L e i t s a t z
zum Beschluss des Zweiten Senats vom 11. Dezember 2018
- 2 BvE 1/18 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvE 1/18 -
1.
dass die Antragsgegnerin durch die Duldung der Einreise von Asylbewerbern, bei denen Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass ein anderer Staat aufgrund von Rechtsvorschriften der Europäischen Union oder eines völkerrechtlichen Vertrages für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig ist, und von Asylbewerbern, die aus sicheren Drittstaaten in die Bundesrepublik Deutschland einreisen, sowie die Eröffnung und Durchführung von Asylverfahren auch in Fällen, in denen der Asylbewerber aus einem sicheren Drittstaat in die Bundesrepublik Deutschland eingereist ist, sofern dies nicht nur ausnahmsweise in denjenigen Einzelfällen geschieht, wo dies durch Rechtsvorschriften der Europäischen Union, die ihrerseits die Schranken des durch das Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon legitimierten, damals im Einzelnen bereits absehbaren Integrationsprogramms wahren und die Verfassungsidentität der Bundesrepublik Deutschland nicht verletzen, zwingend angeordnet und der betreffende Asylbewerber vom Ersteinreisestaat ordnungsgemäß überstellt wird, die verfassungsmäßigen Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte des Deutschen Bundestages
a)
an der politischen Grundentscheidung über Art, Ausmaß und Modalitäten der Migration von Ausländern in die Bundesrepublik Deutschland,
b)
an der Formulierung und dem Beschluss einer gesetzlichen Regelung der Migration in die Bundesrepublik Deutschland, in der alle wesentlichen Fragen dieser Migration vom Deutschen Bundestage unmittelbar und selbst festgelegt werden, etwa in Gestalt eines Gesetzes zur Einführung der parlamentarischen Verantwortung für die Migration von Ausländern in die Bundesrepublik Deutschland („Migrationsverantwortungsgesetz“),
c)
an der ständigen und unmittelbaren parlamentarischen Kontrolle aller laufenden Migrationsbewegungen in die Bundesrepublik Deutschlandund dadurch zugleich den Gewaltenteilungsgrundsatz sowie Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes (Art. 20 Abs. 2 und 3 GG) verletzt hat,
2.
dass die Duldung der Migration von Ausländern aus Staaten, die nicht dem Schengen-Raum angehören, in die Bundesrepublik Deutschland durch die Bundesregierung und sonstige Stellen des Bundes oder auch der Länder von Verfassungs wegen nur zulässig wäre aufgrund eines vorab ordnungsgemäß zustande gekommenen parlamentarischen Gesetzes, das alle wesentlichen Aspekte der Art, des Umfangs und aller sonstigen wesentlichen Modalitäten dieser Migration, wie insbesondere die personale Zusammensetzung der Migrationskontingente und die an den einzelnen Migranten jeweils heranzutragenden persönlichen Voraussetzungen, wie vor allem Bildung, Ausbildung, Sprachkenntnisse, Leumund und Privatvermögen, in parlamentarischer Verantwortung hinreichend bestimmt regelt. Der ordnungsgemäße Erlass eines solchen parlamentarischen „Migrationsverantwortungsgesetzes“ wird insbesondere nicht dadurch verzichtbar, dass die Bundesregierung die von ihr ohne gesetzliche Grundlage eingelassenen Migranten sprachlich als „Asylbewerber“, „Flüchtlinge“ und so weiter bezeichnen lässt,
3.
dass Asylbewerber, bei denen Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass ein anderer Staat aufgrund von Rechtsvorschriften der Europäischen Union oder eines völkerrechtlichen Vertrages für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig ist oder die aus einem sicheren Drittstaat in die Bundesrepublik Deutschland einreisen wollen, an den Grenzen zurückzuweisen sind; desselbengleichen Ausländer, die unabhängig von einem Asylbegehren unerlaubt in die Bundesrepublik Deutschland einreisen, insbesondere weil sie nicht über gültige Ausweis- und Reisedokumente und ein Schengen-Visum verfügen, an den Grenzen zurückzuweisen sind,
4.
dass die Bundesrepublik Deutschland der Antragstellerin die notwendigen Auslagen zu erstatten hat.
