BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvE 1/17 -
dass der Antragsgegner durch den am 22. Juni 2017 erfolgten Beschluss von Artikel 1 des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Bundestagsdrucksache 18/12357 und 18/12846) die Rechte der Antragstellerin aus Artikel 21 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 20 Absatz 1, 2 und Artikel 79 Absatz 3 des Grundgesetzes verletzt hat
Antragstellerin:
Nationaldemokratische Partei Deutschlands (NPD),
vertreten durch den Bundesvorsitzenden Frank Franz,
Seelenbinderstraße 42, 12555 Berlin,
- Bevollmächtigter:
Antragsgegner:
Deutscher Bundestag,
vertreten durch den Präsidenten Dr. Wolfgang Schäuble,
Platz der Republik 1, 11011 Berlin,
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat -
unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsidentin König,
Huber,
Hermanns,
Kessal-Wulf,
Maidowski,
Langenfeld,
Wallrabenstein
am 23. Juni 2021 beschlossen:
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1. Mit Antragsschrift vom 13. September 2017 hat die Antragstellerin das vorliegende Organstreitverfahren initiiert und zugleich den Richter Müller wegen der Besorgnis der Befangenheit abgelehnt. Zur Begründung ihres Ablehnungsgesuchs trägt sie im Wesentlichen vor:
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a) Richter Müller habe sich in seiner Zeit als Ministerpräsident des Saarlandes von 1999 bis 2011 mehrfach abwertend über die Antragstellerin geäußert. In einem Artikel des Handelsblatts vom 29. Januar 2005 mit dem Titel „Müller gegen staatliche Finanzierung der NPD“ werde berichtet, dass er sich dafür ausgesprochen habe, verfassungsfeindlichen Parteien generell die staatliche Finanzierung zu entziehen. Dem Artikel zufolge habe er gefordert, zu prüfen, ob es rechtlich möglich sei, dass verfassungsfeindliche Parteien keine staatliche Finanzierung erhielten, und gesagt, dass dann die Antragstellerin, die unstreitig verfassungsfeindliche Ziele verfolge, von der Parteienfinanzierung ausgeschlossen werden könne.
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Auf ZEIT ONLINE finde sich ein Artikel aus dem Jahr 2003, laut dem Richter Müller sich zustimmend zu einer bayerischen Initiative betreffend ein Verbot der Antragstellerin geäußert habe. Schließlich behaupte die taz in einem Artikel aus dem Jahr 2016, dass Richter Müller sich gegenüber der Berliner Zeitung im Jahr 2000 wie folgt über die Antragstellerin geäußert habe:
Es ist unstreitig, dass die NPD verfassungsfeindliche Ziele verfolgt und rassistische Inhalte vertritt. Das Gedankengut der NPD finde ich Ekel erregend.
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b) Diese Äußerungen begründeten die Besorgnis der Befangenheit. Richter Müller lasse keinen Zweifel daran, dass er der Antragstellerin zutiefst ablehnend gegenüberstehe und sie als „Ekel erregend“ ansehe. Eine solche derbe Wortwahl lasse auf eine emotional-feindselige Haltung des Richters gegenüber der Antragstellerin schließen. Dies gelte umso mehr, als Richter Müller die Forderung erhoben habe, die Antragstellerin im Bereich der staatlichen Parteienfinanzierung zu diskriminieren. Die Frage nach der rechtlichen Zulässigkeit dieser Forderung und ihrer Umsetzung stelle die zentrale Rechtsfrage des vorliegenden Verfahrens dar. Die Annahme, ein Richter ziehe es in Betracht, die Umsetzung seiner politischen Forderungen für verfassungswidrig zu erklären, erscheine abwegig. Es dürfte einleuchten, dass die Unvoreingenommenheit eines Richters, der einen Verfahrensbeteiligten als „Ekel erregend“ bezeichne, dessen Verfassungswidrigkeit als unstreitig ansehe und offen zu dessen parteienfinanzierungsrechtlicher Diskriminierung auffordere, durchgreifenden Bedenken ausgesetzt sei.
