen und ähnlichen Instrumenten zur
Erfassung und Eingrenzung möglicher die Mandatsausübung
beeinflussender Umstände.

276

bb) Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG fordert, bei
der Gesetzgebung gemäß Art. 38 Abs. 3 GG berechtigte
Interessen des Abgeordneten als Privatperson angemessen zu
berücksichtigen. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG liegt der
von den Antragstellern hervorgehobene Doppelstatus des
Abgeordneten als Mandatsträger und Privatperson zugrunde.
Beide Sphären lassen sich nicht strikt trennen; die
parlamentarische Demokratie fordert – in den Worten des
"Diätenurteils" (BVerfGE 40, 296 – den
Abgeordneten als "ganzen Menschen". Dies bedeutet jedoch
nicht, dass der Status des Abgeordneten ohne angemessene
Rücksicht auf seine persönlichen Belange rechtlich ausgeformt
werden dürfte (vgl. B.3.c>). Regelungen, die den
Abgeordneten als Privatperson betreffen, müssen nicht nur –
wie sonstige Beschränkungen des freien Mandats – überhaupt
Rechtfertigung in anderen Rechtsgütern der Verfassung finden,
sondern sie müssen darüber hinaus in spezifischer Weise dem
Hineinwirken in den persönlichen Lebensbereich des
Abgeordneten Rechnung tragen; gegenläufige Belange sind
gegeneinander abzuwägen und in einen angemessenen Ausgleich
zu bringen.

277

Gewährleistet danach Art. 38 Abs. 1 Satz
2 GG auch die Berücksichtigung der Individualinteressen des
Abgeordneten, können diesbezügliche verfassungsrechtliche
Wertungen im Rahmen der vorzunehmenden Abwägung
berücksichtigt werden. Entsprechendes gilt für die
Berücksichtigung der Belange Dritter. Eines – ohnehin
problematischen (oben C.I.3.) - Rückgriffs auf Art. 48
Abs. 2 GG bedarf es nicht.

278

cc) Die Verpflichtung der Abgeordneten,
Angaben über Tätigkeiten neben dem Mandat zu machen, die auf
Interessenverflechtungen und wirtschaftliche Abhängigkeiten
hindeuten können, entspricht, wie dargelegt, einem
Grundanliegen demokratischer Willensbildung. Diese
Verpflichtung betrifft zwar den Abgeordneten als
Privatperson, jedoch nicht in einer der Öffentlichkeit
grundsätzlich verschlossenen Sphäre privater Lebensführung,
sondern in der außengerichteten Sphäre beruflicher und
sonstiger Tätigkeiten. Das Interesse des Abgeordneten,
Informationen aus dieser Sphäre vertraulich behandelt zu
sehen, ist gegenüber dem öffentlichen Interesse an der
Erkennbarkeit möglicher Interessenverknüpfungen der
Mitglieder des Deutschen Bundestages grundsätzlich
nachrangig. Offener Zugang zu den dafür notwendigen
Informationen ist nicht nur für die demokratische
Willensbildung wesentlich, er ist auch Voraussetzung dafür,
dass der Abgeordnete das Mandat glaubwürdig wahrnehmen und
dem Vertrauen der Bürger in die Fähigkeit des Parlaments
gerecht werden kann, als Repräsentationsorgan des ganzen
Volkes die Vielfalt der Interessen zu integrieren und
Konflikte befriedend auszugleichen. Auch Mit-Abgeordnete
haben ein legitimes Interesse, zu wissen, welchen
Interessenverbindungen ihre Kollegen unterliegen, weil dies
für die Einschätzung, nach welcher Richtung hin deren
Argumente besonders wachsamer Prüfung bedürfen, von Bedeutung
sein kann.

279

Transparenzregeln finden danach ihre
grundsätzliche Rechtfertigung im Vorrang der Repräsentations-
und Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages gegenüber
dem Privatinteresse des Abgeordneten an informationeller
Abschirmung seiner Tätigkeiten neben dem Mandat.

280

dd) Diese Gewichtung entspricht
internationalen Entwicklungen. In repräsentativen Demokratien
sind Regelungen, die dem Schutz vor finanzieller
Einflussnahme auf Parlamentsentscheidungen dienen, allgemein
verbreitet und werden zunehmend strenger ausgestaltet (vgl.
Lohmeier, ZParl 1978, S. 470 ff.; Troltsch, APuZ 1985, B
24-25, S. 3 ; van Aaken,
ZaöRV 2005, S. 407 ; Zivier, Recht und Politik 2005, S. 152 ff.). Dabei
suchen einige Staaten Interessenkonflikte mit Hilfe eines
mehr oder weniger umfassenden Verbots entgeltlicher
Nebentätigkeiten oder einer engen Begrenzung der maximal
zulässigen Nebeneinkünfte zu vermeiden
(Inkompatibilitätsmodell). Ein anderer Teil setzt, bei im
Einzelnen unterschiedlichen Ausgestaltungen, auf Publizität
als Medium einer politischen Kontrolle (Transparenzmodell).
Oft werden, mit unterschiedlichen Schwerpunkten, beide
Ansätze kombiniert.

281

Weitreichende Verbote und Beschränkungen in
Bezug auf Berufstätigkeit neben dem Mandat und andere
entgeltliche Nebentätigkeiten finden sich zum Beispiel, neben
Publizität aller Einnahmen oberhalb einer sehr niedrigen
Bagatellgrenze, in den Vereinigten Staaten von Amerika (vgl.
Herbertz, Verhaltensregeln für die Mitglieder des Deutschen
Bundestages, Diss. Jena 1998, S. 47 f.; van Aaken,
a.a.O., S. 416 ff.). In der Europäischen Union gilt ein
besonders weitreichendes Verbot in Spanien, wo, von eng
begrenzten Ausnahmen abgesehen, den Abgeordneten jede
entgeltliche Nebentätigkeit untersagt ist (Ley Orgánica
5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General,
zuletzt geändert durch Ley Orgánica 16/2003, de 28 de
noviembre, Art. 157, www; diese sowie die im Folgenden
nur mit der Angabe "www" zitierten ausländischen Quellen sind
unter der angegebenen Originalbezeichnung im Internet
zugänglich).

282

Verbreiteter als umfassende
Inkompatibilitätsbestimmungen sind weitreichende
Transparenzregelungen. In einigen Staaten, wie in Schweden,
Norwegen und einigen Kantonen der Schweiz, herrscht,
abgesehen von besonderen parlamentsrechtlichen Regelungen,
ohnehin bereits nach allgemeinem Steuer- oder
Informationszugangsrecht hohe Transparenz in Bezug auf das
Einkommen jedes Bürgers und so auch der Abgeordneten (vgl.
Kruse, BB 1998, S. 2133 ; Schweizer
Steuerkonferenz – SSK -, Die Öffentlichkeit der
Steuerregister, Stand der Gesetzgebung: 1. Januar 2007,
www). Unter anderem bestehen in etlichen mittel- und
osteuropäischen Staaten für Parlamentsmitglieder und einen
mehr oder weniger großen Kreis weiterer Inhaber öffentlicher
Ämter Transparenzvorschriften, die auf die Feststellbarkeit
von Vermögensveränderungen gerichtet sind; dies wird erreicht
durch Verpflichtungen zur Abgabe von regelmäßig zu
aktualisierenden und in öffentlichen Registern zugänglichen,
detailliert aufgeschlüsselten Vermögenserklärungen (vgl. etwa
für Polen Ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu
posla i senatora Abgeordneten-

283

und Senatorenmandats>, Stand: Dziennik
Ustaw 2006 Nr 104, poz. 708, Art. 35, www; für Kroatien
Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o sprjecavanju sukoba
interesa u obnašanju javnih dužnosti und Ergänzung des Gesetzes zur Vermeidung von
Interessenkonflikten in der Ausübung öffentlichen Amtes>,
Stand: Narodne Novine 2005, 48, 2861, www; für Lettland: On
Prevention of Conflict of Interest in Activities of Public
Officials, Art. 23 ff., www).

284

In Italien müssen Parlamentsabgeordnete und
Mitglieder einer Reihe weiterer Vertretungskörperschaften dem
jeweiligen Präsidenten nicht nur eine Vermögenserklärung,
sondern unter anderem auch eine Kopie der letzten
Einkommensteuererklärung einreichen; jeder Wähler hat
Anspruch auf Kenntnisnahme von den in regelmäßigen Abständen
zu aktualisierenden Angaben (Legge 5 luglio 1982, n. 441,
Gazz. Uff., 16 luglio, n. 194, www).

285

In den Niederlanden sind nach der
Geschäftsordnung der Abgeordnetenkammer die Nettoeinkünfte
aus "nevenactiviteiten" sowie Auslandsreisen auf Kosten
Dritter und Geschenke im Wert von mehr als 50 Euro anzugeben
und in einem Register zu veröffentlichen; zudem ist der
Anreiz zur Übernahme entgeltlicher Tätigkeiten neben dem
Mandat dadurch reduziert, dass Einkünfte, die 14 % der
Abgeordnetenentschädigung übersteigen, zur Hälfte auf die
Abgeordnetenentschädigung angerechnet werden (Wet
schadeloosstelling leden Tweede Kamer, § 2 Art. 3,
www, sowie Reglement van Orde van de Tweede Kamer,
Art. 150a, www).

286

2. Die Anzeigepflichten, die den Mitgliedern
des Deutschen Bundestages durch § 44 a Abs. 4 Satz 1
AbgG in Verbindung mit den Verhaltensregeln (§ 1 VR) und
Nrn. 3 und 8 AB auferlegt werden, sind nach den dargelegten
Maßstäben nicht zu beanstanden.

287

a) Auch wenn die verfassungsgerichtliche
Prüfung im Organstreitverfahren, anders als in
Normenkontrollverfahren, nicht auf einfachrechtliche Fragen
gerichtet ist, bedarf es hier der Klärung
entscheidungserheblicher Vorfragen des einfachen Rechts.

288

aa) Die Verhaltensregeln sind entgegen der
Ansicht der Antragsteller zu 7) bis 9) wirksam in Kraft
getreten.

289

Der in der konstituierenden Sitzung des 16.
Deutschen Bundestages am 18. Oktober 2005 zur Abstimmung
gestellte "Antrag auf Drucksache 16/1 zur Weitergeltung des
Geschäftsordnungsrechts" hatte folgenden Wortlaut (vgl.
BTDrucks 16/1):

290

Für die 16. Wahlperiode werden übernommen:

291

die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages
einschließlich ihrer Anlagen, soweit sie vom Deutschen
Bundestag zu beschließen sind, in der Fassung der
Bekanntmachung vom 2. Juli 1980 (BGBl I S. 1237), zuletzt
geändert laut Bekanntmachung vom 12. Juli 2005 (BGBl I S.
2512), mit folgender Maßgabe:

292

"In § 18 wird die Angabe '§ 44 a'
durch die Angabe '§ 44 b' ersetzt."

293

Aus dem Verweis auf die Bekanntmachung vom 12.
Juli 2005 (BGBl I S. 2512) und dem Hinweis auf die Anpassung
des § 18 GO-BT (§ 44 b statt, wie bisher, § 44
a AbgG) ergibt sich zweifelsfrei, dass die in dieser
Bekanntmachung enthaltene neue Fassung der Verhaltensregeln –
und nicht etwa die Weitergeltung der alten - als Anlage 1 der
Geschäftsordnung beschlossen wurde.

294

bb) Die Antragsteller, aber auch die
Bundestagsverwaltung in ihrem Vermerk vom 2. März 2006,
lassen sich bei ihrem Verständnis und der Auslegung der
Verhaltensregeln und der Ausführungsbestimmungen erkennbar
von der Erwägung leiten, dass es sich um Eingriffsrecht
handele. Dieser Ansatz wird dem angegriffenen Regelungswerk
jedoch nicht gerecht.

295

Die grundlegende Vorschrift des § 44 a
Abs. 4 Satz 1 AbgG weist insofern eine betont finale
Regelungsstruktur auf, als sie die anzuzeigenden Tätigkeiten
und Einkünfte zwar vordergründig tatbestandlich bestimmt,
diese Bestimmung aber weiterer Konkretisierung anhand des
Gesetzeszwecks bedarf, nämlich des Zwecks, für die Ausübung
des Mandats möglicherweise bedeutsame Interessenverknüpfungen
aufzudecken. Auf diese Zielsetzung sind nicht nur die
Konkretisierungen durch den Deutschen Bundestag in den
Verhaltensregeln und dessen Präsidenten in den
Ausführungsbestimmungen auszurichten, auch die
konkretisierenden Regelungen sind ihrerseits so auszulegen,
dass der Gesetzeszweck möglichst zum Tragen kommt.
Unklarheiten und Lücken sind mit Hilfe des Gesetzeszwecks zu
überwinden.

296

Die Argumentation zu den Anforderungen an
staatliche Eingriffe vernachlässigt, dass es hier um die
Ausgestaltung der Rechte und Pflichten der Abgeordneten gemäß
Art. 38 Abs. 3 GG auch insoweit geht, als ihre Stellung
als Abgeordnete außerhalb des Parlaments angesprochen ist.
Die tatsächlich hohe Detailgenauigkeit des angegriffenen
Regelungswerks ist nicht verfassungsrechtlich geboten,
sondern findet ihre Ursache erkennbar in der ablehnenden
Grundhaltung einiger Abgeordneter sowie zu den Zielen der
Entlastung der Bundestagsverwaltung und eines
gleichheitsgerechten Vollzugs. Der Eigenart der Materie
entspricht es, dass es sich hier um Regelungen handelt, die
dem Geschäftsordnungsrecht zumindest nahe stehen, also um
Binnenrecht des Parlaments. Die Regelungen werden allein
innerhalb des Deutschen Bundestages beraten und beschlossen,
betreffen allein den Kreis der Abgeordneten und können
mangels Außenwirkung nicht nur flexibel gehandhabt, sondern
auch vergleichsweise einfach geändert und ergänzt werden,
wenn praktische Erfahrungen dies erforderlich erscheinen
lassen. Ungeachtet ihrer Verbindlichkeit als Rechtssätze
müssen Verhaltensregeln und Ausführungsbestimmungen im Geist
kollegialen Zusammenwirkens der Mitglieder des Deutschen
Bundestages ausgelegt und angewendet werden.

297

Dies gilt umso mehr, als der Deutsche
Bundestag mit den angegriffenen Regelungen Neuland
beschritten hat. Der Antragsgegner zu 2) hat in der
mündlichen Verhandlung auf die Schwierigkeiten verwiesen,
denen der Ältestenrat gegenüber stand und die er nicht besser
als geschehen zu bewältigen vermochte. Es ist
nachvollziehbar, dass manche der von den Antragstellern
- wohl erstmals in diesem Verfahren - vorgetragenen
Detailprobleme mangels praktischer Anschauung nicht
verarbeitet worden sind. Bei der verfassungsrechtlichen
Würdigung sind auch deshalb in den Verhaltensregeln und den
Ausführungsbestimmungen enthaltene Auslegungsspielräume den
Antragsgegnern zugute zu halten, was im Übrigen der
Begrenzung des Streitstoffs in Verfahren nach Art. 93
Abs. 1 Nr. 1 GG und der Subsidiarität der
Verfassungsgerichtsbarkeit entspricht. Darüber hinaus müssen
die Antragsgegner, wenn auf Grund der bislang notwendig eher
abstrakten Sacheinwände einzelne, nicht konstitutive
Regelungen bedenklich erscheinen, Gelegenheit haben,
Erfahrungen zu sammeln und, wenn erforderlich, die
Bestimmungen zu ändern oder zu ergänzen. Dies setzt voraus,
dass diese Bestimmungen zunächst gelten und angewendet
werden, steht aber unter dem Vorbehalt, dass die gesammelten
Erfahrungen unverzüglich ausgewertet und den zuständigen
Stellen zur Überprüfung des Regelwerks zugeführt werden.