Antragstellerin:
Fraktion Alternative für Deutschland im Deutschen Bundestag,
vertreten durch die Fraktionsvorsitzenden
Dr. Alexander Gauland und Dr. Alice Weidel,
Platz der Republik 1, 11011 Berlin,
- Bevollmächtigter:
Antragsgegnerin:
Bundesregierung,
vertreten durch die Bundeskanzlerin Dr. Angela Merkel,
Bundeskanzleramt, Willy-Brandt-Straße 1, 10557 Berlin,
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat -
unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Präsident Voßkuhle,
Huber,
Hermanns,
Müller,
Kessal-Wulf,
König,
Maidowski,
Langenfeld
am 11. Dezember 2018 gemäß § 24 BVerfGG einstimmig beschlossen:
1
Das Organstreitverfahren betrifft das Verhalten der Antragsgegnerin während der sogenannten Flüchtlingskrise. Die Antragstellerin sieht in der Duldung der Einreise von Asylbewerbern in das Bundesgebiet insbesondere seit den Sommermonaten des Jahres 2015 bis in die Gegenwart hinein eine Verletzung objektiven Rechts sowie von Mitwirkungs- und Beteiligungsrechten des Deutschen Bundestages.
2
Im Jahr 2015 kam es zu einem starken Anstieg von Personen, die in der Bundesrepublik Deutschland Schutz suchten; ein großer Teil gelangte über die sogenannte Balkanroute aus der Republik Österreich kommend nach Deutschland.
3
Mit Wirkung vom 13. September 2015 wurden an den deutschen Grenzen, schwerpunktmäßig an der deutsch-österreichischen Grenze, vorübergehend wieder Grenzkontrollen eingeführt. Im Zusammenhang damit wurde innerhalb der Antragsgegnerin die Entscheidung getroffen, Drittstaatsangehörige, die in Deutschland um Schutz nachsuchen, nicht an der Grenze zurückzuweisen.
4
Die Antragstellerin gehört seit Beginn der 19. Legislaturperiode erstmals dem Deutschen Bundestag an. Sie machte das Verhalten der Antragsgegnerin im Zusammenhang mit der Zuwanderung von Schutzsuchenden zum Gegenstand verschiedener (Kleiner) Anfragen. In ihrer Kleinen Anfrage vom 10. Januar 2018 heißt es mit Blick auf das Verhalten der Antragsgegnerin im September 2015 unter anderem (BTDrucks 19/559, S. 3):
1. Trifft es zu, dass es keine schriftliche Anordnung des Bundesinnenministeriums oder des Bundesinnenministers an die Bundespolizei und/oder die Grenzbehörden gab und gibt, wonach unter Berufung auf § 18 Absatz 4 Nummer 2 AsylG von der Einreiseverweigerung oder Zurückschiebung von Drittstaatsangehörigen abzusehen ist, welche um internationalen Schutz nachsuchen?
2. Wurde von dem oder den „Zuständigen“ im Sinne der Bundestagsdrucksache 18/7510 in anderer Weise als per schriftlicher Anweisung von der Möglichkeit nach besagtem § 18 Absatz 4 Nummer 2 AsylG Gebrauch gemacht und die Anordnung erlassen, von einer Einreiseverweigerung oder Zurückschiebung abzusehen, und, falls ja, in welcher Weise wurde diese Anordnung übermittelt – etwa telefonisch, per E-Mail oder durch persönliche mündliche Anordnung?
5
In Bezug auf die erste Frage antwortete die Antragsgegnerin am 23. Februar 2018 (BTDrucks 19/883, S. 3) wie folgt:
Eine schriftliche Anordnung des Bundesministeriums des Innern an das Bundespolizeipräsidium oder andere mit der polizeilichen Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs beauftragten Behörden gibt es nicht.