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c) Der Beschluss des Senats vom 1. März 2016 in dem Verfahren 2 BvB 1/13 (BVerfGE 142, 18 ff.) nötige zu keiner abweichenden Beurteilung. Er sei bereits unwirksam, weil er unter Mitwirkung des damals ebenfalls abgelehnten Richters Huber gefasst worden sei. Zudem sei die psychologische Hemmschwelle, sich aufgrund verfestigter Rechtsmeinungen zum Ausspruch eines Parteiverbots hinreißen zu lassen, deutlich höher als beim Ausspruch eines bloßen Entzugs der Parteienfinanzierung. Soweit der Senat im damaligen Verfahren eine Befangenheitsbesorgnis bezüglich des Richters Müller mit dem Argument abgelehnt habe, er habe sich gerade gegen ein Verbot und stattdessen für einen Entzug der Parteienfinanzierung ausgesprochen, kehre sich dies hier in sein Gegenteil.
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2. Richter Müller hat in seiner dienstlichen Stellungnahme vom 29. Oktober 2020 mitgeteilt, dass die von der Antragstellerin zur Begründung des Ablehnungsgesuchs in Bezug genommenen Zitate inhaltlich zutreffend wiedergegeben seien. Er sehe sich deswegen nicht als befangen an. Er habe diese mehr als 15 Jahre zurückliegenden Äußerungen in seinem früheren Amt als Ministerpräsident des Saarlandes im Rahmen des politischen Meinungskampfes getätigt. Eine verfassungsrechtliche Bewertung hinsichtlich der im vorliegenden Verfahren zu entscheidenden Rechtsfragen sei darin weder enthalten, noch sei diese intendiert gewesen. Dies dokumentiere insbesondere der Artikel des Handelsblatts vom 29. Januar 2005, in dem lediglich die rechtliche Prüfung der Möglichkeit eines Ausschlusses der Antragstellerin von der staatlichen Parteienfinanzierung gefordert werde.
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3. Der Antragsgegner hat unter dem 18. Dezember 2020 mitgeteilt, dass er von einer Stellungnahme insbesondere zu dem Ablehnungsgesuch absehe.
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4. a) Die Antragstellerin hat zu der dienstlichen Stellungnahme des Richters Müller mit Schriftsatz vom 12. Januar 2021 insbesondere vorgetragen, dem Umstand, dass die beanstandeten Verlautbarungen schon geraume Zeit zurücklägen, komme keine gesteigerte Bedeutung zu, wie der Beschluss des Senats vom 12. Februar 2018 (BVerfGE 148, 1 ff.) anschaulich zeige.
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b) Soweit Richter Müller darauf verweise, er habe lediglich eine rechtliche Prüfung der Möglichkeit eines Entzugs der Parteienfinanzierung angeregt, lasse sich dies schwerlich mit dem Wortlaut des vorgelegten Artikels des Handelsblatts in Einklang bringen, in dem es heiße:
Der saarländische Ministerpräsident, Peter Müller (CDU), hat sich dafür ausgesprochen, verfassungsfeindlichen Parteien generell die staatliche Finanzierung zu entziehen.
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Diese – von ihm selbst als zutreffend wiedergegeben bezeichnete – Aussage gehe über die bloße Forderung nach einer (ergebnisoffenen) Prüfung hinaus und deute auf eine inhaltliche Vorfestlegung hinsichtlich der mit diesem Themenkomplex verbundenen Rechtsfragen hin. Dieser sich einem verständigen Verfahrensbeteiligten aufdrängende Eindruck werde durch die weiteren Äußerungen des Richters Müller über das „Ekel erregende“ Gedankengut der Antragstellerin sowie den Umstand, dass diese „unstreitig“ verfassungswidrige Ziele verfolge, verstärkt.
