2 BvE 2/08 - Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon mit Grundgesetz vereinbar; Begleitgesetz verfassungswidrig, soweit Gesetzgebungsorganen keine hinreichenden Beteiligungsrechte eingeräumt wurdenSiehe auchPressemitteilung Nr. 72/2009 vom 30. Juni 2009

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvE 2/08 -

- 2 BvE 5/08 -

- 2 BvR 1010/08 -

- 2 BvR 1022/08 -

- 2 BvR 1259/08 -

- 2 BvR 182/09 -

Antragsteller: Dr. G...,

- 2 BvE 2/08 -,

- 2 BvE 5/08 -,

des Herrn Dr. G...,

- 2 BvR 1010/08 -,

des Herrn Prof. Dr. Dr. B...,

- 2 BvR 1022/08 -,

- 2 BvR 1259/08 -,

- 2 BvR 182/09 -

hat das Bundesverfassungsgericht
- Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen
und Richter

Vizepräsident Voßkuhle,

Broß,

Osterloh,

Di Fabio,

Mellinghoff,

Lübbe-Wolff,

Gerhardt,

Landau

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 10. und
11. Februar 2009 durch

für Recht erkannt:

1

Gegenstand der zu gemeinsamer Entscheidung
verbundenen Organstreitverfahren und Verfassungsbeschwerden
ist die Ratifikation des Vertrags von Lissabon zur Änderung
des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags zur
Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 13. Dezember
2007 (ABl Nr. C 306/1). Die Verfahren betreffen das
deutsche Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon und
- teilweise - die deutschen Begleitgesetze: Das
bereits verkündete, aber noch nicht in Kraft getretene Gesetz
zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 23, 45 und 93) sowie
das Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des
Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der
Europäischen Union, das zustandegekommen, aber noch nicht
ausgefertigt und verkündet ist.

2

1. Der Vertrag von Lissabon ist - wie die
Einheitliche Europäische Akte sowie die Verträge von
Maastricht, Amsterdam und Nizza - ein völkerrechtlicher
Änderungsvertrag. Er ist wie die Verträge von Amsterdam und
Nizza auf Art. 48 des Vertrags über die Europäische
Union (EUV) vom 7. Februar 1992 (ABl Nr. C 191/1; vgl.
für die aktuelle, konsolidierte Fassung ABl 2002 Nr. C
325/5) gestützt; das heißt, er ist nach dem seit
Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht vorgesehenen
Änderungsverfahren entstanden. Im Unterschied zur
Einheitlichen Europäischen Akte und den Verträgen von
Amsterdam und Nizza sieht der Vertrag von Lissabon eine
grundlegende Änderung des bestehenden Vertragssystems vor. Er
löst die Säulenstruktur der Europäischen Union auf und
verleiht der Union formell Rechtspersönlichkeit. In seiner
Bedeutung für die Entwicklung der Europäischen Union ähnelt
er deshalb dem Vertrag von Maastricht.

3

2. Der Vertrag von Lissabon ersetzt den nicht
von allen Mitgliedstaaten ratifizierten Vertrag über eine
Verfassung für Europa (Verfassungsvertrag) vom
29. Oktober 2004 (ABl Nr. C 310/1). Zwar
übernimmt der Vertrag von Lissabon dessen Inhalte zu weiten
Teilen; gleichwohl bestehen Unterschiede.

4

a) aa) Mit dem Inkrafttreten des in Paris
geschlossenen Vertrags über die Gründung der Europäischen
Gemeinschaft für Kohle und Stahl aus dem Jahr 1951 (BGBl 1952
II S. 445) wurde der Prozess der europäischen
Integration eingeleitet.

5

Die europäische Idee einer politischen
Vereinigung Europas war nach 1945 deutlich erstarkt (vgl.
Loth, Der Weg nach Europa. Geschichte der europäischen
Integration 1939-1957, 1990; Niess, Die europäische Idee -
aus dem Geist des Widerstands, 2001; Wirsching, Europa als
Wille und Vorstellung, Die Geschichte der europäischen
Integration zwischen nationalem Interesse und großer
Erzählung, ZSE 2006, S. 488 ff.; Haltern,
Europarecht, 2. Aufl. 2007, Rn. 48 ff.).
Bestrebungen richteten sich auf die Gründung Vereinigter
Staaten von Europa und die Bildung einer europäischen Nation.
Man wollte mit einer Verfassung den europäischen Bundesstaat
begründen. Dies machten bereits der Europa-Kongress in Den
Haag von 1948 mit seinem Appell zur Föderierung Europas, die
sich daraus entwickelnde Bildung der europäischen Bewegung
und schließlich das von Jean Monnet gegründete
„Aktionskomitee für die Vereinigten Staaten von Europa“
deutlich, dem einflussreiche Politiker wie Fanfani, Mollet,
Wehner, Kiesinger und später Heath, Brandt, Tindemans
angehörten (vgl. Oppermann, Europarecht, 3. Aufl. 2005,
§ 1 Rn. 14). Aus dem Europarat heraus unter dem
Vorsitz des Führers der bereits in den 1920er Jahren aktiven
paneuropäischen Bewegung, Graf Coudenhove-Kalergi, wurde der
aus 18 Artikeln bestehende „Entwurf einer europäischen
Bundesverfassung“ vom 6. Mai 1951 vorgelegt. Den Entwurf
erarbeiteten 70 Mitglieder der Beratenden Versammlung
des Europarats zur Gründung des „Verfassungskomitees für die
Vereinigten Staaten von Europa“. Er orientierte sich an der
Verfassungsorganstruktur der Schweiz, mit einem
Zweikammerparlament und einem regierenden Bundesrat. Die
Völker des Bundes sollten im Abgeordnetenhaus im Verhältnis
zu ihrer Bevölkerungszahl mit einem Abgeordneten je einer
Million oder für den Bruchteil einer Million vertreten sein
(Art. 9 Abs. 3 des Entwurfs einer europäischen
Bundesverfassung, abgedruckt in: Mayer-Tasch/Contiades, Die
Verfassungen Europas: mit einem Essay, verfassungsrechtlichen
Abrissen und einem vergleichenden Sachregister, 1966,
S. 631 ff.).

6

bb) Der Idee einer Verfassung für die
Vereinigten Staaten von Europa standen von vornherein
kräftige nationalstaatliche Orientierungen gegenüber, die
vornehmlich den Blick auf den notwendigen Wiederaufbau und
damit nach innen richteten. Wirkmächtig in entgegengesetzter
Richtung waren die politischen Zwänge einer gemeinsamen
Außen- und Verteidigungspolitik angesichts der Bedrohungslage
im Kalten Krieg. Vor allem die Vereinigten Staaten von
Amerika als Schutzmacht Westeuropas drängten auf einen
substantiellen europäischen Verteidigungsbeitrag, der es
angeraten erscheinen ließ, auch nach Wegen zu einer
integriert-kontrollierten deutschen Wiederbewaffnung zu
suchen. Am Anfang standen deshalb die Europäisierung der
damals wirtschafts- und rüstungsbedeutsamen Kohle- und
Stahlindustrie mittels der Europäischen Gemeinschaft für
Kohle und Stahl und die Gründung einer Europäischen
Verteidigungsgemeinschaft, also die Schaffung europäischer
Streitkräfte mit maßgeblicher französischer und deutscher
Beteiligung. Der zur gleichen Zeit wie der Vertrag über die
Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl
verhandelte Vertrag über eine Europäische
Verteidigungsgemeinschaft, der eine sicherheitspolitische
Integration vorsah, scheiterte allerdings an der Ablehnung
der französischen Nationalversammlung (vgl. von Puttkamer,
Vorgeschichte und Zustandekommen der Pariser Verträge vom
23. Oktober 1954, ZaöRV 1956/1957,
S. 448 ff.). Die ursprünglich bereits
mitverhandelte politische Union war bereits im
Verhandlungsstadium gescheitert und auf unbestimmte Zeit
verschoben worden. Mit der Ablehnung der Europäischen
Verteidigungsgemeinschaft und dem Scheitern der Europäischen
Politischen Gemeinschaft wurde deutlich, dass sich der
europäische Bundesstaat nicht direkt verwirklichen ließ.

7

cc) Die gleichwohl eingeleitete
Wirtschaftsintegration der Europäischen Gemeinschaft für
Kohle und Stahl war insofern zunächst der einzige konkrete
Schritt, die europäische Vision praktisch zu verwirklichen.
Der wegen nationalstaatlicher Beharrungskräfte erforderliche
Umweg zur politischen Integration über eine Verschränkung und
Vergemeinschaftung wirtschaftlicher Sachverhalte bestimmte in
den folgenden Jahrzehnten den Charakter der europäischen
Entwicklung. Über eine möglichst weitgehende wirtschaftliche
Verflechtung, über einen Gemeinsamen Markt, sollte die
praktische Notwendigkeit politischer Vergemeinschaftung
herbeigeführt werden, und es sollten Handels- und
Wirtschaftsbedingungen entstehen, die eine politische, auch
außen- und sicherheitspolitische Einheit dann als allein
folgerichtig erscheinen lassen würden (vgl. Stikker, The
Functional Approach to European Integration, Foreign Affairs
1951, S. 436 ff.; Küsters, Die Gründung der
Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, 1982,
S. 55 ff. und 79 ff.). Dieser funktionale
Ansatz lag den 1957 geschlossenen „Römischen Verträgen“
- dem Vertrag zur Gründung der Europäischen
Atomgemeinschaft (BGBl 1957 II S. 753) und dem Vertrag
zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWGV);
(BGBl 1957 II S. 766; vgl. für die aktuelle,
konsolidierte Fassung des Vertrags zur Gründung der
Europäischen Gemeinschaft ABl 2002 Nr. C
325/1) - zugrunde. In den folgenden Jahrzehnten wurden
diese Verträge schrittweise fortentwickelt und in der
Organgestaltung zum Teil staatlichen Strukturen angeglichen.
Der sogenannte Direktwahlakt ermöglichte 1979 die erste
unmittelbare Wahl des Europäischen Parlaments (Akt zur
Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten
des Europäischen Parlaments, Beschluss des Rates vom
20. September 1976 ;
zuletzt geändert durch Beschluss des Rates vom 25. Juni 2002
und 23. September 2002 ).

8

dd) Die Einheitliche Europäische Akte vom
28. Februar 1986 (ABl 1987 Nr. L 169/1) war nach
dem organisatorisch-technisch angelegten Fusionsvertrag aus
dem Jahr 1965 (ABl 1967 Nr. L 152/1) und den Änderungen
der Finanzvorschriften der Verträge aus den 1970er Jahren
(ABl 1971 Nr. L 2/1 und ABl 1977 Nr. L 359/1) die
erste große Reform der Verträge. Mit diesem Vertrag trat
deutlich der Wille zutage, das ursprüngliche Ziel einer
politischen Union Europas wiederaufzunehmen. Er bewirkte eine
Ausweitung der Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit im
Rat, die Erweiterung der Befugnisse des Europäischen
Parlaments durch die Einführung des Verfahrens der
Zusammenarbeit, die Einführung der auf einem
intergouvernementalen Verfahren beruhenden Europäischen
Politischen Zusammenarbeit und die formelle
Institutionalisierung des Europäischen Rates als
Steuerungsgremium für große politische Linien („Impulse“ im
Sinne des Art. 4 EUV; vgl. Bulmer/Wessels, The European
Council: Decision-making in European Politics, 1987).

9

Grundlegend fortentwickelt wurden die
Gemeinschaftsverträge durch den Vertrag über die Europäische
Union (Vertrag von Maastricht) vom 7. Februar 1992 (ABl
Nr. C 191/1). Mit ihm sollte eine „neue Stufe bei der
Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas“
erreicht werden (Art. 1 Abs. 2 EUV; vgl. auch
BVerfGE 89, 155 ). Die Europäische Union
(EU) wurde gegründet. Deren Grundlage bilden die vormals
drei, seit dem Auslaufen des Vertrags über die Gründung der
Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl nunmehr zwei
Gemeinschaften. Sie werden durch zwei Formen der
intergouvernementalen Zusammenarbeit ergänzt: die Gemeinsame
Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und die Zusammenarbeit
in den Bereichen Justiz und Inneres (sogenanntes
Drei-Säulen-Konzept). Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft
wurde in Europäische Gemeinschaft (EG) umbenannt. Darüber
hinaus führte der Vertrag von Maastricht das
Subsidiaritätsprinzip, die Unionsbürgerschaft und die
Wirtschafts- und Währungsunion ein, schuf neue
Zuständigkeiten der Europäischen Gemeinschaft (Bildung,
Kultur, Gesundheit, Verbraucherschutz, transeuropäische
Netze) und erweiterte die Befugnisse des Europäischen
Parlaments, indem er für die Rechtssetzung in einigen
Bereichen das Verfahren der Mitentscheidung einführte. In
diesem Verfahren kann ohne die Zustimmung des Europäischen
Parlaments der sekundäre Rechtsakt nicht mehr zustandekommen.
Der Vertrag von Maastricht sah auch für die Organarchitektur
eine Revision der Verträge vor (Art. N Abs. 2 des
Vertrags von Maastricht), die durch eine sich politisch
abzeichnende Erweiterung der Europäischen Union zunehmend
dringlicher erschien. Die Zusammensetzung und Funktionsweise
der europäischen Organe war seit den 1950er Jahren kaum
verändert worden, obwohl sich die Zahl der Mitgliedstaaten
von ursprünglich sechs auf mittlerweile zwölf erhöht hatte
und die Europäische Union deutlich mehr Aufgaben wahrnahm als
die Europäischen Gemeinschaften zu Beginn der europäischen
Integration.

10

Der Vertrag von Amsterdam zur Änderung des
Vertrags über die Europäische Union, der Verträge zur
Gründung der Europäischen Gemeinschaften sowie einiger damit
zusammenhängender Rechtsakte (Vertrag von Amsterdam) vom
2. Oktober 1997 (ABl Nr. C 340/1) erweiterte
wiederum die Zuständigkeiten der Europäischen Union und der
Europäischen Gemeinschaft, wie etwa für die gemeinsame
Beschäftigungspolitik. Er überführte Sachbereiche wie Asyl,
Einwanderung und Visafragen sowie Justizielle Zusammenarbeit
in Zivilsachen, die bis dahin Gegenstand der
intergouvernementalen Zusammenarbeit gewesen waren, in den
Anwendungsbereich des supranationalen Vertrags zur Gründung
der Europäischen Gemeinschaft und schuf die Möglichkeit einer
verstärkten Zusammenarbeit bestimmter Mitgliedstaaten.
Außerdem führte der Vertrag von Amsterdam einen Hohen
Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
ein, straffte das Mitentscheidungsverfahren und stärkte die
Kontrollrechte des Europäischen Parlaments gegenüber der
Kommission. Der Vertrag ließ jedoch die mit der Erweiterung
der Europäischen Union verbundenen institutionellen Fragen,
vor allem die der Organgröße, der Sitzverteilung und des
Umfangs der Mehrheitsentscheidung, offen.

11

Bereits mit Abschluss und Inkrafttreten des
Vertrags von Amsterdam wurde deshalb ein weiterer
Änderungsvertrag für notwendig erachtet. Dieser kam zustande
als Vertrag von Nizza zur Änderung des Vertrags über die
Europäische Union, der Verträge zur Gründung der Europäischen
Gemeinschaften sowie einiger damit zusammenhängender
Rechtsakte (Vertrag von Nizza) vom 26. Februar 2001 (ABl
Nr. C 80/1). Mit ihm wurde die Zahl der Materien, die
der Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit im Rat
unterliegen, weiter ausgeweitet und die Zusammensetzung der
Kommission, die Zahl der Abgeordneten im Europäischen
Parlament und die Stimmengewichte im Rat an die nunmehr
politisch beschlossene Erweiterung der Europäischen Union um
bis zu zehn Staaten aus Ost- und Südosteuropa angepasst.
Zusätzlich einigten sich die Regierungsvertreter darauf, dass
die Mitgliedstaaten, die eine Entscheidung im Rat annehmen,
mindestens 62 Prozent der gesamten Bevölkerung der
Europäischen Union repräsentieren müssen. Auf der
Regierungskonferenz von Nizza wurde außerdem die durch einen
Konvent ausgearbeitete Charta der Grundrechte der
Europäischen Union (Grundrechtecharta - GRCh, ABl 2000
Nr. C 364/1) als politische Erklärung von dem
Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission feierlich
proklamiert, ohne Bestandteil des Vertrags von Nizza zu
werden.

12

b) aa) Nachdem sich abzeichnete, dass der
Vertrag von Nizza nur die für notwendig gehaltenen
Anpassungen der institutionellen Struktur der Europäischen
Union vornehmen würde, wurde erwogen, wieder an das Anfang
der 1950er Jahre gescheiterte Verfassungsprojekt anzuknüpfen.
So schlug der deutsche Außenminister Fischer eine europäische
Verfassung vor (vgl. Fischer, Vom Staatenverbund zur
Föderation - Gedanken über die Finalität der europäischen
Integration, integration 2000, S. 149 ff.) und
löste damit eine weitreichende Verfassungsdebatte aus (vgl.
hierzu Laffan, Der schwierige Weg zur Europäischen
Verfassung: Von der Humboldt-Rede Außenministers Fischer bis
zum Abschluss der Regierungskonferenz, in: Jopp/Matl, Der
Vertrag über eine Verfassung für Europa, Analysen zur
Konstitutionalisierung der EU, 2005, S. 473 ff.).
Die Regierungskonferenz von Nizza nahm das Projekt einer
europäischen Verfassung in die Erklärung Nr. 23 zur
Zukunft der Union (ABl 2001 Nr. C 80/85) zwar auf,
wollte aber ausdrücklich nur die institutionelle Reform der
Union fortsetzen. In der Erklärung von Laeken zur Zukunft der
Europäischen Union vom 15. Dezember 2001 (Bulletin EU
12-2001, I.27 ) wurden vier Ziele der Reform
vorgegeben:

13

- Erstens: „Eine bessere Aufteilung und
Festlegung der Zuständigkeiten in der Europäischen Union“ -
dabei sollte es vor allem um mehr Transparenz in der
Kompetenzabgrenzung der Union zu den Mitgliedstaaten und um
eine mögliche Verdeutlichung des Subsidiaritätsprinzips
gehen, und es sollte geprüft werden, welche Zuständigkeiten
einerseits wiederum neu für die Union zu begründen seien,
aber auch andererseits, welche bisher gemeinschaftlich
ausgeübten Zuständigkeiten zurück auf die Mitgliedstaaten
übertragen werden können.

14

- Zweitens: „Vereinfachung der Instrumente der
Union“ - hierzu sollte insbesondere die Unterscheidung
zwischen Gesetzgebungs- und Durchführungsmaßnahmen sowie eine
Verringerung der Anzahl der Gesetzgebungsinstrumente erworgen
werden.

15

- Drittens: „Mehr Demokratie, Transparenz und
Effizienz in der Europäischen Union“ - zu diesem Ziel sollten
umfassend Organisations- und Verfahrensfragen des unionalen
Organsystems wie auch die Rolle der nationalen Parlamente
überdacht werden.

16

- Viertens: „Der Weg zu einer Verfassung für
die europäischen Bürger“ - mit dieser Perspektive sollten die
Verträge neu geordnet, die Aufnahme der Grundrechtecharta in
den Basisvertrag und die Annahme eines Verfassungstextes in
der Europäischen Union erwogen werden.

17

Im Rahmen des dritten Zieles ging es vor allem
um die Frage, wie die demokratische Legitimation und die
Transparenz der vorhandenen Organe gestärkt werden könne, und
wie der Präsident der Kommission bestimmt werden solle: vom
Europäischen Rat, vom Europäischen Parlament oder - im
Wege direkter Wahl - vom Bürger. Die Erklärung von
Laeken fragte, ob und wie Besetzung und Funktionsweise des
Europäischen Parlaments sowie die Tätigkeit des Rates
verändert werden sollten.

18

bb) Der Europäische Rat setzte mit der
Erklärung von Laeken einen Konvent zur Ausarbeitung eines
Verfassungstextes ein (vgl. allgemein zum Konvent Wessels,
Der Konvent: Modelle für eine innovative Integrationsmethode,
integration 2002, S. 83 ff.). Das Gremium sollte
unter Beteiligung der damaligen Beitrittskandidaten die vier
genannten Reformziele untersuchen. Der vom Konvent entworfene
und von der Regierungskonferenz überarbeitete
Verfassungsvertrag beinhaltete weitreichende Änderungen, wenn
auch keine Totalrevision der Verträge. Der Verfassungsvertrag
sah vor, den Vertrag über die Europäische Union und den
Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft in einen
einheitlichen Vertrag zusammenzufassen, die Säulenstruktur
aufzulösen und die Europäische Union mit eigener
Rechtspersönlichkeit auszustatten. Der Vorrang des
Gemeinschaftsrechts vor dem nationalen Recht, der bislang auf
der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen
Gemeinschaften beruht, sollte ausdrücklich festgeschrieben
und die Symbole der Europäischen Union Flagge, Hymne,
Leitspruch, Währung und Europatag sollten erstmals normiert
werden. Als weitere wesentliche Änderungen waren
vorgesehen:

19

- die Einbeziehung der Grundrechtecharta in den
Verfassungsvertrag,

20

- die Kategorisierung und Klassifizierung der
Zuständigkeiten der Union,

21

- der Ausbau der Institutionen der Union,
insbesondere durch die Schaffung der Ämter eines Präsidenten
des Europäischen Rates und eines Außenministers der
Europäischen Union,

22

- die Einführung des Prinzips der doppelten
Mehrheit bei Abstimmungen im Rat,

23

- eine neue Typologie der Handlungsformen der
Union mit Begriffen wie „Gesetz“ und „Rahmengesetz“,

24

- die Einführung einer Europäischen
Bürgerinitiative,

25

- die Schaffung einer
Nachbarschaftspolitik,

26

- die Schaffung eines Austrittsrechts für die
Mitgliedstaaten,

27

- unterschiedliche und erleichterte
Änderungsverfahren für einzelne Teile und Aspekte des
Verfassungsvertrags sowie

28

- die Beteiligung der nationalen Parlamente im
Gesetzgebungsverfahren zur Kontrolle der Subsidiarität in
Form eines Frühwarnsystems und einer Subsidiaritätsklage.

29

Nach dem negativen Ausgang der
Volksabstimmungen, die in Frankreich und in den Niederlanden
zum Verfassungsvertrag am 29. Mai und am 1. Juni 2005
abgehalten worden waren, vereinbarte der Europäische Rat eine
„Reflexionsphase“. Den Mitgliedstaaten, die den
Verfassungsvertrag noch nicht ratifiziert hatten, sollte
Gelegenheit gegeben werden, den Verfassungsvertrag nach
umfassendem öffentlichem Diskurs ohne Zeitdruck zu
ratifizieren oder dessen Ratifizierung aufzuschieben
(Erklärung der Staats- und Regierungschefs der
Mitgliedstaaten der Europäischen Union zur Ratifizierung des
Vertrags über eine Verfassung für Europa Europäischen Rates am 16. und 17. Juni 2005>, Bulletin EU
6-2005, I.30). Der Ratifizierungsprozess konnte jedoch nicht
wieder in Gang gesetzt werden.

30

c) In der Berliner Erklärung vom 25. März
2007 anlässlich des fünfzigjährigen Bestehens der Römischen
Verträge (Bulletin EU 3-2007, II.1) einigten sich die
Mitgliedstaaten auf einen neuen Anlauf zu einem Reformvertrag
(vgl. Maurer, Nach der Referendenzäsur: Deutsche
Europapolitik in und nach der Denkpause über den
Verfassungsvertrag, in: Müller-Graff, Deutschlands Rolle in
der Europäischen Union, 2008, S. 11 ff.). Der
Europäische Rat von Brüssel erteilte am 22. Juni 2007
einer Regierungskonferenz das Mandat, einen sogenannten
Reformvertrag zur Änderung der bestehenden Verträge
auszuarbeiten (Schlussfolgerungen des Vorsitzes des
Europäischen Rates vom 21. und 22. Juni 2007 in Brüssel,
Bulletin EU 6-2007, I.37 ).

31

Das Mandat für die Regierungskonferenz
unterschied sich von früheren Aufträgen dadurch, dass der
Europäische Rat die Gestalt und den Inhalt des neuen
Vertragstextes nahezu durchgehend, teilweise sogar im
Wortlaut vorgab (vgl. die sprachlich überarbeitete Fassung
des Mandats im Ratsdokument 11218/07, Anlage). Dabei stützte
er sich auf den Verfassungsvertrag, von dessen inhaltlicher
Substanz so viel wie möglich in den neuen Reformvertrag
übernommen werden sollte. Am 13. Dezember 2007 wurde
dieser Reformvertrag als Vertrag von Lissabon zur Änderung
des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags zur
Gründung der Europäischen Gemeinschaft (Vertrag von Lissabon)
unterzeichnet.

32

3. a) Die Präambel des Vertrags von Lissabon
geht nicht auf den gescheiterten Verfassungsvertrag ein,
sondern stellt den Vertrag von Lissabon in eine direkte Reihe
mit den Verträgen von Amsterdam und Nizza. Sie wiederholt das
Ziel des Mandats der Regierungskonferenz - die Erhöhung
der Effizienz und der demokratischen Legitimität der Union
sowie die Verbesserung der Kohärenz ihres Handelns -,
betont aber nicht mehr speziell die Kohärenz des auswärtigen
Handelns der Union. Während alle bisherigen Änderungsverträge
der Effizienz- und Kohärenzsteigerung der Europäischen
Gemeinschaften oder der Europäischen Union dienten, wird mit
dem Vertrag von Lissabon zum ersten Mal ausdrücklich das Ziel
verfolgt, die demokratische Legitimität der Union zu erhöhen
(vgl. auch Fischer, Der Vertrag von Lissabon, 2008,
S. 91 f.).