6
In Beantwortung der zweiten Frage heißt es zudem weiter (BTDrucks 19/883, S. 3):
Die Entscheidung wurde im Rahmen der bestehenden Zuständigkeiten innerhalb der Bundesregierung getroffen. Bundesminister Dr. Thomas de Maizière hat am 13. September 2015 den Präsidenten des Bundespolizeipräsidiums über die Entscheidung der Bundesregierung mündlich informiert. (…).
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In ihrer Antragsschrift vom 12. April 2018 begehrt die Antragstellerin mit ihrem Antrag zu 1. im Wesentlichen die Feststellung, dass die Antragsgegnerin durch die Duldung der Einreise von Asylbewerbern sowie die Eröffnung und Durchführung von Asylverfahren in bestimmten, näher bezeichneten Fällen die Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte des Deutschen Bundestages und dadurch zugleich den Gewaltenteilungsgrundsatz sowie den Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes verletzt habe. Der Antrag zu 2. ist auf die Feststellung gerichtet, dass die Duldung der Migration von Ausländern aus Staaten, die nicht dem sogenannten Schengen-Raum angehören, nur auf der Grundlage eines vom parlamentarischen Gesetzgeber zu erlassenden „Migrationsverantwortungsgesetzes“ zulässig wäre. Mit dem Antrag zu 3. soll festgestellt werden, dass Asylbewerber bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen an den Grenzen zurückzuweisen sind.
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1. Die Antragstellerin hält ihre Anträge für zulässig, insbesondere fehle es ihr nicht an der Antragsbefugnis. Gerügt werde die Verletzung des Gewaltenteilungsgrundsatzes durch Missachtung der verfassungsmäßigen Beteiligungsrechte des Deutschen Bundestages, und zwar in derjenigen Form, die diese den Gewaltenteilungsgrundsatz konkretisierenden Beteiligungsrechte gerade in Gestalt der Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts gefunden hätten. Es gehe im vorliegenden Verfahren nicht um eine abstrakte umfassende Rechtsaufsicht über die Antragsgegnerin, sondern um die Geltendmachung organschaftlicher Rechte des Deutschen Bundestages.
9
Darüber hinaus sei das Rechtsschutzbedürfnis gegeben, da ihr keine politisch-parlamentarischen Möglichkeiten zur Verfügung stünden, um gegen die Ausschaltung des Deutschen Bundestages durch die Antragsgegnerin vorzugehen. Weder halte sie den Bundestag für verpflichtet, durch Gesetz das bisherige Handeln der Bundesregierung zu legalisieren, noch müsse sie selbst zunächst Gesetzesinitiativen in den Bundestag einbringen, die ihren eigenen asylpolitischen Vorstellungen entsprächen. Sie sei vielmehr mit der bestehenden Rechtslage zufrieden und verlange lediglich die Einhaltung der geltenden Gesetze.
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2. Die Anträge seien auch begründet. Die Duldung der Einreise von Asylbewerbern aus sicheren Drittstaaten stelle eine Verletzung des Unionsrechts, des Verfassungsrechts sowie des einfachen Rechts dar. Selbst wenn aber ein unionsrechtlicher Zwang zur Einreisegestattung bestehen sollte, verstoße das Verhalten der Antragsgegnerin gegen die Verfassungsprinzipien der Eigenstaatlichkeit und der Verfassungsidentität, da in einem solchen Fall ein Mindestmaß an demokratischer Legitimation unterschritten werde.