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c) Es komme hinzu, dass Richter Müller trotz des Ablehnungsgesuchs in der Jahresvorschau des Gerichts für das Jahr 2020 als „Berichterstatter“ geführt werde, er sich aber aufgrund des Ablehnungsgesuchs jeglicher aufschiebbarer Amtshandlung in dem Verfahren zu enthalten habe. Sollte er sich weiterhin als Berichterstatter betätigt haben, könne dies einen weiteren Grund darstellen, an seiner Unparteilichkeit zu zweifeln. Es werde daher die Einholung einer diesbezüglichen Stellungnahme beantragt.
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Zur Mitwirkung an dem vorliegenden Beschluss sind alle Senatsmitglieder mit Ausnahme des abgelehnten Richters Müller berufen. Von der Mitwirkung ist insbesondere Richter Huber nicht ausgeschlossen, obwohl gegen ihn ebenfalls eine Ablehnung wegen behaupteter Besorgnis der Befangenheit geltend gemacht worden ist. Denn wegen der besonderen Organisation des Bundesverfassungsgerichts kann über jedes Ablehnungsgesuch gesondert entschieden werden, um der Gefahr zu begegnen, dass das Gericht durch eine Vielzahl von Ablehnungsanträgen und eine daraus sich ergebende Beschlussunfähigkeit nach Ausschöpfung aller Vertretungsmöglichkeiten (vgl. § 15 Abs. 2 BVerfGG) seiner Handlungsfähigkeit beraubt wird (vgl. BVerfGE 2, 295 ).
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Der Antrag auf Ablehnung des Richters Müller gemäß § 19 Abs. 1 BVerfGG ist zulässig, aber unbegründet.
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1. a) Die Besorgnis der Befangenheit eines Richters oder einer Richterin des Bundesverfassungsgerichts nach § 19 BVerfGG setzt einen Grund voraus, der geeignet ist, Zweifel an der Unparteilichkeit des Richters oder der Richterin zu rechtfertigen (vgl. BVerfGE 82, 30 ; 98, 134 ; 101, 46 ; 102, 122 ; 108, 122 ; 142, 9 ; 142, 18 ; 142, 302 ; 148, 1 ; 152, 332 ; 154, 312 ; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 12. Januar 2021 - 2 BvR 2006/15 -, Rn. 21). Dabei kommt es nicht darauf an, ob der Richter oder die Richterin tatsächlich parteilich oder befangen ist oder sich selbst für befangen hält. Entscheidend ist allein, ob bei vernünftiger Würdigung aller Umstände Anlass besteht, an der Unvoreingenommenheit des Richters oder der Richterin zu zweifeln (vgl. BVerfGE 20, 1 ; 73, 330 ; 82, 30 ; 108, 122 ; 135, 248 ; 142, 9 ; 142, 18 ; 142, 302 ; 148, 1 ; 152, 332 ; 154, 312 ; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 12. Januar 2021 - 2 BvR 2006/15 -, Rn. 21). Das ist der Fall, wenn die Umstände Anlass zur Sorge geben, dass ein Richter oder eine Richterin aus persönlichen oder anderen Gründen schon so festgelegt ist, dass er oder sie sich gedanklich nicht mehr lösen kann oder will und entsprechend für Gegenargumente nicht mehr offen ist. Zwar ist grundsätzlich davon auszugehen, dass Richterinnen und Richter des Bundesverfassungsgerichts über jene innere Unabhängigkeit und Distanz verfügen, die sie befähigen, in Unvoreingenommenheit und Objektivität zu entscheiden. Bei den Vorschriften über die Besorgnis der Befangenheit geht es aber auch darum, bereits den bösen Schein einer möglicherweise fehlenden Unvoreingenommenheit zu vermeiden (vgl. BVerfGE 108, 122 ; 148, 1 ; 152, 332 ; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 12. Januar 2021 - 2 BvR 2006/15 -, Rn. 21).