298

b) Entgegen der Annahme der Antragsteller
enthalten die angegriffenen Regelungen keine unbegrenzten
Anzeigepflichten, so dass die mit dem Schlagwort des
"gläsernen Abgeordneten" gekennzeichnete Befürchtung
vollständiger Offenbarung der Einkommens- und
Vermögensverhältnisse und der neben dem Mandat ausgeübten
Tätigkeiten unberechtigt ist und bereits deshalb keiner
verfassungsrechtlichen Erörterung bedarf. § 44 a Abs. 4
Satz 1 AbgG beschränkt die Anzeigepflicht auf solche
Tätigkeiten und Einkünfte, die auf für die Ausübung des
Mandats bedeutsame Interessenverknüpfungen hinweisen können.
Die Anzeigepflicht besteht ferner nur nach Maßgabe der
Verhaltensregeln (§ 44 b AbgG). Gemäß § 44 b Nr. 1
und Nr. 2 AbgG hat der Deutsche Bundestag in den
Verhaltensregeln Bestimmungen über die Fälle einer Pflicht
zur Anzeige von Tätigkeiten sowie der Art und Höhe der
Einkünfte oberhalb festgelegter Mindestbeträge zu treffen.
Der Gesetzgeber hat demnach keineswegs alle Tätigkeiten und
Einkünfte eines Abgeordneten erfasst, sondern die
Anzeigepflicht auf Daten beschränkt, die geeignet sind,
mögliche Interessenverknüpfungen erkennbar werden zu lassen.
Auch wenn diese Zweckbestimmung auf die Konkretisierung durch
den Deutschen Bundestag angewiesen und auf diese hin angelegt
ist, schließt sie doch die beargwöhnte Totaldurchleuchtung
zuverlässig aus.

299

Die Antragsteller haben die weitere
Befürchtung, freiberuflich oder unternehmerisch tätige
Abgeordnete würden zur Offenbarung von wettbewerbsrelevanten
Daten gezwungen und in ihrer Berufsausübung so massiv
beeinträchtigt, dass die von ihnen ausgeübte Berufstätigkeit
und die Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag praktisch nicht
mehr vereinbar seien oder für Angehörige ihrer Berufe
jedenfalls mit einer deutlichen Abnahme der Bereitschaft
gerechnet werden müsse, für ein Bundestagsmandat zu
kandidieren, bereits in tatsächlicher Hinsicht nicht
überzeugend darzulegen vermocht. Die Behauptung, Kreditgeber,
Vertragspartner oder Konkurrenten erlangten mit Hilfe der
anzeigepflichtigen und veröffentlichten Daten über das, was
in den jeweils relevanten Kreisen ohnehin bekannt zu sein
pflegt, hinaus verwertbares Wissen, ist pauschal geblieben;
eine plausible Auseinandersetzung mit der Fülle insoweit zu
berücksichtigender Umstände hat nicht stattgefunden. Zudem
stellt sich die Frage, ob die behaupteten Nachteile nicht mit
den Vorteilen saldiert werden müssten, die das Mandat den
Abgeordneten vermittelt. Deren notwendige und legitime
Einbeziehung in das öffentliche Leben, in Vereine,
Interessenvertretungen und ähnliches sowie ihre Kontakte zu
den Trägern öffentlicher Gewalt vermitteln ihnen
handgreifliche Vorteile, auch wenn sie diese nicht gezielt
zur Förderung ihrer beruflichen Interessen einsetzen. Gerade
vor dem Hintergrund derartiger Synergieeffekte erscheinen die
angegriffenen Transparenzregeln eher als maßvolles Korrektiv
der Risiken privater Erwerbstätigkeit für eine
aufgabengerechte Mandatsausübung denn als unzulässiger
Übergriff in die berufliche Sphäre der Abgeordneten.

300

c) Der Gesetzgeber kann die Ermächtigung des
Art. 38 Abs. 3 GG durch generalisierende
Tatbestände ausschöpfen, die an die Wahrscheinlichkeit einer
Konfliktlage anknüpfen (vgl. BVerfGE 98, 145
m.w.N.). Es begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken,
dass er eine generelle Anzeigepflicht für Tätigkeiten und
Einkünfte außerhalb des Mandats begründet hat, die auf für
die Ausübung des Mandats bedeutsame Interessenverknüpfungen
hinweisen können (vgl. § 44 a Abs. 4
Satz 1 AbgG), ohne dass es darauf ankommt, ob eine
Konfliktlage im Einzelfall tatsächlich besteht. Es genügt die
abstrakte Gefahr einer Beeinträchtigung der Unabhängigkeit
des Mandats. Dass vor und neben dem Mandat ausgeübte
Tätigkeiten und neben dem Mandat erzielte Einnahmen
Rückwirkungen auf die Mandatsausübung haben können, liegt
nicht fern. Eine Anknüpfung an tatsächlich bestehende
Interessenverknüpfungen bedürfte tatbestandlicher
Festlegungen, die angesichts bestehender
Abgrenzungsschwierigkeiten nicht treffsicher sein könnten,
und würde die Betroffenen – nicht zuletzt wegen des Risikos
von Fehleinschätzungen hinsichtlich der konkreten
Anzeigepflichten - deutlich mehr belasten als die für sich
genommen neutrale generelle Anzeigepflicht.

301

d) Bei der Einschätzung, welche
außerparlamentarischen Tätigkeiten auf für die Ausübung des
Mandats bedeutsame Interessenverknüpfungen hinweisen können
und deshalb einschließlich der Höhe der jeweiligen Einkünfte
anzuzeigen sind (vgl. § 1 Abs. 2 und 3 VR), genießt der
Deutsche Bundestag einen weiten Spielraum. Die Antragsteller
haben für eine verfassungsrechtlich relevante
Fehleinschätzung nichts dargetan.

302

Der Einwand, die Verhaltensregeln gingen über
die zugleich ermächtigende wie begrenzende Norm des § 44
a Abs. 4 Satz 1 AbgG hinaus und verstießen damit gegen den
Vorrang des Parlamentsgesetzes, verkennt den weiten
Spielraum, den die Vorschrift für die Ausgestaltung der
Verhaltensregeln eröffnet.

303

§ 44 a Abs. 4 Satz 1 AbgG verwendet mit
der Verpflichtung zur Anzeige und Veröffentlichung - nach
Maßgabe der Verhaltensregeln – von Tätigkeiten und
Einkünften, die auf eine für die Ausübung des Mandats
bedeutsame Interessenverknüpfung hinweisen können, ein
Tatbestandsmerkmal, das auf den Gesetzeszweck Bezug nimmt und
der Konkretisierung anhand dieses Zwecks bedarf. Auch die
konkretisierenden Regelungen sind ihrerseits so auszulegen,
dass der Gesetzeszweck verwirklicht wird. Unklarheiten und
Lücken sind mit Hilfe des Gesetzeszwecks zu überwinden.

304

Bei der Konkretisierung der anzuzeigenden und
zu veröffentlichenden Tätigkeiten und Einkünfte durfte
berücksichtigt werden, dass vor allem in Bezug auf Einkünfte
aus entgeltlicher Tätigkeit eine Bestimmung von
Einkunftsarten, bei denen bedeutsame Interessenverknüpfungen
von vornherein ausscheiden, nur schwer anhand abstrakter
Kriterien wie der Art der Tätigkeit möglich ist, weil die
Herausnahme allgemein bestimmter Arten von Tätigkeiten und
der damit erzielten Einkünfte aus der Anzeige- und
Veröffentlichungspflicht mit dem Risiko einer Zielverfehlung
verbunden ist. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die
Verhaltensregeln (§ 1 Abs. 2 und 3, § 3 VR) einen
weiten Kreis von Tätigkeiten und daraus erzielten Einkünften
in die Anzeigepflicht einbeziehen, zumal diese Pflicht für
den größten Teil der erfassten Tätigkeiten und für sämtliche
Einkünfte durch eine hoch angesetzte Unerheblichkeitsschwelle
begrenzt wird (Anzeige- wie Veröffentlichungspflicht gemäß
§ 1 Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 i.V.m. § 3 VR nur bei
Einkünften, die bezogen auf jede einzelne
Tätigkeit den Betrag von 1000 Euro im Monat bzw. 10000
Euro im Jahr übersteigen).

305

e) Die vom Deutschen Bundestag normierten
Anzeigepflichten begegnen ferner auch unter den
Gesichtspunkten der Geeignetheit und Angemessenheit keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken.

306

aa) Die Anzeigepflicht auch für Tätigkeiten,
die vor der Übernahme des Mandats ausgeübt wurden, trägt dem
Umstand Rechnung, dass für die Mandatsausübung bedeutsame
Interessenverknüpfungen auch in das Mandat "mitgebracht"
werden können. Eine Unterscheidung zwischen "mitgebrachten"
und "neuen" Tätigkeiten war bereits anlässlich der
Öffentlichen Sachverständigenanhörung zur Überprüfung der
Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestages am
12. Juni 1996 diskutiert und als "rational nicht einsehbar"
verworfen worden (vgl. Protokoll der 39. Sitzung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung
des Deutschen Bundestages, S. 45). Schließlich kann auch eine
fortgesetzte berufliche Betätigung inhaltlichen Wandlungen
unterliegen, die zum Entstehen von Interessenverknüpfungen
führen können. Eine Differenzierung zwischen fortgesetzten
und neu aufgenommenen Tätigkeiten geriete deshalb auch in
Konflikt mit dem Prinzip der formalisierten Gleichbehandlung
aller Abgeordneten (vgl. BVerfGE 40, 296 ; 80, 188
; 93, 195 ; 112, 118
). Damit, dass der Gesetzgeber die Anzeigepflicht
für Einnahmen auf die Zeit nach der Mandatsübernahme
beschränkt hat, hat er berücksichtigt, dass Einnahmequellen,
die mit der Mandatsübernahme versiegen, auf die
Mandatsausübung kaum von Einfluss sein können.

307

bb) Soweit sich die Antragsteller dagegen
wenden, dass gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 6 VR Beteiligungen an
Kapital- und Personengesellschaften anzuzeigen sind, wenn
durch sie ein wesentlicher wirtschaftlicher Einfluss auf ein
Unternehmen begründet wird, sind ihrem Vorbringen keine
Gründe zu entnehmen, die gegen die Eignung der Anzeigepflicht
sprechen, relevante Interessenverknüpfungen offenzulegen.
Derartige Beteiligungen sind regelmäßig mit der Entfaltung
wirtschaftlicher Tätigkeit zumindest im Innenverhältnis –
etwa in Form der Mitwirkung an grundlegenden
Gesellschafterbeschlüssen – verbunden. Zudem ist der
wirtschaftliche Erfolg von Unternehmen von Rahmenbedingungen
abhängig, auf die auch das Parlament Einfluss nimmt. Nach der
Konkretisierung in Nr. 7 AB sind betroffen nur Beteiligungen
von mehr als 25 Prozent der Stimmrechte an Gesellschaften,
deren Zweck auf den Betrieb eines gewinnorientierten, mit der
Erstellung von Gütern oder der Erbringung von
Dienstleistungen befassten Unternehmens gerichtet ist. Die
Einschätzung, dass Beteiligungen in dieser Größenordnung auf
mandatserhebliche Interessenverknüpfungen hindeuten können,
ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

308

Entgegen der Auffassung des Antragstellers zu
6) steht die Regelung auch nicht im Widerspruch dazu, dass
Einkünfte aus Vermietung und Verpachtung, soweit sich diese
im Rahmen der Verwaltung eigenen Vermögens halten, nicht
anzuzeigen sind (Nr. 4 AB). Die Einschätzung, dass hier im
typischen Fall nicht in beachtenswertem Umfang mit
mandatsrelevanten Interessenverknüpfungen zu rechnen sei, ist
nachvollziehbar.

309

cc) Soweit die Antragsteller geltend machen,
die Anzeigepflichten könnten insbesondere unter Nutzung
gesellschaftsrechtlicher Gestaltungsmöglichkeiten umgangen
werden, bedarf es keiner Prüfung, welche
verfassungsrechtlichen Konsequenzen sich hieraus ergeben
würden, weil diesem Einwand bereits auf der Ebene des
einfachen Rechts begegnet werden kann. Die Antragsteller
haben sich insoweit insbesondere auf Gestaltungen bezogen,
die sich die Begrenzungen der Anzeigepflicht für
Beteiligungen an Kapital- oder Personengesellschaften gemäß
§ 1 Abs. 2 Nr. 6, Abs. 3 VR, Nr. 7 AB zunutze machen.
Derartigen Umgehungen kann aber durch eine am Gesetzeszweck
orientierte Auslegung und Anwendung der maßgeblichen
Regelungen entgegengewirkt werden. Diese zielen erkennbar
darauf ab, dass grundsätzlich jeder aus einer Betätigung im
Sinne des § 1 Abs. 2 VR fließende wirtschaftliche
Vorteil anzuzeigen ist, sofern die vorgesehenen
Erheblichkeitsschwellen überschritten werden. Diese Pflicht
erfasst auch Mittelzuflüsse auf dem Weg über die Ausschüttung
von Gesellschaftsgewinnen, die der Abgeordnete durch eine
anzeigepflichtige Tätigkeit mit erwirtschaftet hat. Im
Hinblick auf den Regelungszweck macht es keinen Unterschied,
ob der Abgeordnete für seine Tätigkeit unmittelbar honoriert
wird oder von seiner Tätigkeit (mittelbar) als Gesellschafter
profitiert. Bei zutreffendem Verständnis sind daher nur
solche Einkünfte aus Gesellschaftsbeteiligungen von der
Anzeigepflicht gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 6 in Verbindung mit
§ 1 Abs. 3 VR der Höhe nach befreit, die nicht auf eine
andere in § 1 Abs. 2 VR aufgeführte Tätigkeit
zurückzuführen sind. Verbleibende Abgrenzungsfragen sind im
Verwaltungsrechtsweg zu klären.

310

dd) Die Verpflichtung, bei anzeigepflichtigen
Tätigkeiten und Verträgen, die in die Zeit der Mitgliedschaft
im Deutschen Bundestag fallen, auch die Höhe der jeweiligen
Einkünfte, die bestimmte Beträge übersteigen, und dabei die
für eine Tätigkeit zu zahlenden Bruttobeträge unter
Einschluss von Entschädigungs-, Ausgleichs- und
Sachleistungen zugrunde zu legen (§ 1 Abs. 3 VR), ist
entgegen der Ansicht der Antragsteller weder ungeeignet noch
unangemessen. Das von ihnen im Wesentlichen angegriffene
Zuflussprinzip (Nr. 3 Abs. 3 AB: "Als Brutto-Einkünfte im
Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 2 der Verhaltensregeln gelten
die Zuflüsse an Geld- und Sachleistungen") verfehlt den
Gesetzeszweck nicht und führt auch nicht – infolge der
Veröffentlichung gemäß § 3 VR - zu bedenklichen
Fehlinformationen.