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Das angegriffene Verhalten der Antragsgegnerin verletze zudem organschaftliche Rechte des Deutschen Bundestages, da nach der Wesentlichkeitstheorie die Frage einer Grenzöffnung vom Gesetzgeber zu regeln sei. Der Parlamentsvorbehalt ergebe sich aus der besonderen Bedeutung der Materie: Die Bevölkerungszusammensetzung stelle gerade das eigentliche Wesen einer staatlichen Gemeinschaft dar. Der Deutsche Bundestag sei auch wegen der hohen Kosten und der Irreversibilität der durch die Grenzöffnung verursachten Folgen zur alleinigen Entscheidung berufen. Über die Frage, ob der monatliche Einlass vieler tausend Menschen überhaupt sinnvoll sei, habe von Verfassungs wegen das Parlament zu entscheiden.
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Gehe man davon aus, dass wegen eines unionsrechtlichen Zwangs zur Grenzöffnung die Eigenstaatlichkeit sowie die Verfassungsidentität betroffen seien, liege zugleich eine Verletzung organschaftlicher Kompetenzen des Deutschen Bundestages vor. Zudem wäre eine Auslegung des Europarechts, die zu einem völligen Leerlaufen der ausländer-, asyl-, pass-, aufenthalts- und einwanderungsrechtlichen Regelungsbefugnisse des Deutschen Bundestages führte, nicht demokratisch legitimiert und damit ultra vires.
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Von einer Zustellung der Antragsschrift an die Antragsgegnerin und einer Benachrichtigung nach § 65 Abs. 2 BVerfGG wurde abgesehen (vgl. § 22 Abs. 1 GOBVerfG).
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Die Anträge sind unzulässig.
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1. Die verfassungsgerichtliche Prüfung ist im Organstreitverfahren auf den durch den Antrag umschriebenen Verfahrensgegenstand beschränkt. Allerdings ist das Bundesverfassungsgericht bei der Auslegung von Anträgen nicht an deren Wortlaut gebunden. Entscheidend ist vielmehr der eigentliche Sinn des mit einem Antrag verfolgten prozessualen Begehrens (vgl. BVerfGE 68, 1 ; 129, 356 ). Dieser kann sich auch aus der Antragsbegründung ergeben (vgl. BVerfGE 68, 1 ; 136, 277 ).
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2. Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG in Verbindung mit § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. BVerfGG entscheidet das Bundesverfassungsgericht über die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter, die durch dieses Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind.
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a) Gegenstand eines Antrags im Organstreitverfahren ist eine Maßnahme oder eine Unterlassung des Antragsgegners. Das zur Nachprüfung gestellte Verhalten muss rechtserheblich sein oder sich zumindest zu einem die Rechtsstellung des Antragstellers beeinträchtigenden, rechtserheblichen Verhalten verdichten können (vgl. BVerfGE 13, 123 ; 57, 1 ; 60, 374 ; 97, 408 ; 118, 277 ; 120, 82 ; 138, 45 ). Erforderlich ist, dass der Antragsteller durch die angegriffene Maßnahme in seinem Rechtskreis konkret betroffen wird (vgl. BVerfGE 124, 161 ; 138, 45 ). Handlungen, die nur vorbereitenden oder bloß vollziehenden Charakter haben, scheiden als Angriffsgegenstand im Organstreit aus (vgl. BVerfGE 97, 408 ; 120, 82 ).