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b) Die Kundgabe politischer Meinungen, die ein Richter oder eine Richterin zu einer Zeit geäußert hat, als er oder sie noch nicht Mitglied des Bundesverfassungsgerichts war und daher den besonderen Anforderungen dieses Richteramts noch nicht Rechnung zu tragen hatte, rechtfertigt grundsätzlich eine Ablehnung wegen Besorgnis der Befangenheit nicht (vgl. BVerfGE 99, 51 ; 142, 9 ; 142, 18 ; 148, 1 ; 154, 312 ). Den Bestimmungen über die Wahl von Richterinnen und Richtern des Bundesverfassungsgerichts (Art. 94 Abs. 1 GG, §§ 3 ff. BVerfGG) liegt als selbstverständlich, sogar als erwünscht, zugrunde, dass auch Personen, die als Repräsentanten von Parteien politische Funktionen in den Parlamenten ausgeübt oder politische Ämter in den Regierungen bekleidet haben, zu Mitgliedern des Bundesverfassungsgerichts gewählt und ernannt werden können, um ihre politischen Erfahrungen für die Verfassungsrechtsprechung fruchtbar zu machen (vgl. BVerfGE 99, 51 ; 142, 9 ; 142, 18 ; 148, 1 ). Damit geht die Erwartung des Verfassungs- und Gesetzgebers einher, dass Richterinnen und Richter des Bundesverfassungsgerichts über jene Unabhängigkeit und Distanz verfügen, die sie befähigen, in Unvoreingenommenheit und Objektivität zu entscheiden (vgl. BVerfGE 35, 171 ), und dass sie ihre Rolle unabhängig von früheren parteipolitischen Auseinandersetzungen ausüben werden (vgl. BVerfGE 99, 51 ; 142, 9 ; 142, 18 ; 148, 1 ). Wenn ein Richter oder eine Richterin zuvor Aufgaben politischer Gestaltung zu erfüllen hatte und in diesem Zusammenhang am Wettstreit unterschiedlicher politischer Auffassungen teilnahm, genügt dies für sich genommen nicht, um die Besorgnis der Befangenheit zu begründen (vgl. BVerfGE 99, 51 ; 148, 1 ).
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Zweifel an der Objektivität eines Richters oder einer Richterin des Bundesverfassungsgerichts können allerdings berechtigt sein, wenn sich aufdrängt, dass ein innerer Zusammenhang zwischen einer – mit Engagement geäußerten – politischen Überzeugung und seiner oder ihrer Rechtsauffassung besteht (vgl. BVerfGE 35, 246 ; 73, 330 ; 142, 9 ; 142, 18 ; 148, 1 ), oder wenn frühere Forderungen des Richters oder der Richterin nach einer Rechtsänderung in einer konkreten Beziehung zu einem während der Amtszeit beim Bundesverfassungsgericht anhängigen Verfahren stehen (vgl. BVerfGE 148, 1 m.w.N.). Entscheidend ist, dass das jeweilige Verhalten den Schluss zulässt, dass der Richter oder die Richterin einer der eigenen Ansicht widersprechenden Rechtsauffassung nicht mehr frei und unvoreingenommen gegenübersteht, sondern festgelegt ist (vgl. BVerfGE 35, 246 ; 142, 9 ; 142, 18 ; 148, 1 ; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 12. Januar 2021 - 2 BvR 2006/15 -, Rn. 22). Dabei kann der Eindruck der Vorfestlegung aus der maßgeblichen Sicht der Verfahrensbeteiligten umso eher entstehen, je enger der zeitliche Zusammenhang mit einem solchen Verfahren ist. Je länger hingegen eine politische Äußerung zurückliegt, desto weniger kann sie die Besorgnis der Befangenheit begründen. Das Zeitmoment ist allerdings für die Beurteilung im Rahmen von § 19 BVerfGG nicht allein maßgeblich. Erforderlich ist stets eine Gesamtwürdigung von Inhalt, Form und Rahmen (Ort, Adressatenkreis) der jeweiligen Äußerung sowie dem sachlichen und zeitlichen Bezug zu einem anhängigen Verfahren (vgl. BVerfGE 142, 9 ; 142, 18 ; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 12. Januar 2021 - 2 BvR 2006/15 -, Rn. 24 f.; jeweils m.w.N.).