311

(1) Die Antragsteller tragen hier zunächst
vor, dass nach allgemeinem und steuerrechtlichem
Sprachgebrauch unter Einkünften nur Nettoerlöse zu verstehen
seien und deshalb die Verwendung dieses Begriffs in § 44
a Abs. 4 Satz 1 AbgG einer auf Mittelzuflüsse abstellenden
Anzeigepflicht, wie sie § 1 Abs. 3 VR vorsieht,
entgegenstehe. Mit diesem Einwand könnten sie nur Erfolg
haben, wenn die Antragsgegner von Verfassungs wegen an dieses
Begriffsverständnis gebunden wären. Indes ist nichts dafür
ersichtlich, dass der Begriff der "Einkünfte" für das
Abgeordnetenrecht eine verfassungsrechtliche Prägung erhalten
haben könnte. Schon die Verwendung des Begriffs im
allgemeinen Sprachgebrauch ist nicht eindeutig festgelegt.
Wie in anderen Rechtsbereichen ist es auch hier Sache des
Gesetzgebers, die von ihm verwendeten Begriffe zu definieren
und gegebenenfalls auch anderweit eingeführten Begriffen
einen der jeweiligen Regelungsmaterie angemessenen
spezifischen Gehalt zu geben (vgl. BVerfGE 71, 146
). Eine Verschleierung des wirklichen
Regelungsgehalts, die verfassungsrechtliche Bedenken unter
dem rechtsstaatlichen Gesichtspunkt der Normenwahrheit (vgl.
BVerfGE 107, 218 ; 108, 1 ) wecken
könnte, ist angesichts der nicht eindeutigen
umgangssprachlichen Bedeutung und der oben wiedergegebenen
klaren normativen Begriffsbestimmung nicht ansatzweise
ersichtlich.

312

(2) Entgegen der Auffassung der Antragsteller
steht das Zuflussprinzip auch im Einklang mit dem
Gesetzesziel, für die Mandatsausübung möglicherweise
relevante Interessen erkennbar zu machen. Es geht bei der
Anzeige von Einkünften nicht um die wirtschaftliche
Leistungsfähigkeit des Abgeordneten, für deren Ermittlung es
wie etwa im Sozial- oder Unterhaltsrecht auf im Einzelnen
näher zu bestimmende Nettobezüge ankommt, sondern um die
Erkennbarkeit möglicher Interessenverknüpfungen. Hierfür
können auch Zuflüsse aus Tätigkeiten und Verträgen neben dem
Mandat von Bedeutung sein, die nicht als Nettoerlöse für die
private Lebensführung zur Verfügung stehen. Die
Sachgerechtigkeit des Zuflussprinzips wird besonders
augenfällig in Fällen, in denen Einnahmen die laufenden
Kosten – zum Beispiel für Räume und Personal - einer
beruflichen Betätigung ganz oder teilweise abdecken und damit
einen wirtschaftlichen Vorteil vermitteln, auch wenn sie
aktuell nicht zu einem positiven Nettoergebnis führen. Hinzu
kommt, dass im Hinblick auf unternehmerische und steuerliche
Gestaltungsmöglichkeiten, die typischerweise mit der Höhe der
Zuflüsse und der infolgedessen erhöhten Dringlichkeit des
Transparenzanliegens zunehmen, die Angabe von Nettoeinnahmen
keine bessere Aussagekraft in Bezug auf mögliche
Interessenverknüpfungen hat. Die Höhe der Nettoeinkünfte
hängt im Gegenteil von Umständen ab, die in keinem
Zusammenhang mit dem Gesetzeszweck stehen. Zudem steht der
Nettoerlös einer Tätigkeit in der Regel mit hinreichender
Gewissheit oft erst erhebliche Zeit nach Ablauf des Zeitraums
fest, innerhalb dessen die Anzeige ihren Zweck erfüllen soll,
so dass ein Abstellen auf den Nettoerlös das gesetzgeberische
Anliegen zu unterlaufen droht. Nur ergänzend sei erwähnt,
dass gerade das Zuflussprinzip dazu beiträgt, die Betroffenen
vor der befürchteten Ausforschung ihrer finanziellen Lage zu
schützen; denn ohne Kenntnis zahlreicher weiterer – nicht
anzuzeigender - Faktoren lässt diese sich aus den
Brutto-Einkünften nicht ermitteln.

313

Soweit gegen die Anzeige von
Aufwandsentschädigungen und vergleichbaren
Ausgleichsleistungen, insbesondere für ehrenamtliche
Tätigkeiten, vorgebracht wird, der Abgeordnete habe von
derartigen Entschädigungen keinerlei Vorteil, wird
ausgeblendet, dass auch insoweit mögliche
Interessenverknüpfungen in Rede stehen. Auch mit Tätigkeiten,
für die nur Aufwandsentschädigungen geleistet werden, gibt
der Betroffene seinem Leben einen bestimmten Zuschnitt, auf
den er Wert legt und der bei lebensnaher Betrachtung Einfluss
auf die Mandatsausübung haben kann. Gegen die Annahme, dass
dies jedenfalls für Tätigkeiten gilt, die mit Entschädigungen
oberhalb der Erheblichkeitsschwelle von 1000 Euro monatlich
oder 10000 Euro im Jahr verbunden sind, ist nichts zu
erinnern (vgl. in diesem Zusammenhang auch Plenarprotokoll
15/184, S. 17398).

314

Der Einwand, durchlaufende Posten wie zum
Beispiel Treuhandgelder eines Rechtsanwalts dürften nicht als
Einkünfte behandelt werden, weil sie nicht dem Abgeordneten,
sondern Dritten zustünden, betrifft in erster Linie Fragen
des einfachen Rechts, das insoweit zweckgerechter Auslegung
und Anwendung zugänglich ist. Eine verfassungsgemäße
Handhabung wird nicht außer Acht lassen dürfen, dass in
derartigen Fällen grundsätzlich kein Zufluss beim
Abgeordneten stattfindet und mögliche Interessenverknüpfungen
über die Höhe der anlässlich derartiger Transaktionen beim
Abgeordneten erzielten Entgelte oder Nutzungsmöglichkeiten
aufgezeigt werden.

315

(3) Die Befürchtung der Antragsteller, die
durchweg nicht fachkundigen Bürgerinnen und Bürger würden, da
gemeinhin unter Einkünften Nettobezüge verstanden würden,
durch die Veröffentlichung der anzuzeigenden Zuflüsse
irregeführt und die betroffenen Abgeordneten wegen der Höhe
ihrer vermeintlichen (Netto-)Einkünfte einem unzumutbaren
Rechtfertigungsdruck ausgesetzt, ist nicht geeignet, die
Zulässigkeit der angegriffenen Regelung in Frage zu
stellen.

316

Befürchteten Missverständnissen kann, wenn sie
tatsächlich auftreten sollten, ohne weiteres entgegengetreten
werden. Schon bei der Veröffentlichung gemäß § 3 VR kann
der Antragsgegner zu 2) über den Aussagegehalt der erhobenen
und der veröffentlichten Daten aufklären. Sollten im
Einzelfall Fehlverständnisse auftreten, so wäre eine
Richtigstellung – sei es durch den einzelnen Abgeordneten
oder, wenn es sich etwa um eine breitenwirksame gezielte
Falschinformation handelte, seitens des Antragsgegners zu 2)
- nicht unzumutbar. Zu unterstellen, im Zusammenhang mit den
von den Antragstellern abzugebenden Erklärungen seien die
Bürger zur Unterscheidung zwischen Brutto- und
Nettoeinkünften unfähig und etwaige Fehleinschätzungen nicht
im Wege öffentlicher Diskussion ausräumbar, ist unrealistisch
und einer Demokratie nicht angemessen. Im Übrigen ergibt sich
bereits aus der Benennung der ausgeübten Tätigkeit, die zudem
vom Abgeordneten selbst in der von ihm gewünschten Weise
spezifiziert werden kann, hinreichend deutlich, ob von den
angezeigten Bruttoeinnahmen typischerweise erhebliche
Absetzungen vorzunehmen sind oder nicht. Der breiteren
Öffentlichkeit zu unterstellen, ihr sei weder bekannt noch
vermittelbar, dass Mittelzuflüsse nicht mit dem erzielten
Gewinn gleichzusetzen sind und dass erst unter
Berücksichtigung von Betriebsausgaben, Steuern usw. ermittelt
werden kann, was für den Einzelnen "unterm Strich
herauskommt", wäre abwegig. Nach alledem besteht bereits kein
tatsächlicher Grund für die Annahme, die Abgeordneten würden
in unzumutbarer Weise gezwungen, die sie betreffenden Angaben
gegenüber der Öffentlichkeit richtig stellend zu
erläutern.

317

ee) Auch soweit sich die Antragsteller dagegen
wenden, dass sie im Fall der Überschreitung der
Unerheblichkeitsschwellen jede einzelne Tätigkeit und jedes
Vertragsverhältnis anzuzeigen haben, ist jedenfalls zum
gegenwärtigen Zeitpunkt nicht ersichtlich, dass ihnen damit
eine vom Gesetzeszweck nicht geforderte und übermäßige Last
auferlegt würde.

318

(1) Die gesetzliche Regelung der §§ 44 a
Abs. 4 Satz 1, 44 b Nr. 1 AbgG enthält zur Ausgestaltung
der Anzeigepflichten abgesehen von ihrer Zweckbestimmung
keine umfassenden Vorgaben und überantwortet die
Ausgestaltung dem Deutschen Bundestag in den
Verhaltensregeln. Die vorliegenden Verhaltensregeln legen in
§ 1 Abs. 1, 2 und 5 Satz 1 zwar fest, welche Vorgänge
der Anzeigepflicht unterliegen, regeln aber nicht
detailliert, welche Einzelangaben zu den jeweiligen
Tätigkeiten, Vereinbarungen unter anderem zu machen sind,
sondern ermächtigen den Präsidenten zum Erlass von
Ausführungsbestimmungen über Inhalt und Umfang der
Anzeigepflicht (§ 1 Abs. 4, Abs. 5 Sätze 2 und 3 VR).
§ 1 Abs. 5 Satz 3 VR, wonach die Ausführungsbestimmungen
vorsehen können, dass statt der Angaben zum Auftraggeber eine
Branchenbezeichnung anzugeben ist, lässt mit hinreichender
Deutlichkeit erkennen, dass die Angaben zumindest eine
hinreichende Individualisierung sowohl des einzelnen
Geschäftsgegenstandes als auch des Vertragspartners
ermöglichen müssen, sofern nicht gesetzliche
Zeugnisverweigerungsrechte oder Verschwiegenheitspflichten
geltend gemacht werden können (§ 1 Abs. 5 Sätze 1 und 2
VR).

319

(2) Dementsprechend erstrecken die
Ausführungsbestimmungen die Pflicht zur Anzeige über die Art
der Tätigkeit hinaus auch auf den Namen und Sitz der
jeweiligen Partner der einzelnen Vertrags- oder
Mandatsverhältnisse mit der Folge, dass auch die jeweiligen
Einkünfte zu offenbaren sind (vgl. Nrn. 3 und 8 AB). Die
Regelung der Nr. 3 Abs. 2 AB, nach der Vertragspartner von
Freiberuflern und Selbstständigen nur anzuzeigen sind, soweit
die Brutto-Einkünfte aus einer oder mehreren
Vertragsbeziehungen mit diesen Vertragspartnern die in
§ 1 Abs. 3 Satz 1 VR genannten Beträge übersteigen,
lässt an diesem Verständnis der Ausführungsbestimmungen
keinen Zweifel.

320

Die Ausführungsbestimmungen sind erkennbar von
der Intention des § 44 a Abs. 4 Satz 1 AbgG geleitet,
mandatserhebliche Interessenverknüpfungen aufzudecken. Diese
werden in der Regel nur deutlich, wenn die Art des
Tätigwerdens des Abgeordneten, sein jeweiliger
Vertragspartner und die Größenordnung der Einkünfte bekannt
werden. Dies liegt bei Beratungs-, Gutachter- und
vergleichbaren Tätigkeiten auf der Hand, und es macht keinen
erheblichen Unterschied, ob derartige Tätigkeiten jeweils
gesondert vereinbart oder im Rahmen einer fortlaufenden
Berufstätigkeit als Rechtsanwalt, Unternehmensberater oder
ähnliches erbracht werden. Der vom Antragsgegner zu 2) in den
Ausführungsbestimmungen gewählte Ansatz ist daher nicht zu
beanstanden.

321

Die Antragsteller machen indes geltend, dass
die angegriffene Regelung sie in einer Weise belaste, die vom
legitimen Zweck der Anzeigepflichten und der Befugnis des
Antragsgegners zu 2) zu typisierender Regelung nicht mehr
gedeckt sei. Sie sehen zum einen in der vierteljährlichen
Pflicht zur Aktualisierung der Anzeigen (§ 1 Abs. 6 VR)
in Bezug auf die Angabe von Einzelverträgen eine unzumutbare
Belastung. Zum andern befürchten sie, dass Wettbewerber über
die Kenntnis der Einzelverträge nicht gerechtfertigte
Einblicke in die Unternehmen der Abgeordneten nehmen können,
und halten negative Reaktionen von Vertragspartnern auf die
Offenbarung der einzelnen Verträge auch bei deren
Anonymisierung gemäß Nr. 8 AB für wahrscheinlich. Namentlich
die Antragsteller zu 1) und 6) haben unter Hinweis auf die
Gegebenheiten in der gewerblichen Wirtschaft beziehungsweise
in einer Versicherungsagentur und in freien Berufen geltend
gemacht, dass es eine Vielzahl von Geschäften gebe, bei denen
ein Einfluss auf die Mandatsausübung von vorneherein
ausgeschlossen werden könne. Durch die Verpflichtung, dennoch
Geschäftsvorgänge in womöglich hoher Anzahl zur
Veröffentlichung anzugeben, seien sie unverhältnismäßig
belastet, zumal die Veröffentlichung einer Fülle von nicht
relevanten Daten dem eigentlichen Informationszweck
zuwiderlaufe, weil sie das Herausfiltern des Bedeutsamen
erschwere.

322

Die Annahme, dass Abgeordnete, die
pflichtgemäß das Mandat in den Mittelpunkt ihrer Tätigkeit
stellen, aus einer neben dem Mandat ausgeübten
Berufstätigkeit in so großer Anzahl Einkünfte von jeweils
mehr als 1000 Euro in einem Monat oder 10000 Euro im Jahr
erzielen könnten, dass die geforderte Auflistung zu einer
unzumutbaren Belastung oder zu einem für den Wähler nicht
mehr durchschaubaren Datenfriedhof würde, liegt auf den
ersten Blick fern. Keiner der Antragsteller hat Zahlenangaben
gemacht, die geeignet wären, die Einschätzung zu stützen,
dass die vorgesehenen Anzeigepflichten für ihn zu derartigen
quantitativ unzumutbaren Belastungen führen würden. Derartige
Belastungen können allerdings auch nicht mit Sicherheit
ausgeschlossen werden, zumal die Konkretisierung
entsprechender Befürchtungen den Antragstellern nur mit Hilfe
von Angaben möglich gewesen wäre, deren Offenlegung sie im
vorliegenden Rechtsstreit gerade abzuwehren suchen.