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b) Ein Antrag im Organstreitverfahren ist gemäß § 64 Abs. 1 BVerfGG nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Bei dem Organstreit handelt es sich um eine kontradiktorische Parteistreitigkeit (vgl. BVerfGE 126, 55 ; 138, 256 ); er dient maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis, nicht hingegen der Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten Organhandelns (vgl. BVerfGE 104, 151 ; 118, 244 ; 126, 55 ; 140, 1 ; 143, 1 ; stRspr). Kern des Organstreitverfahrens ist auf Seiten des Antragstellers die Durchsetzung von Rechten (vgl. Lenz/Hansel, BVerfGG, 2. Aufl. 2015, § 64 Rn. 19; vgl. auch BVerfGE 67, 100 ; 124, 78 ; 143, 101 ). Der Organstreit eröffnet daher nicht die Möglichkeit einer objektiven Beanstandungsklage (vgl. BVerfGE 118, 277 ; 126, 55 ; 138, 256 ; 140, 1 ). Für eine allgemeine oder umfassende, von eigenen Rechten des Antragstellers losgelöste, abstrakte Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit einer angegriffenen Maßnahme ist im Organstreit kein Raum (vgl. BVerfGE 73, 1 ; 80, 188 ; 104, 151 ; 118, 277 ; 136, 190 ). Das Grundgesetz kennt keinen allgemeinen Gesetzes- oder Verfassungsvollziehungsanspruch, auf den die Organklage gestützt werden könnte (vgl. Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 64 Rn. 63 [Januar 2017]). Auch eine Respektierung sonstigen (Verfassungs-) Rechts kann im Organstreit nicht erzwungen werden; er dient allein dem Schutz der Rechte der Staatsorgane im Verhältnis zueinander, nicht aber einer allgemeinen Verfassungsaufsicht (vgl. BVerfGE 100, 266 ; 118, 277 ). Das Grundgesetz hat den Deutschen Bundestag als Gesetzgebungsorgan, nicht als umfassendes „Rechtsaufsichtsorgan“ über die Bundesregierung eingesetzt. Aus dem Grundgesetz lässt sich kein eigenes Recht des Deutschen Bundestages dahingehend ableiten, dass jegliches materiell oder formell verfassungswidrige Handeln der Bundesregierung unterbleibe (vgl. BVerfGE 68, 1 ; 126, 55 ).
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Mit Rechten im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG sind allein diejenigen Rechte gemeint, die dem Antragsteller zur ausschließlich eigenen Wahrnehmung oder zur Mitwirkung übertragen sind oder deren Beachtung erforderlich ist, um die Wahrnehmung seiner Kompetenzen und die Gültigkeit seiner Akte zu gewährleisten (vgl. BVerfGE 68, 1 ).
20
Für die Zulässigkeit eines Organstreitverfahrens erforderlich, aber auch ausreichend ist es, dass die von dem Antragsteller behauptete Verletzung oder unmittelbare Gefährdung seiner verfassungsmäßigen Rechte unter Beachtung der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Maßstäbe nach dem vorgetragenen Sachverhalt möglich erscheint (vgl. BVerfGE 138, 256 ; 140, 1 ; stRspr).
21
Nach § 64 Abs. 2 BVerfGG ist im Antrag zudem die Bestimmung des Grundgesetzes zu bezeichnen, gegen die durch die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners verstoßen wird (vgl. BVerfGE 134, 141 ; 138, 102 ; 139, 194 ).
22
Diesen Anforderungen werden die von der Antragstellerin formulierten Anträge nicht gerecht.
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1. Mit dem Antrag zu 1. begehrt die Antragstellerin die Feststellung, dass die Antragsgegnerin durch die Duldung der Einreise bestimmter Asylbewerber in die Bundesrepublik Deutschland die Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte des Deutschen Bundestages verletzt habe, soweit dadurch zugleich politische Grundentscheidungen und die parlamentarische Kontrolle der laufenden Migrationsbewegungen betroffen seien. Alle wesentlichen Fragen der Migration sind ihrer Ansicht nach von dem Parlament in einem „Migrationsverantwortungsgesetz“ zu normieren. In der den Antrag konkretisierenden Antragsbegründung heißt es sodann allerdings, die Antragstellerin selbst sei „am allerwenigsten“ bereit, entsprechende Gesetze zur Legalisierung des Handelns der Bundesregierung im Bundestag zu initiieren.