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2. Ausgehend von diesem Maßstab ist nicht von einer Besorgnis der Befangenheit des Richters Müller auszugehen. Die benannten Äußerungen des Richters Müller bieten bei vernünftiger Würdigung keinen Anlass, an seiner Unvoreingenommenheit zu zweifeln.
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a) Soweit die Antragstellerin auf einen Artikel im Handelsblatt vom 29. Januar 2005 verweist, in dem sich Richter Müller in seiner damaligen Funktion als saarländischer Ministerpräsident dafür ausgesprochen habe, die rechtlichen Möglichkeiten eines Ausschlusses der NPD von staatlicher Finanzierung zu prüfen, vermag dies die Besorgnis der Befangenheit nicht zu begründen (vgl. dazu bereits BVerfGE 142, 18 ). Denn mit den dort genannten Aussagen geht gerade nicht einher, dass Richter Müller eine Verfassungsänderung im Sinne von Art. 21 Abs. 3 Satz 1 GG für mit den Rechten der Antragstellerin aus Art. 21 Abs. 1 GG vereinbar hält, zumal diese Norm erst über zwölf Jahre nach den Äußerungen mit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 21) vom 13. Juli 2017 (BGBl I S. 2346) eingeführt wurde. Vielmehr plädierte er ausweislich des Artikels dafür, zu überprüfen, ob ein Ausschluss der Antragstellerin von der staatlichen Finanzierung nach der damaligen Rechtslage in Betracht komme. Etwas Anderes folgt auch nicht aus der von der Antragstellerin im Schriftsatz vom 12. Januar 2021 vom Kontext losgelöst zitierten Passage. Dabei handelt es sich nicht um ein wörtliches Zitat, sondern um eine journalistische Bewertung. Aus dem nachfolgenden Text ergibt sich, dass Richter Müller gefordert habe, „zu prüfen, ob es rechtlich möglich sei, dass verfassungsfeindliche Parteien keine staatliche Finanzierung erhielten“. Damit hat er aber keine Rechtsauffassung zu Art. 21 Abs. 3 Satz 1 GG in Bezug auf die Rechte der Antragstellerin geäußert, sondern lediglich eine rechtliche Prüfung angeregt. Soweit Richter Müller als saarländischer Ministerpräsident ausweislich des Artikels die Antragstellerin als Partei, die „unstreitig verfassungsfeindliche Ziele“ verfolge, bezeichnet hat, liegt darin offensichtlich keine juristische Aussage über die Vereinbarkeit der tatbestandlichen Voraussetzungen des erst wesentlich später in Kraft getretenen Art. 21 Abs. 3 Satz 1 GG mit den Rechten der Antragstellerin aus Art. 21 Abs. 1 GG, sondern eine politische Bewertung (vgl. BVerfGE 142, 18 ).
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b) Auch die auf ZEIT ONLINE behauptete Zustimmung des damaligen Ministerpräsidenten des Saarlandes zu einem Verbotsantrag gegen die Antragstellerin kann die Besorgnis der Befangenheit des Richters Müller nicht begründen. Es handelt sich hierbei um eine Äußerung aus dem Jahr 2000 im Vorfeld des ersten Verbotsantrags gegen die Antragstellerin, den Richter Müller als saarländischer Ministerpräsident im Ergebnis nicht mitgetragen, sondern im Bundesrat abgelehnt hat (vgl. BVerfGE 142, 18 ). Eine Festlegung hinsichtlich des Ergebnisses des anhängigen Verfahrens über die Verletzung von Rechten der Antragstellerin durch Art. 21 Abs. 3 Satz 1 GG ist vor diesem Hintergrund nicht erkennbar.