323

Die bloße Möglichkeit, dass Einschätzungen,
die den beschlossenen Regelungen zugrunde liegen, sich in
diesem oder anderen Punkten als unzutreffend erweisen und in
der praktischen Anwendung unvorhergesehene Unzuträglichkeiten
auftreten, die auch durch eine am Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit orientierte Auslegung nicht zu vermeiden
sind, führt nicht zur Verfassungswidrigkeit der angegriffenen
Vorschriften. Die mit den angegriffenen Regelungen verfolgten
Gemeinwohlbelange erfordern eine wirksame Regelung. In der
Abwägung zwischen dem Risiko der Verfehlung des
Regelungsziels und dem Risiko vermeidbarer Belastungen
einzelner Abgeordneter ist der Normgeber nicht verpflichtet,
von vornherein vorrangig Letzteres auszuschließen (vgl.
bereits oben D.I.2.a>bb>).

324

(3) Soweit die Antragsteller sich gegen die in
§ 1 Abs. 5 VR, Nr. 8 AB für den Fall des Bestehens
gesetzlicher Zeugnisverweigerungsrechte und
Verschwiegenheitspflichten vorgesehene Verpflichtung wenden,
statt des Auftraggebers eine Branchenbezeichnung
beziehungsweise die Art der Tätigkeit anzugeben, ist
berechtigten und vom Vertragspartner zu wahrenden
Geheimhaltungsinteressen Dritter durch § 1 Abs. 5 VR in
Verbindung mit Nr. 8 AB hinreichend Rechnung getragen. Die
Ausgestaltung der Anzeigepflicht in Nr. 8 AB, wonach
Angaben über die Art der Tätigkeit in dem einzelnen Vertrags-
oder Mandatsverhältnis genügen, lässt dem Abgeordneten auch
in kritischen Fällen hinreichend Raum, die Anzeige seiner
Tätigkeit so zu gestalten, dass Rückschlüsse auf seinen
Vertragspartner nicht möglich sind.

325

Soweit die Antragsteller Vorkehrungen dagegen
vermissen, dass aus ihren Angaben Rückschlüsse auf die
Verhältnisse anderer – zum Beispiel beim Antragsteller zu 1)
auf die Einkünfte seines Bruders als gleichgestellten
Geschäftsführer - gezogen werden können, brauchte der
Normgeber darauf von Verfassungs wegen nicht Rücksicht zu
nehmen. Der gesetzliche Zweck der Transparenzregeln würde
verfehlt, wenn der Abgeordnete von ihrer Beachtung allein
wegen möglicher Rückschlüsse oder Vermutungen in Bezug auf
die Einkünfte Dritter zu befreien wäre. Daraus resultierende
mittelbare Auswirkungen auf Dritte müssten, soweit sie
unvermeidbar wären, hingenommen werden. Im Übrigen wird es in
der Regel bei dem betroffenen Abgeordneten und dem potentiell
mitbetroffenen Dritten selbst liegen, diejenigen ergänzenden
Informationen preiszugeben oder nicht preiszugeben, die einen
Schluss von den Einkünften des Abgeordneten auf die des
Dritten erst ermöglichen.

326

3. Die in § 44 a Abs. 4 Satz 1, § 44
b Nr. 4 AbgG in Verbindung mit § 3 VR normierte
Veröffentlichung der anzeigepflichtigen Tätigkeiten sowie der
Einkünfte nach Maßgabe bestimmter Einkommensstufen verletzt
Rechte der Antragsteller ebenfalls nicht.

327

a) Die Veröffentlichung findet ihre
grundsätzliche Rechtfertigung darin, dass die Beurteilung
über die Mandatsausübung des Abgeordneten den Wählern zukommt
und ihnen die dafür erheblichen Informationen zur Verfügung
stehen sollen. Die Angabe mandatserheblicher Tätigkeiten und
Einkünfte allein gegenüber dem Präsidenten, dem Präsidium,
dem Ältestenrat oder einem besonderen Gremium des Deutschen
Bundestages würde dem demokratischen Grundanliegen weit
weniger entsprechen. Aus diesem Grunde ist auch nichts gegen
die Veröffentlichung sowohl von Tätigkeiten als auch von
Einkünften einschließlich ihrer Herkunft zu erinnern, weil
sie erst zusammen ein Bild darüber vermitteln, welchen
Einflüssen der Abgeordnete ausgesetzt sein kann und in
welchem Umfang dies der Fall ist.

328

b) Soweit sich die Antragsteller gegen die
Veröffentlichung von Brutto-Einkünften, zumal unter
Verwendung des Begriffs "Einkommensstufen" (§ 3 Satz 2
VR), wenden, weil mit diesen Angaben die Wähler nicht
informiert, sondern desinformiert würden und dadurch die
betroffenen Abgeordneten zu weit reichenden und unzumutbaren
Klarstellungen genötigt seien, verfehlen sie Zweck und
Eignung des Zuflussprinzips und unterstellen in angreifbarer
Weise den Bürgern Unfähigkeit zu sachgerechter
Informationsaufnahme und -verarbeitung; das ist bereits
ausgeführt (oben D.I.2.e>dd>).

329

4. Fehl geht auch der Einwand, das
Stufenmodell sei deshalb ungeeignet, weil infolge der
gewählten Pauschalierung Transparenz nicht hergestellt,
sondern vereitelt werde. Es mag zwar zutreffen, dass eine
Veröffentlichung von Einkünften in ihrer jeweiligen Höhe dem
Idealbild eines offenen, in jeder Hinsicht durchschaubaren
Prozesses politischer Willensbildung (vgl. BVerfGE 40, 296
) mehr entspräche. Indes ist auch eine lediglich
nach Stufen pauschalierte Angabe der Höhe der Einkünfte
(Stufe 1: 1000 bis 3500 Euro; Stufe 2: 3501 bis 7000 Euro;
Stufe 3: über 7000 Euro), zumal in Verbindung mit der
Veröffentlichung der Angaben über die Art der Tätigkeit
einschließlich Vertragspartner, Unternehmen oder Organisation
(vgl. § 1 Abs. 2 und 3 i.V.m. § 3 VR und Nr. 3 AB),
ein taugliches Mittel, auf mögliche, die Unabhängigkeit des
Mandats beeinträchtigende Interessenverknüpfungen und ihren
Umfang hinzuweisen. Die Eignung des zur Verfolgung eines
Regelungsziels eingesetzten Mittels wird nicht dadurch
ausgeschlossen, dass noch wirkungsstärkere Mittel hätten
eingesetzt werden können (vgl. BVerfGE 63, 88 ;
79, 256 ; 103, 293 ; stRspr). Ein dem
Regelungsziel förderliches Maß an Transparenz wird
hergestellt, wenn die Wähler darüber unterrichtet werden,
dass ein Abgeordneter aus Tätigkeiten neben dem Mandat
monatliche Einkünfte in Höhe von bis zur Hälfte seiner
Abgeordnetendiäten (Stufe 1), bis zu deren Höhe
(Stufe 2) oder darüber (Stufe 3) erzielt. Dass das
Stufenmodell Irreführungen zu Lasten der Abgeordneten
bewirken könnte, ist nicht ersichtlich.

330

5. Die von den Antragstellern angegriffenen
Regelungen zur Sanktionierung von Verstößen gegen
Anzeigepflichten (§ 44 a Abs. 4 Sätze 2 bis 5, § 44
b Nr. 5 AbgG und § 8 VR) sind mit Art. 38 Abs. 1
Satz 2 GG vereinbar.

331

a) Aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG folgt
nicht, dass Abgeordnetenpflichten grundsätzlich nicht mit
rechtsförmigen Sanktionen bewehrt, sondern allein über die
politische Verantwortung gegenüber dem Wähler reguliert sein
dürften. Die Anzeigepflichten sollen, wie dargelegt, dazu
beitragen, einen fairen und transparenten Prozess der
politischen Willensbildung überhaupt erst zu ermöglichen,
sind also dem politischen Prozess vorgelagert und Bedingung
seines Funktionierens. Pflichten dieser Art müssen rechtlich
konstituiert sein und im Bedarfsfall – gegebenenfalls auch
mittels Sanktionen - durchgesetzt werden. Die
Funktionsfähigkeit des Parlaments würde beeinträchtigt und
das Prinzip der strikten Gleichbehandlung aller Abgeordneten
(vgl. BVerfGE 40, 296 ; 80, 188
; 93, 195 ; 112, 118
) verletzt, wenn Offenlegungspflichten gegenüber
Abgeordneten, die deren Erfüllung verweigern, mangels
wirksamer Sanktionen nicht durchgesetzt werden könnten. Zudem
würde das Parlament in den Augen der Öffentlichkeit machtlos
erscheinen, die eigenen Regeln umzusetzen, was zu einem der
Funktionsfähigkeit des Parlaments ebenfalls abträglichen
Vertrauens- und Ansehensverlust führen müsste.

332

Die repräsentative Funktion des freien Mandats
beruht auf der Einhaltung einer Vielzahl von Organisations-
und Verfahrensregeln, die erst in ihrem Zusammenspiel das
Repräsentationsprinzip zur Geltung bringen und die
Legitimität der Entscheidungen des Parlaments begründen. Auch
soweit diese Verfahrensregeln die Abgeordneten selbst
betreffen, muss für ihre Effektivität gesorgt werden. Das
freie Mandat schließt daher die Möglichkeit, die zu seiner
institutionellen Entfaltung erforderlichen Sanktionen zu
verhängen, nicht aus, sondern ein. Dementsprechend war der
Abgeordnetenstatus schon bislang nicht prinzipiell
sanktionsfrei ausgestaltet; so sei auf die Strafbarkeit der
Abgeordnetenbestechung (§ 108 e StGB) und der Verletzung
der Verschwiegenheitspflicht (§ 353 b Abs. 2 Nr. 1 StGB)
hingewiesen.

333

Die Einführung spezifisch ausgestalteter
Sanktionen rückt den Abgeordneten nicht in die Nähe eines der
Disziplinargewalt seines Dienstherrn unterworfenen Beamten.
Dieser unterliegt dem Disziplinarrecht mit seinem gesamten
dienstlichen und außerdienstlichen Verhalten (vgl. § 45
BRRG, § 77 BBG). Demgegenüber muss der Abgeordnete
lediglich punktuell Folgen von Pflichtverstößen und auch nur
zur Durchsetzung von Rechtsgütern mit Verfassungsrang
hinnehmen. Soweit sich die Antragsteller im Hinblick auf die
Überprüfung verhängter Ordnungsgelder durch das
Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich dagegen wehren, einer
anderen Jurisdiktionsgewalt als der des
Bundesverfassungsgerichts unterworfen zu sein, verkennen sie,
dass die Rechtsprechung durch das Bundesverfassungsgericht
nur in den ihm durch das Grundgesetz ausdrücklich
zugewiesenen Fällen ausgeübt wird (Art. 92, Art. 93
GG) und die Organklage gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG
ausschließlich der Auslegung des Grundgesetzes dient.

334

b) Die Antragsteller haben nicht aufzuzeigen
vermocht, dass Einzelheiten der angegriffenen
Sanktionsregelungen mit dem Grundgesetz unvereinbar
wären.

335

aa) Die Antragsteller zu 1) bis 5) tragen
lediglich vor, zur Durchsetzung der Anzeigepflichten reiche,
wie in Nr. 8 der früheren Verhaltensregeln vorgesehen, die
Feststellung eines Verstoßes und deren Veröffentlichung aus.
Dabei verkennen sie die gegenüber dem früheren
Verhaltenskodex weiter gehenden Zwecke und Gegenstände der
Anzeigepflichten. Es lag nahe, auf die erweiterte Zielsetzung
abgestimmte Sanktionen zu entwickeln. Dass der Gesetzgeber
dabei die bei der Wahrnehmung seiner Kompetenz gemäß
Art. 38 Abs. 3 GG gesetzten Grenzen überschritten hätte,
ist nicht ersichtlich. Handlungspflichten mit der Androhung
und Verhängung von Ordnungsgeldern durchzusetzen, ist
rechtsüblich und auch Abgeordneten gegenüber nicht
grundsätzlich unangemessen.

336

bb) Die Antragsteller zu 7) bis 9) erörtern
nach Art eines Rechtsgutachtens eine Reihe von Fragen, die
das vom Antragsgegner zu 1) beschlossene Sanktionssystem
aufwerfen könnte, ohne aber vorzutragen, durch bestimmte
Regelungen in rügefähigen Rechten verletzt zu sein. Damit
fehlt es an der Grundlage für eine Erörterung im vorliegenden
Verfahren. Es bleibt den Antragstellern unbenommen, Einwände
gegen Einzelheiten des Sanktionssystems in einem
Verwaltungsstreitverfahren vorzubringen; hält das
Bundesverwaltungsgericht verfassungsrechtliche Einwände für
überzeugend, hat es die Sache gemäß Art. 100 Abs. 1 GG
dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen.

II.

337

Soweit die Antragsteller sich
gegen die Pflicht zur Offenlegung ihrer Tätigkeiten neben der
Mandatsausübung und der daraus erzielten Einkünfte wenden,
wie sie in § 44 a Abs. 4 Satz 1 AbgG
vorgesehen und in den Verhaltensregeln auf der Basis von
§ 44 b Nrn. 1, 2 und 4 AbgG näher ausgestaltet
wird, müssten die Anträge nach Ansicht der die Entscheidung
nicht tragenden Richter Hassemer, Di Fabio, Mellinghoff und
Landau Erfolg haben. Die Freiheit des Mandats nach
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG steht einer
angemessen ausgestalteten Pflicht von Abgeordneten zur
Mitteilung von Tätigkeiten neben der Mandatsausübung und
daraus erzielten finanziellen Zuflüssen zwar nicht von
vornherein entgegen. Soweit jedoch § 44 a Abs. 4
Satz 1, § 44 b Nrn. 1, 2 und 4 AbgG in
Verbindung mit den Verhaltensregeln die Abgeordneten dazu
verpflichten, ihre erzielten Einnahmen in weitem Umfang und
ohne hinreichende rechtsstaatliche Sicherungen der
Öffentlichkeit preiszugeben, ist das mit Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar.