33

Im Unterschied zu dem Verfassungsvertrag
verzichtet der Vertrag von Lissabon nach dem Mandat für die
Regierungskonferenz ausdrücklich auf das Verfassungskonzept,
„das darin bestand, alle bestehenden Verträge aufzuheben und
durch einen einheitlichen Text mit der Bezeichnung
‚Verfassung’ zu ersetzen“ (Ratsdokument 11218/07, Anlage,
Rn. 1). Die Verträge werden lediglich geändert, und die
den geänderten Verträgen zugrundeliegende Begrifflichkeit
spiegelt den Verzicht auf das Verfassungskonzept wider. Die
auf staatlicher Ebene gebräuchliche Terminologie wird
aufgegeben. Der Ausdruck „Verfassung“ wird nicht benutzt
(anders aber Pernice, Der Vertrag von Lissabon - Das Ende des
Verfassungsprozesses der EU?, EuZW 2008, S. 65;
Schiffauer, Zum Verfassungszustand der Europäischen Union
nach Unterzeichnung des Vertrags von Lissabon, EuGRZ 2008,
S. 1 ff.), der „Außenminister“ wird „Hoher
Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik“ genannt, und die
Bezeichnungen „Gesetz“ und „Rahmengesetz“ werden im Gegensatz
zu der weniger symbolträchtigen Bezeichnung „Beschluss“
ebenfalls nicht beibehalten. Das Verfahren der
Mitentscheidung wird allerdings in „ordentliches
Gesetzgebungsverfahren“ umbenannt und von einem „besonderen
Gesetzgebungsverfahren“ unterschieden. Die in einem
Gesetzgebungsverfahren angenommenen Rechtsakte werden als
„Gesetzgebungsakte“ bezeichnet. Die Symbole der Europäischen
Union Flagge, Hymne, Leitspruch, Währung und Europatag werden
nicht erwähnt. Allerdings betonen in der Erklärung
Nr. 52 zu den Symbolen der Europäischen Union, die der
Schlussakte des Vertrags von Lissabon beigefügt ist, 16 der
27 Mitgliedstaaten, darunter die Bundesrepublik Deutschland,
dass diese Symbole „für sie auch künftig als Symbole die
Zusammengehörigkeit der Menschen in der Europäischen Union
und ihre Verbundenheit mit dieser zum Ausdruck bringen“. Der
Vorrang von Unions- und Gemeinschaftsrecht vor nationalem
Recht wird nach wie vor nicht ausdrücklich geregelt (zu der
diesbezüglichen Erklärung unten A. I. 3. i). Davon abgesehen
überführt der Vertrag von Lissabon jedoch wesentliche
inhaltliche Elemente des Verfassungsvertrags in das
bestehende Vertragssystem und enthält zusätzliche, spezifisch
auf einzelne Mitgliedstaaten zugeschnittene Bestimmungen
(vgl. Mayer, Die Rückkehr der Europäischen Verfassung? Ein
Leitfaden zum Vertrag von Lissabon, ZaöRV 2007,
S. 1141 ff.; speziell zu den Regelungen über die
nationalen Parlamente Barrett, „The king is dead, long live
the king“: The Recasting by the Treaty of Lisbon of the
Provisions of the Constitutional Treaty Concerning National
Parliaments, E.L.Rev. 2008, S. 66 ff.).

34

b) Der Vertrag von Lissabon löst das bisherige
„Drei-Säulen-Konzept“ der Europäischen Union auf (Art. 1
Abs. 3 Satz 1 EUV). Der Vertrag über die
Europäische Union behält seine Bezeichnung (vgl. für eine
konsolidierte Fassung ABl 2008
Nr. C 115/13); der Vertrag zur Gründung der Europäischen
Gemeinschaft wird in Vertrag über die Arbeitsweise der
Europäischen Union (AEUV) umbenannt (vgl. für eine
konsolidierte Fassung ABl 2008 Nr. C 115/47). Die
Europäische Union tritt an die Stelle der Europäischen
Gemeinschaft, deren Rechtsnachfolgerin sie ist (Art. 1
Abs. 3 Satz 3 EUV-Lissabon), und erlangt
Rechtspersönlichkeit (Art. 47 EUV-Lissabon). Die
Europäische Atomgemeinschaft wird aus dem ehemaligen
Dachverband der Europäischen Union ausgegliedert und besteht
- abgesehen von einer institutionellen Verbundenheit mit
der Europäischen Union - als unabhängige internationale
Organisation fort.

35

c) Der Grundrechtsschutz in der Europäischen
Union beruht nach dem Vertrag von Lissabon auf zwei
Grundlagen: der Charta der Grundrechte der Europäischen Union
in der überarbeiteten Fassung vom 12. Dezember 2007 (ABl
Nr. C 303/1; BGBl 2008 II S. 1165 ff.),
die den Verträgen rechtlich gleichgestellt wird (Art. 6
Abs. 1 Satz 1 EUV-Lissabon) und dadurch
Rechtsverbindlichkeit erlangt, sowie den ungeschriebenen
Unionsgrundrechten, die daneben als allgemeine
Rechtsgrundsätze des Unionsrechts fortgelten (Art. 6
Abs. 3 EUV-Lissabon). Diese beiden Grundlagen des
europäischen Grundrechtsschutzes werden durch Art. 6
Abs. 2 EUV-Lissabon ergänzt, der die Europäische Union
ermächtigt und verpflichtet, der Europäischen Konvention zum
Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom
4. November 1950 (BGBl 2002 II S. 1054)
beizutreten.

36

d) Titel II der neuen Fassung des
Vertrags über die Europäische Union enthält „Bestimmungen
über die demokratischen Grundsätze“. Danach beruht die
Arbeitsweise der Europäischen Union auf der repräsentativen
Demokratie (Art. 10 Abs. 1 EUV-Lissabon), die durch
Elemente der partizipativen, assoziativen und direkten
Demokratie, insbesondere eine Bürgerinitiative, ergänzt wird
(Art. 11 EUV-Lissabon). Der Grundsatz der
repräsentativen Demokratie verweist auf zwei
Legitimationsstränge: Das Europäische Parlament als
„unmittelbare“ Vertretung der Unionsbürger sowie die im
Europäischen Rat vertretenen Staats- und Regierungschefs und
die im Rat vertretenen Regierungsmitglieder der
Mitgliedstaaten, „die ihrerseits in demokratischer Weise
gegenüber ihrem nationalen Parlament oder gegenüber ihren
Bürgerinnen und Bürgern Rechenschaft ablegen müssen“
(Art. 10 Abs. 2 EUV-Lissabon).

37

Die nationalen Parlamente „tragen aktiv zur
guten Arbeitsweise der Union bei“ (Art. 12
EUV-Lissabon). Die Entwürfe von Gesetzgebungsakten der
Europäischen Union müssen den nationalen Parlamenten acht
Wochen, bevor sie auf die Tagesordnung des Rates gesetzt
werden, zugeleitet werden (Art. 4 des Protokolls
Nr. 1 über die Rolle der nationalen Parlamente in der
Europäischen Union). Im Rahmen des durch das Protokoll
Nr. 2 über die Anwendung der Grundsätze der
Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit
(Subsidiaritätsprotokoll) vorgesehenen sogenannten
Frühwarnsystems sind die nationalen Parlamente oder die
Kammern eines dieser Parlamente berechtigt, innerhalb dieser
acht Wochen in einer begründeten Stellungnahme darzulegen,
weshalb die Entwürfe ihres Erachtens nicht mit dem
Subsidiaritätsprinzip vereinbar sind (Art. 6 des
Subsidiaritätsprotokolls). Begründete Stellungnahmen
verpflichten jedoch nur dann zu einer Überprüfung der
Entwürfe, wenn die Anzahl der begründeten Stellungnahmen
einen bestimmten Anteil der Gesamtzahl der den nationalen
Parlamenten zugewiesenen Stimmen erreicht (Art. 7
Abs. 2 und Abs. 3 des Subsidiaritätsprotokolls).
Ferner können die nationalen Parlamente oder die Kammern
eines dieser Parlamente über ihre Mitgliedstaaten eine
Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV erheben, wenn sie
einen Gesetzgebungsakt für unvereinbar mit dem
Subsidiaritätsprinzip halten (Art. 8 des
Subsidiaritätsprotokolls).

38

Darüber hinaus sind die nationalen Parlamente
in die politische Kontrolle von Europol und Eurojust
eingebunden (Art. 12 Buchstabe c EUV-Lissabon;
Art. 88 Abs. 2 UAbs. 2, Art. 85
Abs. 1 UAbs. 3 AEUV) und im sogenannten
Brückenverfahren, einem durch den Vertrag von Lissabon
allgemein eingeführten Vertragsänderungsverfahren,
berechtigt, die von der Kommission vorgeschlagene
Vertragsänderung innerhalb von sechs Monaten nach ihrer
Übermittlung abzulehnen (Art. 48 Abs. 7
UAbs. 3 EUV-Lissabon; Art. 81 Abs. 3
UAbs. 3 AEUV). Die Ablehnung durch ein nationales
Parlament genügt, um die vorgeschlagene Vertragsänderung
scheitern zu lassen.

39

e) Durch den Vertrag von Lissabon werden auch
die Institutionen und Verfahren reformiert.

40

aa) Die Befugnisse des Europäischen Parlaments
im Bereich der Rechtssetzung werden weiter ausgebaut. Das
Verfahren der Mitentscheidung, in dem das Europäische
Parlament mit dem Rat gleichberechtigt tätig wird, wird
vereinfacht, in „ordentliches Gesetzgebungsverfahren“
umbenannt und zum Regelfall erklärt (Art. 14 Abs. 1
Satz 1 EUV-Lissabon; Art. 289 Abs. 1 AEUV).
Das Verfahren der Zusammenarbeit wird abgeschafft. Die
Verfahren der Anhörung und der Zustimmung werden unter dem
Begriff „besonderes Gesetzgebungsverfahren“ zusammengefasst
und finden nur noch in bestimmten, in den Verträgen
vorgesehenen Fällen Anwendung (Art. 289 Abs. 2
AEUV). Die stärkere Rolle des Europäischen Parlaments bei der
Rechtssetzung wirkt sich auch beim Abschluss von
völkerrechtlichen Verträgen der Europäischen Union aus. Der
Rat kann den Beschluss über den Abschluss eines
völkerrechtlichen Vertrags in Bereichen, für die entweder das
ordentliche Gesetzgebungsverfahren oder, wenn die Zustimmung
des Europäischen Parlaments erforderlich ist, das besondere
Gesetzgebungsverfahren gilt, erst nach Zustimmung des
Europäischen Parlaments erlassen (Art. 218 Abs. 6
UAbs. 2 Buchstabe a Nr. v AEUV).

41

Daneben entscheidet das Europäische Parlament
mit dem Rat gleichberechtigt über den Haushaltsentwurf
(Art. 14 Abs. 1 Satz 1 EUV-Lissabon;
Art. 314 AEUV) und verfügt über politische
Kontrollrechte. Es wählt den Kommissionspräsidenten nach
Vorschlag des Europäischen Rates mit der Mehrheit seiner
Mitglieder (Art. 14 Abs. 1 Satz 3,
Art. 17 Abs. 7 EUV-Lissabon). Der Vorschlag muss
das Ergebnis der Wahlen zum Europäischen Parlament
berücksichtigen (Art. 17 Abs. 7 UAbs. 1
Satz 1 EUV-Lissabon). Erhält der vorgeschlagene Kandidat
nicht die erforderliche Mehrheit, muss der Europäische Rat
dem Europäischen Parlament innerhalb eines Monats einen neuen
Kandidaten vorschlagen (Art. 17 Abs. 7 UAbs. 1
Satz 3 EUV-Lissabon). Weiter kontrolliert das
Europäische Parlament - ebenso wie die nationalen
Parlamente - die Tätigkeiten von Europol und ist an der
Bewertung der Tätigkeit von Eurojust beteiligt (Art. 88
Abs. 2 UAbs. 2, Art. 85 Abs. 1
UAbs. 2 AEUV).

42

Der Vertrag von Lissabon verändert die
Zusammensetzung des Europäischen Parlaments, das „in
allgemeiner, unmittelbarer, freier und geheimer Wahl“ gewählt
wird (Art. 14 Abs. 3 EUV-Lissabon). Es besteht
nicht mehr aus Vertretern „der Völker der in der Gemeinschaft
zusammengeschlossenen Staaten“ (Art. 189 Abs. 1
EGV), sondern der „Unionsbürgerinnen und Unionsbürger“
(Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 1
EUV-Lissabon). Dabei soll die Sitzverteilung im Europäischen
Parlament erstmals sekundärrechtlich festgelegt werden
(Art. 14 Abs. 2 UAbs. 2 EUV-Lissabon). Nach
dem vorgesehenen Verfahren erlässt der Europäische Rat
einstimmig auf Initiative des Europäischen Parlaments und mit
dessen Zustimmung einen Beschluss über die Zusammensetzung
des Europäischen Parlaments. Dieser muss die in Art. 14
Abs. 2 UAbs. 1 Satz 2 bis Satz 4
EUV-Lissabon enthaltenen inhaltlichen Vorgaben wahren, das
heißt eine Gesamtzahl von Abgeordneten, die 750 „zuzüglich
des Präsidenten“, das heißt 751, nicht überschreitet, wobei
die Unionsbürger degressiv proportional, mindestens jedoch
mit sechs Mitgliedern je Mitgliedstaat vertreten sind und
kein Mitgliedstaat mehr als 96 Sitze erhält.

43

bb) Der Europäische Rat wird durch den Vertrag
von Lissabon zu einem Organ der nunmehr einheitlichen, mit
Rechtspersönlichkeit ausgestatteten Europäischen Union
aufgewertet (Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2
EUV-Lissabon). Dementsprechend werden die Handlungen des
Europäischen Rates der Gerichtsbarkeit des Gerichtshofs der
Europäischen Union unterstellt, allerdings nur soweit der
Europäische Rat mit Rechtswirkung gegenüber Dritten tätig
wird (Art. 263 Abs. 1, Art. 265 Abs. 1
AEUV), und im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und
Sicherheitspolitik, soweit der Gerichtshof ausnahmsweise
zuständig ist (Art. 275 Abs. 2 AEUV).

44

Darüber hinaus führt der Vertrag von Lissabon
das Amt des (ständigen) Präsidenten des Europäischen Rates
ein. Er wird vom Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit
für zweieinhalb Jahre gewählt (Art. 15 Abs. 5
EUV-Lissabon). Der Präsident des Europäischen Rates übernimmt
die mit der Vorbereitung und der Leitung der Tagungen des
Europäischen Rates anfallenden Arbeiten, einschließlich der
Impulsvermittlung, sowie die Außenvertretung der Europäischen
Union in Angelegenheiten der Gemeinsamen Außen- und
Sicherheitspolitik „auf seiner Ebene“ und „unbeschadet“ der
Befugnisse des Hohen Vertreters der Union für Außen- und
Sicherheitspolitik (Art. 15 Abs. 6 UAbs. 1 und
UAbs. 2 EUV-Lissabon). Das Amt des Präsidenten des
Europäischen Rates ist mit anderen europäischen Ämtern, nicht
aber mit nationalen Ämtern vereinbar (Art. 15
Abs. 6 UAbs. 3 EUV-Lissabon).

45

cc) Die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit
im Rat erklärt der Vertrag von Lissabon ebenso zur Regel
(Art. 16 Abs. 3 EUV-Lissabon) wie das ordentliche
Gesetzgebungsverfahren (Art. 16 Abs. 1
EUV-Lissabon; Art. 289 Abs. 1 AEUV), in dem der Rat
ebenfalls grundsätzlich mit qualifizierter Mehrheit
beschließt (Art. 294 Abs. 8 und Abs. 13 AEUV).
Das bisherige System der gewogenen Stimmen soll langfristig
durch das System der „doppelten Mehrheit“ ersetzt werden,
wonach für eine qualifizierte Mehrheit grundsätzlich eine
„doppelte Mehrheit“ aus 55 % der Mitgliedstaaten und
65 % der Bevölkerung der Europäischen Union erforderlich
ist (Art. 16 Abs. 4 EUV-Lissabon; Art. 3 des
Protokolls Nr. 36 über die Übergangsbestimmungen).
Beschließt der Rat nicht auf Vorschlag der Kommission oder
des Hohen Vertreters für Außen- und Sicherheitspolitik,
sollen für eine qualifizierte Mehrheit langfristig eine
„doppelte Mehrheit“ von 72 % der Mitgliedstaaten und
65 % der Bevölkerung der Europäischen Union notwendig
sein (Art. 238 Abs. 2 AEUV; Art. 3 des
Protokolls Nr. 36 über die Übergangsbestimmungen).
Einschränkungen erfolgen durch den sogenannten
Ioannina-Mechanismus (Erklärung Nr. 7 zu Artikel 16
Absatz 4 des Vertrags über die Europäische Union und zu
Artikel 238 Absatz 2 des Vertrags über die
Arbeitsweise der Europäischen Union). Beratungen und
Abstimmungen über Entwürfe von Gesetzgebungsakten im Rat sind
erstmals öffentlich (Art. 16 Abs. 8
EUV-Lissabon).

46

dd) Die Kommission soll sich ab dem 1.
November 2014 aus einer Anzahl von Kommissaren
zusammensetzen, die zwei Dritteln der Zahl der
Mitgliedstaaten entspricht, sofern der Europäische Rat nicht
einstimmig eine Änderung dieser Anzahl beschließt
(Art. 17 Abs. 5 EUV-Lissabon; vgl. auch
Art. 244 AEUV). Nach Inkrafttreten des Vertrags von
Lissabon könnte jedoch ein Beschluss „im Einklang mit den
erforderlichen rechtlichen Verfahren“ gefasst werden, wonach
weiterhin ein Staatsangehöriger jedes Mitgliedstaates der
Kommission angehören wird (vgl. Schlussfolgerungen des
Vorsitzes des Europäischen Rates vom 11. und 12. Dezember
2008 in Brüssel, Bulletin EU 12-2008, I.4 Rn. 2).

47

Ferner ordnet der Vertrag von Lissabon die
eigenständige, exekutive Rechtssetzung durch die Kommission
neu und macht sie durch eine eigene Rechtsform, die der
„Rechtsakte ohne Gesetzescharakter“, kenntlich (vgl. bisher
Art. 202 Spiegelstrich 3 Satz 1, Art. 211
Spiegelstrich 4 EGV). In Gesetzgebungsakten kann der
Kommission die Befugnis übertragen werden, Rechtsakte ohne
Gesetzescharakter mit allgemeiner Geltung zur Ergänzung oder
Änderung bestimmter nicht wesentlicher Vorschriften des
betreffenden Gesetzgebungsakts zu erlassen (Art. 290
Abs. 1 UAbs. 1 AEUV). Ziele, Inhalt,
Geltungsbereich und Dauer der Befugnisübertragung
(Art. 290 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV) sowie die
Bedingungen, unter denen die Übertragung erfolgt
(Art. 290 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV), müssen in den
Gesetzgebungsakten ausdrücklich festgelegt sein. Diese
sogenannten delegierten Rechtsakte (Art. 290 Abs. 3
AEUV) sind von den Durchführungsrechtsakten abzugrenzen.
Soweit es unionsweit einheitlicher Bedingungen für die
Durchführung der verbindlichen Rechtsakte bedarf, können mit
diesen Rechtsakten Durchführungsbefugnisse auf die Kommission
oder ausnahmsweise auf den Rat übertragen werden
(Art. 291 Abs. 2 AEUV). Die auf der Grundlage der
übertragenen Durchführungsbefugnisse erlassenen Maßnahmen
werden als Durchführungsrechtsakte bezeichnet (Art. 291
Abs. 4 AEUV).

48

ee) Das durch den Vertrag von Lissabon neu
eingeführte Amt des „Hohen Vertreters der Union für Außen-
und Sicherheitspolitik“ führt verschiedene Ämter, die
gegenwärtig für die auswärtigen Beziehungen der Europäischen
Union und der Europäischen Gemeinschaft zuständig sind,
zusammen (Art. 18 Abs. 2 bis Abs. 4
EUV-Lissabon). Der Hohe Vertreter „leitet“ die Gemeinsame
Außen- und Sicherheitspolitik, einschließlich der Gemeinsamen
Sicherheits- und Verteidigungspolitik (Art. 18
Abs. 2 Satz 1 und Satz 3 EUV-Lissabon). Dies
bedeutet, dass er über ein Vorschlagsrecht gegenüber dem Rat
verfügt und die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik „im
Auftrag des Rates“ durchführt (Art. 18 Abs. 2
Satz 2, Art. 27 Abs. 1 EUV-Lissabon). Der Hohe
Vertreter wird durch Beschluss des Europäischen Rates, der
mit qualifizierter Mehrheit entscheidet, und nach Zustimmung
des Kommissionspräsidenten „ernannt“ (Art. 18
Abs. 1 Satz 1 EUV-Lissabon). Daneben ist er als
Vizepräsident der Kommission dem Zustimmungsvotum des
Europäischen Parlaments unterworfen (Art. 17 Abs. 4
Satz 1 und Abs. 7 UAbs. 3 EUV-Lissabon). Die
Dauer seiner Amtszeit ist nicht geregelt (vgl. aber
Art. 18 Abs. 1 Satz 2, Art. 17
Abs. 8 Satz 3 EUV-Lissabon).

49

Bei der „Erfüllung seines Auftrags“ stützt
sich der Hohe Vertreter auf einen Europäischen Auswärtigen
Dienst, der mit den diplomatischen Diensten der
Mitgliedstaaten zusammenarbeitet und Beamte aus den
einschlägigen Abteilungen des Generalsekretariats des Rates
und der Kommission sowie abgeordnetes Personal der nationalen
diplomatischen Dienste umfasst (Art. 27 Abs. 3
Satz 1 und Satz 2 EUV-Lissabon). Weitere
Einzelheiten, insbesondere Organisation und Arbeitsweise des
Europäischen Auswärtigen Dienstes, sollen durch einen
Beschluss des Rates festgelegt werden (Art. 27
Abs. 3 Satz 3 EUV-Lissabon; vgl. auch
BTDrucks 16/9316).

50

ff) Die Regelungen über den Gerichtshof der
Europäischen Gemeinschaften, der in Gerichtshof der
Europäischen Union umbenannt wird, entwickelt der Vertrag von
Lissabon ebenfalls weiter. Im Bereich der Gemeinsamen Außen-
und Sicherheitspolitik ist der Gerichtshof grundsätzlich
nicht zuständig. Ausnahmen gelten für die Kontrolle der
Einhaltung von Art. 40 EUV-Lissabon und für
Nichtigkeitsklagen im Zusammenhang mit der Überwachung der
Rechtmäßigkeit von Beschlüssen über restriktive Maßnahmen
gegenüber natürlichen oder juristischen Personen
(Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 Satz 5
EUV-Lissabon; Art. 275 AEUV). Auf dem Gebiet des Raums
der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ist der
Gerichtshof dagegen grundsätzlich zuständig. Ausnahmen gelten
für die Überprüfung der Gültigkeit oder Verhältnismäßigkeit
von Maßnahmen der Polizei oder anderer
Strafverfolgungsbehörden eines Mitgliedstaates oder der
Wahrnehmung der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die
Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der
inneren Sicherheit (Art. 276 AEUV). Darüber hinaus
modifiziert der Vertrag von Lissabon die Klagearten,
namentlich die Nichtigkeitsklage.

51

f) Der Vertrag von Lissabon sieht
grundsätzlich drei Verfahrensarten vor, nach denen die
Verträge geändert werden können: das ordentliche
Änderungsverfahren (Art. 48 Abs. 2 bis Abs. 5
EUV-Lissabon), das vereinfachte Änderungsverfahren
(Art. 48 Abs. 6 EUV-Lissabon) und das sogenannte
Brückenverfahren (Art. 48 Abs. 7 EUV-Lissabon).
Änderungen im ordentlichen Änderungsverfahren, die eine
Ausdehnung oder Verringerung der Zuständigkeiten der
Europäischen Union zum Ziel haben können (Art. 48
Abs. 2 Satz 2 EUV-Lissabon), werden wie bisher
durch eine Konferenz der Regierungen der Mitgliedstaaten
- eventuell nach Einschaltung eines Konvents von
Vertretern der nationalen Parlamente, der Staats- und
Regierungschefs der Mitgliedstaaten, des Europäischen
Parlaments und der Kommission - vereinbart (Art. 48
Abs. 3 EUV-Lissabon). Sie treten in Kraft, nachdem sie
von allen Mitgliedstaaten nach Maßgabe ihrer
verfassungsrechtlichen Vorschriften ratifiziert worden sind
(Art. 48 Abs. 4 UAbs. 2 EUV-Lissabon).

52

Änderungen im vereinfachten Änderungsverfahren
setzen einen einstimmigen Beschluss des Europäischen Rates
voraus, der „nach Zustimmung der Mitgliedstaaten im Einklang
mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften“ in
Kraft tritt (Art. 48 Abs. 6 UAbs. 2
Satz 3 EUV-Lissabon; vgl. zur bisherigen Vertragslage
Art. 17 Abs. 1 UAbs. 1, Art. 42 EUV;
Art. 22 Abs. 2, Art. 190 Abs. 4,
Art. 229a, Art. 269 Abs. 2 EGV). Der
Anwendungsbereich des vereinfachten Änderungsverfahrens ist
beschränkt auf Änderungen von Teil III des Vertrags über die
Arbeitsweise der Europäischen Union über die internen
Politikbereiche der Europäischen Union (Art. 48
Abs. 6 UAbs. 1 EUV-Lissabon). Die Änderungen dürfen
nicht zu einer Ausdehnung der Zuständigkeiten der
Europäischen Union führen (Art. 48 Abs. 6
UAbs. 3 EUV-Lissabon). Die Verträge enthalten in ihrer
Fortentwicklung durch den Vertrag von Lissabon weitere
Bestimmungen, die Art. 48 Abs. 6 EUV-Lissabon
nachgebildet, aber jeweils auf einen bestimmten Sachbereich
begrenzt sind, und durch den Vertrag von Lissabon geringfügig
erweitert werden (siehe Art. 42 Abs. 2 UAbs. 1
EUV-Lissabon - Einführung einer Gemeinsamen Verteidigung;
Art. 25 Abs. 2 AEUV - Erweiterung der Rechte der
Unionsbürger; Art. 218 Abs. 8 UAbs. 2
Satz 2 AEUV - Beitritt der Europäischen Union zur EMRK;
Art. 223 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV - Einführung
eines einheitlichen Wahlverfahrens zum Europäischen
Parlament; Art. 262 AEUV - Zuständigkeit der
Europäischen Union zur Schaffung europäischer Rechtstitel für
geistiges Eigentum; Art. 311 Abs. 3 AEUV -
Festlegung der Eigenmittel der Europäischen Union).