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c) Bei der ausweislich des vorgelegten taz-Artikels Ende 2000 in der Berliner Zeitung getätigten Äußerung von Richter Müller in seiner damaligen Funktion als Ministerpräsident des Saarlandes, er finde das Gedankengut der NPD „Ekel erregend“, handelt es sich um ein Werturteil im politischen Meinungskampf. Damit hat er zwar eine deutliche Abneigung gegenüber den Positionen der Antragstellerin zum Ausdruck gebracht. Zeitlich weit zurückliegende Äußerungen von Sympathie, Antipathie oder Gleichgültigkeit eines Richters oder einer Richterin gegenüber Verfahrensbeteiligten sind jedoch keine zuverlässigen Anzeichen dafür, dass der- oder diejenige nicht pflichtgemäß ohne Ansehen der Person entscheiden wird (vgl. BVerfGE 73, 330 ; 142, 18 ). Eine Besorgnis der Befangenheit ist hierdurch regelmäßig nicht begründet (BVerfGE 142, 18 ). Auch insoweit kann der Äußerung eine Festlegung hinsichtlich der Verletzung von Rechten der Antragstellerin durch die Einführung von Art. 21 Abs. 3 Satz 1 GG nicht entnommen werden.
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d) Schließlich ist zu berücksichtigen, dass frühere Stellungnahmen im Rahmen der Wahrnehmung politischer Ämter nur dann eine Befangenheit besorgen lassen, wenn weitere Umstände hinzutreten, die befürchten lassen, dass der Richter oder die Richterin auch in dem veränderten institutionellen Rahmen, in den er oder sie als Richter oder Richterin des Bundesverfassungsgerichts gestellt ist, nicht unvoreingenommen entscheiden wird (vgl. BVerfGE 142, 9 ; 142, 18 ). Solche Umstände sind vorliegend hinsichtlich der bereits viele Jahre zurückliegenden Äußerungen des Richters Müller nicht ersichtlich. Insbesondere können seine Äußerungen nicht als Verlangen einer Rechtsänderung aufgefasst werden, die in einer konkreten Beziehung zu dem vorliegenden Organstreit stehen.
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3. Die Einholung der von der Antragstellerin unter dem 12. Januar 2021 beantragten erneuten dienstlichen Stellungnahme war nicht notwendig.
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Ein auf eine etwaige Wahrnehmung der Berichterstatterfunktion gestütztes Ablehnungsgesuch gegen den Richter Müller wäre von vornherein offensichtlich unzulässig, sodass es hierzu schon deshalb keiner weiteren dienstlichen Stellungnahme bedurfte (vgl. BVerfGE 11, 1 ; 133, 377 ; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 27. November 2019 - 2 BvR 2046/19 -, juris, Rn. 2). Ein abgelehnter Richter ist bis zur Entscheidung über das gegen ihn gerichtete Ablehnungsgesuch an der weiteren Mitwirkung am Verfahren nicht gehindert (vgl. BVerfGE 2, 295 ) und erst danach – mit ex-nunc-Wirkung – vom weiteren Verfahren ausgeschlossen (vgl. Heusch, in: Burkiczak/ Dollinger/Schorkopf, BVerfGG, 2015, § 19 Rn. 38; Kliegel, in: Barczak, BVerfGG, 2018, § 19 Rn. 20, 53; Lenz/Hansel, BVerfGG, 3. Aufl. 2020, § 19 Rn. 33). Vor diesem Hintergrund ist schon nicht zu erkennen, dass hier ein Tätigwerden in der Sache zu beanstanden wäre. Jedenfalls bleibt es dem Senat unbenommen, abweichend von der Einschätzung des Berichterstatters oder der Berichterstatterin zu entscheiden (vgl. BVerfGE 154, 312 m.w.N.). Auch deshalb ist nicht ersichtlich, inwieweit aus der weiteren Wahrnehmung der Berichterstatterfunktion vorliegend die Besorgnis der Befangenheit mit Blick auf die in der Hauptsache zu treffende Entscheidung folgen sollte.