338

1. a) Das freie Mandat ist dazu
bestimmt, die Unabhängigkeit des Abgeordneten in einem
umfassenden Sinne zu sichern (Badura, in: Schneider/Zeh,
Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik
Deutschland, 1989, § 15 Rn. 15; Brenner, in: Der Staat
des Grundgesetzes – Kontinuität und Wandel, Festschrift für
Peter Badura zum 70. Geburtstag, 2004, S. 27). Gerade ein
während des Mandats ausgeübter Beruf stützt die politische
Unabhängigkeit des Abgeordneten (vgl. H. H. Klein, Status des
Abgeordneten, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des
Staatsrechts, Bd. III, 3. Aufl. 2005, § 51 Rn. 37;
Fromme, Publizität für "Beraterverträge" von Abgeordneten?,
ZRP 1972, S. 225 ). Deshalb ist der
grundrechtliche Schutz der Berufsfreiheit auch bei der
Auslegung des freien Mandats von Bedeutung. Eingriffe in die
Berufsfreiheit der Abgeordneten schmälern zugleich ihre
Unabhängigkeit und sind regelmäßig nur dann zu rechtfertigen,
wenn sie gerade das Ziel verfolgen, verbotene Abhängigkeiten
von gesellschaftlichen Interessengruppen zu verhindern oder
sichtbar zu machen.

339

Die berufliche Tätigkeit dient
dem Mandat nicht nur mittelbar dadurch, dass der Abgeordnete
durch sie fortlaufend einen breiten Erfahrungsschatz erhält,
den er in seiner parlamentarischen Arbeit fruchtbar machen
kann. Vielmehr verhindern die Berufsausübung und die damit
verbundene Möglichkeit der Rückkehr in eine bürgerliche
Existenz, dass politische und nicht zuletzt auch finanzielle
Abhängigkeitsverhältnisse entstehen, die für die inhaltliche
Ausübung der Mandatstätigkeit auf die Dauer nicht ohne
Auswirkungen bleiben können. Wer für sich selbst über das
Mandat hinaus sorgen kann, wird weniger leicht seine eigene
Meinung einer parteipolitisch vorgegebenen Räson
opfern. Eine möglichst weitgehende Freiheit
des Abgeordneten neben dem Mandat ist deshalb wesentlicher
Bestandteil der Freiheit des Mandats selbst. Deswegen stellt
jeder staatliche Eingriff in die Ausübung eines Berufs durch
den Abgeordneten neben seinem Mandat zugleich einen Eingriff
in die Freiheit des Mandats selbst dar.

340

b) Aus diesem Grund können im
Rahmen der nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
gewährleisteten Freiheit des Mandats ergänzend auch
grundrechtliche Aspekte von Bedeutung sein.

341

aa) Die vom Volk ausgehende
Staatsgewalt wird vom Parlament als Ganzem, also der
Gesamtheit seiner Mitglieder, ausgeübt (vgl. BVerfGE 44, 308
; 56, 396 ; 80, 188
), der einzelne Abgeordnete ist Vertreter
des ganzen Volkes (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG).
Zugleich kommt der Abgeordnete aus der Mitte des Volkes und
soll den Vorstellungen und Anliegen der Bevölkerung im
Deutschen Bundestag Gehör verschaffen. Da jeder einzelne
Abgeordnete persönlich und gesellschaftlich unterschiedlich
geprägt ist, ergibt sich im Parlament, dem Demokratieprinzip
entsprechend, insgesamt ein breites und damit pluralistisches
Spektrum an Fähigkeiten, Interessen und Wertvorstellungen
(vgl. Magiera, in: Sachs, GG, 3. Aufl. 2003,
Art. 38 Rn. 45). Die politische Forderung und die
verfassungsrechtliche Annahme einer Verwurzelung der
einzelnen Abgeordneten in der gesellschaftlichen Sphäre hält
den Gedanken lebendig, dass das Volk auch im repräsentativen
System des Grundgesetzes Träger der Staatsgewalt im Sinne von
Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG ist.

342

bb) Der Abgeordnete hat nach
Art. 48 Abs. 2 Satz 1 GG ein öffentliches Amt
inne. In seiner Stellung als Bindeglied zwischen Staat und
Gesellschaft unterscheidet sich der Abgeordnete allerdings
deutlich von anderen Inhabern eines öffentlichen Amtes (vgl.
BVerfGE 76, 256 ). Der Beamte etwa verliert zwar
mit der Übernahme eines öffentlichen Amtes nicht seine
Stellung als Staatsbürger; aber bei ihm wird zwischen
persönlicher und amtlicher Rechtssphäre deutlich
unterschieden (s. etwa Kunig, Das Recht des öffentlichen
Dienstes, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht,
13. Aufl. 2005, Kap. 6 Rn. 45 ff.; Depenheuer, Das
öffentliche Amt, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des
Staatsrechts, Bd. III, 3. Aufl. 2005, § 36 Rn.
60 ff.), das heißt der Beamte ist Amtsträger und
daneben, also im Wesentlichen außerhalb seines Amtes,
Staatsbürger. Demgegenüber ist der Abgeordnete Inhaber eines
öffentlichen Amtes und nicht daneben, sondern zugleich, das
heißt innerhalb seines Amtes, Staatsbürger; er kann die ihm
vom Grundgesetz zugedachte Repräsentationsaufgabe umso besser
erfüllen, je stärker er seine Verwurzelung in der
gesellschaftlichen Sphäre in den parlamentarischen Prozess
einbringt.

343

Während also der Beamte
weisungsunterworfen ist, genießt der Abgeordnete die Freiheit
des Mandats. Die Freiheit des Abgeordneten ist recht
verstanden zwar nicht eine Freiheit von Pflichten, sondern
eine "Freiheit in der Wahrnehmung seiner Amtspflicht" (H. H.
Klein, in: Maunz/Dürig, GG Art. 48 Rn. 34). Aber
gerade eine solche Freiheit in der Amtsführung unterscheidet
den Abgeordneten deutlich vom Beamten, und dies auch mit
Konsequenzen für den Schutz beruflicher, politischer oder
sonstiger Tätigkeiten, die zugleich mit dem Mandat ausgeübt
werden. In der Wahrnehmung des Mandats ist der Abgeordnete
gerade nicht weisungsunterworfen, sondern durch Art. 38
Abs. 1 GG in seiner Freiheit und Gleichheit besonders
geschützt; deshalb darf er nicht in eine Ämterhierarchie
einbezogen, darf er weder in seiner politischen Wahlkreis-
oder Parteiarbeit noch in seinem fortgeführten Beruf
beeinträchtigt werden. Die verfassungsrechtlich normierte
Freiheit oder Unabhängigkeit in der Ausübung öffentlicher
Ämter ist stets eine gefährdete Freiheit. Sie kann vom
Amtsträger selbst gefährdet werden, wenn er nicht aus eigener
Einsicht und vertraut mit dem Ethos des Amtes Gebrauch von
der Freiheit des Mandats macht; sie kann aber auch durch
Regelungen gefährdet werden, die einen solch sorgsamen Umgang
mit der Freiheit sicherstellen oder kontrollieren wollen.
Eine strikte Trennung zwischen amtlicher und
staatsbürgerlicher Stellung lässt sich beim Abgeordneten
deshalb nicht durchhalten; sie würde die Funktion des
Abgeordneten als Bindeglied zwischen Volk und
parlamentarischem Prozess verkennen.

344

cc) Die Pflicht zur Offenlegung
der Tätigkeiten neben der Mandatsausübung und der daraus
erzielten Einkünfte gemäß § 44 a Abs. 4
Satz 1, § 44 b Nrn. 1, 2 und 4 AbgG in
Verbindung mit den Verhaltensregeln ist nach der Intention
des Gesetzgebers zunächst auf die Mandatsausübung gerichtet,
weil mögliche Interessenkollisionen sichtbar gemacht werden
sollen, um Einflussnahmen auf Abgeordnete aus dem
gesellschaftlichen Bereich zu begrenzen und dadurch die
Unabhängigkeit und Entscheidungsfreiheit der Abgeordneten zu
stärken (vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der
Fraktionen SPD und Bündnis 90/DIE GRÜNEN vom 14.Juni 2005,
BTDrucks 15/5671, S. 1, 4). Zugleich liegt eine
zielgerichtete Regelung des außerparlamentarischen Verhaltens
der Abgeordneten vor, weil Gegenstand der Offenlegung gerade
Tätigkeiten neben der Mandatsausübung sind. Dem Abgeordneten
in diesen Fällen die Berufung auf seine grundrechtlich
geschützten Rechtspositionen gänzlich zu versagen, hieße eine
vollständige Mediatisierung des Bürgers durch das Mandat
anzunehmen, die der grundgesetzlichen Konturierung des
Abgeordnetenstatus nicht gerecht würde.

345

2. In der Pflicht der
Abgeordneten, ihre Tätigkeiten neben der Mandatsausübung
sowie die daraus erzielten Einkünfte umfassend offenzulegen,
liegt ein Eingriff in das freie Mandat gemäß Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG.

346

Der einzelne Abgeordnete kann der
Pflicht zur Offenlegung seiner Tätigkeiten neben der
Mandatsausübung sowie der daraus erzielten Einkünfte nicht
entgehen. Die Offenlegung ist durch § 44 a Abs. 4
Satz 1, § 44 b Nrn. 1, 2 und 4 AbgG in
Verbindung mit § 1 Abs. 1 bis 3, § 3 VR nicht
nur als echte Rechtspflicht ausgestaltet worden; die fehlende
oder fehlerhafte Erfüllung dieser Pflicht ist nach § 44
a Abs. 4 Sätze 2 bis 5 AbgG in Verbindung mit
§ 8 VR auch sanktionsbewehrt. Der Abgeordnete, der die
umfassende Offenlegung von Tätigkeiten und Einkünften
vermeiden will, weil er diese Informationen seinem privaten
Bereich zuordnet, hat daher keine andere Möglichkeit, als
seine Tätigkeit außerhalb der Mandatsausübung zu
modifizieren, indem er bestimmte oder sogar alle Tätigkeiten
aufgibt.

347

Dass diese Verhaltensänderung auf
einem freien Willensentschluss des Abgeordneten beruhte und
daher keinen staatlichen Eingriff in die Freiheit des Mandats
darstellte, kann nicht eingewendet werden. Der Gesetzgeber
hat sogar eine Steuerungswirkung im Hinblick auf die
Intensität der Wahrnehmung von Tätigkeiten neben der
Mandatsausübung bezweckt (s. die Begründung des
Gesetzentwurfs der Fraktionen SPD und Bündnis 90/DIE GRÜNEN
vom 14. Juni 2005, BTDrucks 15/5671, S. 4). Hat der bereits
in seinem öffentlichen Amt befindliche Abgeordnete insoweit
nur die Wahl zwischen der Offenlegung oder der Aufgabe oder
Änderung seiner außerparlamentarischen Tätigkeiten, so kann
die Offenlegungspflicht auch Auswirkungen auf die
Entscheidung haben, sich zukünftig - erneut oder
erstmals - um ein Abgeordnetenmandat zu bewerben (vgl.
auch Fromme, Publizität für "Beraterverträge" von
Abgeordneten?, ZRP 1972, S. 225 ).

348

Bei der Würdigung der
Eingriffsintensität kann nicht außer Acht bleiben, dass mit
der Offenlegung gerade auch von ungewichteten Tatsachen wie
Bruttoeinkünfte, die nicht im Kontext darstellbar sind, eine
publizistische Prangerwirkung entstehen kann. Ohne nähere
Erklärungen und Gewichtungen können die bloßen Informationen
über Mittelzuflüsse in mehrfacher Hinsicht zu Fehlschlüssen
verleiten, die den beruflich weiter verwurzelten Abgeordneten
unter ganz erheblichen und ungerechtfertigten öffentlichen
Druck setzen. Derlei schwer messbare Wirkungen verlangen
danach, bei der Verhältnismäßigkeitskontrolle die Eignung des
Eingriffs exakt in Beziehung zum zulässigerweise verfolgten
Ziel zu setzen und die Erforderlichkeit im Hinblick auf den
angestrebten Zweck zu prüfen.

349

3. Auch die Freiheit des Mandats
ist unter dem Grundgesetz nicht schrankenlos gewährleistet.
Vielmehr kann diese Freiheit begrenzt werden, allerdings nur
durch andere Rechtsgüter von Verfassungsrang (s. BVerfGE 99,
19 ; Morlok, in: Dreier, GG, Bd. II, 2. Aufl. 2006,
Art. 38 Rn. 151 ff.). Die Repräsentations- und
die Funktionsfähigkeit des Parlaments sowie die Integrität
und politische Vertrauenswürdigkeit des Deutschen Bundestages
sind vom Senat grundsätzlich als Rechtsgüter anerkannt
worden, die Einschränkungen der Freiheit des Mandats
legitimieren können (vgl. BVerfGE 80, 188 <219, 222>;
84, 304 ).

350

a) Für die streitgegenständlichen
Offenlegungsregeln stellt sich zuvörderst die Frage, ob der
Eingriff in die Freiheit des Mandats gerechtfertigt ist, weil
er dem Anliegen dient, Transparenz herzustellen, und insoweit
eine "Öffentlichkeit des Abgeordnetenstatus" zum Ausdruck
bringt; denn hierin lag das wesentliche Anliegen des
Gesetzgebers bei der Einführung der Offenlegungsregeln (s.
den Gesetzentwurf der Fraktionen SPD und Bündnis 90/DIE
GRÜNEN vom 14. Juni 2005, BTDrucks 15/5671, S. 1,
4).

351

aa) Das Grundgesetz selbst
vermeidet allerdings nicht nur den Begriff der Transparenz;
es setzt auch ersichtlich sein Vertrauen in ein weitaus
voraussetzungsreicheres System der legitimen Machtausübung
und ihrer Kontrolle (vgl. auch Schnapp, Darf es von Rechts
wegen den "gläsernen Abgeordneten" geben?, NWVBl 2006,
S. 401 ). Zwar ist der
Aspekt der Öffentlichkeit staatlicher Beratungs- und
Entscheidungsprozesse ein inhärenter Bestandteil des
demokratischen Prinzips, wie es das Grundgesetz in
Art. 20 Abs. 1 GG niederlegt (s. BVerfGE 70, 324
; 103, 44 ). Doch ist zum einen in
methodischer Hinsicht zu beachten, dass sich Art und Maß der
verfassungsgewollten Öffentlichkeit nicht aus einem
apriorischen Demokratieprinzip, sondern zuvörderst aus den
besonderen Öffentlichkeitsgeboten ergeben, die das
Grundgesetz im Einzelnen vorsieht. Zum anderen darf, wo
mehrere Prinzipien in Widerstreit geraten können, nicht eines
auf Kosten des anderen schematisch oder gar absolut zu
Geltung gebracht werden; insofern ist es von vornherein
unstatthaft, eine verfassungsrechtliche Diskussion um
Offenlegungspflichten zu führen, ohne die aus dem
Rechtsstaatsprinzip folgenden Sicherungsanliegen, das heißt
auch die Frage eines Ausgleichs zwischen Öffentlichkeit und
Privatheit, mit einzubeziehen (vgl. zu dem Aspekt der
Verfahrenssicherung auch Trute, in: von Münch/Kunig, GG, Bd.
2, 5. Aufl. 2001, Art. 38 Rn. 82).