53

Änderungen im allgemeinen Brückenverfahren
beruhen ebenfalls auf einem einstimmigen Beschluss des
Europäischen Rates, der jedoch erst nach Zustimmung des
Europäischen Parlaments erlassen werden kann (Art. 48
Abs. 7 UAbs. 4 EUV-Lissabon). Dies setzt voraus,
dass der Vorschlag nicht innerhalb von sechs Monaten von
einem nationalen Parlament abgelehnt wird (Art. 48
Abs. 7 UAbs. 3 EUV-Lissabon). Anders als das
ordentliche und das vereinfachte Änderungsverfahren betrifft
das allgemeine Brückenverfahren punktuelle, auf die
Abstimmung im Rat oder das Gesetzgebungsverfahren bezogene
Änderungen. Der Europäische Rat kann in Fällen, in denen der
Rat nach Maßgabe des Vertrags über die Arbeitsweise der
Europäischen Union oder des Titels V des Vertrags über die
Europäische Union in einem bestimmten Bereich oder in einem
bestimmten Fall einstimmig beschließt, einen Beschluss
erlassen, wonach der Rat in diesem Bereich oder in diesem
Fall mit qualifizierter Mehrheit beschließen kann
(Art. 48 Abs. 7 UAbs. 1 Satz 1
EUV-Lissabon). Ausgenommen sind Beschlüsse mit militärischen
oder verteidigungspolitischen Bezügen (Art. 48
Abs. 7 UAbs. 1 Satz 2 EUV-Lissabon). Der
Europäische Rat kann ferner beschließen, dass
Gesetzgebungsakte im Anwendungsbereich des Vertrags über die
Arbeitsweise der Europäischen Union nach dem ordentlichen
statt dem besonderen Gesetzgebungsverfahren erlassen werden
können (Art. 48 Abs. 7 UAbs. 2 EUV-Lissabon;
vgl. bereits Art. 67 Abs. 2, Art. 137
Abs. 2 UAbs. 2 Satz 2, Art. 175
Abs. 2 UAbs. 1 EGV). Beide Alternativen des
allgemeinen Brückenverfahrens finden keine Anwendung auf
Art. 311 Abs. 3 und Abs. 4, Art. 312
Abs. 2 UAbs. 1, Art. 352 und Art. 354
AEUV (vgl. Art. 353 AEUV). Das allgemeine
Brückenverfahren wird durch spezielle Brückenklauseln ergänzt
(vgl. Art. 31 Abs. 3 EUV-Lissabon - Beschlüsse über
die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik in anderen als
den in Art. 31 Abs. 2 EUV-Lissabon genannten
Fällen; Art. 81 Abs. 3 UAbs. 2 und
UAbs. 3 AEUV - Maßnahmen zum Familienrecht mit
grenzüberschreitendem Bezug; Art. 153 Abs. 2
UAbs. 4 AEUV - Maßnahmen in bestimmten Bereichen des
Arbeitsrechts; Art. 192 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV -
Maßnahmen im Bereich der Umweltpolitik; Art. 312
Abs. 2 UAbs. 2 AEUV - Festlegung des mehrjährigen
Finanzrahmens; Art. 333 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV
- Abstimmungsverfahren im Rahmen der Verstärkten
Zusammenarbeit gemäß Art. 326 ff. AEUV). Nur für
Maßnahmen zum Familienrecht mit grenzüberschreitendem Bezug
ist ein Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 EUV-Lissabon
entsprechendes Ablehnungsrecht nationaler Parlamente
vorgesehen (Art. 81 Abs. 3 UAbs. 3 AEUV).

54

g) Art. 50 EUV-Lissabon führt ein
Austrittsrecht jedes Mitgliedstaates aus der Europäischen
Union ein.

55

h) Der Vertrag von Lissabon verfolgt das Ziel,
die Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Union und
den Mitgliedstaaten transparenter zu gestalten (vgl.
Erklärung von Laeken vom 15. Dezember 2001 zur Zukunft
der Europäischen Union, Bulletin EU 12-2001, I.27 I>), und erweitert die Zuständigkeiten der Europäischen
Union.

56

aa) Er bekräftigt die Prinzipien der
Zuständigkeitsverteilung und -ausübung der Europäischen
Union, insbesondere das Prinzip der begrenzten
Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und
Abs. 2 Satz 1 EUV-Lissabon; vgl. auch Art. 1
Abs. 1, Art. 3 Abs. 6, Art. 4
Abs. 1, Art. 48 Abs. 6 UAbs. 3
EUV-Lissabon; Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2,
Art. 4 Abs. 1, Art. 7, Art. 19,
Art. 32, Art. 130, Art. 132 Abs. 1,
Art. 207 Abs. 6, Art. 337 AEUV; Erklärung
Nr. 18 zur Abgrenzung der Zuständigkeiten; Erklärung
Nr. 24 zur Rechtspersönlichkeit der Europäischen Union)
sowie die Prinzipien der Subsidiarität (Art. 5
Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 EUV-Lissabon) und der
Verhältnismäßigkeit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und
Abs. 4 EUV-Lissabon). Letztere werden durch das
Subsidiaritätsprotokoll verfahrensrechtlich flankiert.

57

Die Europäische Union wird ferner
verpflichtet, neben der nationalen Identität der
Mitgliedstaaten, die „in ihren grundlegenden politischen und
verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der regionalen
und lokalen Selbstverwaltung“ zum Ausdruck kommt, die
„Gleichheit der Mitgliedstaaten vor den Verträgen“ und die
„grundlegenden Funktionen des Staates“ zu achten (Art. 4
Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 EUV-Lissabon).
Beispielhaft werden „die Wahrung der territorialen
Unversehrtheit, die Aufrechterhaltung der öffentlichen
Ordnung und der Schutz der nationalen Sicherheit“
genannt.

58

bb) Die Zuständigkeiten der Europäischen Union
werden durch den Vertrag von Lissabon erstmals kategorisiert
und klassifiziert. In Art. 2 AEUV werden zunächst
verschiedene Kategorien von Zuständigkeiten formuliert. Nach
der Intensität europäischen Handelns und dessen Wirkungen für
die mitgliedstaatliche Ebene wird grundsätzlich zwischen
ausschließlichen Zuständigkeiten (Abs. 1), geteilten
Zuständigkeiten, die der bisherigen Kategorie der
konkurrierenden Zuständigkeiten entsprechen (Abs. 2),
und Unterstützungs-, Koordinierungs- oder Ergänzungsmaßnahmen
(Abs. 5) unterschieden. Über diese Zuständigkeitstrias
hinaus führt Art. 2 AEUV zwei Bereiche an, bei denen es
sich nicht um Zuständigkeitskategorien handelt. Die
Koordinierung der Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik
(Abs. 3) und die Gemeinsame Außen- und
Sicherheitspolitik (Abs. 4) werden einer eigenständigen
Regelung unterworfen. In Art. 3 ff. AEUV werden
sodann einzelne Bereiche - wenn auch nicht abschließend
im Sinne eines Kompetenzkatalogs - den
Zuständigkeitskategorien zugeordnet.

59

cc) Der Vertrag von Lissabon begründet
zusätzliche Zuständigkeiten der Europäischen Union, weitet
bestehende Zuständigkeiten inhaltlich aus und
supranationalisiert Sachbereiche, die bisher der
intergouvernementalen Zusammenarbeit unterlagen.

60

(1) In der ehemals „Ersten Säule“ begründet
der Vertrag von Lissabon neue Zuständigkeiten der
Europäischen Union für Nachbarschaftspolitik (Art. 8
EUV-Lissabon), Daseinsvorsorge (Art. 14 AEUV), Energie
(Art. 194 AEUV), Tourismus (Art. 195 AEUV),
Katastrophenschutz (Art. 196 AEUV) und
Verwaltungszusammenarbeit (Art. 197 AEUV). Darüber
hinaus weitet er bestehende Zuständigkeiten der Europäischen
Union, die vom Vertrag zur Gründung der Europäischen
Gemeinschaft in den Vertrag über die Arbeitsweise der
Europäischen Union übernommen werden, inhaltlich aus. Dies
betrifft insbesondere die Regelungen zur gemeinsamen
Handelspolitik, die den Inhalt der Zuständigkeit auf
ausländische Direktinvestitionen und die Natur der
Zuständigkeit auf den Handel mit Dienstleistungen und die
Handelsaspekte des geistigen Eigentums erstrecken
(Art. 207 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit
Art. 3 Abs. 1 Buchstabe e AEUV). Die
Flexibilitätsklausel (Art. 352 AEUV) löst sich von der
Beschränkung auf den Gemeinsamen Markt (vgl. jedoch
Art. 352 Abs. 3 und Abs. 4 AEUV); ihre
Ausübung unterliegt erstmals der Zustimmung des Europäischen
Parlaments (Art. 352 Abs. 1 AEUV).

61

(2) Die Gemeinsame Außen- und
Sicherheitspolitik der bisherigen „Zweiten Säule“ wird in
Titel V des Vertrags über die Europäische Union geregelt
(siehe auch Art. 40 EUV-Lissabon; Art. 2
Abs. 4 AEUV). Danach gelten besondere Bestimmungen und
Verfahren (Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2
EUV-Lissabon), welche „die bestehenden Rechtsgrundlagen, die
Zuständigkeiten und Befugnisse der einzelnen Mitgliedstaaten
in Bezug auf die Formulierung und Durchführung ihrer
Außenpolitik [...] nicht berühren“ (Erklärung Nr. 14 zur
Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik). Beschlüsse werden
vom Europäischen Rat und vom Rat grundsätzlich einstimmig
gefasst (Art. 31 Abs. 1 EUV-Lissabon). Der
Europäische Rat kann über die spezielle Brückenklausel in
Art. 31 Abs. 3 EUV-Lissabon jedoch einstimmig einen
Beschluss erlassen, in dem vorgesehen ist, dass der Rat in
anderen als den in Art. 31 Abs. 2 EUV-Lissabon
genannten Fällen mit qualifizierter Mehrheit beschließen
kann. Ausgenommen sind Beschlüsse mit militärischen oder
verteidigungspolitischen Bezügen (Art. 31 Abs. 4
EUV-Lissabon). Der Erlass von Gesetzgebungsakten ist
ausgeschlossen (Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2
Satz 2, Art. 31 Abs. 1 UAbs. 1
Satz 2 EUV-Lissabon). Das Europäische Parlament wird zu
wesentlichen Fragen und Entwicklungen angehört und
unterrichtet; auf die gebührende Berücksichtigung seiner
Auffassungen ist zu achten (Art. 36 EUV-Lissabon).

62

Die bereits in Art. 17 EUV angelegte
Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik wird als
integraler Bestandteil der Gemeinsamen Außen- und
Sicherheitspolitik durch den Vertrag von Lissabon stärker
ausformuliert (Art. 42 bis Art. 46 EUV-Lissabon).
Der Rat wird zu Beschlüssen über Missionen ermächtigt, „bei
deren Durchführung die Union auf zivile und militärische
Mittel zurückgreifen kann“ (Art. 43 Abs. 2
EUV-Lissabon). Darüber hinaus wird eine kollektive
Beistandspflicht der Mitgliedstaaten eingeführt. Im Fall
eines bewaffneten Angriffs auf das Hoheitsgebiet eines
Mitgliedstaates „schulden die anderen Mitgliedstaaten ihm
alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung, im
Einklang mit Artikel 51 der Charta der Vereinten
Nationen“ (Art. 42 Abs. 7 UAbs. 1 Satz 1
EUV-Lissabon). Der besondere Charakter der Sicherheits- und
Verteidigungspolitik bestimmter Mitgliedstaaten bleibt davon
unberührt (Art. 42 Abs. 7 UAbs. 1 Satz 2
EUV-Lissabon). Zur Flexibilisierung der Gemeinsamen
Sicherheits- und Verteidigungspolitik soll die durch den
Vertrag von Lissabon erstmals normierte Ständige
Strukturierte Zusammenarbeit von Mitgliedstaaten beitragen
(Art. 42 Abs. 6, Art. 46 EUV-Lissabon;
Protokoll Nr. 10 über die Ständige Strukturierte
Zusammenarbeit).

63

(3) Der in der vormals „Dritten Säule“ nach
den Verträgen von Amsterdam und Nizza allein verbliebene
Bereich der Polizeilichen und Justiziellen Zusammenarbeit in
Strafsachen wird durch den Vertrag von Lissabon in den
Anwendungsbereich des Vertrags über die Arbeitsweise der
Europäischen Union überführt. Der mit „Raum der Freiheit, der
Sicherheit und des Rechts“ überschriebene Titel V des
Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union umfasst
nunmehr den gesamten Bereich Justiz und Inneres, der nach dem
Vertrag von Maastricht noch vollständig der
intergouvernementalen Zusammenarbeit unterlag.

64

(a) Der Vertrag von Lissabon erweitert die
Zuständigkeiten in den einzelnen Politikfeldern des Titels V
des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen
Union.

65

(aa) Im Rahmen der Justiziellen Zusammenarbeit
in Strafsachen ermächtigt der Vertrag von Lissabon die
Europäische Union, durch Richtlinien „Mindestvorschriften“ im
Bereich des Strafverfahrensrechts zu erlassen, „soweit dies
zur Erleichterung der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher
Urteile und Entscheidungen und der polizeilichen und
justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen mit
grenzüberschreitender Dimension erforderlich ist“
(Art. 82 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV). Diese
Vorschriften können die Zulassung von Beweismitteln „auf
gegenseitiger Basis“, die Rechte „des Einzelnen“ im
Strafverfahren, die Rechte der Opfer von Straftaten sowie
sonstige spezifische Aspekte des Strafverfahrens betreffen,
die zuvor vom Rat durch einstimmigen Beschluss nach
Zustimmung des Europäischen Parlaments bestimmt worden sind
(Art. 82 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV).

66

Darüber hinaus weitet der Vertrag von Lissabon
die bestehende Zuständigkeit der Europäischen Union für die
Rechtsangleichung im Bereich des Strafrechts (vgl.
Art. 31 Abs. 1 Buchstabe e EUV) inhaltlich
aus. Die Europäische Union wird ermächtigt, durch Richtlinien
„Mindestvorschriften zur Festlegung von Straftaten und
Strafen in Bereichen besonders schwerer Kriminalität“
festzulegen, die „aufgrund der Art oder der Auswirkungen der
Straftaten oder aufgrund einer besonderen Notwendigkeit, sie
auf einer gemeinsamen Grundlage zu bekämpfen, eine
grenzüberschreitende Dimension haben“ (Art. 83
Abs. 1 UAbs. 1 AEUV). Die Aufzählung dieser
Kriminalitätsbereiche, die von Terrorismus, Menschenhandel,
sexueller Ausbeutung von Frauen und Kindern, illegalem
Drogenhandel, Geldwäsche, Korruption, Fälschung von
Zahlungsmitteln und Computerkriminalität bis hin zu
organisierter Kriminalität reicht, ist nicht abschließend.
Sie kann „je nach Entwicklung der Kriminalität“ durch einen
einstimmigen Beschluss des Rates nach Zustimmung des
Europäischen Parlaments erweitert werden (Art. 83
Abs. 1 UAbs. 3 AEUV). Über diese Kompetenz zur
Rechtsangleichung im Strafrecht hinaus führt der Vertrag von
Lissabon eine strafrechtliche Annexkompetenz der Europäischen
Union für alle Gebiete ein, auf denen
„Harmonisierungsmaßnahmen erfolgt sind“, sofern sich die
„Angleichung der strafrechtlichen Rechtsvorschriften der
Mitgliedstaaten als unerlässlich für die wirksame
Durchführung der Politik der Union“ auf diesen Gebieten
erweist (Art. 83 Abs. 2 Satz 1 AEUV).

67

Schließlich ermöglicht der Vertrag von
Lissabon, die Befugnisse von Eurojust, einer rechtsfähigen
Agentur der Europäischen Union zur Koordination der
nationalen Staatsanwaltschaften bei schwerer
grenzüberschreitender Kriminalität (vgl. Beschluss des Rates
vom 28. Februar 2002 über die Errichtung von Eurojust zur
Verstärkung der Bekämpfung der schweren Kriminalität, ABl
Nr. L 63/1), zu erweitern. Eurojust kann im ordentlichen
Gesetzgebungsverfahren insbesondere die Aufgabe übertragen
werden, strafrechtliche Ermittlungsmaßnahmen einzuleiten und
zu koordinieren (Art. 85 Abs. 1 UAbs. 2
Buchstabe a AEUV), wobei förmliche Prozesshandlungen den
nationalen Strafverfolgungsbehörden vorbehalten bleiben
(Art. 85 Abs. 2 AEUV). Ausgehend von Eurojust kann
außerdem durch einstimmigen Beschluss des Rates und nach
Zustimmung des Europäischen Parlaments eine Europäische
Staatsanwaltschaft zur Bekämpfung von Straftaten zum Nachteil
der finanziellen Interessen der Europäischen Union eingesetzt
werden (Art. 86 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV). Sie wäre
in diesem Fall zuständig für die strafrechtliche Untersuchung
und Verfolgung bis hin zur Anklageerhebung vor den nationalen
Gerichten (Art. 86 Abs. 2 AEUV).

68

(bb) Im Rahmen der Polizeilichen
Zusammenarbeit kann der grenzüberschreitend tätigen
europäischen Polizeibehörde Europol in einem ordentlichen
Gesetzgebungsverfahren nicht nur die Aufgabe übertragen
werden, Informationen einzuholen, zu speichern, zu
verarbeiten, zu analysieren und auszutauschen (vgl. bereits
Art. 3 Abs. 1 des Übereinkommens vom 26. Juli
1995 über die Errichtung eines Europäischen Polizeiamts, ABl
Nr. C 316/2), sondern auch die Befugnis, gemeinsam mit
den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten oder im Rahmen
gemeinsamer Ermittlungsgruppen Ermittlungen und operative
Maßnahmen zu koordinieren, zu organisieren und durchzuführen
(Art. 88 Abs. 2 AEUV). Solche operativen Maßnahmen
darf Europol jedoch nur in Verbindung und in Absprache mit
den Mitgliedstaaten ergreifen, deren Hoheitsgebiet betroffen
ist (Art. 88 Abs. 3 Satz 1 AEUV). Die
Anwendung von Zwangsmaßnahmen bleibt ausschließlich den
zuständigen nationalen Behörden vorbehalten (Art. 88
Abs. 3 Satz 2 AEUV).

69

(b) Für die Ausübung der Zuständigkeiten
gelten verfahrensrechtliche Sondervorschriften. In
verschiedenen Politikfeldern muss die Beschlussfassung im Rat
einstimmig erfolgen (vgl. Art. 77 Abs. 3,
Art. 81 Abs. 3 UAbs. 1, Art. 86
Abs. 1 UAbs. 1, Art. 87 Abs. 3
UAbs. 1, Art. 89 AEUV).

70

(aa) Im Bereich der Justiziellen
Zusammenarbeit in Zivilsachen kann der Rat auf Vorschlag der
Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments
einen einstimmigen Beschluss erlassen, durch den die Aspekte
des Familienrechts mit grenzüberschreitendem Bezug bestimmt
werden, die Gegenstand von Rechtsakten sein können, die gemäß
dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen werden
(Art. 81 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV). Ein solcher
Vorschlag wird den nationalen Parlamenten übermittelt, die
den Vorschlag innerhalb von sechs Monaten ablehnen können
(Art. 81 Abs. 3 UAbs. 3 AEUV).

71

(bb) In den Bereichen der Justiziellen
Zusammenarbeit in Strafsachen und der Polizeilichen
Zusammenarbeit ist neben der Kommission ein Viertel der
Mitgliedstaaten initiativberechtigt (Art. 76
Buchstabe b AEUV). Zudem ist die Ausübung einzelner
Zuständigkeiten der Europäischen Union mit einem sogenannten
Notbremse-Mechanismus verknüpft (Art. 82 Abs. 3,
Art. 83 Abs. 3, Art. 86 Abs. 1
UAbs. 2 und UAbs. 3, Art. 87 Abs. 3
UAbs. 2 und UAbs. 3 AEUV; vgl. bereits Art. 23
Abs. 2 UAbs. 2 EUV). Danach kann ein Mitglied des
Rates, das der Auffassung ist, dass ein Richtlinienentwurf
zur Rechtsangleichung im Bereich des Straf- oder
Strafverfahrensrechts „grundlegende Aspekte seiner
Strafrechtsordnung“ berührt, beantragen, dass der Europäische
Rat befasst wird (Art. 82 Abs. 3 UAbs. 1,
Art. 83 Abs. 3 UAbs. 1 AEUV). Im Falle eines
Einvernehmens innerhalb dieses Gremiums verweist der
Europäische Rat den Entwurf binnen vier Monaten nach
Aussetzung des Gesetzgebungsverfahrens an den Rat zurück.
Sofern kein Einvernehmen erzielt wird, gelten erleichterte
Bedingungen für eine verstärkte Zusammenarbeit. Sofern
mindestens neun Mitgliedstaaten eine verstärkte
Zusammenarbeit auf der Grundlage des Entwurfs begründen
möchten, gilt die Ermächtigung nach Mitteilung an das
Europäische Parlament, den Rat und die Kommission
(Art. 20 Abs. 2 EUV-Lissabon; Art. 329 AEUV)
als erteilt (Art. 82 Abs. 3 UAbs. 2,
Art. 83 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV). Ein leicht
abgewandelter „Notbremse-Mechanismus“ gilt für die Errichtung
der Europäischen Staatsanwaltschaft und den Erlass von
Maßnahmen, welche die operative Zusammenarbeit zwischen
nationalen Polizei-, Zoll- und anderen
Strafverfolgungsbehörden betreffen. Danach kann eine Gruppe
von mindestens neun Mitgliedstaaten beantragen, dass der
Europäische Rat mit einem Entwurf eines Gesetzgebungsakts
befasst wird, sofern keine Einstimmigkeit im Rat darüber
erzielt wird (Art. 86 Abs. 1 UAbs. 2
Satz 2, Art. 87 Abs. 3 UAbs. 2
Satz 1 AEUV).

72

i) Die der Schlussakte zum Vertrag von
Lissabon beigefügte Erklärung Nr. 17 zum Vorrang
lautet:

73

Die Konferenz weist darauf hin, dass die
Verträge und das von der Union auf der Grundlage der Verträge
gesetzte Recht im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung
des Gerichtshofs der Europäischen Union unter den in dieser
Rechtsprechung festgelegten Bedingungen Vorrang vor dem Recht
der Mitgliedstaaten haben.

74

Darüber hinaus hat die Konferenz beschlossen,
dass das Gutachten des Juristischen Dienstes des Rates zum
Vorrang in der Fassung des Dokuments 11197/07 (JUR 260)
dieser Schlussakte beigefügt wird:

75

„Gutachten des Juristischen Dienstes des Rates
vom 22. Juni 2007

76

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist
der Vorrang des EG-Rechts einer der Grundpfeiler des
Gemeinschaftsrechts. Dem Gerichtshof zufolge ergibt sich
dieser Grundsatz aus der Besonderheit der Europäischen
Gemeinschaft. Zum Zeitpunkt des ersten Urteils im Rahmen
dieser ständigen Rechtsprechung (Rechtssache 6/64, Costa
gegen ENEL, 15. Juli 1964(¹) war dieser Vorrang im
Vertrag nicht erwähnt. Dies ist auch heute noch der Fall. Die
Tatsache, dass der Grundsatz dieses Vorrangs nicht in den
künftigen Vertrag aufgenommen wird, ändert nichts an der
Existenz und an der bestehenden Rechtsprechung des
Gerichtshofs.

77

¹ Aus (...) folgt, dass dem vom Vertrag
geschaffenen, somit aus einer autonomen Rechtsquelle
fließenden Recht wegen dieser seiner Eigenständigkeit keine
wie immer gearteten innerstaatlichen Rechtsvorschriften
vorgehen können, wenn ihm nicht sein Charakter als
Gemeinschaftsrecht aberkannt und wenn nicht die
Rechtsgrundlage der Gemeinschaft selbst in Frage gestellt
werden soll.“

78

4. Der Deutsche Bundestag beschloss am
24. April 2008 mit 515 von 574 abgegebenen Stimmen das
Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon (BTPlenarprot
16/157, S. 16483 A). Der Bundesrat stimmte am
23. Mai 2008 dem Zustimmungsgesetz mit
Zweidrittelmehrheit zu (BRPlenarprot 844, S. 136 B). Der
Bundespräsident fertigte am 8. Oktober 2008 das
Zustimmungsgesetz aus. Es ist im Bundesgesetzblatt Teil II
vom 14. Oktober 2008 verkündet worden
(S. 1038 ff.) und trat am darauf folgenden Tag in
Kraft (Art. 2 Abs. 1 des Zustimmungsgesetzes).

79

5. Der Deutsche Bundestag beschloss am
24. April 2008 ferner die Begleitgesetzgebung, das
Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 23, 45
und 93) (Änderungsgesetz - BTPlenarprot 16/157, S. 16477
A) sowie das Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der
Rechte des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten
der Europäischen Union (Ausweitungsgesetz - BTPlenarprot
16/157, S. 16482 D). Der Bundesrat stimmte am
23. Mai 2008 beiden Gesetzen zu (BRPlenarprot 844,
S. 136 D).

80

a) Das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes
(Artikel 23, 45 und 93) vom 8. Oktober 2008 ist im
Bundesgesetzblatt I vom 16. Oktober 2008
(S. 1926) verkündet worden und tritt an dem Tag in
Kraft, an dem der Vertrag von Lissabon nach seinem
Art. 6 Abs. 2 für die Bundesrepublik Deutschland in
Kraft tritt (Art. 2 des Änderungsgesetzes).

81

Art. 23 Abs. 1a GG n.F. hat nach
Art. 1 Nr. 1 des Änderungsgesetzes folgenden
Wortlaut:

82

Der Bundestag und der Bundesrat haben das
Recht, wegen Verstoßes eines Gesetzgebungsakts der
Europäischen Union gegen das Subsidiaritätsprinzip vor dem
Gerichtshof der Europäischen Union Klage zu erheben. Der
Bundestag ist hierzu auf Antrag eines Viertels seiner
Mitglieder verpflichtet. Durch Gesetz, das der Zustimmung des
Bundesrates bedarf, können für die Wahrnehmung der Rechte,
die dem Bundestag und dem Bundesrat in den vertraglichen
Grundlagen der Europäischen Union eingeräumt sind, Ausnahmen
von Artikel 42 Abs. 2 Satz 1 und
Artikel 52 Abs. 3 Satz 1 zugelassen
werden.