24
Die Antragstellerin hält mithin ein „Migrationsverantwortungsgesetz“ mit Blick auf den Grundsatz der Gewaltenteilung für notwendig, kündigt indes zugleich an, an dessen Initiierung im Deutschen Bundestag nicht mitwirken zu wollen. Ihr geht es damit nicht um die Durchsetzung eigener oder dem Deutschen Bundestag zustehender (Beteiligungs-)Rechte, sondern um das Unterbinden eines bestimmten Regierungshandelns. Nach Auffassung der Antragstellerin schreiben die bestehenden gesetzlichen Regelungen eine Zurückweisung von Schutzsuchenden an der Grenze vor; diese Gesetze seien von der Antragsgegnerin einzuhalten. Die Antragstellerin erstrebt damit keine Befassung des Deutschen Bundestages zum Zwecke der Schaffung einer gesetzlichen Grundlage, sondern die Kontrolle eines bestimmten Verhaltens der Antragsgegnerin durch das Bundesverfassungsgericht. Deren Verhalten kann im Organstreitverfahren aber nicht isoliert beanstandet werden; ebenso wenig kann auf diesem Wege eine Respektierung von (Verfassungs-)Recht erzwungen werden (vgl. auch BVerfGE 118, 277 ).
25
Geht es der Antragstellerin aber nicht um die Durchsetzung von Mitwirkungs- und Beteiligungsrechten in Gestalt des Erlasses von Parlamentsgesetzen, wird nicht deutlich, welche sonstigen Kompetenzen sie in die Zulässigkeit des Organstreitverfahrens begründender Weise für sich in Anspruch nehmen könnte. Auch der Verweis auf die nach ihrer Ansicht für die Problematik der Einreisegestattung bedeutsamen Vorgaben des Asyl- und Aufenthaltsrechts verfängt nicht. Fragen der Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts jenseits verfassungsrechtlicher Rechtspositionen begründen keine Antragsbefugnis im Organstreitverfahren (vgl. auch BVerfGE 118, 277 ).
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2. Auch die beiden weiteren Sachanträge genügen nicht den Anforderungen des § 64 BVerfGG. Der in der Antragsschrift formulierte Antrag zu 2. ist auf die Feststellung gerichtet, dass die Duldung der Migration bestimmter Ausländer „nur zulässig wäre aufgrund eines vorab ordnungsgemäß zustande gekommenen parlamentarischen Gesetzes“. Mit diesem Antrag wird schon keine konkrete (stattgefundene) Rechtsverletzung durch die Antragsgegnerin im Sinne von § 64 Abs. 2 BVerfGG behauptet; er zielt vielmehr – im Ergebnis ebenso wie der Antrag zu 1. – auf die Wahrung objektiven Rechts in einer von der Antragstellerin vorgenommenen Auslegung. Dies ist im Organstreitverfahren nicht zulässig (vgl. BVerfGE 136, 277 ). Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Inhalt der Antragsbegründung, da zwar ein umfangreicher Antragsschriftsatz vorgelegt wird, dieser aber nicht zwischen den eingangs formulierten (Sach-)Anträgen differenziert.
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3. Der Antrag zu 3. ist auf eine nicht zulässige Rechtsfolge gerichtet. Die Antragstellerin begehrt mit ihm die Feststellung, dass Asylbewerber unter bestimmten Voraussetzungen „an den Grenzen zurückzuweisen“ seien. Gegenstand dieses Antrags ist der Ausspruch einer Verpflichtung und damit ein im Organstreitverfahren unzulässiges Rechtsschutzziel (vgl. auch BVerfGE 136, 277 ).
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4. Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob die Antragsfrist des § 64 Abs. 3 BVerfGG hinsichtlich sämtlicher Anträge gewahrt wurde.
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Die Auslagenerstattung richtet sich im Organstreitverfahren nach § 34a Abs. 3 BVerfGG. Sie kommt nur ausnahmsweise in Betracht, wenn besondere Billigkeitsgründe vorliegen (vgl. BVerfGE 96, 66 m.w.N.). Solche Gründe sind hier nicht ersichtlich. Insbesondere hat das Verfahren entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht zur Klärung einer grundsätzlichen, über den konkreten Anlass hinausgehenden verfassungsrechtlichen Frage beigetragen (vgl. hierzu BVerfGE 44, 125 ; 82, 322 ).