352

bb) Überdies ist zweifelhaft, ob
in Bezug auf den Abgeordneten überhaupt ganz allgemein von
einem verfassungsrechtlichen Anliegen der Herstellung von
Öffentlichkeit gesprochen werden kann. Zwar ist die
Öffentlichkeit der Verhandlungen des Deutschen Bundestages,
die in Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG als Regelfall
vorgesehen ist, ein Kernelement des demokratischen
Parlamentarismus (vgl. BVerfGE 70, 324 ) und nicht
zuletzt ein wichtiges Kontrollinstrument der staatlichen
Machtausübung (Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 8. Aufl.
2006, Art. 20 Rn. 11); auch Untersuchungsausschüsse
des Bundestages (Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG) und
der Bundesrat (Art. 52 Abs. 3 Satz 3 GG)
verhandeln nach den verfassungsrechtlichen Vorgaben
öffentlich.

353

Diesen expliziten
verfassungsrechtlichen Öffentlichkeits-geboten ist aber
gemein, dass sie sich auf staatliche Organe oder - im
Fall der Untersuchungsausschüsse - ihrer
Untergliederungen beziehen; es geht also um Öffentlichkeit im
politischen Prozess (s. auch Schnapp, Darf es von Rechts
wegen den "gläsernen Abgeordneten" geben?, NWVBl 2006, S. 401
). Demgegenüber ist nach dem Text des
Grundgesetzes der einzelne Abgeordnete als Person nicht
Gegenstand einer spezifischen Transparenzforderung. Wenn
demgegenüber vereinzelt von einem "Status der Öffentlichkeit
des Abgeordneten" gesprochen wird, aus dem sich unmittelbar
Pflichten und Verbote ableiten sollen (so insbesondere
Morlok, in: Dreier, GG, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 38
Rn. 169; vgl. auch Groß, Erweiterung
veröffentlichungspflichtiger Angaben von Mitgliedern des
Deutschen Bundestages, ZRP 2002, S. 472 ), ist das
schon deshalb eine missverständliche Verkürzung, weil der
Verfassungsgeber öffentliche Rechenschaftspflichten in
Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG für die politischen
Parteien eigens geregelt, für den Abgeordneten von einer
entsprechenden Regelung jedoch gerade abgesehen hat.

354

cc) Transparenz ist zudem ein
ambivalenter Begriff: Wissen und Aufklärung gehören zur
Demokratie ebenso wie der rechtsstaatliche und schonende
Umgang mit personenbezogenen Daten. Mit der Forderung nach
Transparenz werden gläserne Verhältnisse verlangt, der
Amtsträger soll der Öffentlichkeit zeigen, was er tut und wer
er ist. Eine solche Forderung ist im Kampf gegen Diktatur und
Autokratie eine angemessene Waffe; denn jede illegitime und
korrupte Herrschaft braucht Verdunkelung und Heimlichkeit.
Nicht ohne Grund hat die friedliche Revolution in der
Endphase der DDR mit einer großen Kraftanstrengung die
Öffnung der Stasi-Archive verlangt und durchgesetzt. Die
Forderung nach absoluter Transparenz zeigt aber dort eher
Hilflosigkeit, wo es an den bewährten Sicherungen einer
rechtsstaatlichen Demokratie fehlt. Das rechtsstaatliche
System des Grundgesetzes benötigt und erlaubt kein
jakobinisches Schwert, mit dem man die Hülle privater und
gewerblicher Abwehrrechte durchschlagen könnte, um die
"wahren" Verhältnisse offenzulegen.

355

b) Der Eingriff in die Freiheit
des Mandats kann damit gerechtfertigt werden, dass mit ihm
die Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages durch die
unabhängige Mandatsausübung der Abgeordneten oder seine
Integrität und politische Vertrauenswürdigkeit gewahrt werde,
so wie es der Gesetzesbegründung ergänzend zu entnehmen ist
(s. die Begründung zum Gesetzentwurf der Fraktionen SPD und
Bündnis 90/DIE GRÜNEN vom 14. Juni 2005, BTDrucks 15/5671, S.
1, 4). Denn der Senat hat wiederholt festgestellt, dass bei
der Einschränkung der Rechte des Abgeordneten aus
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gerade um der
Repräsentationsfähigkeit und der Funktionstüchtigkeit des
Parlaments willen das Recht des einzelnen Abgeordneten, an
der Willensbildung und Entscheidung des Deutschen Bundestages
mitzuwirken, nicht in Frage gestellt werden darf (vgl.
BVerfGE 80, 188 ; 84, 304 ).
Damit ist die Argumentation mit der Funktionsfähigkeit und
der politischen Vertrauenswürdigkeit des Parlaments in dem
gegebenen Zusammenhang ohnehin ambivalent, da diese Anliegen
grundsätzlich dazu dienen können, Eingriffe in die
Rechtsstellung des Abgeordneten sowohl zu legitimieren als
auch abzuwehren: Einerseits trägt nur der nach Maßgabe des
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG freie Abgeordnete
dazu bei, dass der Deutsche Bundestag nach der Vorstellung
der repräsentativen Demokratie funktionsfähig bleibt und die
Bürger das Vertrauen in seine Integrität behalten;
andererseits lassen sich diesen Zielen grundsätzlich auch
Vorgaben für die Mandatsausübung entnehmen, durch die der
Abgeordnete in seiner Freiheit beschränkt wird.

356

Daraus folgt, dass auch die
Funktionsfähigkeit und das Vertrauen in die Integrität des
Deutschen Bundestages als Zielsetzungen einer Pflicht der
Abgeordneten zur Offenlegung ihrer Tätigkeit neben der
Mandatsausübung und der damit erzielten Einkünfte nichts
daran ändern, dass zwischen diesen Zielsetzungen und den
Auswirkungen auf die Freiheit des Mandats in ergänzender
Berücksichtigung der betroffenen Grundrechte ein
verfassungsgemäßer Ausgleich hergestellt werden muss.

357

4. An einem solchen
verfassungsgemäßen Ausgleich fehlt es hier. Der Gesetzgeber
war nicht befugt, die umfassende Offenlegung von Tätigkeiten
neben der Mandatsausübung und der daraus erzielten Einkünfte
in § 44 a Abs. 4 Satz 1 AbgG ohne eine der
Publikation vorgelagerte nähere rechtsstaatliche Sicherung
anzuordnen. Mit einer stufenweise konkretisierten, und schon
in § 44 a Abs. 4 AbgG unbestimmt weit gefassten,
Offenlegungspflicht wird den Anliegen der Öffentlichkeit, der
Funktionsfähigkeit des Parlaments und des Vertrauens der
Bürger in die Unabhängigkeit politischer
Entscheidungsprozesse kaum Rechnung getragen, aber jedenfalls
zu einseitig der Vorrang gegenüber den berechtigten
Interessen der Abgeordneten an einer freien und damit
unbeeinflussten Ausübung ihres Mandats und der die
Mandatswahrnehmung flankierenden Tätigkeiten sowie gegenüber
den die Freiheit des Mandats in der gegebenen Konstellation
ergänzenden Grundrechten der Berufsfreiheit (Art. 12
Abs. 1 GG) und des Rechts auf informationelle
Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1
Abs. 1 GG) eingeräumt.

358

a) Soweit der Gesetzgeber
angenommen hat, entgeltliche Tätigkeiten von Abgeordneten
neben der Mandatsausübung seien grundsätzlich dazu geeignet,
Abhängigkeiten nicht zuletzt finanzieller Art zu begründen,
die der Freiheit der Mandatswahrnehmung entgegenstehen
können, ist das verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Erzielt etwa der Abgeordnete etwa Einkünfte, die ganz oder
teilweise ohne die in Beruf und Gewerbe übliche Gegenleistung
gewährt werden, können solche Abhängigkeiten entstehen; in
diesen Fällen steht als Gegenleistung der Versuch einer für
den Geldgeber günstigen Einflussnahme auf die politischen
Entscheidungsprozesse jedenfalls unausgesprochen im Raum;
Einkünfte, die nicht beruflichen oder gewerblichen
Gegenleistungen korrespondieren, sind deshalb mit dem
unabhängigen Status des Abgeordneten unvereinbar (vgl.
BVerfGE 40, 296 ).

359

Daher stehen
Abhängigkeitsverhältnisse der freien Mandatsausübung entgegen
und sind zweifelsohne auch dazu geeignet, das Vertrauen der
Repräsentierten in die Integrität des Deutschen Bundestages
und seiner Mitglieder zu schmälern. Soweit es sich der
Gesetzgeber deshalb zum Ziel setzt, gegen die Entstehung von
Interessenverknüpfungen und Abhängigkeitsverhältnissen und
gegen gezielte Einflussnahmen auf Abgeordnete vorzugehen,
liegt darin ein verfassungsrechtlich legitimer Zweck. Zu
berücksichtigen ist allerdings, dass finanzielle Zuwendungen
an Abgeordnete ohne jede Gegenleistung bereits dem strengen
Regime des § 44 a Abs. 2 und 3 AbgG unterfallen,
wonach sie strikt verboten und dem Bundeshaushalt zuzuführen
sind. Insofern will der Gesetzgeber mit der in § 44 a
Abs. 4 Satz 1 AbgG vorgesehenen und in den
Verhaltensregeln näher konkretisierten Offenlegungspflicht
andere Sachverhalte erfassen als die besonders anstößigen
gegenleistungslosen Zuwendungen, mit denen deshalb nicht
zugunsten einer solchen Offenlegungsregelung argumentiert
werden kann.

360

b) Es bestehen bereits Zweifel
daran, dass die Offenlegung der Tätigkeiten neben der
Mandatsausübung und der daraus erzielten Einkünfte gerade in
der Form der angegriffenen Regelungen dazu geeignet ist, den
durch Abhängigkeiten von Abgeordneten begründeten Gefahren
wirksam zu begegnen.

361

aa) Zunächst sind Einkünfte nicht
stets ein Indikator für Abhängigkeitsverhältnisse.
Abhängigkeiten können in mannigfaltiger Hinsicht bestehen und
sich in unterschiedlichsten Formen auswirken. Deshalb können
Einkünfte zwar im Sinne eines ersten Anhaltspunkts auf
mögliche Interessenverknüpfungen hinweisen; ein unmittelbarer
und zu einem Anlass verdichteter Zusammenhang zwischen
Tätigkeiten neben dem Mandat und daraus erzielten Einkünften
mit der Gefahr von Interessenverknüpfungen und
Abhängigkeitsverhältnissen besteht indes nicht. Dieser
Zusammenhang aber wird durch die vorgesehene
Offenlegungspflicht suggeriert, was zur Folge hat, dass
derjenige Abgeordnete, der - den Vorstellungen des
Grundgesetzes entsprechend (s. Achterberg/Schulte, in: von
Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 5. Aufl. 2005,
Art. 48 Rn. 29) - neben seiner Mandatsausübung
seine berufliche Tätigkeit fortführt und dadurch in der
gesellschaftlichen Sphäre verwurzelt bleibt, unter
Generalverdacht - und unter Rechtfertigungsdruck –
gerät mit der Folge, dass eben jene gesellschaftliche
Anbindung die Entscheidungsfreiheit des Abgeordneten im
politischen Prozess nicht fördert und absichert, sondern
vielmehr beeinträchtigt.

362

Im Übrigen stellt sich die Frage,
ob eine derart weit reichende Anzeige- und
Veröffentlichungspflicht dem damit verfolgten
Transparenzanliegen überhaupt dienlich ist: Die Anzeige und
Veröffentlichung sämtlicher entgeltlicher Tätigkeiten wirkt
kontraproduktiv, vermengt sie doch Tätigkeiten, bei denen
unzulässige Interessenverknüpfungen bestehen können, mit
solchen, bei denen diese abstrakte Gefahr nicht zu befürchten
steht. Die Folge einer Vielzahl von mitgeteilten einzelnen
Geldzuflüssen, teils anonymisiert, teils namentlich
ausgewiesen und in der Höhe pauschaliert, hat noch nichts mit
den erzielten Einkünften im üblichen Sinne zu tun und kann
wegen der verwirrenden Vielfalt und mangelnden Aussagekraft
sinnvolle Information mehr erschweren denn
ermöglichen.

363

bb) Hinzu kommt, dass trotz des
eingeführten Sanktionensystems Zweifel daran bestehen
dürften, dass der Abgeordnete, der in so erheblichem Umfang
finanzielle Leistungen erhält, dass die Gefahr einer
Abhängigkeit gegeben ist, diese dann auch tatsächlich offen
legen wird. So wird gerade der redlich berufstätige
Abgeordnete durch umfängliche Offenbarungspflichten womöglich
zum Gegenstand öffentlicher Diskussionen gemacht, obwohl die
wenigen Abgeordneten, die unredlich Vorteile entgegennehmen,
mit dem vorgesehenen Publikationssystem gar nicht wirksam in
ihrem Verhalten überwacht werden können. Zwar kann die
Gefahr, dass eine Norm in der Praxis nicht befolgt werden
könnte, nicht allgemein einen Einwand gegen ihre Eignung
darstellen. Sie vermag aber zusammen mit anderen Argumenten
durchaus Zweifel daran zu begründen, ob eine Bestimmung in
der Lage sein wird, das ihr zugedachte Ziel zu
erreichen.

364

c) Jedenfalls fehlt es bei den
angegriffenen Regeln zur Offenlegung von Tätigkeiten neben
der Mandatsausübung und der daraus erzielten Einkünfte an
einem verfassungsgemäßen Ausgleich zwischen dem
gesetzgeberischen Transparenzanliegen und der um
grundrechtliche Aspekte der Art. 12 Abs. 1 und
Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1
GG verstärkten Freiheit des Mandats. Mit diesen Garantien ist
es unvereinbar, wenn mit den angegriffenen Transparenzregeln
die durch kein rechtsstaatliches, den Status und die
Grundrechte des Abgeordneten schonendes Verfahren geprüfte
Veröffentlichung von wirtschaftlichen "Rohdaten" vom
Abgeordneten verlangt wird. Je umfassender sich jemand einer
öffentlichen Stelle offenbaren muss, desto wichtiger kann es
werden, ihm dann auch einen Schutz vor Weitergabe der
Informationen an die Öffentlichkeit einzuräumen: Dies ist ein
wesentlicher Sinn des Steuergeheimnisses (§ 30
AO).

365

Der Gesetzgeber dringt deshalb in
einen sensiblen Bereich ein, wenn er die wirtschaftlichen
Lebensverhältnisse der Abgeordneten der Öffentlichkeit in
weitem Umfang und ohne Auswahlentscheidung im Einzelfall
zugänglich macht. Die staatlich auferlegte Preisgabe von
Informationen ist auch deshalb besonderen rechtsstaatlichen
Erforderlichkeitsprüfungen unterworfen, weil die
Selbstbestimmung über personenbezogene Informationen eine
elementare Funktionsbedingung eines auf Handlungs- und
Mitwirkungsfähigkeit seiner Bürger begründeten freiheitlichen
demokratischen Gemeinwesens ist (vgl. BVerfGE 65, 1
).