83

Art. 45 GG wird um folgenden
Satz ergänzt (Art. 1 Nr. 2 des
Änderungsgesetzes):

84

Er kann ihn auch ermächtigen, die Rechte
wahrzunehmen, die dem Bundestag in den vertraglichen
Grundlagen der Europäischen Union eingeräumt sind.

85

In Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG
werden die Wörter „eines Drittels“ durch die Wörter „eines
Viertels“ ersetzt (Art. 1 Nr. 3 des
Änderungsgesetzes).

86

b) Das Gesetz über die Ausweitung und Stärkung
der Rechte des Bundestages und des Bundesrates in
Angelegenheiten der Europäischen Union (BTDrucks 16/8489) ist
noch nicht ausgefertigt und verkündet worden, weil es die
Änderung der Art. 23 und Art. 45 GG inhaltlich
voraussetzt und das Inkrafttreten des verfassungsändernden
Gesetzes zunächst abgewartet werden muss (vgl. BVerfGE 34, 9
; 42, 263 ). Es wird
am Tag nach der Verkündung, frühestens jedoch einen Tag nach
dem Tag in Kraft treten, an dem das Änderungsgesetz in Kraft
getreten ist (Art. 3 des Ausweitungsgesetzes).

87

Art. 1 des Ausweitungsgesetzes enthält
das Gesetz über die Ausübung der Rechte des Bundestages und
des Bundesrates aus dem Vertrag von Lissabon vom
13. Dezember 2007 zur Änderung des Vertrags über die
Europäische Union und des Vertrags zur Gründung der
Europäischen Gemeinschaft. Es soll die innerstaatlichen
Voraussetzungen für die Wahrnehmung der Beteiligungsrechte
schaffen, die dem Bundestag und dem insoweit als Kammer eines
nationalen Parlaments anzusehenden Bundesrat durch den
Vertrag von Lissabon eingeräumt werden (BTDrucks 16/8489,
S. 7). Dabei handelt es sich um das Recht, eine
begründete Stellungnahme nach Art. 6 Abs. 1 des
Subsidiaritätsprotokolls („Subsidiaritätsrüge“) abzugeben
(Art. 1 § 2 des Ausweitungsgesetzes), das Recht,
über die Bundesregierung Klage wegen Verstoßes eines
Gesetzgebungsakts der Europäischen Union gegen das
Subsidiaritätsprinzip nach Art. 8 des
Subsidiaritätsprotokolls („Subsidiaritätsklage“) zu erheben
(Art. 1 § 3 des Ausweitungsgesetzes), und das
Recht, den Entwurf eines Gesetzgebungsakts der Europäischen
Union nach Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 EUV-Lissabon
und Art. 81 Abs. 3 UAbs. 3 AEUV abzulehnen
(Art. 1 § 4 des Ausweitungsgesetzes).

88

Art. 1 § 2 des Ausweitungsgesetzes
legt in Absatz 1 im Wesentlichen fest, dass die
Bundesregierung Bundestag und Bundesrat zu Entwürfen von
Gesetzgebungsakten der Europäischen Union „frühestmöglich“,
spätestens jedoch zwei Wochen nach Beginn der
Achtwochenfrist, eine ausführliche Unterrichtung übermittelt.
Absatz 2 ermächtigt Bundestag und Bundesrat, die
Beschlussfassung bei der Subsidiaritätsrüge
geschäftsordnungsrechtlich zu regeln. Absatz 3 bestimmt,
dass der Präsident des Bundestages beziehungsweise des
Bundesrates einen solchen Beschluss an die Präsidenten des
Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission
übermittelt und die Bundesregierung darüber in Kenntnis
setzt.

89

Art. 1 § 3 des Ausweitungsgesetzes
regelt das Verfahren der Subsidiaritätsklage. Der Bundestag
ist insbesondere nach Absatz 2 in Anlehnung an
Art. 44 Abs. 1 Satz 1 und Art. 93
Abs. 1 Nr. 2 GG n.F. auf Antrag eines Viertels
seiner Mitglieder zur Klageerhebung verpflichtet; der
Bundesrat kann nach Absatz 3 in seiner Geschäftsordnung
regeln, wie die Beschlussfassung zur Subsidiaritätsklage
herbeizuführen ist. Die Bundesregierung übermittelt die Klage
im Namen des Organs, das über ihre Erhebung beschlossen hat,
nach Absatz 4 „unverzüglich“ an den Gerichtshof der
Europäischen Union.

90

Art. 1 § 4 des Ausweitungsgesetzes
regelt in Absatz 3 das Zusammenwirken von Bundestag und
Bundesrat bei der Ausübung des Ablehnungsrechts nach
Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 EUV-Lissabon unter
Berücksichtigung der innerstaatlichen Aufgabenverteilung:

91

1. Wenn bei einer Initiative im Schwerpunkt
ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse des Bundes betroffen
sind, wird die Initiative abgelehnt, wenn es der Bundestag
mit einer Mehrheit der abgegebenen Stimmen beschließt.

92

2. Wenn bei einer Initiative im Schwerpunkt
ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Länder betroffen
sind, wird die Initiative abgelehnt, wenn es der Bundesrat
mit der Mehrheit seiner Stimmen beschließt.

93

3. In allen anderen Fällen können der Bundestag
oder der Bundesrat innerhalb von vier Monaten nach
Übermittlung der Initiative des Europäischen Rates die
Ablehnung dieser Initiative beschließen. In diesen Fällen
wird die Initiative nur abgelehnt, wenn ein solcher Beschluss
nicht spätestens zwei Wochen vor Ablauf der Frist von sechs
Monaten gemäß Artikel 48 Abs. 7 Unterabsatz 3
Satz 2 des Vertrags über die Europäische Union vom
jeweils anderen Organ zurückgewiesen wird. Eine Initiative
wird auch dann nicht abgelehnt, wenn ein Organ den Beschluss
des anderen Organs in dieser Frist zurückweist, sofern es der
Auffassung ist, dass ein Fall der Nummer 1 oder der
Nummer 2 nicht vorliegt. Hat der Bundestag den Beschluss
über die Ablehnung der Initiative mit einer Mehrheit von zwei
Dritteln gefasst, so bedarf die Zurückweisung durch den
Bundesrat einer Mehrheit von zwei Dritteln seiner Stimmen.
Hat der Bundesrat den Beschluss über die Ablehnung der
Initiative mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln
seiner Stimmen gefasst, so bedarf die Zurückweisung durch den
Bundestag einer Mehrheit von zwei Dritteln, mindestens der
Mehrheit der Mitglieder des Bundestages.

94

Absatz 3 Satz 1 Nr. 3 gilt nach
Absatz 6 entsprechend für die Ausübung des
Ablehnungsrechts nach Art. 81 Abs. 3 UAbs. 3
AEUV. Absatz 4 bestimmt, dass die Präsidenten des
Bundestages und des Bundesrates gemeinsam einen nach
Absatz 3 zustande gekommenen Beschluss an die
Präsidenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der
Kommission übermitteln und die Bundesregierung darüber in
Kenntnis setzen.

95

Art. 1 § 5 des Ausweitungsgesetzes
ermöglicht es dem Plenum des Bundestages, den von ihm nach
Art. 45 GG bestellten Ausschuss für die Angelegenheiten
der Europäischen Union zu ermächtigen, die Rechte des
Bundestages nach Art. 1 des Ausweitungsgesetzes
wahrzunehmen. Im Hinblick auf die vorgesehenen Anforderungen
an die Beschlussfassung sollen jedoch das Recht, über die
Bundesregierung Subsidiaritätsklage zu erheben (Art. 1
§ 3 Abs. 2 des Ausweitungsgesetzes), und das
Ablehnungsrecht (Art. 1 § 4 Abs. 3 des
Ausweitungsgesetzes) nicht delegierbar sein (BTDrucks
16/8489, S. 8). Art. 1 § 6 des
Ausweitungsgesetzes legt fest, dass Einzelheiten der
Unterrichtungen nach diesem Gesetz in der Vereinbarung
zwischen Bundestag und Bundesregierung nach § 6 des
Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und
Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union
vom 28. September 2006 (BGBl I S. 2177) und der
Vereinbarung zwischen Bundesregierung und den Ländern nach
§ 9 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und
Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union geregelt
werden.

96

Art. 2 des Ausweitungsgesetzes enthält
Änderungen anderer Gesetze, insbesondere der beiden
letztgenannten Gesetze.

97

6. Der Vertrag von Lissabon bedarf der
völkerrechtlichen Ratifikation durch die Mitgliedstaaten der
Europäischen Union im Einklang mit ihren
verfassungsrechtlichen Vorschriften (Art. 6 Abs. 1
Satz 1 des Vertrags von Lissabon). Die
Ratifikationsurkunden sind bei der Regierung der
Italienischen Republik zu hinterlegen (Art. 6
Abs. 1 Satz 2 des Vertrags von Lissabon).

98

Nachdem die Beschwerdeführer zu III., IV. und
V. und die Antragsteller den Erlass einer einstweiligen
Anordnung beantragt hatten, um eine völkerrechtliche Bindung
der Bundesrepublik Deutschland an den Vertrag von Lissabon
durch Hinterlegung der Ratifikationsurkunde zu verhindern,
erklärte der Bundespräsident durch den Chef des
Bundespräsidialamts, er werde die Ratifikationsurkunde nicht
ausfertigen, bis das Bundesverfassungsgericht abschließend
über das Verfahren in der Hauptsache entschieden habe.

99

1. Die Beschwerdeführer in den
Verfassungsbeschwerdeverfahren wenden sich gegen das
Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon. Die
Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu III. und VI.
betreffen darüber hinaus das Gesetz zur Änderung des
Grundgesetzes (Artikel 23, 45 und 93) sowie das Gesetz
über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bundestages
und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen
Union.

100

a) Die Beschwerdeführer tragen übereinstimmend
vor, sie seien in ihrem Recht aus Art. 38 GG verletzt.
Art. 38 GG gewähre ihnen als wahlberechtigten Deutschen
das subjektive Recht, an der Wahl des Deutschen Bundestages
teilzunehmen, dadurch an der Legitimation der Staatsgewalt
auf Bundesebene mitzuwirken und ihre Ausübung zu
beeinflussen. Mit der im Zustimmungsgesetz vorgenommenen
Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union
werde in dieses Recht eingegriffen, weil die Legitimation und
die Ausübung von Staatsgewalt ihrem Einfluss entzogen werde.
Der Eingriff überschreite die Grenzen der
Integrationsermächtigung nach Art. 23 Abs. 1
Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG und
sei deshalb nicht gerechtfertigt. Es werde das
Demokratieprinzip verletzt, soweit es nach Art. 79
Abs. 3 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und
Abs. 2 GG unantastbar sei, und zwar in zweierlei
Hinsicht: durch Aushöhlung der Kompetenzen des Deutschen
Bundestages einerseits und durch mangelnde demokratische
Legitimation der Europäischen Union andererseits.

101

aa) Der Beschwerdeführer zu III. rügt die
Verletzung des Demokratieprinzips unter beiden Aspekten.
Soweit er die Aushöhlung der Kompetenzen des Deutschen
Bundestages geltend macht, trägt er vor, dass die Europäische
Union keine sektorale Wirtschaftsgemeinschaft mehr sei. Sie
habe vielmehr Aufgaben in allen politisch relevanten
Lebensbereichen übernommen und könne verbleibende
Kompetenzlücken selbst schließen. Im Hinblick auf die
demokratische Legitimation der Europäischen Union führt er
aus, dass das europäische Demokratiedefizit durch den Vertrag
von Lissabon nicht verringert, sondern verschärft werde. Der
Rat könne nicht mehr hinreichende, von den Staatsvölkern der
Mitgliedstaaten abgeleitete demokratische Legitimität
vermitteln. Die Legitimitätskette zu den nationalen
Parlamenten werde insbesondere durch das als Regelfall zur
Anwendung kommende Mehrheitsprinzip unterbrochen. Auch die
Anwendung des Einstimmigkeitsprinzips sei nicht mehr zu
rechtfertigen. Einmal beschlossene Rechtsakte könnten nicht
mehr aufgehoben werden, solange nur ein einziger Staat an dem
Rechtsakt festhalten wolle. Das Europäische Parlament sei
ungeachtet seiner Stärkung solange nicht demokratisch
legitimiert, wie es nicht auf der Grundlage demokratischer
Gleichheit gewählt werde.

102

Außerdem verstoßen nach Ansicht des
Beschwerdeführers zu III. zahlreiche Einzelvorschriften des
Vertrags von Lissabon gegen das Demokratieprinzip. Hierzu
rechnet er erstens Art. 14 Abs. 2 EUV-Lissabon, der
das Unionsvolk als Gesamtheit der Unionsbürgerinnen und
Unionsbürger gleichberechtigt neben die Völker der
Mitgliedstaaten als Legitimationsquelle der Europäischen
Union stelle und damit ein neues Subjekt demokratischer
Legitimation konstituiere, zweitens Vorschriften wie
Art. 48 Abs. 6 EUV-Lissabon und Art. 311 AEUV,
die Änderungen der Verträge ohne Zustimmung des Deutschen
Bundestages ermöglichten, drittens Regelungen wie
Art. 48 Abs. 7 EUV-Lissabon, die den Übergang von
vertraglich vorgesehenen Entscheidungen mit Einstimmigkeit zu
Mehrheitsentscheidungen im Rat gestatteten, ohne dass der
Deutsche Bundestag ausreichend an diesem Übergang mitwirke,
sowie viertens die nunmehr nahezu universell anwendbare
Flexibilitätsklausel des Art. 352 AEUV.

103

bb) Der Beschwerdeführer zu IV. trägt vor,
dass die „Schwelle zur Bedeutungslosigkeit der originären
deutschen Gesetzgebungszuständigkeiten“ mit den durch den
Vertrag von Lissabon übertragenen Hoheitsrechten auf die
Europäische Union überschritten werde. Es komme zu einem
„Ausverkauf ureigenster staatlicher Befugnisse“. Die
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik werde
supranationalisiert, weil Maßnahmen auf diesem Gebiet der mit
Rechtspersönlichkeit ausgestatteten Europäischen Union
zugerechnet würden, die auf internationaler Ebene nicht mehr
durch die Außenminister der Mitgliedstaaten, sondern durch
den Hohen Vertreter der Union für Außen- und
Sicherheitspolitik vertreten werde. Die Gemeinsame
Sicherheits- und Verteidigungspolitik schlage gezielt den Weg
zu einer „europäischen Verteidigung unter europäischer
Flagge“ ein. Die Mitgliedstaaten seien zur Aufrüstung
gezwungen. Auch werde die Polizeiliche und Justizielle
Zusammenarbeit in Strafsachen supranationalisiert. Die
Flexibilitätsklausel ermögliche schließlich eine
Vertragsänderung ohne förmliches Änderungsverfahren.

104

Der Beschwerdeführer zu IV. macht zugleich die
mangelnde demokratische Legitimation der Europäischen Union
geltend. Der Vertrag von Lissabon werte zwar die Kompetenzen
des Europäischen Parlaments stark auf. Dies könne die
Ausübung von Hoheitsgewalt durch die Europäische Union aber
nur dann legitimieren, wenn die Wahlgleichheit gewahrt wäre.
Bevölkerungsarme Mitgliedstaaten erhielten jedoch im
Vergleich zu bevölkerungsreichen Mitgliedstaaten nach wie vor
überproportional viele Stimmen.

105

cc) Die Beschwerdeführer zu V. rügen allein
die mangelnde demokratische Legitimation der Europäischen
Union. Sie sind der Auffassung, dass der Ausweitung der
Kompetenzen keine Schritt haltende Erweiterung oder
Vertiefung der demokratischen Legitimation der Europäischen
Union entspreche. Dabei hänge das geforderte Niveau der
demokratischen Legitimation nicht von der Staatsqualität der
Europäischen Union ab, sondern bestimme sich nach dem Umfang
der Kompetenzen der Europäischen Union und der
Grundrechtsrelevanz europäischer Entscheidungen. Die
Beschwerdeführer zu V. tragen vor, dass die Ausübung der
Hoheitsrechte der Europäischen Union nicht ausreichend durch
die nationalen Parlamente legitimiert werde. Die durch den
Vertrag von Lissabon übertragenen Einzelermächtigungen seien
nicht hinreichend bestimmt; die Subsidiaritätsrüge berechtige
die nationalen Parlamente nur dazu, Entwürfe eines
Gesetzgebungsakts auf europäischer Ebene zu rügen. Sie
ermögliche es ihnen aber nicht, Entwürfe zum Scheitern zu
bringen, wie auch Vertragserweiterungen ohne Beteiligung der
nationalen Parlamente möglich seien.

106

Die Ausübung der Hoheitsrechte der
Europäischen Union werde zudem nicht ausreichend durch die
europäischen Institutionen legitimiert. Der Rat könne von
vornherein nur beschränkte Legitimation vermitteln. Das
Demokratieprinzip gebiete, dass wesentliche Entscheidungen
durch das Parlament verabschiedet würden. Die im
demokratischen Staat entscheidende Rückkopplung zwischen
Staatsorganen und Volk erschöpfe sich nicht in dem nur in
Abständen wiederkehrenden Akt der Wahl des Parlaments. Die
staatliche Willensbildung lasse sich vielmehr beschreiben als
ein Prozess, in den die unterschiedlichen Meinungen,
Weltanschauungen und Interessen des Volkes einflössen. Der
Rat als Vertreter nationaler Interessen könne diese Funktion
nur unzureichend erfüllen. Er sei erstens nicht
Repräsentativorgan, das heißt die Willensbildung des Volkes
werde so stark gefiltert und personell verringert, dass die
dem Parlament zukommende beratende Funktion nur eingeschränkt
wahrgenommen werden könne. Zweitens finde sich die nationale
Opposition im Rat nicht wieder. Auch das Europäische
Parlament legitimiere die Ausübung der Hoheitsrechte der
Europäischen Union nicht ausreichend, da das Prinzip der
Stimmengleichheit bei der Wahl des Europäischen Parlaments
nicht gelte und das Europäische Parlament weder die
Kommission in ausreichendem Maße legitimiere noch das Niveau
der Legitimation europäischer Entscheidungen dem vom
Demokratieprinzip geforderten und dem von den entwickelten
demokratischen Staaten akzeptierten Niveau demokratischer
Gesetzgebung entspreche. Das zum „ordentlichen
Gesetzgebungsverfahren“ umbenannte Verfahren der
Mitentscheidung werde nur vordergründig zum Regelverfahren,
weil sich in den einzelnen Politikbereichen zahlreiche
Sondervorschriften fänden, die abweichende
Verfahrensregelungen träfen. Wesentliche, in Grundrechte
eingreifende Entscheidungen - etwa in den
Anwendungsbereichen der Art. 87 Abs. 3,
Art. 89, Art. 113 AEUV - könnten ohne
Zustimmung des Europäischen Parlaments getroffen werden.

107

Der Vertrag von Lissabon verletze schließlich
das demokratische Prinzip wechselnder Mehrheiten. Zum
demokratischen Prozess gehöre der Wettbewerb um die
politische Macht, also das Wechselspiel von Minderheit und
Mehrheit. Dieser Wettbewerb finde jedoch auf europäischer
Ebene nicht statt. Die europäischen Institutionen seien nicht
um die Zentralität des politischen Konflikts angeordnet. Die
Unerkennbarkeit politischer Konfliktlinien führe zu
politischer Apathie in Form von Enthaltungen bei den Wahlen
zum Europäischen Parlament.

108

dd) Die Beschwerdeführer zu VI. machen
ebenfalls geltend, dass die demokratischen Grundlagen der
Europäischen Union nicht mit dem Integrationsprozess Schritt
gehalten hätten. Sie fordern das Bundesverfassungsgericht
auf, im Lichte bereits übertragener und noch zu übertragender
Hoheitsrechte zu prüfen, ob die in seinem Urteil zum Vertrag
von Maastricht (vgl. BVerfGE 89, 155 ff.) niedergelegten
Erwartungen an die rechtsstaatlich-demokratische Entwicklung
der Europäischen Union erfüllt worden seien. Die
Beschwerdeführer zu VI. behaupten, dass dies nicht der Fall
sei. Die Rechtssetzungs- und Entscheidungspraxis der
Kommission habe sich zu einem „Regime der Selbstermächtigung“
entwickelt. Der Stabilitätspakt werde durch die in der
Vergangenheit gewährten Ausnahmeregelungen seiner Substanz
beraubt. Es sei daher unmöglich, noch länger von einer
Zustimmung Deutschlands zur Europäischen Währungsunion zu
sprechen.

109

Der Vertrag von Lissabon mache die Abstimmung
mit qualifizierter Mehrheit im Rat ferner zur Regel und
entleere auf diese Weise die Kompetenzen des Deutschen
Bundestages. Die im Subsidiaritätsprotokoll vorgesehenen
Verfahren zur Durchsetzung des Subsidiaritätsprinzips seien
wegen der strukturellen Überforderung der nationalen
Parlamente nicht geeignet, den Prinzipien der begrenzten
Einzelermächtigung, der Subsidiarität und der
Verhältnismäßigkeit wirksam Geltung zu verschaffen. Die
Verfahren liefen außerdem darauf hinaus, dass kleinere
Mitgliedstaaten bei der Anzahl der begründeten Stellungnahmen
nationaler Parlamente, die zu einer Überprüfung des Entwurfs
eines Gesetzgebungsakts verpflichten (Art. 7 des
Subsidiaritätsprotokolls), im gleichen Umfang berücksichtigt
würden wie Deutschland. Das Ablehnungsrecht der nationalen
Parlamente im Rahmen des Brückenverfahrens gewähre ebenfalls
keine Sicherung der demokratischen Zustimmung, und die
Erweiterung des sachlichen Anwendungsbereichs der
Flexibilitätsklausel führe zu einer „entgrenzten
Kompetenz-Erweiterungskompetenz“.

110

Dahinstehen kann nach Ansicht der
Beschwerdeführer zu VI. allerdings, ob die Verteilung der
Abgeordneten im Europäischen Parlament mit dem Prinzip
demokratischer Repräsentativität vereinbar ist. Entscheidend
sei vielmehr, dass das Europäische Parlament nicht die
Möglichkeit habe, dem Initiativmonopol der Kommission mit der
Befugnis entgegenzutreten, die Kommission zur Unterlassung
von legislativen Initiativen zu veranlassen. Darüber hinaus
relativiere die Zuständigkeit der Kommission für die tertiäre
Rechtssetzung das Mitentscheidungsrecht des Europäischen
Parlaments im Rahmen der Rechtssetzung (vgl.
Art. 290 f. AEUV).

111

b) Die Beschwerdeführer zu III. und IV. sind
außerdem der Auffassung, dass das Zustimmungsgesetz zum
Verlust der Staatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland
führt. Sie stützen diese Rüge ebenfalls auf Art. 38
GG.

112

aa) Nach Auffassung des Beschwerdeführers zu
III. ist die Grenze dessen, was der Grundsatz der souveränen
Staatlichkeit an Übertragung von Hoheitsrechten noch zulasse,
mit dem Vertrag von Lissabon überschritten. Die Europäische
Union werde Völkerrechtssubjekt und könne auf der
völkerrechtlichen Ebene wie ein Staat agieren. Sie verfüge
über einen außenpolitischen Apparat, der quasistaatlichen
Charakter nach außen habe, sowie über weitreichende
außenpolitische Kompetenzen. Das Unionsrecht besitze
uneingeschränkten Vorrang vor dem Recht der Mitgliedstaaten,
auch vor dem Grundgesetz, mit der Konsequenz, dass die
Kontrolle durch das Bundesverfassungsgericht ausgeschaltet
sei. Die Europäische Union verfüge über eine
Kompetenz-Kompetenz (Art. 48 Abs. 6 und Abs. 7
EUV-Lissabon; Art. 311, Art. 352 AEUV) und sei mit
den Zuständigkeiten für die innere Sicherheit und die
Strafverfolgung in Kerngebiete der Staatlichkeit
vorgedrungen. Diesem Souveränitätsverlust der Mitgliedstaaten
stehe weder das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung,
das keine effektiv begrenzende Funktion mehr habe, noch das
Subsidiaritätsprinzip entgegen. Abhilfe schaffen könnte hier
nur die konkrete Ausgestaltung in Form abschließender,
begrenzter Kompetenzen oder negativer Kompetenzkataloge sowie
die Einrichtung eines unabhängigen Überwachungsorgans, etwa
eines Kompetenzkonfliktgerichtshofs.

113

Neben der Staatsgewalt verfüge die Europäische
Union auch über ein Staatsgebiet, nämlich den Raum der
Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, sowie ein
Staatsvolk. Das Europäische Parlament setze sich nicht mehr
aus Vertretern der Staatsvölker der Mitgliedstaaten, sondern
aus Vertretern der Unionsbürger zusammen. Die Entwicklung der
Europäischen Union zu einem Bundesstaat überschreite die
Aufgaben und Befugnisse der Verfassungsorgane der
Bundesrepublik Deutschland. Eine für eine solche Integration
nötige Grundlage könne nur ein Verfassungsgesetz bilden, das
sich das deutsche Volk nach Maßgabe des Art. 146 GG
geben müsse.

114

bb) Nach Ansicht des Beschwerdeführers zu IV.
ist das durch den Vertrag von Lissabon geschaffene
Gemeinwesen faktisch kein völkervertraglicher Staatenverbund
mehr. Vielmehr handele es sich um „einen großen Bund mit
eigener Rechtssubjektivität“, der auftrete wie ein eigener
Staat - mit eigenen Gesetzgebungsorganen, eigenen Behörden
und eigener Unionsbürgerschaft. Die Zuständigkeit zur
Rechtsangleichung des Straf- und Strafverfahrensrechts
betreffe einen Kernbestand staatlicher Hoheitsgewalt, da die
Ausübung hoheitlicher Befugnisse durch nichts stärker
verkörpert werde als durch das Recht, materielles Strafrecht
zu gestalten und prozessual durchzusetzen. Auch die Frage, ob
und wie sich ein Staat verteidige, sei ein entscheidender
Aspekt der Staatsqualität eines Staates.

115

c) Die Beschwerdeführer zu IV., V. und VI.
rügen auf der Grundlage von Art. 38 GG ferner die
Verletzung weiterer Staatsstrukturprinzipien durch das
Zustimmungsgesetz.

116

aa) Der Beschwerdeführer zu IV. macht eine
Verletzung des Rechtsstaatsprinzips geltend, soweit es von
Art. 79 Abs. 3 GG in Verbindung mit Art. 20
Abs. 3 GG für unantastbar erklärt werde. Angesichts der
umfangreichen Zuständigkeiten der Europäischen Union sei die
grundrechtliche Kontrolle auf europäischer Ebene
unzureichend. Der Vertrag von Lissabon habe insbesondere
keine Grundrechtsklage vor dem Gerichtshof der Europäischen
Union eingeführt.

117

bb) Nach Auffassung der Beschwerdeführer zu V.
werden die demokratischen, sozialpolitischen
Gestaltungsmöglichkeiten des Deutschen Bundestages durch den
Vertrag von Lissabon insofern beschränkt, als die Europäische
Union auf eine wettbewerbsorientierte „offene
Marktwirtschaft“ festgelegt werde. Zwar enthalte das
Grundgesetz keine Festlegung auf eine bestimmte
Wirtschaftsordnung. Das Sozialstaatsprinzip verpflichte den
Gesetzgeber jedoch, für einen Ausgleich der sozialen
Gegensätze zu sorgen, wenn es ihm dabei auch einen weiten
Spielraum belasse. Durch angeblich wettbewerbsfördernde
europäische Rechtssetzung und Rechtsprechung könne das
Sozialstaatsprinzip entgegen Art. 23 Abs. 1
Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG
ausgehebelt werden. So besitze die Europäische Union nach dem
Vertrag von Lissabon umfangreiche Kompetenzen in allen
wirtschaftspolitischen Fragen, nicht aber im Bereich des
Steuerrechts und der sozialen Sicherung. Das Streikrecht
gelte nach jüngeren Urteilen des Gerichtshofs nur dann, wenn
durch dessen Wahrnehmung die Grundfreiheiten nicht
unverhältnismäßig eingeschränkt werden (vgl. EuGH, Urteil vom
11. Dezember 2007, Rs. C-438/05, Viking, Slg. 2007,
S. I-10779 Rn. 90; EuGH, Urteil vom 18. Dezember
2007, Rs. C-341/05, Laval, Slg. 2007, S. I-11767
Rn. 111).

118

cc) Die Beschwerdeführer zu VI. rügen eine
Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips. In dem Maße, in dem
die auf die Europäische Union übertragenen Hoheitsrechte
quantitativ zunähmen, müssten die qualitativen Anforderungen
an die binnenrechtliche Organisation der Europäischen Union
unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung steigen. Mit
Ausnahme des Gerichtshofs der Europäischen Union, dem
eindeutig eine judikative Funktion zugewiesen sei, würden in
den übrigen Unionsorganen exekutive und legislative
Funktionen miteinander vermengt. Das Europäische Parlament
verfüge im Gegensatz zur Kommission über kein Initiativrecht,
sondern nur über Mitentscheidungsrechte im Bereich der
Rechtssetzung.

119

d) Die Beschwerdeführer zu III. und V. erheben
weitere, das Zustimmungsgesetz betreffende Rügen, die nicht
auf Art. 38 GG, sondern auf andere Vorschriften des
Grundgesetzes gestützt werden.

120

aa) Der Beschwerdeführer zu III. rügt in
seiner Beschwerdeschrift vom 23. Mai 2008 eine Verletzung von
Art. 20 Abs. 4 und Art. 2 Abs. 1 GG. In
seinem Schriftsatz vom 21. Oktober 2008 nimmt er diese
Rüge - soweit Art. 2 Abs. 1 GG auf die
Verletzung objektiver Verfassungsprinzipien bezogen worden
sei - teilweise zurück und macht zusätzlich eine
Verletzung von Art. 1 Abs. 1, Art. 2
Abs. 1 und Abs. 2, Art. 3, Art. 4
Abs. 1 und Abs. 2, Art. 5 Abs. 1 und
Abs. 3, Art. 8 bis Art. 14, Art. 16,
Art. 19 Abs. 4, Art. 101, Art. 103 und
Art. 104 GG geltend.

121

(1) Aus Art. 20 Abs. 4 GG ergebe
sich ein dem Widerstandsrecht vorgelagertes Recht, das sich
gegen alle Handlungen richte, die die nach Art. 79
Abs. 3 GG unabänderlichen Verfassungsgrundlagen ganz
oder teilweise beseitigten. Eine auf dieses Recht gestützte
Verfassungsbeschwerde sei gegenüber Verfassungsbeschwerden,
die auf andere Grundrechte gestützt würden, nicht subsidiär.
Zwar seien Art. 38 und Art. 20 Abs. 4 GG
verletzt, wenn die sich aus dem Demokratieprinzip und dem
Grundsatz der souveränen Staatlichkeit ergebenden Grenzen der
Übertragung von Hoheitsrechten an die Europäische Union
überschritten würden. Allerdings führe die Verletzung der
anderen durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützten
Verfassungsprinzipien, insbesondere des
Gewaltenteilungsprinzips, allein zur Verletzung von
Art. 20 Abs. 4 GG. Das Zustimmungsgesetz
unterschreite das nach Art. 79 Abs. 3 in Verbindung
mit Art. 20 Abs. 2 GG erforderliche Mindestmaß an
Gewaltenteilung, welches im Anwendungsbereich des
Art. 23 GG beachtet werden müsse. Die Bundesregierung
dominiere den Deutschen Bundestag auf der europäischen Ebene
in der Rechtssetzungsfunktion. Sie könne als Teil des Rates
höherrangiges Recht setzen, welches das vom Deutschen
Bundestag erlassene Recht verdränge. Mit diesem „Spiel über
die Bande“ könne die Bundesregierung das Parlament umgehen
und über die europäische Ebene Vorschriften durchsetzen, für
die sie im Bundestag keine Mehrheit bekomme.

122

Der Beschwerdeführer zu III. ist der Ansicht,
dass „andere Abhilfe“ im Sinne von Art. 20 Abs. 4
GG vom Bundesverfassungsgericht im Wege der
Verfassungsbeschwerde zu gewähren sei. Art. 20
Abs. 4 GG könne aber auch dahingehend ausgelegt werden,
dass die Vorschrift einen außerordentlichen Rechtsbehelf im
Sinne eines „Rechts auf andere Abhilfe“ garantiere, das in
Analogie zum Verfassungsbeschwerdeverfahren zu gewähren
sei.

123

(2) Die Verletzung von Art. 1
Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2,
Art. 3, Art. 4 Abs. 1 und Abs. 2,
Art. 5 Abs. 1 und Abs. 3, Art. 8 bis
Art. 14, Art. 16, Art. 19 Abs. 4,
Art. 101, Art. 103 und Art. 104 GG begründet
der Beschwerdeführer zu III. mit der Rechtsverbindlichkeit
der Grundrechtecharta nach dem Vertrag von Lissabon. Diese
führe nicht nur dazu, dass die Menschenwürde im Rahmen der
Europäischen Union der Abwägung mit anderen Rechtsgütern,
insbesondere mit den wirtschaftlichen Grundfreiheiten,
unterworfen werde. Die Grundrechtecharta dispensiere die
deutschen Staatsorgane darüber hinaus weitgehend von der
Verpflichtung zur Beachtung der Grundrechte des Grundgesetzes
nicht nur in den Bereichen, in denen sie zwingende
Vorschriften des Unionsrechts ausführten, sondern auch dort,
wo sie nicht an Unionsrecht gebunden seien. Schließlich
beseitige die Grundrechtecharta die Garantenstellung, die das
Bundesverfassungsgericht für den Grundrechtsschutz gemäß der
sogenannten Solange II-Rechtsprechung (vgl. BVerfGE 73,
339 ff.) innehabe.

124

bb) Die Beschwerdeführer zu V. rügen ebenfalls
eine Verletzung von Art. 1 Abs. 1 GG. Sie sind der
Auffassung, dass dem Vertrag von Lissabon im Hinblick auf den
allgemeinen Gesetzesvorbehalt nach Art. 52 Abs. 1
GRCh eine vertragliche Klarstellung fehle, wonach die
Menschenwürde nicht mit anderen Rechtsgütern, insbesondere
mit den wirtschaftlichen Grundfreiheiten, abgewogen werden
dürfe.

125

e) Die Beschwerdeführer zu III. und VI. tragen
weiter vor, dass die Begleitgesetzgebung, das Änderungsgesetz
sowie das Ausweitungsgesetz, sie in ihren Rechten aus
Art. 38 GG verletze. Der Beschwerdeführer zu III. rügt
darüber hinaus Art. 2 Abs. 1 und Art. 20
Abs. 4 GG.

126

aa) Der Beschwerdeführer zu III. beantragt in
seiner Beschwerdeschrift vom 23. Mai 2008 zunächst
festzustellen, dass die Begleitgesetzgebung ihn als solche in
Art. 38 GG verletzt. In seinem Schriftsatz vom 21.
Oktober 2008 beschränkt er seinen Antrag auf einzelne
Bestimmungen der Begleitgesetzgebung, nämlich Art. 1
Nr. 1 und Nr. 2 des Änderungsgesetzes und
Art. 1 § 3 Abs. 2, § 4 Abs. 3
Nr. 3 und Abs. 6 sowie § 5 des
Ausweitungsgesetzes. Die Beschwerdeführer zu VI. beschränken
ihren Antrag ebenfalls auf die genannten Vorschriften.

127

bb) Die Beschwerdeführer zu III. und VI. legen
übereinstimmend dar, dass Art. 1 Nr. 1 des
Änderungsgesetzes und Art. 1 § 3 Abs. 2 des
Ausweitungsgesetzes das demokratische Mehrheitsprinzip
verletzten, weil der Deutsche Bundestag gezwungen werde,
gegen den Willen der Mehrheit Subsidiaritätsklage zu erheben.
Art. 1 § 4 Abs. 3 Nr. 3 und Abs. 6
des Ausweitungsgesetzes seien ebenfalls nicht mit dem
Demokratieprinzip, soweit Art. 79 Abs. 3 GG in
Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG es
für unantastbar erkläre, vereinbar. Dem Deutschen Bundestag
werde das Ablehnungsrecht nach Art. 48 Abs. 7
UAbs. 3 EUV-Lissabon in den Fällen genommen, in denen
sich der Schwerpunkt der Initiative des Europäischen Rates
auf die konkurrierende Gesetzgebung beziehe oder in denen
sich ein Schwerpunkt nicht eindeutig feststellen lasse.
Art. 1 Nr. 2 des Änderungsgesetzes und Art. 1
§ 5 des Ausweitungsgesetzes verletzten das Prinzip der
demokratischen Repräsentation schließlich dadurch, dass die
durch den Vertrag von Lissabon eingeführten
Beteiligungsrechte des Deutschen Bundestages auf den
Europaausschuss übertragen werden könnten.

128

Der Beschwerdeführer zu III. trägt vor, das
Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Vertrag von
Maastricht schließe es zumindest nicht aus, dass sich aus
Art. 38 GG auch ein subjektives Recht auf Beachtung des
Demokratieprinzips innerhalb der Bundesrepublik Deutschland
ergebe. Das Recht bestehe jedenfalls soweit, als das durch
Art. 38 GG garantierte Recht auf Teilhabe an der
demokratischen Legitimation der Staatsgewalt mittelbar
betroffen sei. Die Beschwerdeführer zu VI. argumentieren,
dass sich die Beschwerdebefugnis für die Begleitgesetzgebung
aus dem Sachzusammenhang ergebe. Ohne das Zustimmungsgesetz
entfalle der Sinn der Begleitgesetzgebung. Zustimmungsgesetz
und Begleitgesetzgebung müssten deshalb verfassungsprozessual
als Einheit betrachtet werden. Hieraus folge unter anderem,
dass die Begleitgesetzgebung ebenso wie das Zustimmungsgesetz
ausnahmsweise bereits vor Ausfertigung und Verkündung
angegriffen werden könnte.

129

cc) Der Beschwerdeführer zu III. macht in
seiner Beschwerdeschrift vom 23. Mai 2008 schließlich
eine Verletzung von Art. 20 Abs. 4 und Art. 2
Abs. 1 GG durch die Begleitgesetzgebung geltend. In
seinem Schriftsatz vom 21. Oktober 2008 beschränkt er
seinen Antrag auf einzelne Bestimmungen der
Begleitgesetzgebung, nämlich Art. 1 Nr. 1 und
Nr. 2 des Änderungsgesetzes und Art. 1 § 3
Abs. 2, § 4 Abs. 3 Nr. 3 und Abs. 6
sowie § 5 des Ausweitungsgesetzes, und nimmt von seiner
Rüge einer Verletzung von Art. 2 Abs. 1 GG Abstand.
Zur Begründung führt er aus, dass die Unvereinbarkeit der
genannten Bestimmungen der Begleitgesetzgebung mit dem
Demokratieprinzip auch über Art. 20 Abs. 4 GG
geltend gemacht werden könne.

130

2. Die Antragsteller in den
Organstreitverfahren greifen das Zustimmungsgesetz zum
Vertrag von Lissabon, der Antragsteller zu I. zusätzlich die
Begleitgesetzgebung an.

131

a) Der Antragsteller zu I. ist Abgeordneter
des Deutschen Bundestages und zugleich der Beschwerdeführer
zu III. Er beantragt in seiner Antragsschrift vom
23. Mai 2008 zunächst festzustellen, dass das
Zustimmungsgesetz und die Begleitgesetzgebung gegen das
Grundgesetz, insbesondere gegen Art. 20 Abs. 1 und
Abs. 2, Art. 2 Abs. 1, Art. 38
Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 79
Abs. 3 sowie Art. 23 Abs. 1 GG, verstoßen und
nichtig sind. Als Antragsgegner benennt er den
Bundespräsidenten, den Deutschen Bundestag und die
Bundesrepublik Deutschland. In seinem Schriftsatz vom
21. Oktober 2008 fasst er den Antrag neu. Er beantragt
nunmehr festzustellen, dass das Zustimmungsgesetz zum Vertrag
von Lissabon, Art. 1 Nr. 1 und Nr. 2 des
Änderungsgesetzes und Art. 1 § 3 Abs. 2,
§ 4 Abs. 3 Nr. 3 und Abs. 6 sowie
§ 5 des Ausweitungsgesetzes gegen Art. 20
Abs. 1 und Abs. 2, Art. 23 Abs. 1 und
Art. 79 Abs. 3 GG verstoßen und den Antragsteller
in seinen Rechten aus Art. 38 Abs. 1 GG verletzen.
Von der Rüge eines Verstoßes auch gegen Art. 2
Abs. 1 GG nimmt er Abstand. Als Antragsgegner werden der
Deutsche Bundestag und die Bundesregierung genannt.

132

Der Antragsteller zu I. trägt vor, dass er als
Abgeordneter des Deutschen Bundestages durch das
Zustimmungsgesetz und durch die Begleitgesetzgebung in seinem
Statusrecht aus Art. 38 Abs. 1 GG verletzt sei.
Werde dem einzelnen Bürger durch Art. 38 Abs. 1 GG
das subjektive Recht verliehen, an der Wahl des Deutschen
Bundestages teilzunehmen und dadurch an der Legitimation der
Staatsgewalt durch das Volk auf Bundesebene mitzuwirken und
auf ihre Ausübung Einfluss zu nehmen, müsse dies erst recht
für die Abgeordneten des Deutschen Bundestages gelten. Deren
Status werde ebenfalls durch Art. 38 Abs. 1 GG
geregelt. Würden die Aufgaben und Befugnisse des Deutschen
Bundestages durch die Übertragung von Hoheitsrechten auf die
Europäische Union ausgehöhlt, berühre dies nicht nur die
Möglichkeit des einzelnen Wählers, an der demokratischen
Legitimation der Staatsgewalt mitzuwirken. Es berühre in noch
viel größerem Maße die Möglichkeit des Abgeordneten, das Volk
bei der Ausübung der Staatsgewalt zu repräsentieren und bei
der Gesetzgebung sowie bei der Kontrolle der Regierung
demokratische Legitimation hervorzubringen. Der Antragsteller
zu I. begründet die Verletzung in seinem Statusrecht aus
Art. 38 Abs. 1 GG alternativ damit, dass er als
„Organwalter“ eines Verfassungsorgans dafür verantwortlich
sei, dass der Deutsche Bundestag nicht ultra vires handele.
Der Bundestag dürfe keine Gesetze beschließen, die seine
Befugnisse überschritten. Er dürfe solche Beschlüsse
jedenfalls dann nicht fassen, wenn diese Gesetze dazu
beitrügen, den vom Grundgesetz verfassten Staat aufzugeben
oder wesentlich in seiner Staatlichkeit einzuschränken.

133

Außerdem macht der Antragsteller zu I.
sinngemäß geltend, dass seine Mitwirkungsrechte als
Abgeordneter des Deutschen Bundestages nach Art. 38
Abs. 1 GG im Gesetzgebungsverfahren verkürzt worden
seien. Von einer substantiellen, auf die Kraft des Arguments
gegründeten Willensbildung, die es dem Abgeordneten
ermöglicht hätte, die Verantwortung für seine Entscheidung zu
übernehmen, könne keine Rede sein. Dem Status eines
Abgeordneten sei nicht damit Genüge getan, dass er seine
verfassungsrechtlichen Bedenken in einer Bundestagsdebatte
mit einer Zwischenfrage nach § 27 Abs. 2 der
Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GOBT) habe äußern
können. Ebenso wenig reiche es aus, eine Erklärung zur
Verfassungswidrigkeit des Zustimmungsgesetzes verlesen zu
können.

134

b) Die Antragstellerin zu II., eine Fraktion
des Deutschen Bundestages, beantragt in Prozessstandschaft
für den Deutschen Bundestag festzustellen, dass das
Zustimmungsgesetz den Deutschen Bundestag in seinen Rechten
als legislatives Organ verletzt und deshalb unvereinbar mit
dem Grundgesetz ist. Sie benennt in ihrer Antragsschrift
keinen Antragsgegner.

135

Die Antragstellerin zu II. begründet ihren
Antrag damit, dass das Zustimmungsgesetz demokratische
Entscheidungsbefugnisse über das in Art. 23 Abs. 1
Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG
zulässige Maß hinaus übertrage. Das Demokratieprinzip werde,
soweit es nach Art. 79 Abs. 3 GG unantastbar sei,
in mehrfacher Hinsicht verletzt. Auf die insoweit identische
Argumentation der Beschwerdeführer zu V. wird verwiesen
(siehe oben A. II. 1. c) bb). Darüber hinaus macht die
Antragstellerin zu II. geltend, dass der aus dem
Demokratieprinzip folgende Grundsatz der Parlamentsarmee
dadurch ausgehöhlt werde, dass der Deutsche Bundestag seine
Entscheidungsbefugnisse über den Einsatz der deutschen
Streitkräfte für den Bereich europäischer
Kriseninterventionen verliere. Nach Art. 42 Abs. 4
EUV-Lissabon würden Beschlüsse über die Einleitung einer
Mission, wozu die Mitgliedstaaten nach Art. 42
Abs. 3 EUV-Lissabon eigene Streitkräfte bereitstellen
müssten, einstimmig vom Rat erlassen. Ein Hinweis darauf,
dass der Beschluss im Einklang mit den verfassungsrechtlichen
Vorschriften der Mitgliedstaaten zu fassen sei, fehle jedoch.
Zwar ließe sich argumentieren, dass der
wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt nicht durch das
Zustimmungsgesetz aufgehoben werde und die deutschen
Regierungsvertreter im Rat die Zustimmung des Deutschen
Bundestages einholen müssten, bevor sie im Rat eine
Beteiligung deutscher Streitkräfte an einer Mission zusagten.
Dies würde jedoch zu einem Systembruch führen, da die
Vertretung der Bundesrepublik Deutschland im Rat regelmäßig
in die Regierungskompetenz falle.

136

1. Zu den Verfassungsbeschwerden zu III. und
V. haben der Deutsche Bundestag (a), die Bundesregierung (b)
und der Bundesrat (c) schriftlich Stellung genommen. Die
Bundesregierung und der Bundesrat haben in ihre Stellungnahme
zusätzlich die Verfassungsbeschwerde zu IV. einbezogen. Der
Landtag von Baden-Württemberg (d) beschränkt seine
Stellungnahme auf die Verfassungsbeschwerden zu III. und
IV.

137

a) Der Deutsche Bundestag vertritt die
Auffassung, dass die Verfassungsbeschwerden zu III. und V.
unzulässig (aa) und unbegründet (bb) sind.

138

aa) Die auf Art. 38 GG gestützte
Beschwerdebefugnis gegen Integrationsakte nach Art. 23
Abs. 1 GG sei auf Fälle beschränkt, in denen das
Demokratieprinzip im nach Art. 79 Abs. 3 GG
geschützten Umfang offensichtlich und schwerwiegend verletzt
sei. Dies hätten die Beschwerdeführer zu III. und V. nicht
substantiiert dargelegt. Art. 20 Abs. 4 GG trage
die Verfassungsbeschwerde zu III. ebenfalls nicht. Da ein
offensichtliches Versagen der Verfassungswahrung und
-verteidigung durch die dazu berufenen Staatsorgane nicht
festgestellt werden könne, liege keine Widerstandslage vor.
Ein eigenständiges Rechtsmittel, das neben der
Verfassungsbeschwerde bestünde, könne aus Art. 20
Abs. 4 GG nicht abgeleitet werden. Ferner sei eine
Verletzung der Beschwerdeführer zu III. und V. in Art. 1
Abs. 1 GG nicht ersichtlich. Die Menschenwürde sei auch
auf europäischer Ebene als unantastbar gewährleistet. Darüber
hinaus dispensiere die Grundrechtecharta die Grundrechte des
Grundgesetzes nicht. Schließlich habe der Beschwerdeführer zu
III. die Möglichkeit einer Rechtsverletzung durch die
Begleitgesetzgebung nicht hinreichend substantiiert
dargelegt.

139

bb) Die Verfassungsbeschwerden zu III. und V.
seien jedenfalls unbegründet, da der Vertrag von Lissabon mit
dem Grundgesetz vereinbar sei. Dabei ist der Deutsche
Bundestag der Auffassung, dass der sachliche Prüfungsumfang
der Verfassungsbeschwerden auf die durch den Vertrag von
Lissabon eingeführten Neuerungen beschränkt sei. Der
Integrationsprozess als solcher könne nicht Gegenstand des
Verfahrens sein. Mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts
zum Vertrag von Maastricht gebe es eine res iudicata und eine
Entscheidung im Hinblick auf die Entwicklung über die
Verträge von Amsterdam und von Nizza sei wegen § 93
BVerfGG ausgeschlossen.

140

(1) Art. 38 GG sei durch das
Zustimmungsgesetz nicht verletzt. Soweit der Vertrag von
Lissabon neue Zuständigkeiten der Europäischen Union begründe
oder einzelne Politikbereiche aus der intergouvernementalen
Zusammenarbeit in die Gemeinschaftsmethode überführe, würden
die von Art. 79 Abs. 3 GG gezogenen Grenzen der
Übertragbarkeit von Hoheitsbefugnissen nicht überschritten.
Die Mitgliedstaaten erlitten nur einen geringen
Kompetenzverlust und erhielten im Gegenzug neue
Handlungsspielräume und politische Gestaltungsmöglichkeiten.
Es sei nicht zu beanstanden, dass die Abstimmung mit
qualifizierter Mehrheit zum normalen Entscheidungsverfahren
im Rat werde. Das Mehrheitsverfahren und damit die
Möglichkeit, im Rat überstimmt zu werden, habe das
Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil zum Vertrag von
Maastricht (vgl. BVerfGE 89, 155 ff.) akzeptiert. Den
Mitgliedstaaten stünden weiterhin substantielle
Zuständigkeiten zu. Die Bereiche der inneren und äußeren
Sicherheit sowie die Verteidigungspolitik verblieben gänzlich
im Kompetenzbereich der Mitgliedstaaten, ebenso wie die
Wirtschafts-, Finanz- und Beschäftigungspolitik.

141

Auch ein möglicher Anspruch aus Art. 38
GG auf demokratische Legitimation der Europäischen Union sei
nicht verletzt. Die demokratische Legitimation des Rates
beruhe zum einen auf der verfassungsrechtlichen Basis, welche
die Entscheidungsverfahren des Rates regle, zum anderen auf
dem im Rat stattfindenden Diskurs. Das Europäische Parlament
vermittle ebenfalls demokratische Legitimation. Dem stehe die
fehlende Erfolgswertgleichheit bei der Wahl des Europäischen
Parlaments nicht entgegen; diese sei vielmehr Konsequenz der
auf den Mitgliedstaaten aufbauenden besonderen Struktur der
Europäischen Union, die besondere Formen der demokratischen
Repräsentation beinhalte. Der Vertrag von Lissabon stärke die
demokratische Legitimation nicht nur durch die Aufwertung des
Europäischen Parlaments, sondern auch durch die erhöhte
Öffentlichkeit der Ratssitzungen sowie die Einführung des
Frühwarnsystems zur Kontrolle der Einhaltung des
Subsidiaritätsprinzips. Zudem werde die Stellung des
Deutschen Bundestages durch den Vertrag von Lissabon
verbessert.

142

Der Vertrag von Lissabon verleihe der
Europäischen Union keine Kompetenz-Kompetenz. Die
Flexibilitätsklausel des Art. 352 AEUV könne nicht als
unbegrenzte Kompetenzerweiterungskompetenz verstanden werden;
Art. 311 AEUV gehe nicht über die bisherige Regelung zur
Beschaffung von Eigenmitteln hinaus. Ebenso wenig werde durch
die Vorschriften über die vereinfachte Vertragsänderung oder
die Regelungen, die den Übergang zu Mehrheitsentscheidungen
im Rat beträfen, eine Kompetenz-Kompetenz der Europäischen
Union begründet. Die betreffenden Vertragsänderungen würden
von den Vorschriften vielmehr vorweggenommen. Inhalt und
Modalitäten der Beschlussverfahren seien hinreichend bestimmt
festgelegt.