366

aa) Von den verschiedenen
Möglichkeiten der Einflussnahme auf Abgeordnete vermag das in
§ 44 a Abs. 4 Satz 1 AbgG in Verbindung mit
§ 1 Abs. 1 bis 3, § 3 VR vorgesehene System der
Offenlegung von vornherein nur diejenigen zu erfassen, die
sich in konkreten finanziellen Zuflüssen niederschlagen. Der
Gesetzgeber versucht insoweit aus dem legitimen Anliegen der
Verteidigung der Unabhängigkeit politischer
Entscheidungsprozesse heraus Verhaltensweisen durch
Offenlegungspflichten zu bekämpfen, die weitgehend darauf
angelegt sind, nicht sichtbar gemacht zu werden. So erfasst
die Offenlegung nur einen Teil dessen, was sie eigentlich
erfassen will, dies aber um den Preis der Erfassung vieler
Informationen, um die es dem gesetzgeberischen Anliegen
letztlich gar nicht geht. Zwar ist es dem Gesetzgeber nicht
verwehrt, eine typisierende Betrachtung zugrunde zu legen und
in Tätigkeiten neben dem Mandat eine Gefährdung der
Unabhängigkeit des Abgeordneten zu sehen, soweit daraus in
erheblichem Umfang Einkünfte erzielt werden. Ein solcher
generalisierender und auf abstrakte Gefährdungspotenziale
abstellender Ansatz findet aber jedenfalls dort seine Grenze,
wo die Offenlegung die Verhältnisse nur noch fragmentarisch
und verzerrt wiedergeben kann.

367

bb) Wenn lediglich der Zufluss
finanzieller Mittel aus jeweils einer Quelle publiziert wird,
handelt es sich um informationelle "Rohdaten". Der dergestalt
Informierte erfährt durch eine solche Mitteilung nicht,
welche Gegenleistung der Abgeordnete erbracht hat, wie die
Marktbedingungen für Leistung und Gegenleistung beschaffen
sind, wie der "Marktwert" des Abgeordneten auch ohne seine
besondere Mandatsstellung zu taxieren wäre und zu welchen
tatsächlich erzielten Einkommen die Mittelzuflüsse nach Abzug
des Aufwandes führen. Ohne zusätzliche Erklärung und
Gewichtung können die bloßen Informationen über
Mittelzuflüsse deshalb in mehrfacher Hinsicht zu
Fehlschlüssen verleiten, die den beruflich weiter
verwurzelten Abgeordneten unter ungerechtfertigten
öffentlichen Druck setzen: Wer hohe Mittelzuflüsse offen
legen muss, daraus aber wegen hoher betrieblicher Kosten oder
hohen beruflichen Aufwandes kaum Gewinn erzielt, wird
praktisch genötigt, seine komplette Einkommensteuererklärung
zu veröffentlichen, aus der sich dann seine persönlichen
Lebensverhältnisse, beispielsweise Sonderbedarf oder der
Umfang von Lebensversicherungen, ergeben. Andernfalls würde
er Gefahr laufen, dass in der Öffentlichkeit das
unzutreffende Bild entsteht, er sei persönlich sehr
wohlhabend, mit möglichen Folgen für das Gewicht und die
Interessenzuordnung seines Wortes etwa in sozialpolitischen
Debatten. Je nach der jeweils vorherrschenden kulturellen
Grundströmung würde man ihm einen Bonus entgegenbringen, weil
er wirtschaftlich erfolgreich ist, oder er müsste mit einem
Malus rechnen, weil er als Wohlhabender über das Schicksal
von Menschen entscheidet, die in wirtschaftlicher Not sind.
Solche öffentlichen Schlüsse sind im freien politischen
Diskurs selbstredend erlaubt. Wenn ihr Ausgangspunkt aber
eine hoheitlich herbeigeführte Veröffentlichungspflicht ist,
muss auch für eine sachlich zutreffende Tatsachengrundlage
gesorgt sein; rechtlich statuierte Transparenzgebote dürfen
nicht zur Desinformation beitragen. Das ist indes der Fall,
wenn der Bürger und die Presse nur über die unbereinigten
Einkünfte des Abgeordneten informiert werden, die dieser aus
Tätigkeiten neben seiner Mandatsausübung erzielt.

368

Das zeigt sich insbesondere in
Folgendem: Während § 44 a Abs. 4 AbgG den Begriff
der Einkünfte nicht näher definiert, ordnet § 1
Abs. 3 Satz 2 VR ausdrücklich an, dass der
Anzeigepflicht die für eine Tätigkeit zu zahlenden
Bruttobeträge unter Einschluss von Entschädigungs-,
Ausgleichs- und Sachleistungen zugrunde zu legen sind.
Nr. 3 Abs. 3 AB konkretisiert diese Regelung, indem
als Brutto-Einkünfte die Zuflüsse an Geld- und Sachleistungen
gelten. Für den Abgeordneten bedeutet dies, dass er
gegenwärtig alle Vermögenszuflüsse in Geld oder Geldeswert
anzeigen muss, unabhängig davon, ob es sich um Einkommen,
Aufwandsentschädigungen, durchlaufende Posten oder sonstige
Vermögenszuwächse handelt. Berufsbedingter Aufwand ist ebenso
wenig zu berücksichtigen wie Steuern, Abgaben und sonstige
Kosten. Dieser in den Verhaltensregeln und den
Ausführungsbestimmungen definierte Einkünftebegriff gilt für
alle beruflichen Tätigkeiten, sei es als Angestellter, als
Parteifunktionär, möglicherweise auch als Regierungsmitglied,
als ehrenamtlich Tätiger, als Freiberufler oder als
Selbstständiger.

369

Der von den Verhaltensregeln und
den Ausführungsbestimmungen definierte Einkünftebegriff
entspricht also weder dem allgemeinen Verständnis von
Einkünften noch dem in der Rechtsordnung ganz überwiegend
verwendeten Einkünftebegriff. Schon aus diesem Grund ist er
geeignet, zu gravierenden Fehleinschätzungen insbesondere bei
der Veröffentlichung der Angaben des Abgeordneten
beizutragen. Denn ohne nähere Erläuterungen und ohne
ergänzende Angaben wird der Anschein von Einkünften aus einer
beruflichen Tätigkeit erweckt, die möglicherweise gar nicht
vorliegen. Es findet eine Gleichsetzung von Mittelzufluss und
Einkommen statt, die mit den tatsächlichen Gegebenheiten
zumeist nicht übereinstimmt.

370

Die gegenwärtige Regelung führt
damit dazu, dass in einer Vielzahl von Fällen Einnahmen oder
Sachbezüge als Einkünfte ausgewiesen werden, die den
wirtschaftlichen Gehalt unzutreffend wiedergeben.
Insbesondere Aufwandsentschädigungen oder die in einem
Dienst- oder Angestelltenverhältnis zur Verfügung gestellten
Sachleistungen müssen als Einkünfte deklariert werden, obwohl
sie lediglich einen erwerbsbedingten Aufwand ausgleichen. Es
wird der Eindruck eines möglicherweise gewichtigen
wirtschaftlichen Vorteils vermittelt, auch wenn lediglich die
mit der Tätigkeit zusammenhängenden Kosten erstattet
werden.

371

Insbesondere bei Freiberuflern
und Selbstständigen wird durch die Angabe lediglich der
Brutto-Beträge ohne Berücksichtigung des damit verbundenen
finanziellen Aufwands ein unzutreffendes Bild vermittelt:
Eine freiberufliche oder selbstständige Tätigkeit hängt,
unabhängig vom zeitlichen Arbeitseinsatz oder vom möglichen
Gewinn, vielfach mit erheblichen Betriebsausgaben zusammen.
So fallen in der Regel Finanzierungskosten, Kosten für die
betrieblichen Räume, Miete, Löhne und Gehälter für
Angestellte an, die Voraussetzung für die freiberufliche oder
selbstständige Tätigkeit sind. Einkünfte werden in einem
solchen Fall erst erzielt, wenn der betriebliche Aufwand
gedeckt ist. Schließlich führt ein derart weiter
Einkünftebegriff auch dazu, dass durchlaufende Posten oder
Treuhandgelder erfasst werden, ohne dass damit überhaupt ein
wirtschaftlicher Vorteil zusammenhängt. Im Ergebnis wird vom
Freiberufler oder Gewerbetreibenden damit vielfach eine
Angabe des Umsatzes verlangt. Dieser aber ist von vornherein
kein Indikator für Interessenkollisionen im Einzelfall oder
für mandatserhebliche Einflussnahmen.

372

Auch bei Tätigkeiten in Vereinen,
Verbänden, Stiftungen oder ähnlichen Organisationen, die
vielfach ehrenamtlich ausgeübt werden, führt die Angabe von
Aufwandsentschädigungen oder sonstigen Sachleistungen als
Einkünfte und eine dementsprechende Veröffentlichung dazu,
dass in der Öffentlichkeit der Eindruck einer entgeltlichen
Tätigkeit vermittelt wird, obwohl lediglich ein Aufwand
ausgeglichen wird. Die Anzeige und Veröffentlichung
derartiger "Einkünfte" hat keine Aussagekraft über
Interessenkollisionen oder Einflussnahmen aus dieser
ehrenamtlichen Tätigkeit für die Mandatsausübung. Solange
lediglich der übliche Aufwand entschädigt wird, kann für die
Zwecke mandatsrelevanter Tätigkeiten allenfalls die Angabe
der Tätigkeit selbst vorgeschrieben werden. Eine darüber
hinausgehende Deklaration der Aufwandsentschädigungen als
Einkünfte verspricht keinen zusätzlichen
Erkenntnisgewinn.

373

Diese Verzerrungen, denen der
Gesetzgeber selbst schon auf der Ebene des
Abgeordnetengesetzes vorbeugen müsste, erzeugen für
Abgeordnete einen permanenten Rechtfertigungsdruck. Die
Veröffentlichungspflicht drängt sie dazu, solchen - dem
Zweck der Transparenz letztlich zuwiderlaufenden -
Fehlinterpretationen entgegenzuwirken, indem sie ihre
Einkünfte und Ausgaben näher erläutern. Unabhängig davon,
welche Bedeutung eine solche Klarstellung in der
Öffentlichkeit und für die öffentliche Willensbildung im
Nachhinein noch hätte, sind die Abgeordneten unter Umständen
gezwungen, weit reichende Auskünfte zu erteilen, um den
Mittelzufluss und den tatsächlich erzielten Gewinn zu
erläutern, was ihnen im Ergebnis von Verfassungs wegen nicht
zugemutet werden darf.

374

Diese mit einer Anzeige und
Veröffentlichung der Bruttobeträge verbundenen Probleme und
Missverständnisse werden eindrucksvoll durch den Vermerk des
Fachbereichs Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages vom 2.
März 2006 bestätigt: Der Fachbereich weist in diesem
Schreiben darauf hin, dass die gegenwärtige Regelung dazu
führt, dass bei Freiberuflern und Gewerbetreibenden die
anzeigepflichtigen Einkünfte dem Umsatz nahe kommen. An- und
Verkauf von wertvolleren Wirtschaftsgütern müssten bei
Händlern jeweils als Einkünfte angegeben werden, unabhängig
davon, welche Gegenleistung der Betroffene jeweils erbringen
musste und welche Relevanz ein solches Geschäft für seinen
Gesamtumsatz (geschweige denn für seinen Gewinn) hat. Es wird
darauf hingewiesen, dass es bei den Abgeordneten auf
Unverständnis stoße, dass die Erstattung von Auslagen und
Aufwendungen im Zusammenhang mit der - im Übrigen meist
ehrenamtlichen - Ausübung von Funktionen bei politischen
Stiftungen, kirchlichen, sozialen und ähnlichen Einrichtungen
oberhalb der genannten Betragsgrenzen gemäß § 1
Abs. 3 VR anzeigepflichtig ist und darüber hinaus auch
noch unter dem ohnehin missverständlichen Begriff der
"Einkommensstufe" veröffentlicht werden soll.

375

cc) Damit greifen die
angegriffenen Offenlegungspflichten tief in die
Rechtsstellung des Abgeordneten ein. Nicht nur die Freiheit
des Mandats wird durch diese Regulierung eingeschränkt;
berührt wird auch die im Rahmen von Art. 38 Abs. 1
Satz 2 GG in dieser Konstellation ergänzend
heranzuziehende grundrechtliche Rechtsstellung des
Abgeordneten, insbesondere die Freiheit des Berufs und das
Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung.

376

Denn der Abgeordnete wird
verpflichtet, der Öffentlichkeit aus seiner persönlichen
Sphäre stammende Informationen umfassend preiszugeben. Er
soll offen legen, welcher beruflichen Tätigkeit er nachgeht,
welche vertraglichen und geschäftlichen Beziehungen bestehen
und von wem er in welcher Größenordnung Einkünfte erhält. Die
Verhaltensregeln legen in der gegenwärtigen Fassung fest,
dass die Einkünfte für eine Tätigkeit und einen Vertrag
anzeigepflichtig sind und dass auch die Höhe der jeweiligen
Einkünfte anzugeben ist.

377

Die Veröffentlichung gemäß
§ 3 VR bezieht sich zudem ausdrücklich auf jeden
einzelnen veröffentlichten Sachverhalt. Die Antragsgegner
legen die Verhaltensregeln so aus, dass die Anzeige- und
Mitteilungspflichten nicht zusammengefasst die Einkünfte aus
einem neben dem Abgeordnetenmandat ausgeübten Beruf
betreffen, sondern für jede einzelne Vertragsbeziehung und
für jeden einzelnen Vertragspartner die Einkünfte gesondert
mitzuteilen sind. So sind auch die Ausführungsbestimmungen
des Bundestagspräsidenten ausgestaltet: Nach Nr. 3
Abs. 1 AB sind Art der Tätigkeit sowie Name und Sitz des
Vertragspartners, des Unternehmens oder der Organisation
mitzuteilen. In Nr. 3 Abs. 2 AB wird ausdrücklich
auf die einzelne Vertragsbeziehung mit einem Vertragspartner
abgestellt, und in Nr. 8 AB sind die Angaben auf den
Vertragspartner oder den Auftraggeber bezogen. Der
Bundestagspräsident hat dementsprechend die Antragsteller in
seinem Schreiben vom 9. Januar 2006 aufgefordert,
Angaben über den Vertragspartner von Freiberuflern und
Selbstständigen sowie über die Art der Tätigkeit zu
machen.

378

Die Verpflichtung, jede einzelne
Vertragsbeziehung und jeden einzelnen Vertragspartner aus
einer laufenden beruflichen Tätigkeit mitzuteilen, ist durch
das Interesse des Bürgers an der Wahrung der Unabhängigkeit
der Abgeordneten auch mit Blick auf die Funktionsfähigkeit
des Parlaments nicht gerechtfertigt. Derart weit reichende
Offenlegungspflichten führen dazu, dass die gesamte
berufliche Tätigkeit des Abgeordneten in allen Einzelheiten
mitzuteilen ist. Der Abgeordnete wird nicht nur verpflichtet,
die Einkünfte einer möglicherweise schon lange währenden
beruflichen Tätigkeit und damit den Erfolg seiner beruflichen
Tätigkeit offenzulegen. Vielmehr wird er genötigt, seine
Tätigkeit gegebenenfalls detailliert aufzuschlüsseln und zu
beschreiben. Insbesondere bei Freiberuflern und
Selbstständigen führt dies schon vom zeitlichen Umfang her zu
einer nicht mehr hinnehmbaren Belastung. Darüber hinaus
erhalten Konkurrenten einen weitgehenden Einblick in die
Struktur eines Unternehmens, die Gestaltung einer
freiberuflichen Tätigkeit und die Zusammensetzung des
Kundenkreises eines Freiberuflers. Wenn überdies alle
Änderungen und Ergänzungen während der Wahlperiode schon
innerhalb von drei Monaten schriftlich mitzuteilen sind (vgl.
§ 1 Abs. 6 VR; Nr. 1 AB) und bei
anzeigepflichtigen Einkünften die Frist an den Zufluss der
Einkünfte gekoppelt ist, wird der Abgeordnete gehalten, das
Parlament und die Öffentlichkeit an seiner Berufstätigkeit in
allen Einzelheiten teilhaben zu lassen. Auch ohne die Angabe
des präzisen Vertragsinhalts und der konkreten Höhe des
vereinbarten Entgelts wird der Abgeordnete dadurch zum
"gläsernen" Menschen.