143

(2) Eine Verletzung des Grundsatzes der
souveränen Staatlichkeit liegt nach Ansicht des Deutschen
Bundestages ebenfalls nicht vor. Das Grundgesetz garantiere
die Staatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland in Form der
offenen Staatlichkeit, wie sie unter anderem in der Präambel
des Grundgesetzes sowie in den Art. 23 bis Art. 25
GG angelegt sei. Demzufolge sei die europäische Integration
vom Grundgesetz nicht nur gestattet, sondern gewollt. Eine
eigene Staatlichkeit der Europäischen Union begründe der
Vertrag von Lissabon nicht. Die Anerkennung der
Rechtspersönlichkeit der Europäischen Union beinhalte dies
ebenso wenig wie die Verbindung von Gemeinschafts- und
Unionsrecht. Im Übrigen werde die Trennung in supranationale
und intergouvernementale Tätigkeitsgebiete nicht aufgegeben.
Die Bezugnahme auf die Unionsbürgerinnen und -bürger in
Art. 14 Abs. 2 EUV-Lissabon hebe deren Stellung als
Legitimationssubjekt der Europäischen Union hervor, ohne ein
europäisches Volk zu konstituieren. Der in der Erklärung
Nr. 17 angesprochene Anwendungsvorrang des Unionsrechts
verleihe der Union keine Staatlichkeit, sondern verdeutliche
allein den Charakter der Europäischen Union als
Rechtsgemeinschaft. Die nicht zum normativen Bestandteil des
Vertrags gehörende Erklärung ändere die bisherige Rechtslage
nicht und führe nicht zu einer grundsätzlichen Überordnung
des Unionsrechts über die nationale Verfassung. Das
Austrittsrecht stehe der Annahme von Staatlichkeit der
Europäischen Union entgegen; die Europäische Union habe keine
Befugnis, Zwangs- oder Vollstreckungsmaßnahmen
vorzunehmen.

144

(3) Eine Verletzung des
Gewaltenteilungsprinzips sei gleichfalls nicht gegeben. Weder
begründe der Vertrag von Lissabon eine Exekutivgesetzgebung
der Bundesregierung, noch eröffne er neue Möglichkeiten für
das, was der Beschwerdeführer als „Spiel über die Bande“
bezeichne. Gerade solche Verhaltensweisen könnten aufgrund
der neuen Bestimmungen über die Öffentlichkeit der
Ratssitzungen und der verstärkten Kontrollrechte der
Parlamente nach dem Subsidiaritätsprotokoll besser verhindert
werden.

145

(4) Schließlich sei die Verfassungsbeschwerde
zu III. auch im Hinblick auf die angegriffenen Begleitgesetze
unbegründet. Dass der Deutsche Bundestag nach Art. 1
Nr. 1 des Änderungsgesetzes und Art. 1 § 3
Abs. 2 des Ausweitungsgesetzes auf Antrag eines Viertels
seiner Mitglieder verpflichtet werden könne,
Subsidiaritätsklage zu erheben, verletze das
Demokratieprinzip nicht. Die Regelung sei Ausdruck des jeder
funktionierenden Demokratie innewohnenden
Minderheitenschutzes. Die in Art. 1 Nr. 1 des
Änderungsgesetzes sowie Art. 1 § 4 Abs. 3 und
Abs. 6 des Ausweitungsgesetzes betreffend die Ausübung
des Ablehnungsrechts nach Art. 48 Abs. 7
UAbs. 3 EUV-Lissabon getroffene Regelung entspreche der
innerstaatlichen Aufgabenverteilung zwischen Bundestag und
Bundesrat sowie dem Bundesstaatsprinzip. Die in Art. 1
Nr. 2 des Änderungsgesetzes und Art. 1 § 5 des
Ausweitungsgesetzes vorgesehene Möglichkeit der Übertragung
von Entscheidungsbefugnissen auf den Europaausschuss vermöge
schon deshalb eine Rechtsverletzung nicht zu begründen, weil
allein durch diese Bestimmungen keine Übertragung von
Befugnissen stattfinde, der Bundestag hierzu vielmehr nur
ermächtigt werde.

146

b) Die Bundesregierung ist ebenfalls der
Auffassung, dass die Verfassungsbeschwerden zu III., IV. und
V. unzulässig (aa), in jedem Fall aber unbegründet seien
(bb).

147

aa) Die Verfassungsbeschwerden seien bereits
unzulässig, weil die Beschwerdeführer zu III., IV. und V.
durch das Zustimmungsgesetz sowie die Begleitgesetzgebung
nicht selbst, gegenwärtig und unmittelbar in Art. 38 GG
betroffen seien. Vor ihrem Inkrafttreten stelle die
Begleitgesetzgebung zudem einen untauglichen
Angriffsgegenstand dar, da diese - anders als das
Zustimmungsgesetz - erst nach Abschluss des
parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens Gegenstand einer
Verfassungsbeschwerde sein könne. Die Rügen der
Beschwerdeführer zu III. und V. aus Art. 1 Abs. 1
GG und des Beschwerdeführers zu III. aus den übrigen
Freiheits-, Gleichheits- und Justizgrundrechten seien ohne
Substanz. Die Menschenwürde sei nach der Grundrechtecharta
unantastbar, und die Unionsgrundrechte im Anwendungsbereich
der Grundrechtecharta würden parallel zu den Grundrechten des
Grundgesetzes angewendet.

148

bb) (1) Das Zustimmungsgesetz zum Vertrag von
Lissabon sei insbesondere mit dem Demokratieprinzip
vereinbar. Die Stellung des Rates im Rechtssetzungsverfahren
und die damit verbundene eingeschränkte Repräsentation der
tatsächlichen Bevölkerungszahlen seien nicht zu beanstanden.
Sie seien der Besonderheit der Europäischen Union als
Staatenverbund geschuldet. Das Europäische Parlament spiele
eine bedeutsame Rolle im Rahmen der europäischen
Gesetzgebung, die durch die Ausdehnung des Anwendungsbereichs
des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens weiter gestärkt
werde. Dass bei der Wahl des Europäischen Parlaments das
Prinzip der Gleichheit aller Bürger nur unzureichend
verwirklicht sei, folge aus der Notwendigkeit, dieses Prinzip
im Lichte der Gleichheit aller Staaten anzupassen.

149

Der Vertrag von Lissabon ermögliche keine
Vertragsänderung ohne Zustimmung der Bundesrepublik
Deutschland. Ein Beschluss des Europäischen Rates nach
Art. 48 Abs. 6 UAbs. 2 EUV-Lissabon setze nach
Art. 59 Abs. 2 GG ein Zustimmungsgesetz des
Bundestages voraus. Auch im Rahmen des in Art. 48
Abs. 7 EUV-Lissabon ermöglichten Übergangs von der
Einstimmigkeit zum Verfahren der qualifizierten Mehrheit
stehe der Bundesrepublik Deutschland ein Vetorecht zu.

150

(2) Der Vertrag von Lissabon führe weder zur
Bildung eines Unionsstaates noch schwäche er die
Staatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland. Er vermeide
jegliche terminologische Anlehnung an Staatlichkeit, und auch
die Anerkennung von Rechtspersönlichkeit der Europäischen
Union liefere hierfür kein Indiz. Das freie Austrittsrecht
bestätige den Fortbestand staatlicher Souveränität. Die
Mitgliedstaaten blieben die „Herren der Verträge“ und hätten
der Europäischen Union keine Kompetenz-Kompetenz eingeräumt.
Der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung beanspruche
weiterhin Geltung. Der Gebrauch der Flexibilitätsklausel
werde durch den Vertrag von Lissabon materiellen
Anforderungen und prozessualen Sicherungsmechanismen
unterworfen.

151

Der Europäischen Union würden kaum neue
substantielle Befugnisse übertragen. Maßnahmen im Rahmen der
Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik hätten auch nach
der Aufhebung der Zweiteilung von Europäischer Union und
Europäischer Gemeinschaft keine supranationale Qualität. Der
Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts
beeinträchtige die Gebietshoheit der Mitgliedstaaten nicht,
sondern gewährleiste die in einem Raum ohne Binnengrenzen
notwendige mitgliedstaatliche Kooperation. Auch werde kein
„Unionsvolk“ etabliert. Weder die Grundrechtecharta noch der
Vorrang des Gemeinschaftsrechts führten zur Errichtung eines
europäischen Staates.

152

(3) Das durch den Vertrag von Lissabon
hergestellte institutionelle Gefüge der Europäischen Union
sei außerdem mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung vereinbar.
Mit der Ausgestaltung der Europäischen Union als
Staatenverbund gehe eine stärkere Entscheidungsmacht der
staatlichen Exekutive einher. Zudem habe das
Bundesverfassungsgericht das bisherige institutionelle System
der Europäischen Union als mit dem Grundgesetz vereinbar
angesehen, und der Vertrag von Lissabon führe zu einer
Stärkung der nationalen Parlamente.

153

c) Der Bundesrat hält die angegriffenen
Gesetze für verfassungskonform. Der Vertrag von Lissabon
stärke die demokratische Legitimation der Europäischen Union
insbesondere durch die Aufwertung der Stellung des
Europäischen Parlaments sowie der nationalen Parlamente. Der
Vertrag führe zu keiner Entstaatlichung der Bundesrepublik
Deutschland. Die Kompetenzabgrenzung werde verbessert;
zusätzliche Kompetenzen würden nur in begrenztem Umfang
übertragen. Die Wahrung der staatlichen Souveränität komme in
der ausdrücklichen Anerkennung der Achtung der nationalen
Identität nach Art. 4 Abs. 2 EUV-Lissabon sowie in
dem Austrittsrecht nach Art. 50 EUV-Lissabon deutlich
zum Ausdruck.

154

d) Der Landtag von Baden-Württemberg hält die
Verfassungsbeschwerden zu III. und IV. für unbegründet.

155

2. In den Organstreitverfahren haben der
Deutsche Bundestag (a), die Bundesregierung (b), der
Bundesrat und der Landtag von Baden-Württemberg (c)
schriftlich Stellung genommen.

156

a) Nach Ansicht des Deutschen Bundestages sind
die in den Organstreitverfahren gestellten Anträge unzulässig
(aa), jedenfalls aber unbegründet (bb).

157

aa) (1) Soweit der Antragsteller im
Organstreitverfahren zu I. die Feststellung begehre, das
Zustimmungsgesetz und die Begleitgesetzgebung für nichtig zu
erklären, handele es sich um den typischen Antragsinhalt
einer abstrakten Normenkontrolle nach Art. 93
Abs. 1 Nr. 2 GG, für die der Antragsteller als
einzelner Abgeordneter nicht antragsbefugt sei. Zu dem vom
Antragsteller zu I. in seinem Schriftsatz vom
21. Oktober 2008 geänderten Antrag äußert sich der
Deutsche Bundestag nicht. Soweit der Antragsteller zu I. die
defizitäre Willensbildung während der Debatte im Deutschen
Bundestag rüge, sei sein Vortrag unsubstantiiert. Darüber
hinaus sei der Antragsteller zu I. nicht parteifähig, soweit
er als Organteil des Deutschen Bundestages dessen Rechte
prozessstandschaftlich geltend machen wolle. Das
Bundesverfassungsgericht habe die Prozessstandschaft des
einzelnen Abgeordneten für den Deutschen Bundestag
ausdrücklich abgelehnt. Schließlich mache der Antragsteller
nicht die Rechte des Organs, dem er angehöre, gegenüber einem
anderen Organ geltend, sondern gehe gegen einen Beschluss
gerade dieses Organs vor. Dies führe zu einem
verfassungsprozessual unzulässigen Insichprozess.

158

(2) Auch der in dem Organstreitverfahren zu
II. gestellte Antrag sei unzulässig. Die Antragstellerin sei
nicht antragsbefugt, weil sie nicht plausibel begründet habe,
dass sie in ihren Fraktionsrechten verletzt sei. Gegenüber
dem Bundestag stehe ihr weder ein Anspruch auf Einhaltung der
Grenzen der Integration noch ein allgemeiner Anspruch auf die
Beachtung des Grundgesetzes zu. Ebenso wenig gebe es ein
Recht der Fraktion auf Erhaltung der
Entscheidungszuständigkeit des Bundestages. Die
Antragstellerin könne auch nicht in Prozessstandschaft Rechte
des Bundestages gegen den Bundestag geltend machen. Zudem
fehle ihr das Rechtsschutzbedürfnis, da ihr Antrag in der
Sache einer abstrakten Normenkontrolle entspreche, im Rahmen
derer sie als Fraktion nicht parteifähig sei.

159

bb) Der Deutsche Bundestag weist darauf hin,
dass sich der Prüfungsumfang der Organstreitverfahren zu I.
und II. auf das konkrete verfassungsrechtliche Verhältnis
beschränke. Die objektive Verfassungsmäßigkeit der
angegriffenen Gesetze könne nicht geprüft werden. Zur
Unbegründetheit der Organstreitverfahren zu I. und II.
verweist der Deutsche Bundestag auf seine Ausführungen zu den
Verfassungsbeschwerden zu III. und V. (siehe oben A. III. 1.
a) bb).

160

b) Die Bundesregierung vertritt ebenfalls die
Auffassung, dass die Anträge in den Organstreitverfahren
unzulässig (aa), jedenfalls aber unbegründet (bb) sind.

161

aa) (1) Der Antragsteller im
Organstreitverfahren zu I. sei nicht antragsbefugt. Er werde
nicht in seiner von Art. 38 Abs. 1 GG
organschaftlich verliehenen Rechtsposition betroffen, sondern
versuche, über das Organstreitverfahren eine allgemeine
Verfassungsmäßigkeitsprüfung der angegriffenen Gesetze durch
das Bundesverfassungsgericht zu erreichen. Daher sei
allenfalls eine abstrakte Normenkontrolle statthaft, zu deren
Einleitung der Antragsteller jedoch nicht berechtigt sei.
Durch die angegriffene Begleitgesetzgebung würden die Rechte
des Deutschen Bundestages nur gestärkt, sodass eine
Verletzung des Antragstellers in seinen Rechten
ausgeschlossen sei.

162

Soweit der Antragsteller geltend mache, er
habe im Bundestag keine ausreichende Gelegenheit gehabt,
seine abweichende Meinung vorzutragen, sei nicht ersichtlich,
inwiefern eine Maßnahme des Deutschen Bundestages angegriffen
werde. Im Übrigen beschränkten die entsprechenden
Vorschriften der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages
das Statusrecht des Abgeordneten in verfassungsrechtlich
zulässiger Weise. Zudem habe der Antragsteller die
Möglichkeit gehabt, nach § 31 Abs. 1 GOBT eine
schriftliche Erklärung oder eine kurze mündliche
Stellungnahme abzugeben.

163

(2) Auch der im Organstreitverfahren zu II.
gestellte Antrag sei unzulässig. Es liege kein tauglicher
Antragsgegner vor. Ein Vorgehen allein gegen ein Gesetz sei
im Rahmen des Organstreits nicht zulässig. Darüber hinaus sei
nicht ersichtlich, inwiefern die Statusrechte der
antragstellenden Fraktion verletzt sein sollten. Die
Antragstellerin könne auch nicht in Prozessstandschaft Rechte
des Bundestages gegen den Bundestag geltend machen. Da die
Antragstellerin das nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2
GG erforderliche Quorum nicht erreiche, scheide auch eine
Auslegung des Begehrens als Antrag auf abstrakte
Normenkontrolle aus.

164

bb) Zur Unbegründetheit der Anträge in den
Organstreitverfahren zu I. und II. verweist die
Bundesregierung auf ihre Ausführungen zur Unbegründetheit der
Verfassungsbeschwerden zu III. und V. (siehe oben A. III. 1.
b) bb). Soweit das Zustimmungsgesetz angegriffen werde, führt
sie ergänzend aus, dass der Vertrag von Lissabon nur wenige
Neuerungen im Bereich der Gemeinsamen Sicherheits- und
Verteidigungspolitik enthalte. Die Mitwirkungsrechte des
Deutschen Bundestages blieben gewahrt, da kein Mitgliedstaat
gegen seinen Willen zur Teilnahme an militärischen Maßnahmen
verpflichtet werden könne.

165

c) Der Bundesrat und der Landtag von
Baden-Württemberg halten die in den Organstreitverfahren
gestellten Anträge aus den gleichen Gründen, die sie im
Hinblick auf die Verfassungsbeschwerden vorgebracht haben
(siehe oben A. III. 1. c) und d), für unbegründet.

166

Das Bundesverfassungsgericht hat am 10. und
11. Februar 2009 eine mündliche Verhandlung durchgeführt, in
der die Beteiligten ihre Rechtsstandpunkte erläutert und
vertieft haben.

167

Die gegen das Zustimmungsgesetz zum Vertrag
von Lissabon erhobenen Verfassungsbeschwerden sind zulässig,
soweit mit ihnen auf der Grundlage von Art. 38
Abs. 1 Satz 1 GG eine Verletzung des
Demokratieprinzips, ein Verlust der Staatlichkeit der
Bundesrepublik Deutschland und eine Verletzung des
Sozialstaatsprinzips gerügt wird. Die gegen die
Begleitgesetzgebung erhobenen Verfassungsbeschwerden zu III.
und VI. sind zulässig, soweit sie sich auf Art. 38
Abs. 1 Satz 1 GG stützen (I.). Der Antrag im
Organstreitverfahren zu II. ist zulässig, soweit die
Antragstellerin eine Verletzung der Entscheidungsbefugnisse
des Deutschen Bundestages über den Einsatz der deutschen
Streitkräfte geltend macht (II.). Im Übrigen sind die
Verfassungsbeschwerden und die in den Organstreitverfahren
gestellten Anträge unzulässig.

168

Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig,
soweit die Beschwerdeführer auf der Grundlage von
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG eine Verletzung des
Demokratieprinzips, den Verlust der Staatlichkeit der
Bundesrepublik Deutschland und eine Verletzung des
Sozialstaatsprinzips durch das Zustimmungsgesetz und die
Begleitgesetzgebung rügen.

169

1. Die Beschwerdeführer sind beschwerdefähig.
Sie gehören zu dem Kreis von Personen, die eine
Verfassungsbeschwerde als „jedermann“ im Sinne des § 90
Abs. 1 BVerfGG erheben können. Dies gilt auch für die
Beschwerdeführer zu III. und V., die Mitglieder des Deutschen
Bundestages sind, die Verfassungsbeschwerde jedoch als Bürger
der Bundesrepublik Deutschland erheben. Sie berufen sich
nicht auf ihren verfassungsrechtlichen Status gegenüber einem
im Organstreitverfahren parteifähigen Verfassungsorgan,
sondern machen eine Verletzung ihrer Grundrechte durch die
öffentliche Gewalt geltend (vgl. BVerfGE 64, 301 ;
99, 19 ; 108, 251 ).

170

2. Das Zustimmungsgesetz zum Vertrag von
Lissabon und die hierzu ergangene Begleitgesetzgebung können
als Maßnahmen der deutschen öffentlichen Gewalt tauglicher
Beschwerdegegenstand im Verfahren der Verfassungsbeschwerde
sein. Dies gilt unabhängig davon, dass diese Gesetze noch
nicht in Kraft getreten sind. Da die völkerrechtliche
Verbindlichkeit des Vertrags von Lissabon nur noch davon
abhängt, dass der Bundespräsident die Ratifikationsurkunde
ausfertigt und beim Depositar hinterlegt, kann das
Zustimmungsgesetz ausnahmsweise schon vor seinem
Inkrafttreten Gegenstand der Verfassungsbeschwerden sein
(vgl. BVerfGE 108, 370 ). Entsprechendes gilt für
die Begleitgesetzgebung, deren Inkrafttreten an das
Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon gekoppelt ist.
Art. 2 des Änderungsgesetzes knüpft an das Inkrafttreten
des Vertrags von Lissabon, Art. 3 des
Ausweitungsgesetzes an das Inkrafttreten des
Änderungsgesetzes an.

171

3. Die Beschwerdebefugnis setzt die Behauptung
der Beschwerdeführer voraus, durch die angegriffenen
Maßnahmen der öffentlichen Gewalt in einem nach Art. 93
Abs. 1 Nr. 4a GG und § 90 Abs. 1 BVerfGG
beschwerdefähigen Grundrecht oder grundrechtsgleichen Recht
selbst, unmittelbar und gegenwärtig verletzt zu sein. Die
Beschwerdeführer müssen hinreichend substantiiert darlegen,
dass eine solche Verletzung möglich erscheint (§ 23
Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG; vgl. BVerfGE 99,
84 ; 112, 185 ). Die Beschwerdeführer
erfüllen diese Voraussetzung in unterschiedlichem Umfang.

172

a) Soweit die Beschwerdeführer eine Verletzung
ihres grundrechtsgleichen Rechts aus Art. 38 Abs. 1
Satz 1 GG durch das Zustimmungsgesetz geltend machen,
kommt es für die Beschwerdebefugnis auf den Inhalt der
einzelnen Rügen an.

173

aa) Die Beschwerdeführer zu III., IV. und VI.
legen mit ihrer Rüge, das Demokratieprinzip sei unter dem
Aspekt der Aushöhlung der Kompetenzen des Deutschen
Bundestages verletzt, eine Verletzung ihres
grundrechtsgleichen Rechts aus Art. 38 Abs. 1
Satz 1 GG hinreichend substantiiert dar.

174

Art. 38 Abs. 1 und Abs. 2 GG
gewährleistet das subjektive Recht, an der Wahl der
Abgeordneten des Deutschen Bundestages teilzunehmen (vgl.
BVerfGE 47, 253 ; 89, 155 ). Dieser
individualisierte Gewährleistungsinhalt verbürgt, dass dem
Bürger das Wahlrecht zum Deutschen Bundestag zusteht und bei
der Wahl die verfassungsrechtlichen Wahlrechtsgrundsätze
eingehalten werden. Die Verbürgung erstreckt sich auch auf
den grundlegenden demokratischen Gehalt dieses Rechts (vgl.
BVerfGE 89, 155 ). Mit der Wahl wird die
Staatsgewalt auf Bundesebene nicht nur nach Art. 20
Abs. 1 und Abs. 2 GG legitimiert, sondern zudem
auch dirigierender Einfluss genommen, wie diese ausgeübt wird
(vgl. BVerfGE 89, 155 ). Denn die Wahlberechtigten
können zwischen konkurrierenden Kandidaten und Parteien
auswählen, die sich mit unterschiedlichen politischen
Vorschlägen und Konzepten zur Wahl stellen.

175

Der Wahlakt verlöre seinen Sinn, wenn das
gewählte Staatsorgan nicht über ein hinreichendes Maß an
Aufgaben und Befugnissen verfügte, in denen die legitimierte
Handlungsmacht wirken kann. Das Parlament trägt mit anderen
Worten nicht nur eine abstrakte
„Gewährleistungsverantwortung“ für das hoheitliche Handeln
anderer Herrschaftsverbände, sondern die konkrete
Verantwortung für das Handeln des Staatsverbandes. Das
Grundgesetz hat diesen legitimatorischen Zusammenhang
zwischen dem Wahlberechtigten und der Staatsgewalt durch
Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit
Art. 79 Abs. 3 und Art. 20 Abs. 1 und
Abs. 2 GG für unantastbar erklärt. Art. 38
Abs. 1 Satz 1 GG schließt es im Anwendungsbereich
des Art. 23 GG aus, die durch die Wahl bewirkte
Legitimation von Staatsgewalt und Einflussnahme auf deren
Ausübung durch die Verlagerung von Aufgaben und Befugnissen
des Bundestages auf die europäische Ebene so zu entleeren,
dass das Demokratieprinzip verletzt wird (vgl. BVerfGE 89,
155 ).

176

bb) Soweit die Beschwerdeführer zu III., IV.,
V. und VI. geltend machen, dass die Europäische Union nicht
hinreichend demokratisch legitimiert sei, sind sie über
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG beschwerdebefugt.

177

Die Wahlberechtigten können
verfassungsrechtlich relevante Defizite der demokratischen
Legitimation der Europäischen Union aus demselben Recht rügen
wie Defizite der durch die europäische Integration im
Kompetenzumfang betroffenen innerstaatlichen Demokratie. Die
ursprünglich allein innerstaatlich bedeutsame
Wechselbezüglichkeit zwischen Art. 38 Abs. 1
Satz 1 und Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG
erfährt durch die fortschreitende europäische Integration
schrittweise eine Erweiterung. Infolge der Übertragung von
Hoheitsrechten nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG
werden Entscheidungen, die den Bürger unmittelbar betreffen,
auf die europäische Ebene verlagert. Vor dem Hintergrund des
über Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG als subjektives
öffentliches Recht rügefähig gemachten Demokratieprinzips
kann es aber, wenn Hoheitsrechte auf die Europäische Union
übertragen werden, nicht ohne Bedeutung sein, ob die auf
europäischer Ebene ausgeübte Hoheitsgewalt auch demokratisch
legitimiert ist. Da die Bundesrepublik Deutschland nach
Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG nur an einer
Europäischen Union mitwirken darf, die demokratischen
Grundsätzen verpflichtet ist, muss gerade auch ein
legitimatorischer Zusammenhang zwischen den Wahlberechtigten
und der europäischen Hoheitsgewalt bestehen, auf den der
Bürger nach der ursprünglichen und fortwirkenden
verfassungsrechtlichen Konzeption in Art. 38 Abs. 1
Satz 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und
Abs. 2 GG einen Anspruch hat.

178

cc) Soweit die Beschwerdeführer zu III. und
IV. den Verlust der Staatlichkeit der Bundesrepublik
Deutschland durch das Zustimmungsgesetz behaupten, ergibt
sich ihre Beschwerdebefugnis ebenfalls aus Art. 38
Abs. 1 Satz 1 GG.

179

Die Wahlberechtigten besitzen nach dem
Grundgesetz das Recht, über den Identitätswechsel der
Bundesrepublik Deutschland, wie er durch Umbildung zu einem
Gliedstaat eines europäischen Bundesstaates bewirkt werden
würde, und die damit einhergehende Ablösung des Grundgesetzes
„in freier Entscheidung“ zu befinden. Art. 146 GG
schafft - wie Art. 38 Abs. 1 Satz 1
GG - ein Teilhaberecht des wahlberechtigten Bürgers:
Art. 146 GG bestätigt das vorverfassungsrechtliche
Recht, sich eine Verfassung zu geben, aus der die verfasste
Gewalt hervorgeht und an die sie gebunden ist. Art. 38
Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistet das Recht, an der
Legitimation der verfassten Gewalt mitzuwirken und auf ihre
Ausübung Einfluss zu nehmen. Art. 146 GG formuliert
neben den materiellen Anforderungen des Art. 23
Abs. 1 Satz 1 GG die äußerste Grenze der Mitwirkung
der Bundesrepublik Deutschland an der europäischen
Integration. Es ist allein die verfassungsgebende Gewalt, die
berechtigt ist, den durch das Grundgesetz verfassten Staat
freizugeben, nicht aber die verfasste Gewalt.

180

Der verfassungsprozessualen Rügefähigkeit der
„Entstaatlichung“ steht nicht entgegen, dass Art. 146 GG
kein selbständig rügefähiges, mithin
verfassungsbeschwerdefähiges Individualrecht im Sinne von
Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG begründet (vgl.
BVerfGE 89, 155 ). Denn dies schließt nicht aus,
dass Art. 146 GG in Verbindung mit den in Art. 93
Abs. 1 Nr. 4a GG genannten Grundrechten und
grundrechtsgleichen Rechten - hier Art. 38
Abs. 1 Satz 1 GG - als verletzt gerügt werden
kann. Das Vorbringen der Beschwerdeführer zu III. und IV. ist
auch nicht unmittelbar darauf gerichtet, etwa einen
Volksentscheid durchzuführen. Der Vortrag der
Beschwerdeführer zu III. und IV. wendet sich vielmehr gegen
den behaupteten Verlust der Staatlichkeit der Bundesrepublik
Deutschland durch das Zustimmungsgesetz und damit auch gegen
die stillschweigende Ablösung des Grundgesetzes.

181

dd) Soweit die Beschwerdeführer zu IV., V. und
VI. auf der Grundlage von Art. 38 Abs. 1
Satz 1 GG die Verletzung anderer
Staatsstrukturprinzipien rügen, sind die
Verfassungsbeschwerden lediglich im Hinblick auf die
behauptete Verletzung des Sozialstaatsprinzips zulässig.

182

Die Beschwerdeführer zu V. stellen den
notwendigen Zusammenhang zu dem über Art. 38 Abs. 1
Satz 1 GG unmittelbar rügefähigen Demokratieprinzip her,
indem sie hinreichend bestimmt vortragen, dass die
demokratischen Gestaltungsmöglichkeiten des Deutschen
Bundestages auf dem Gebiet der Sozialpolitik durch die
Zuständigkeiten der Europäischen Union nach dem Vertrag von
Lissabon derart beschränkt würden, dass der Deutsche
Bundestag die sich aus Art. 23 Abs. 1 Satz 3
in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG ergebenden
Mindestanforderungen des Sozialstaatsprinzips nicht mehr
erfüllen könnte.

183

Soweit die Beschwerdeführer zu IV. und VI. die
Verletzung des Rechtsstaatsprinzips und des
Gewaltenteilungsprinzips geltend machen, zeigen sie einen
vergleichbaren Zusammenhang nicht auf. Die
Verfassungsbeschwerden sind insoweit unzulässig.

184

b) Die Verfassungsbeschwerden der
Beschwerdeführer zu III. und V. gegen das Zustimmungsgesetz
sind, soweit sie nicht auf Art. 38 Abs. 1
Satz 1 GG gestützt werden, unzulässig.

185

aa) Soweit sich der Beschwerdeführer zu III.
auf das grundrechtsgleiche Recht aus Art. 20 Abs. 4
GG stützt, ist er nicht beschwerdebefugt. Er legt nicht
hinreichend substantiiert dar, dass das von ihm postulierte,
aus Art. 20 Abs. 4 GG abzuleitende, vorgelagerte
und rügefähige Recht auf Unterlassung aller Handlungen,
welche eine Widerstandslage auslösen würden, oder der seiner
Ansicht nach durch Art. 20 Abs. 4 GG gewährte
außerordentliche Rechtsbehelf auf „andere Abhilfe“ hier
erheblich werden könnte.

186

Das Widerstandsrecht nach Art. 20
Abs. 4 GG ist ein subsidiäres Ausnahmerecht, das als
ultima ratio von vornherein nur dann in Betracht kommt, wenn
alle von der Rechtsordnung zur Verfügung gestellten
Rechtsbehelfe so wenig Aussicht auf wirksame Abhilfe bieten,
dass die Ausübung des Widerstandes das letzte Mittel zur
Erhaltung oder Wiederherstellung des Rechts ist (vgl. zum
Widerstandsrecht bereits BVerfGE 5, 85 ). Eine
Verletzung von Art. 20 Abs. 4 GG kann danach nicht
in einem Verfahren gerügt werden, in dem gegen die behauptete
Beseitigung der verfassungsmäßigen Ordnung gerade
gerichtliche Abhilfe gesucht wird. Daran ändert die Erwähnung
des Art. 20 Abs. 4 GG in Art. 93 Abs. 1
Nr. 4a GG nichts. Der subsidiäre Charakter dieses Rechts
bleibt von der Ausformung als - auch prozessual -
grundrechtsgleiches Recht unberührt.

187

bb) Den Beschwerdeführern zu III. und V. fehlt
außerdem die Beschwerdebefugnis im Hinblick auf die
Verletzung weiterer Grundrechte und grundrechtsgleicher
Rechte durch das Zustimmungsgesetz.

188

(1) Mit ihrer Behauptung, die Menschenwürde
werde durch die nach Art. 6 Abs. 1 Satz 1
EUV-Lissabon rechtsverbindliche Grundrechtecharta zu einem
abwägbaren Rechtsgut, legen die Beschwerdeführer zu III. und
V. nicht hinreichend substantiiert dar, dass eine Verletzung
ihres Grundrechts aus Art. 1 Abs. 1 GG möglich
ist.

189

Die allgemeine Schrankenregelung des
Art. 52 Abs. 1 GRCh kann allenfalls die in
Art. 1 GRCh garantierte Menschenwürde einschränken,
nicht aber Art. 1 Abs. 1 GG. Denn zwischen der
europäischen und der nationalen Grundrechtsebene ist zu
unterscheiden. Bereits an einem hinreichend zwischen den
Grundrechtsebenen differenzierenden Vortrag der
Beschwerdeführer fehlt es. Hinzu kommt, dass Art. 52
Abs. 1 GRCh für die nationale Grundrechtsebene von
vornherein nur insoweit relevant sein könnte, als dadurch ein
dem Grundgesetz im Wesentlichen vergleichbarer
Grundrechtsschutz auf europäischer Ebene im Sinne von
Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG nicht mehr
gewährleistet wäre. Derartige Defizite lassen sich dem
Vorbringen der Beschwerdeführer nicht entnehmen. Die von
ihnen behauptete generelle Relativierung der Menschenwürde
folgt weder ohne weiteres aus der Grundrechtecharta noch aus
der von ihnen herangezogenen Judikatur des Gerichtshofs der
Europäischen Gemeinschaften. Es bleibt künftigen Verfahren
vorbehalten zu klären, ob und inwieweit ein Absinken des
Grundrechtsschutzes auf europäischer Ebene durch
primärrechtliche Veränderungen überhaupt zulässigerweise auf
der Grundlage von Art. 1 Abs. 1 GG gerügt werden
kann und welche Darlegungsanforderungen an eine solche Rüge
zu stellen sind (zur Verletzung von Grundrechten des
Grundgesetzes durch sekundäres Unionsrecht vgl. BVerfGE 102,
147 ).

190

(2) Soweit der Beschwerdeführer zu III.
darüber hinaus geltend macht, dass die deutschen Staatsorgane
im Anwendungsbereich der nach Art. 6 Abs. 1
Satz 1 EUV-Lissabon rechtsverbindlichen
Grundrechtecharta weitgehend von der Verpflichtung zur
Beachtung der Grundrechte des Grundgesetzes entbunden werden,
trägt er ebenfalls nicht hinreichend substantiiert vor, dass
eine Verletzung seiner Grundrechte und grundrechtsgleichen
Rechte möglich ist.

191

Unabhängig von der Reichweite des
Anwendungsbereichs der Grundrechtecharta nach Art. 51
GRCh gehören die Grundrechte des Grundgesetzes zu den
Verfassungskerngehalten, die die Übertragung von
Hoheitsrechten nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG
auf die Europäische Union begrenzen (vgl. BVerfGE 37, 271
; 73, 339 ). Das
Bundesverfassungsgericht übt seine Gerichtsbarkeit über die
Anwendbarkeit von sekundärem Unionsrecht und sonstigem
Handeln der Europäischen Union, das die Rechtsgrundlage für
ein Handeln deutscher Gerichte und Behörden im Hoheitsbereich
der Bundesrepublik Deutschland ist, lediglich solange nicht
mehr aus, wie die Europäische Union eine Grundrechtsgeltung
gewährleistet, die nach Inhalt und Wirksamkeit dem
Grundrechtsschutz, wie er nach dem Grundgesetz unabdingbar
ist, im Wesentlichen gleichkommt (vgl. BVerfGE 73, 339
<376, 387>; 102, 147 ).

192

c) Die Rügen der Beschwerdeführer zu III. und
VI., dass das Demokratieprinzip auch durch die
Begleitgesetzgebung verletzt werde, sind zulässig, soweit sie
sich auf Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG stützen.

193

Die Beschwerdeführer zu III. und VI. legen
hinreichend substantiiert dar, dass eine Verletzung von
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG durch die
Begleitgesetzgebung möglich ist. Die Beschwerdebefugnis aus
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG kann sich auch auf
Gesetze erstrecken, die in unmittelbarem Zusammenhang mit
einem Zustimmungsgesetz nach Art. 23 Abs. 1
Satz 2 GG stehen. Die Beschwerdeführer zu VI. tragen
insoweit nachvollziehbar vor, dass das Zustimmungsgesetz zum
Vertrag von Lissabon und die Begleitgesetzgebung eine
verfassungsprozessuale Einheit bildeten. Die sinngemäße Rüge,
die Begleitgesetzgebung schaffe innerstaatlich keine
ausreichenden Voraussetzungen für die Wahrnehmung der
Beteiligungsrechte, die dem Deutschen Bundestag und dem
Bundesrat durch den Vertrag von Lissabon eingeräumt würden,
betrifft den demokratischen Gehalt des Art. 38
Abs. 1 GG. Im Hinblick auf das Änderungsgesetz nehmen
die Beschwerdeführer zu III. und VI. darüber hinaus
ausreichend auf den besonderen Prüfungsmaßstab für
verfassungsändernde Gesetze aus Art. 79 Abs. 3 in
Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG
Bezug.

194

Der im Organstreitverfahren zu I. gestellte
Antrag ist unzulässig (1.). Der im Organstreitverfahren zu
II. gestellte Antrag ist in dem Umfang zulässig, wie die
Antragstellerin eine Verletzung der Entscheidungsbefugnisse
des Deutschen Bundestages über den Einsatz der deutschen
Streitkräfte geltend macht (2.).

195

1. Der Antrag im Organstreitverfahren zu I.,
für dessen Beurteilung auf die Fassung nach dem Schriftsatz
des Antragstellers zu I. vom 21. Oktober 2008
abzustellen ist, ist unzulässig.

196

a) Der Antrag ist unzulässig, soweit er sich
gegen die Bundesregierung richtet. Die beanstandeten
Maßnahmen - die Beschlüsse des Deutschen Bundestages
über die Annahme des Zustimmungsgesetzes und der
Begleitgesetzgebung - können nur dem Deutschen
Bundestag, nicht aber der Bundesregierung zugerechnet werden
(vgl. BVerfGE 84, 304 ; 86, 65 ;
99, 332 ). Die Bundesregierung hat lediglich die
Vorlagen des Zustimmungsgesetzes und der Begleitgesetzgebung
beim Deutschen Bundestag eingebracht (Art. 76
Abs. 1 GG).

197

b) Der Antrag ist auch im Übrigen
unzulässig.

198

aa) Mit der Behauptung, sein Recht auf
Mitwirkung an der Arbeit im Bundestag sei verkürzt worden,
legt der Antragsteller zu I. nicht hinreichend dar, dass
dieses Recht (vgl. BVerfGE 80, 188 ; 90, 286
) durch die angegriffene Gesetzgebung verletzt
oder gefährdet sein könnte (§ 64 Abs. 1, § 23
Abs. 1 Satz 2 BVerfGG). Der Erlass des
Zustimmungsgesetzes und die Beschlüsse über die
Begleitgesetze mögen auf einer, wie der Antragsteller zu I.
meint, unzureichenden Erörterung im Bundestag beruhen; die
Gesetzgebungsakte selbst verletzen jedoch nicht
Mitwirkungsrechte des Antragstellers zu I.

199

bb) Soweit der Antragsteller zu I. vorträgt,
sein Recht als Abgeordneter des Deutschen Bundestages, das
Volk bei der Ausübung der Staatsgewalt zu repräsentieren und
demokratische Legitimation hervorzubringen, sei verletzt
worden, kann sowohl die Existenz eines solchen, von dem
Antragsteller aus Art. 38 Abs. 1 GG abgeleiteten
Rechts als auch seine mögliche Verletzung durch die
angegriffene Gesetzgebung dahinstehen. Der Antragsteller zu
I. kann als Bürger der Bundesrepublik Deutschland
Verfassungsbeschwerde erheben und hat dies auch getan. Die
Verfassungsbeschwerde erlaubt es, alle aus Art. 38
Abs. 1 GG abzuleitenden Rechte geltend zu machen, auf
deren Verletzung der Antrag im Organstreitverfahren gestützt
wird. Für diesen besteht neben der Verfassungsbeschwerde kein
eigenständiges statusspezifisches Rechtsschutzinteresse.

200

cc) Der Antragsteller zu I. ist auch nicht
berechtigt, Rechte des Deutschen Bundestages im eigenen Namen
- als Prozessstandschafter oder „Organwalter“ des
Bundestages - geltend zu machen. Die Prozessstandschaft
ist eine Ausnahme von dem allgemeinen verfahrensrechtlichen
Grundsatz, dass Verfahrensbeteiligte nur eigene Rechte
geltend machen können. Der Prozessstandschafter bedarf daher
einer ausdrücklichen gesetzlichen Zulassung (vgl. BVerfGE 60,
319 ; 90, 286 ). Eine solche liegt
nicht vor, da sich § 63, § 64 Abs. 1 BVerfGG
nur auf die Prozessstandschaft eines Organteils für das
Gesamtorgan beziehen und der Abgeordnete kein solcher
Organteil ist (vgl. BVerfGE 2, 143 ; 67, 100
; 90, 286 ; 117, 359
). Als Organteile sind nur die nach der
Geschäftsordnung ständig vorhandenen Gliederungen des
Bundestages berufen, Rechte des Bundestages geltend zu
machen. Der einzelne Abgeordnete ist keine solche
„Gliederung“ des Bundestages.

201

2. Der im Organstreitverfahren zu II.
gestellte Antrag ist teilweise zulässig.

202

a) Die Antragstellerin zu II. ist als Fraktion
des Deutschen Bundestages im Organstreitverfahren parteifähig
(§ 13 Nr. 5, § 63 ff. BVerfGG). Sie kann
als eine nach der Geschäftsordnung des Bundestages ständig
vorhandene Gliederung im eigenen Namen Rechte geltend machen,
die dem Bundestag zustehen (vgl. BVerfGE 1, 351 ;
2, 143 ; 104, 151 ; 118, 244
). Der Deutsche Bundestag, gegen den sich der
Antrag nach Auslegung des Antragsvorbringens richtet, ist
möglicher Antragsgegner (§ 63 BVerfGG).

203

b) Die Antragstellerin zu II. ist teilweise
antragsbefugt.

204

aa) Mit ihrer Rüge der Verletzung des
wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalts (vgl. BVerfGE
90, 286 ) durch das Zustimmungsgesetz zum Vertrag
von Lissabon legt die Antragstellerin zu II. hinreichend dar,
dass der Deutsche Bundestag durch das Zustimmungsgesetz in
Rechten verletzt oder unmittelbar gefährdet sein könnte
(§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 64 Abs. 1
BVerfGG). Die Antragstellerin zu II. trägt vor, dass der
Bundestag durch die Bestimmungen des Vertrags von Lissabon
seine Entscheidungsbefugnisse über den Einsatz der deutschen
Streitkräfte für den Bereich europäischer
Kriseninterventionen verliere, weil der Rat nach Art. 42
Abs. 4 EUV-Lissabon über die „Einleitung einer Mission“
entscheide. Da dieser Beschluss nicht im Einklang mit den
verfassungsrechtlichen Vorschriften der Mitgliedstaaten
gefasst werden müsse, stelle sich die Frage, ob der deutsche
Regierungsvertreter im Rat verpflichtet sei, vor der
Abstimmung im Rat die Zustimmung des Deutschen Bundestages
einzuholen.

205

Die Antragsbefugnis kann nicht mit dem
Argument verneint werden, es handele sich um einen verbotenen
Insichprozess. Die in § 64 Abs. 1 BVerfGG
vorgesehene Prozessstandschaft stellt den Organstreit in die
Wirklichkeit des politischen Kräftespiels, in der sich
Gewaltenteilung nicht so sehr in der klassischen
Gegenüberstellung der geschlossenen Gewaltträger, sondern in
erster Linie in der Einrichtung von Oppositions- und
Minderheitenrechten verwirklicht. Sinn und Zweck der
Prozessstandschaft liegen deshalb darin, der
Parlamentsopposition und -minderheit die Befugnis zur
Geltendmachung der Rechte des Bundestages nicht nur dann zu
erhalten, wenn dieser seine Rechte, insbesondere im
Verhältnis zu der von ihm getragenen Bundesregierung, nicht
wahrnehmen will (vgl. BVerfGE 1, 351 ; 45, 1
; 121, 135 ), sondern auch dann,
wenn die Parlamentsminderheit Rechte des Bundestages gegen
die die Bundesregierung politisch stützende
Parlamentsmehrheit geltend machen will (vgl. Lorenz, in:
Festgabe aus Anlass des 25jährigen Bestehens des
Bundesverfassungsgerichts, Bd. 1, 1976, S. 225
). Die Zuerkennung der
Prozessstandschaftsbefugnis ist sowohl Ausdruck der
Kontrollfunktion des Parlaments als auch Instrument des
Minderheitenschutzes (vgl. BVerfGE 45, 1 ;
60, 319 ; 68, 1 ; 121,
135 ; Schlaich/Korioth, Das
Bundesverfassungsgericht, 7. Aufl. 2007,
Rn. 94).

206

bb) Der Antragstellerin zu II. fehlt die
Antragsbefugnis, soweit sie geltend macht, dass das
Zustimmungsgesetz demokratische Entscheidungsbefugnisse über
das in Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit
Art. 79 Abs. 3 GG zulässige Maß hinaus übertrage.
Die Antragstellerin zu II. legt nicht hinreichend dar, dass
der Deutsche Bundestag durch das Zustimmungsgesetz in Rechten
verletzt oder unmittelbar gefährdet sein könnte (§ 23
Abs. 1 Satz 2, § 64 Abs. 1 BVerfGG). Das
in Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG gewährleistete
Demokratieprinzip ist, auch soweit es durch Art. 79
Abs. 3 GG für unantastbar erklärt wird, kein Recht des
Bundestages. Für eine allgemeine, von Rechten des Bundestages
losgelöste, abstrakte Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit
einer angegriffenen Maßnahme ist im Organstreit kein Raum
(vgl. BVerfGE 68, 1 ; 73, 1 ; 80, 188
; 104, 151 ).

207

Die Verfassungsbeschwerden zu III. und VI.
sind, soweit zulässig, teilweise begründet. Das Gesetz über
die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bundestages und
des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union
enthält gebotene Regelungen nicht und ist insoweit
verfassungswidrig. Im Übrigen sind die Verfassungsbeschwerden
und der im Organstreitverfahren gestellte Antrag der
Antragstellerin zu II., soweit zulässig, unbegründet. Gegen
das Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon und das Gesetz
zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 23, 45 und 93)
bestehen nach Maßgabe der Gründe keine durchgreifenden
verfassungsrechtlichen Bedenken.

208

1. Der Prüfungsmaßstab für das
Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon bestimmt sich
durch das Wahlrecht als grundrechtsgleiches Recht
(Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit
Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG). Das Wahlrecht
begründet einen Anspruch auf demokratische Selbstbestimmung,
auf freie und gleiche Teilhabe an der in Deutschland
ausgeübten Staatsgewalt sowie auf die Einhaltung des
Demokratiegebots einschließlich der Achtung der
verfassungsgebenden Gewalt des Volkes. Die Prüfung einer
Verletzung des Wahlrechts umfasst in der hier gegebenen
prozessualen Konstellation auch Eingriffe in die Grundsätze,
die Art. 79 Abs. 3 GG als Identität der Verfassung
(vgl. BVerfGE 37, 271 ; 73, 339 )
festschreibt.

209

a) Art. 38 Abs. 1 GG gewährleistet
jedem wahlberechtigten Deutschen das Recht, die Abgeordneten
des Deutschen Bundestages zu wählen. Mit der allgemeinen,
freien und gleichen Wahl der Abgeordneten des Deutschen
Bundestages betätigt das Bundesvolk seinen politischen Willen
unmittelbar. Es regiert sich regelmäßig mittels einer
Mehrheit (Art. 42 Abs. 2 GG) in der so zustande
gekommenen repräsentativen Versammlung. Aus ihr heraus wird
der Kanzler - und damit die Bundesregierung -
bestimmt; dort hat er sich zu verantworten. Die Wahl der
Abgeordneten ist auf der Bundesebene des vom Grundgesetz
verfassten Staates die Quelle der Staatsgewalt - diese geht
mit der periodisch wiederholten Wahl immer wieder neu vom
Volke aus (Art. 20 Abs. 2 GG).

210

Das Wahlrecht ist der wichtigste vom
Grundgesetz gewährleistete subjektive Anspruch der Bürger auf
demokratische Teilhabe (Art. 20 Abs. 1 und
Abs. 2 GG). In der vom Grundgesetz gestalteten
Staatsordnung kommt der Wahl der Abgeordneten des Deutschen
Bundestages eine maßgebliche Bedeutung zu. Ohne freie und
gleiche Wahl desjenigen Organs, das einen bestimmenden
Einfluss auf die Regierung und Gesetzgebung des Bundes hat,
bleibt das konstitutive Prinzip personaler Freiheit
unvollständig. Der Bürger kann deshalb unter Berufung auf das
Wahlrecht die Verletzung demokratischer Grundsätze mit der
Verfassungsbeschwerde rügen (Art. 38 Abs. 1
Satz 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG).
Das jedem Bürger zustehende Recht auf gleiche Teilhabe an der
demokratischen Selbstbestimmung (demokratisches
Teilhaberecht) kann auch dadurch verletzt werden, dass die
Organisation der Staatsgewalt so verändert wird, dass der
Wille des Volkes sich nicht mehr wirksam im Sinne des
Art. 20 Abs. 2 GG bilden kann und die Bürger nicht
mit Mehrheitswillen herrschen können. Das Prinzip der
repräsentativen Volksherrschaft kann verletzt sein, wenn im
grundgesetzlichen Organgefüge die Rechte des Bundestages
wesentlich geschmälert werden und damit ein Substanzverlust
demokratischer Gestaltungsmacht für dasjenige
Verfassungsorgan eintritt, das unmittelbar nach den
Grundsätzen freier und gleicher Wahl zustande gekommen ist
(vgl. BVerfGE 89, 155 ).

211

b) Das Recht der Bürger, in Freiheit und
Gleichheit durch Wahlen und Abstimmungen die öffentliche
Gewalt personell und sachlich zu bestimmen, ist der
elementare Bestandteil des Demokratieprinzips. Der Anspruch
auf freie und gleiche Teilhabe an der öffentlichen Gewalt ist
in der Würde des Menschen (Art. 1 Abs. 1 GG)
verankert. Er gehört zu den durch Art. 20 Abs. 1
und Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3
GG als unveränderbar festgelegten Grundsätzen des deutschen
Verfassungsrechts.

212

aa) Soweit im öffentlichen Raum verbindliche
Entscheidungen für die Bürger getroffen werden, insbesondere
über Eingriffe in Grundrechte, müssen diese Entscheidungen
auf einen frei gebildeten Mehrheitswillen des Volkes
zurückreichen. Die vom Grundgesetz verfasste Ordnung geht vom
Eigenwert und der Würde des zu Freiheit befähigten Menschen
aus. Diese Ordnung ist rechtsstaatliche Herrschaft auf der
Grundlage der Selbstbestimmung des Volkes nach dem Willen der
jeweiligen Mehrheit in Freiheit und Gleichheit (vgl. BVerfGE
2, 1 ). Die Bürger sind danach keiner politischen
Gewalt unterworfen, der sie nicht ausweichen können und die
sie nicht prinzipiell personell und sachlich zu gleichem
Anteil in Freiheit zu bestimmen vermögen.

213

bb) Für die vom Grundgesetz verfasste
Staatsordnung ist eine durch Wahlen und Abstimmungen
betätigte Selbstbestimmung des Volkes nach dem
Mehrheitsprinzip konstitutiv. Sie wirkt in einem Raum
öffentlicher freier Meinungsbildung und im organisierten
Wettbewerb politischer Kräfte im Verhältnis zwischen
verantwortlicher Regierung und parlamentarischer Opposition.
Die Ausübung öffentlicher Gewalt unterliegt dem
Mehrheitsprinzip mit regulärer Bildung von verantwortlicher
Regierung und einer unbehinderten Opposition, die die Chance
auf Regierungsübernahme hat. Insbesondere in der Wahl der
Repräsentativversammlung des Volkes oder bei der Wahl von
Spitzenämtern der Regierung müssen ein personell oder
sachlich generalisierter Mehrheitswille artikuliert und aus
der Wahl heraus politische Richtungsentscheidungen
herbeigeführt werden können.