379

Dem kann nicht entgegengehalten
werden, dass er sich bei den einzelnen Angaben auf ein
Zeugnisverweigerungsrecht oder auf Verschwiegenheitspflichten
berufen könne. Sowohl § 1 Abs. 5 VR wie auch
Nr. 8 AB sehen insoweit vor, dass die Ausnahme von der
Anzeigepflicht nur diejenigen Tatsachen betrifft, für die das
Zeugnis verweigert oder die Verschwiegenheit geltend gemacht
werden kann. Denn diese Ausnahmen betreffen nicht die
Verpflichtung, jeden einzelnen Geschäftsvorfall und jede
einzelne Vertragsbeziehung gesondert mitzuteilen. Es wird dem
Abgeordneten lediglich ermöglicht, statt des Auftraggebers
eine Branchenbezeichnung oder eine andere Form der
Anonymisierung zu wählen. Es bleibt gemäß Nr. 8 AB bei
der Verpflichtung, die Art der Tätigkeit in dem einzelnen
Vertrags- oder Mandantenverhältnis anzugeben und die daraus
zufließenden Einkünfte mitzuteilen. Diese Angaben erfordern
bei einer fortlaufenden beruflichen Tätigkeit ebenfalls einen
hohen Aufwand und geben intensive Einblicke in Art und Umfang
des neben dem Abgeordnetenmandat ausgeübten Berufs. Dabei ist
auch zu berücksichtigen, dass Zeugnisverweigerungsrechte und
Verschwiegenheitspflichten nur bestimmten Berufsgruppen
zugute kommen, während der überwiegende Teil der Freiberufler
und Selbstständigen sich hierauf nicht wird berufen
können.

380

Gegenstand der Offenlegung sind
also Daten, die nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts dem Einzelnen rechtlich zugeordnet
sind (vgl. BVerfGE 65, 1 ; 77, 121
), so dass die Pflicht zur Offenlegung für
jeden Bürger grundsätzlich einen Eingriff in das Recht auf
informationelle Selbstbestimmung und im hier gegebenen
Kontext auch in die Berufsfreiheit darstellen würde. Das kann
für den Abgeordneten nicht ohne jede Berücksichtigung
bleiben, auch wenn für ihn andere Maßstäbe anzulegen sind als
für den Bürger, der kein Mandat ausübt, zumal wenn es gilt,
die Freiheit der Mandatsausübung vor äußeren Einflüssen
abzusichern. Sind indes Gegenstand der Offenlegung nicht die
Abhängigkeitsverhältnisse selbst, sondern die Tätigkeiten
neben der Mandatsausübung und die aus ihnen erzielten
Einkünfte, aus denen sich die abstrakte Gefahr möglicher
Interessenkollisionen erst ergeben soll, wählt der
Gesetzgeber eine Lösung, die dem legitimen Anliegen des
Abgeordneten auf den Schutz seiner persönlichen und
beruflichen Daten nicht mehr hinreichend Rechnung
trägt.

381

Ebenso wenig wie sich der
Abgeordnete gegen Transparenzanforderungen unter Berufung auf
den Schutz seiner persönlichen Rechtssphäre umfassend wehren
kann, steht es dem Gesetzgeber zu Gebote, unter Berufung auf
Transparenzziele dieses Schutzanliegen des Abgeordneten
gänzlich zu negieren. Das bedeutet, dass sich eine
Offenlegung nur rechtfertigt, soweit Gegenstand der
Offenlegung Informationen sind, die auch tatsächlich dazu
geeignet sind, auf die Gefahr von Interessenverknüpfungen und
Abhängigkeiten des Abgeordneten hinzuweisen. Es kann nicht
Aufgabe der Öffentlichkeit sein, aus hierfür umfassend zur
Verfügung zu stellenden "Rohdaten" die Schlussfolgerung zu
ziehen, ob die Gefahr von Interessenverknüpfungen gegeben
ist. Nach dem rechtsstaatlichen Verständnis des
Grundgesetzes, das unter Verweis auf ein
"verfassungsrechtliches Transparenzgebot" nicht außer Kraft
gesetzt werden kann, darf der Prozess der Ermittlung einer
Gefahr von Interessenverknüpfungen und
Abhängigkeitsverhältnissen auf der Basis umfassender Angaben
des Abgeordneten über seine Tätigkeiten neben dem Mandat und
den daraus erzielten Einkünften kein öffentlicher sein (vgl.
auch Kersten, Sicherung der Unabhängigkeit von Abgeordneten
durch Transparenz und Sanktion, NWVBl 2006, S. 46
).

382

Wie ein solcher Prozess
auszugestalten ist, welche Angaben der Abgeordnete dabei
welcher staatlichen Stelle gegenüber zu machen hat, nach
welchen Kriterien die Gefahr von Interessenverknüpfungen zu
ermitteln ist und in welcher Form und in welchem Umfang
solche Informationen dann veröffentlicht werden, hat das
Bundesverfassungsgericht nicht zu entscheiden. Es ist Aufgabe
des Gesetzgebers, diese Fragen zu klären, wobei ihm, auch
hinsichtlich der Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen
sich entsprechende Pflichten auch auf Tätigkeiten beziehen
sollen, die der Abgeordnete bereits vor seiner
Mandatsausübung wahrgenommen hat, ein weiter Spielraum
zukommt. Dieser Spielraum ist aber dort überschritten, wo der
Abgeordnete in dem Anliegen, seine Freiheit der
Mandatsausübung zu sichern, auch dort zum Gegenstand
öffentlicher Diskussionen über seine Tätigkeiten und
Einkünfte gemacht wird, wo konkrete Anhaltspunkte für das
Vorliegen eines Interessenkonflikts nicht vorliegen. Ein
System der Offenlegung, das solche Konsequenzen hat und auch
in Kauf nimmt, beeinträchtigt die Rechtsstellung des
Abgeordneten mehr als dass sie geschützt würde, und ist
deshalb mit Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
unvereinbar. Ein solches System ist auch mit Art. 48
Abs. 2 Satz 1 GG unvereinbar, weil es dazu führen
muss, dass Angehörige freier Berufe in vielen Fällen von der
Bewerbung um ein Mandat absehen werden.

383

d) Im internationalen Vergleich
sind derart weit reichende Anzeigepflichten, die von den
Abgeordneten die detaillierte Angabe der Bruttozuflüsse und
Entschädigungen aus jeder einzelnen Vertragsbeziehung und für
jeden einzelnen Vertragspartner fordern, weitgehend
unbekannt. Soweit in einigen Staaten ein Verbot für bestimmte
Tätigkeiten neben dem Mandat besteht oder die Nebeneinkünfte
betragsmäßig begrenzt oder auf die Abgeordnetenentschädigung
angerechnet werden, wird gerade nicht die ins Einzelne
gehende Offenlegung von Tätigkeiten und daraus erzielten
Vermögenszuflüssen verlangt. Eine in den demokratischen
Staaten anerkannte Kultur der Öffentlichkeit des Mandats, die
den Abgeordneten zur Preisgabe aller einzelnen neben dem
Mandat eingegangenen Vertragsbeziehungen und der daraus
resultierenden Einkünfte zwingt, lässt sich daraus nicht
ableiten. Inkompatibilitätsregelungen müssten im Übrigen
unter der Geltung des Grundgesetzes vielmehr daraufhin
untersucht werden, ob und inwieweit sie mit dem im
Grundgesetz verankerten Prinzip vereinbar sind, dass neben
dem Mandat die Ausübung von Erwerbstätigkeiten grundsätzlich
unbeschränkt zulässig ist.

384

Schließlich kann auch nicht
festgestellt werden, dass in der Mehrzahl repräsentativer
Demokratien die Forderung erhoben würde, dass Abgeordnete
ihre Einkommens- und Vermögensverhältnisse veröffentlichen
müssen. Soweit in einzelnen Staaten Verpflichtungen bestehen,
Einkünfte offenzulegen oder die Einkommensteuererklärung der
Öffentlichkeit zugänglich zu machen (dazu D.I.1.c>dd>),
dürfen diese wenigen Beispiele nicht unbesehen als Maßstab
für die verfassungsrechtliche Beurteilung unter der Geltung
des Grundgesetzes übernommen werden. Rechtsvergleichung kann
ohne Bedachtnahme auf den politischen, historischen und
sozialen Hintergrund einer bestimmten rechtlichen Regelung
nicht auskommen und würde ohne Erörterung dieser faktischen
Umstände nur an der Oberfläche eines realen Problems
verharren (vgl. Wieser, Vergleichendes Verfassungsrecht,
2005, S. 20). Daher wird in Staaten, in denen alle Bürger
verpflichtet sind, ihre Einkommens- und Vermögensverhältnisse
zu offenbaren, die Offenlegungspflicht von
Parlamentsmitgliedern oder anderen Inhabern öffentlicher
Ämter anders zu beurteilen sein als in Staaten, in denen das
Recht auf informationelle Selbstbestimmung und auf
Geheimhaltung von persönlichen Daten einen hohen, teilweise
verfassungsrechtlich abgesicherten, Stellenwert hat. Der in
der Bundesrepublik Deutschland allen Bürgern zustehende
Schutz der Berufs- und Privatsphäre kann nicht unter Berufung
auf andere Rechtsordnungen allein für den Abgeordneten zur
Disposition gestellt werden. Vielmehr ist nach einem
schonenden Ausgleich zu suchen, der einerseits die
Funktionsfähigkeit und das Vertrauen in die Integrität des
Deutschen Bundestages durch die Offenlegung bestimmter
Tätigkeiten neben der Mandatsausübung ermöglicht,
andererseits aber auch die Freiheit des Mandats und ergänzend
die betroffenen Grundrechte des Abgeordneten hinreichend
berücksichtigt. Andernfalls bestünde die Gefahr, dass unter
Berufung auf andere Rechtsordnungen der Schutz der
Privatsphäre und des Rechts auf informationelle
Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1
Abs. 1 GG) zunächst für Abgeordnete, sodann für weitere
gesellschaftliche Gruppen und letztendlich für alle Bürger
relativiert wird.

385

5. Damit liegt nicht nur in der
konkreten Ausgestaltung der Offenlegungspflicht in den
Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestages ein
Verstoß gegen das Grundgesetz. Vielmehr durfte der
Gesetzgeber von Verfassungs wegen in § 44 a Abs. 4
Satz 1 in Verbindung mit § 44 b Nr. 4 AbgG die
grundsätzliche Pflicht zur Veröffentlichung von Tätigkeiten
und Einkünften der Abgeordneten nicht unter der nicht näher
konkretisierten Voraussetzung anordnen, dass sie auf für die
Ausübung des Mandats bedeutsame Interessenverknüpfungen
hinweisen können, ohne bereits auf der Ebene des
Abgeordnetengesetzes selbst den legitimen Interessen der
Abgeordneten auf die Sicherung ihrer im Einzelnen näher
dargestellten verfassungsrechtlichen Rechtspositionen
Rechnung zu tragen.

386

6. Nach Auffassung der die
Entscheidung nicht tragenden Richter Hassemer, Di Fabio,
Mellinghoff und Landau erfasst die Verfassungswidrigkeit von
§ 44 a Abs. 4 Satz 1 in Verbindung mit
§ 44 b Nr. 4 AbgG auch das Sanktionensystem, wie es
jetzt in § 44 a Abs. 4 Sätze 2 bis 5,
§ 44 b Nr. 5 AbgG in Verbindung mit § 8 VR
vorgesehen ist.

387

a) Die Nichterfüllung von dem
Abgeordneten zulässigerweise auferlegten Pflichten zur
Anzeige und Veröffentlichung kann auf der Grundlage von
Art. 38 Abs. 3 GG zwar grundsätzlich als
repräsentationsunwürdiges Verhalten (vgl. näher Wiese, Das
Amt des Abgeordneten, AöR 101 , S. 548
) mit der Festsetzung von Ordnungsgeldern
sanktioniert werden. Insoweit wird in die durch Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistete Freiheit des
Mandats eingegriffen (vgl. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG,
8. Aufl. 2006, Art. 38 Rn. 27). Die Freiheit
des Mandats ist aber nicht schrankenlos gewährleistet. Sie
kann durch andere Rechtsgüter von Verfassungsrang, namentlich
die Repräsentations- und Funktionsfähigkeit des Parlaments
(vgl. BVerfGE 80, 188 <219, 222>; 84, 304 ;
99, 19 ), zugleich aber auch den Status der
formalisierten Gleichheit des Abgeordneten (vgl. BVerfGE 40,
296 ; 80, 188 ; 93, 195
; 112, 118 ), begrenzt werden (BVerfGE
99, 19 ).

388

Schon bislang war der
Abgeordnetenstatus nicht prinzipiell sanktionsfrei
ausgestaltet (s. hierzu Magiera, in: Sachs, GG, 3. Aufl.
2003, Art. 38 Rn. 71). Die Strafbarkeit des
Stimmenverkaufs (§ 108 e StGB) und der Verletzung der
Verschwiegenheitspflicht (§ 353 b Abs. 2 Nr. 1 StGB)
belegen dies. Die Legitimationswirkung des politischen
Prozesses ist nur dann gesichert, wenn die selbst gesetzten
Regelungen des Parlaments beachtet und im Bedarfsfall
- gegebenenfalls auch mittels Sanktionen -
durchgesetzt werden (s. Krause, Freies Mandat und Kontrolle
der Abgeordnetentätigkeit, DÖV 1974, S. 325
).

389

b) Regelungen, die Verstöße gegen
Anzeigepflichten sanktionieren, sind jedoch nur dann und
insoweit verfassungsgemäß wie die Regelungen über die
Anzeigepflicht selbst mit dem Grundgesetz vereinbar sind. Da
§ 44 a Abs. 4 Satz 1, § 44 b Nrn. 1,
2 und 4 AbgG in Verbindung mit den Verhaltensregeln mit
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar sind,
soweit sie die Abgeordneten dazu verpflichten, ihre erzielten
Einnahmen in weitem Umfang und ohne jede rechtsstaatlichen
Sicherungen der Öffentlichkeit preiszugeben, darf an eine
Verletzung dieser Anzeigepflichten auch keine Sanktion
geknüpft werden. § 44 a Abs. 4 Sätze 2 bis 5,
§ 44 b Nr. 5 AbgG in Verbindung mit § 8 VR in
der derzeitigen Fassung sind daher ebenfalls
verfassungswidrig.

 

Hassemer
Broß
Osterloh


Di Fabio
Mellinghoff
Lübbe-Wolff


Gerhardt

Landau







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