214

Diese zentrale Demokratieanforderung kann auf
der Grundlage verschiedener Modelle erfüllt werden. Nach
Maßgabe des deutschen Wahlrechts wird die
verfassungsrechtlich geforderte repräsentative
Parlamentsherrschaft dadurch erreicht, dass der Wählerwille
in der Sitzverteilung möglichst proportional abgebildet wird.
Eine Mehrheitsentscheidung im Parlament repräsentiert
zugleich die Mehrheitsentscheidung des Volkes. Jeder
Abgeordnete ist Vertreter des ganzen Volkes und deshalb
Mitglied in einer Vertretung der Gleichen (Art. 38
Abs. 1 GG), die unter gleichheitsgerechten Bedingungen
zu ihrem Mandat gelangt sind. Das Grundgesetz verlangt, dass
jeder Bürger frei und im Rechtssinne (vor dem Gesetz) gleich
ist. Für das Demokratiegebot bedeutet dies, dass jedem
Staatsangehörigen, der aufgrund seines Alters und ohne den
Verlust seines aktiven Wahlrechts wahlberechtigt ist, ein
gleicher Anteil an der Ausübung der Staatsgewalt zusteht
(vgl. BVerfGE 112, 118 ). Die Gleichheit
der Wahlbürger muss sodann auf weiteren Stufen der Entfaltung
demokratischer Willensbildung, insbesondere im Status des
Abgeordneten, fortwirken. Zum Status der Abgeordneten gehört
deshalb das in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
gewährleistete Recht auf gleiche Teilhabe am Prozess der
parlamentarischen Willensbildung (vgl. BVerfGE 43, 142
; 70, 324 ; 80, 188 ; 96,
264 ; 112, 118 ).

215

In Präsidialsystemen oder unter Geltung des
Mehrheitswahlsystems kann die konkrete Ausgestaltung der
zentralen Demokratieanforderung auch anders ausfallen. Eines
ist aber allen Systemen repräsentativer Demokratie gemeinsam:
Ein gleichheitsgerechter und frei zustande gekommener
Mehrheitswille bildet sich - entweder im Wahlkreis oder
in der proportional zustande gekommenen Versammlung -
durch den Wahlakt. Die Richtungsentscheidung der Mehrheit der
Wähler soll sich im Parlament und in der Regierung
wiederfinden; der unterlegene Teil bleibt als politische
Alternative sichtbar und im Raum freier Meinungsbildung wie
auch in förmlichen Entscheidungsverfahren als Opposition
wirksam, die bei späteren Wahlen die Chance hat zur Mehrheit
zu werden.

216

c) Das demokratische Prinzip ist nicht
abwägungsfähig; es ist unantastbar (vgl. BVerfGE 89, 155
). Die verfassungsgebende Gewalt der Deutschen,
die sich das Grundgesetz gab, wollte jeder künftigen
politischen Entwicklung eine unübersteigbare Grenze setzen.
Eine Änderung des Grundgesetzes, durch welche die in
Art. 1 und Art. 20 GG niedergelegten Grundsätze
berührt werden, ist unzulässig (Art. 79 Abs. 3 GG).
Mit der sogenannten Ewigkeitsgarantie wird die Verfügung über
die Identität der freiheitlichen Verfassungsordnung selbst
dem verfassungsändernden Gesetzgeber aus der Hand genommen.
Das Grundgesetz setzt damit die souveräne Staatlichkeit
Deutschlands nicht nur voraus, sondern garantiert sie
auch.

217

Ob diese Bindung schon wegen der Universalität
von Würde, Freiheit und Gleichheit sogar für die
verfassungsgebende Gewalt gilt, also für den Fall, dass das
deutsche Volk in freier Selbstbestimmung, aber in einer
Legalitätskontinuität zur Herrschaftsordnung des
Grundgesetzes sich eine neue Verfassung gibt (vgl. Isensee,
in: Isensee/Kirchhof, HStR VII, 1992, § 166
Rn. 61 ff.; Moelle, Der Verfassungsbeschluss nach
Art. 146 GG, 1996, S. 73 ff.; Stückrath,
Art. 146 GG: Verfassungsablösung zwischen Legalität und
Legitimität, 1997, S. 240 ff.; vgl. auch BVerfGE
89, 155 ), kann offen bleiben. Innerhalb der
Ordnung des Grundgesetzes jedenfalls sind die
Staatsstrukturprinzipien des Art. 20 GG, also die
Demokratie, die Rechts- und die Sozialstaatlichkeit, die
Republik, der Bundesstaat sowie die für die Achtung der
Menschwürde unentbehrliche Substanz elementarer Grundrechte
in ihrer prinzipiellen Qualität jeder Änderung entzogen.

218

Die Verletzung der in Art. 79 Abs. 3
GG festgelegten Verfassungsidentität ist aus der Sicht des
Demokratieprinzips zugleich ein Übergriff in die
verfassungsgebende Gewalt des Volkes. Die verfassungsgebende
Gewalt hat insofern den Vertretern und Organen des Volkes
kein Mandat erteilt, über die Verfassungsidentität zu
verfügen. Keinem Verfassungsorgan ist die Kompetenz
eingeräumt, die nach Art. 79 Abs. 3 GG
grundlegenden Verfassungsprinzipien zu verändern. Darüber
wacht das Bundesverfassungsgericht. Mit der sogenannten
Ewigkeitsgarantie reagiert das Grundgesetz einerseits auf
historische Erfahrungen einer schleichenden oder auch
abrupten Aushöhlung der freiheitlichen Substanz einer
demokratischen Grundordnung. Es macht aber auch deutlich,
dass die Verfassung der Deutschen in Übereinstimmung mit der
internationalen Entwicklung gerade auch seit Bestehen der
Vereinten Nationen einen universellen Grund besitzt, der
durch positives Recht nicht veränderbar sein soll.

219

2. Die grundgesetzliche Ausgestaltung des
Demokratieprinzips ist offen für das Ziel, Deutschland in
eine internationale und europäische Friedensordnung
einzufügen. Die dadurch ermöglichte neue Gestalt politischer
Herrschaft unterliegt nicht schematisch den innerstaatlich
geltenden verfassungsstaatlichen Anforderungen und darf
deshalb nicht umstandslos an den konkreten Ausprägungen des
Demokratieprinzips in einem Vertrags- oder Mitgliedstaat
gemessen werden. Die Ermächtigung zur europäischen
Integration erlaubt eine andere Gestaltung politischer
Willensbildung, als sie das Grundgesetz für die deutsche
Verfassungsordnung bestimmt. Dies gilt bis zur Grenze der
unverfügbaren Verfassungsidentität (Art. 79 Abs. 3
GG). Der Grundsatz der demokratischen Selbstbestimmung und
der gleichheitsgerechten Teilhabe an der öffentlichen Gewalt
bleibt auch durch den Friedens- und Integrationsauftrag des
Grundgesetzes sowie den verfassungsrechtlichen Grundsatz der
Völkerrechtsfreundlichkeit (vgl. BVerfGE 31, 58
; 111, 307 ; 112, 1 ;
BVerfGK 9, 174 ) unangetastet.

220

a) Die deutsche Verfassung ist auf Öffnung der
staatlichen Herrschaftsordnung für das friedliche
Zusammenwirken der Nationen und die europäische Integration
gerichtet. Weder die gleichberechtigte Integration in die
Europäische Union noch die Einfügung in friedenserhaltende
Systeme wie die Vereinten Nationen bedeuten eine Unterwerfung
unter fremde Mächte. Es handelt sich vielmehr um freiwillige,
gegenseitige und gleichberechtigte Bindung, die den Frieden
sichert und die politischen Gestaltungsmöglichkeiten durch
gemeinsames koordiniertes Handeln stärkt. Das Grundgesetz
schützt individuelle Freiheit - als Selbstbestimmung des
Einzelnen - nicht mit dem Ziel, bindungslose
Selbstherrlichkeit und rücksichtslose Interessendurchsetzung
zu fördern. Gleiches gilt für das souveräne
Selbstbestimmungsrecht der politischen Gemeinschaft.

221

Der Verfassungsstaat bindet sich mit anderen
Staaten, die auf demselben Wertefundament der Freiheit und
Gleichberechtigung stehen und die wie er die Würde des
Menschen und die Prinzipien gleich zustehender personaler
Freiheit in den Mittelpunkt der Rechtsordnung stellen.
Gestaltenden Einfluss auf eine zunehmend mobile und
grenzüberschreitend vernetzte Gesellschaft können
demokratische Verfassungsstaaten nur gewinnen durch
sinnvolles, ihr Eigeninteresse wie ihr Gemeininteresse
wahrendes Zusammenwirken. Nur wer sich aus Einsicht in die
Notwendigkeit friedlichen Interessenausgleichs und in die
Möglichkeiten gemeinsamer Gestaltung bindet, gewinnt das
erforderliche Maß an Handlungsmöglichkeiten, um die
Bedingungen einer freien Gesellschaft auch künftig
verantwortlich gestalten zu können. Dem trägt das Grundgesetz
mit seiner Offenheit für die europäische Integration und für
völkerrechtliche Bindungen Rechnung.

222

b) Die Präambel des Grundgesetzes betont nach
den Erfahrungen verheerender Kriege, gerade auch unter den
europäischen Völkern, nicht nur die sittliche Grundlage
verantworteter Selbstbestimmung, sondern auch den Willen, als
gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem
Frieden der Welt zu dienen. Dies wird konkretisiert durch die
Ermächtigungen zur Integration in die Europäische Union
(Art. 23 Abs. 1 GG), zur Beteiligung an
zwischenstaatlichen Einrichtungen (Art. 24 Abs. 1
GG) und zur Einfügung in Systeme gegenseitiger kollektiver
Sicherheit (Art. 24 Abs. 2 GG) sowie durch das
Verbot von Angriffskriegen (Art. 26 GG). Das Grundgesetz
will die Mitwirkung Deutschlands an internationalen
Organisationen, eine zwischen den Staaten hergestellte
Ordnung des wechselseitigen friedlichen Interessenausgleichs
und ein organisiertes Miteinander in Europa.

223

In den Zielen der Präambel wird dieses
Souveränitätsverständnis sichtbar. Das Grundgesetz löst sich
von einer selbstgenügsamen und selbstherrlichen Vorstellung
souveräner Staatlichkeit und kehrt zu einer Sicht auf die
Einzelstaatsgewalt zurück, die Souveränität als
„völkerrechtlich geordnete und gebundene Freiheit“ auffasst
(von Martitz, Internationale Rechtshilfe in Strafsachen,
Bd. I, 1888, S. 416). Es bricht mit allen Formen
des politischen Machiavellismus und einer rigiden
Souveränitätsvorstellung, die noch bis zu Beginn des 20.
Jahrhunderts das Recht zur Kriegsführung - auch als
Angriffskrieg - für ein selbstverständliches Recht des
souveränen Staates hielt (vgl. Starck, Der demokratische
Verfassungsstaat, 1995, S. 356 f.; Randelzhofer,
Use of Force, in: Bernhardt, Encyclopedia of Public
International Law, Bd. IV, 2000, S. 1246 ff.),
wenngleich mit den auf der Haager Friedenskonferenz am
29. Juli 1899 unterzeichneten Abkommen noch unter
Bekräftigung des ius ad bellum eine allmähliche Ächtung der
Gewalt zwischen Staaten einsetzte.

224

Das Grundgesetz schreibt demgegenüber die
Friedenswahrung und die Überwindung des zerstörerischen
europäischen Staatenantagonismus als überragende politische
Ziele der Bundesrepublik fest. Souveräne Staatlichkeit steht
danach für einen befriedeten Raum und die darin
gewährleistete Ordnung auf der Grundlage individueller
Freiheit und kollektiver Selbstbestimmung. Der Staat ist
weder Mythos noch Selbstzweck, sondern die historisch
gewachsene, global anerkannte Organisationsform einer
handlungsfähigen politischen Gemeinschaft.

225

Der aus Art. 23 Abs. 1 GG und der
Präambel folgende Verfassungsauftrag zur Verwirklichung eines
vereinten Europas (vgl. Schorkopf, Grundgesetz und
Überstaatlichkeit, 2007, S. 247) bedeutet insbesondere
für die deutschen Verfassungsorgane, dass es nicht in ihrem
politischen Belieben steht, sich an der europäischen
Integration zu beteiligen oder nicht. Das Grundgesetz will
eine europäische Integration und eine internationale
Friedensordnung: Es gilt deshalb nicht nur der Grundsatz der
Völkerrechtsfreundlichkeit, sondern auch der Grundsatz der
Europarechtsfreundlichkeit.

226

c) Das Grundgesetz ermächtigt den Gesetzgeber
zwar zu einer weitreichenden Übertragung von Hoheitsrechten
auf die Europäische Union. Die Ermächtigung steht aber unter
der Bedingung, dass dabei die souveräne
Verfassungsstaatlichkeit auf der Grundlage eines
Integrationsprogramms nach dem Prinzip der begrenzten
Einzelermächtigung und unter Achtung der
verfassungsrechtlichen Identität als Mitgliedstaaten gewahrt
bleibt und zugleich die Mitgliedstaaten ihre Fähigkeit zu
selbstverantwortlicher politischer und sozialer Gestaltung
der Lebensverhältnisse nicht verlieren.

227

aa) Das dem Deutschen Volk von der Präambel
und von Art. 23 Abs. 1 des Grundgesetzes
vorgegebene Integrationsziel sagt nichts über den endgültigen
Charakter der politischen Verfasstheit Europas. Das
Grundgesetz ermächtigt mit Art. 23 GG zur Beteiligung an
einer friedensförderlichen supranationalen
Kooperationsordnung. Dies schließt nicht die Verpflichtung
ein, demokratische Selbstbestimmung auf der supranationalen
Ebene uneingeschränkt in den Formen zu verwirklichen, die das
Grundgesetz innerstaatlich für den Bund und über Art. 28
Abs. 1 Satz 1 GG auch für die Länder vorschreibt,
sondern erlaubt Abweichungen von den Organisationsprinzipien
innerstaatlicher Demokratie, die durch die Erfordernisse
einer auf dem Prinzip der Staatengleichheit gründenden und
völkervertraglich ausgehandelten Europäischen Union bedingt
sind.

228

Integration setzt den Willen zur gemeinsamen
Gestaltung und die Akzeptanz einer autonomen
gemeinschaftlichen Willensbildung voraus. Integration in eine
freiheitliche Gemeinschaft verlangt aber weder eine der
verfassungsrechtlichen Begrenzung und Kontrolle entzogene
Unterwerfung noch den Verzicht auf die eigene Identität. Das
Grundgesetz ermächtigt die für Deutschland handelnden Organe
nicht, durch einen Eintritt in einen Bundesstaat das
Selbstbestimmungsrecht des Deutschen Volkes in Gestalt der
völkerrechtlichen Souveränität Deutschlands aufzugeben.
Dieser Schritt ist wegen der mit ihm verbundenen
unwiderruflichen Souveränitätsübertragung auf ein neues
Legitimationssubjekt allein dem unmittelbar erklärten Willen
des Deutschen Volkes vorbehalten.

229

bb) Die geltende Verfassung weist einen
anderen Weg: Sie erstrebt die gleichberechtigte Eingliederung
Deutschlands in Staatensysteme gegenseitiger Sicherheit wie
das der Vereinten Nationen oder der Nordatlantikorganisation
(NATO) und die Beteiligung an der europäischen Vereinigung.
Art. 23 Abs. 1 GG unterstreicht ebenso wie
Art. 24 Abs. 1 GG, dass die Bundesrepublik
Deutschland an der Entwicklung einer als Staatenverbund
konzipierten Europäischen Union mitwirkt, auf die
Hoheitsrechte übertragen werden. Der Begriff des Verbundes
erfasst eine enge, auf Dauer angelegte Verbindung souverän
bleibender Staaten, die auf vertraglicher Grundlage
öffentliche Gewalt ausübt, deren Grundordnung jedoch allein
der Verfügung der Mitgliedstaaten unterliegt und in der die
Völker - das heißt die staatsangehörigen Bürger -
der Mitgliedstaaten die Subjekte demokratischer Legitimation
bleiben.

230

Dieser Zusammenhang wird durch Art. 23
Abs. 1 Satz 1 GG verdeutlicht, der für die
Mitwirkung Deutschlands an der Entwicklung der Europäischen
Union verbindliche Strukturvorgaben trifft. Das Grundgesetz
kann nach Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG an die
Entwicklung der Europäischen Union angepasst werden; zugleich
wird dieser Möglichkeit durch Art. 79 Abs. 3 GG,
auf den die Norm verweist, eine absolute Grenze gesetzt. Der
durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützte Mindeststandard
darf auch durch die Einbindung Deutschlands in überstaatliche
Strukturen nicht unterschritten werden.

231

cc) Die Ermächtigung zur Übertragung von
Hoheitsrechten auf die Europäische Union oder andere
zwischenstaatliche Einrichtungen erlaubt eine Verlagerung von
politischer Herrschaft auf internationale Organisationen. Die
Ermächtigung, supranationale Zuständigkeiten auszuüben,
stammt allerdings von den Mitgliedstaaten einer solchen
Einrichtung. Sie bleiben deshalb dauerhaft die Herren der
Verträge. Die Quelle der Gemeinschaftsgewalt und der sie
konstituierenden europäischen Verfassung im funktionellen
Sinne sind die in ihren Staaten demokratisch verfassten
Völker Europas. Die „Verfassung Europas“, das Völkervertrags-
oder Primärrecht, bleibt eine abgeleitete Grundordnung. Sie
begründet eine im politischen Alltag durchaus weitreichende,
aber immer sachlich begrenzte überstaatliche Autonomie.
Autonomie kann hier nur - wie im Recht der
Selbstverwaltung gebräuchlich - als eine zwar
selbständige, aber abgeleitete, das heißt von anderen
Rechtssubjekten eingeräumte Herrschaftsgewalt verstanden
werden. Dagegen beansprucht die völker- und staatsrechtliche
Souveränität gerade für ihre konstitutionellen Grundlagen die
Unabhängigkeit von fremdem Willen (vgl. Carlo Schmid,
Generalbericht in der Zweiten Sitzung des Plenums des
Parlamentarischen Rates am 8. September 1948, in: Deutscher
Bundestag/Bundesarchiv, Der Parlamentarische Rat 1948-1949,
Akten und Protokolle, Bd. 9, 1996, S. 20 ff.).
Es kommt dabei nicht darauf an, ob eine internationale
Organisation rechtsfähig ist, also ihrerseits als Subjekt in
völkerrechtlichen Rechtsbeziehungen verbindlich handeln kann.
Es kommt darauf an, wie das grundlegende Rechtsverhältnis
zwischen der internationalen Organisation zu den Mitglied-
und Vertragsstaaten ausgestaltet ist, die diese Organisation
geschaffen und ihr die Rechtsfähigkeit verliehen haben.

232

Nach Maßgabe der Integrationsermächtigung des
Art. 23 Abs. 1 GG in Verbindung mit der Präambel,
Art. 20, Art. 79 Abs. 3 und Art. 146 GG
kann es für die europäische Unionsgewalt kein eigenständiges
Legitimationssubjekt geben, das sich unabgeleitet von fremdem
Willen und damit aus eigenem Recht gleichsam auf höherer
Ebene verfassen könnte.

233

d) Das Grundgesetz ermächtigt die deutschen
Staatsorgane nicht, Hoheitsrechte derart zu übertragen, dass
aus ihrer Ausübung heraus eigenständig weitere
Zuständigkeiten für die Europäische Union begründet werden
können. Es untersagt die Übertragung der Kompetenz-Kompetenz
(vgl. BVerfGE 89, 155 ; vgl.
auch BVerfGE 58, 1 ; 104, 151 ). Auch
eine weitgehende Verselbständigung politischer Herrschaft für
die Europäische Union durch die Einräumung stetig vermehrter
Zuständigkeiten und eine allmähliche Überwindung noch
bestehender Einstimmigkeitserfordernisse oder bislang
prägender Regularien der Staatengleichheit kann aus der Sicht
des deutschen Verfassungsrechts allein aus der
Handlungsfreiheit des selbstbestimmten Volkes heraus
geschehen. Solche Integrationsschritte müssen von Verfassungs
wegen durch den Übertragungsakt sachlich begrenzt und
prinzipiell widerruflich sein. Aus diesem Grund darf
- ungeachtet einer vertraglich unbefristeten
Bindung - der Austritt aus dem europäischen
Integrationsverband nicht von anderen Mitgliedstaaten oder
der autonomen Unionsgewalt unterbunden werden. Es handelt
sich nicht um eine - völkerrechtlich
problematische - Sezession aus einem Staatsverband
(Tomuschat, Secession and Self-Determination, in: Kohen,
Secession - International Law Perspectives, 2006,
S. 23 ff.), sondern lediglich um den Austritt aus
einem auf dem Prinzip der umkehrbaren Selbstbindung
beruhenden Staatenverbund.

234

Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung
ist deshalb nicht nur ein europarechtlicher Grundsatz
(Art. 5 Abs. 1 EGV; Art. 5 Abs. 1
Satz 1 und Abs. 2 EUV-Lissabon; vgl. Kraußer, Das
Prinzip begrenzter Ermächtigung im Gemeinschaftsrecht als
Strukturprinzip des EWG-Vertrages, 1991), sondern nimmt
- ebenso wie die Pflicht der Europäischen Union, die
nationale Identität der Mitgliedstaaten zu achten
(Art. 6 Abs. 3 EUV; Art. 4 Abs. 2
Satz 1 EUV-Lissabon) - mitgliedstaatliche
Verfassungsprinzipien auf. Das europarechtliche Prinzip der
begrenzten Einzelermächtigung und die europarechtliche
Pflicht zur Identitätsachtung sind insoweit vertraglicher
Ausdruck der staatsverfassungsrechtlichen Grundlegung der
Unionsgewalt.

235

Der unübertragbaren und insoweit
integrationsfesten Identität der Verfassung (Art. 79
Abs. 3 GG) entspricht die europarechtliche Pflicht, die
verfassungsgebende Gewalt der Mitgliedstaaten als Herren der
Verträge zu achten. Das Bundesverfassungsgericht hat im
Rahmen seiner Zuständigkeit gegebenenfalls zu prüfen, ob
diese Prinzipien gewahrt sind.

236

e) Das Integrationsprogramm der Europäischen
Union muss hinreichend bestimmt sein. Soweit nicht das Volk
unmittelbar selbst zur Entscheidung berufen ist, ist
demokratisch legitimiert nur, was parlamentarisch
verantwortet werden kann (vgl. BVerfGE 89, 155 ).
Eine Blankettermächtigung zur Ausübung öffentlicher Gewalt,
zumal mit unmittelbarer Bindungswirkung in der
innerstaatlichen Rechtsordnung, dürfen die deutschen
Verfassungsorgane nicht erteilen (vgl. BVerfGE 58, 1
; 89, 155 ). Sofern die
Mitgliedstaaten das Vertragsrecht so ausgestalten, dass unter
grundsätzlicher Fortgeltung des Prinzips der begrenzten
Einzelermächtigung in eine Veränderung des Vertragsrechts
bereits ohne Ratifikationsverfahren allein oder maßgeblich
durch die Organe der Union - wenngleich unter dem
Einstimmigkeitserfordernis - herbeigeführt werden kann,
obliegt neben der Bundesregierung den gesetzgebenden
Körperschaften eine besondere Verantwortung im Rahmen der
Mitwirkung, die in Deutschland innerstaatlich den
Anforderungen des Art. 23 Abs. 1 GG genügen muss
(Integrationsverantwortung) und gegebenenfalls in einem
verfassungsgerichtlichen Verfahren eingefordert werden
kann.

237

aa) Jede Einfügung in friedenserhaltende
Systeme, in internationale oder supranationale Organisationen
eröffnet die Möglichkeit, dass sich die geschaffenen
Einrichtungen, auch und gerade wenn deren Organe
auftragsgemäß handeln, selbständig entwickeln und dabei eine
Tendenz zu ihrer politischen Selbstverstärkung aufweisen. Ein
zur Integration ermächtigendes Gesetz - wie das
Zustimmungsgesetz - kann daher trotz des Prinzips der
begrenzten Einzelermächtigung immer nur ein Programm
umreißen, in dessen Grenzen dann eine politische Entwicklung
stattfindet, die nicht in jedem Punkt vorherbestimmt sein
kann. Wer auf Integration baut, muss mit der eigenständigen
Willensbildung der Unionsorgane rechnen. Hinzunehmen ist
daher eine Tendenz zur Besitzstandswahrung (acquis
communautaire) und zur wirksamen Kompetenzauslegung im Sinne
der US-amerikanischen implied powers-Doktrin (vgl. auch
Internationaler Gerichtshof, Reparation for Injuries Suffered
in the Service of the United Nations, Advisory Opinion vom
11. April 1949, ICJ Reports 1949, S. 174
) oder der effet utile-Regel des
Völkervertragsrechts (vgl. zum guten Sinn dieser Regel Gill,
The League of Nations from 1929 to 1946, 1996;
Rouyer-Hameray, Les compétences implicites des organisations
internationales, 1962, S. 90 ff.; speziell zum
Europarecht Pescatore, Monisme, dualisme et „effet utile“
dans la jurisprudence de la Cour de justice de la Communauté
européenne, in: Festschrift für Rodríguez
Iglesias, 2003, S. 329 ff.; vgl. zu der
entsprechenden Entwicklung der Rechtsprechung des
Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften Höreth, Die
Selbstautorisierung des Agenten, Der Europäische Gerichtshof
im Vergleich zum US Supreme Court, 2008,
S. 320 ff.). Dies ist Teil des vom Grundgesetz
gewollten Integrationsauftrags.

238

bb) Das Vertrauen in die konstruktive Kraft
des Integrationsmechanismus kann allerdings von Verfassungs
wegen nicht unbegrenzt sein. Wenn im europäischen
Integrationsprozess das Primärrecht durch Organe verändert
oder erweiternd ausgelegt wird, entsteht eine
verfassungsrechtlich bedeutsame Spannungslage zum Prinzip der
begrenzten Einzelermächtigung und zur verfassungsrechtlichen
Integrationsverantwortung des einzelnen Mitgliedstaates. Wenn
Gesetzgebungs- oder Verwaltungszuständigkeiten nur unbestimmt
oder zur dynamischen Fortentwicklung übertragen werden oder
wenn die Organe Zuständigkeiten neu begründen, erweiternd
abrunden oder sachlich ausdehnen dürfen, laufen sie Gefahr,
das vorherbestimmte Integrationsprogramm zu überschreiten und
außerhalb ihrer Ermächtigung zu handeln. Sie bewegen sich auf
einem Pfad, an dessen Ende die Verfügungsgewalt über ihre
vertraglichen Grundlagen steht, das heißt die Kompetenz, über
ihre Kompetenzen zu disponieren. Eine Überschreitung des
konstitutiven Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung und
der den Mitgliedstaaten zustehenden konzeptionellen
Integrationsverantwortung droht, wenn Organe der Europäischen
Union unbeschränkt, ohne eine - sei es auch nur sehr
zurückgenommene und sich als exzeptionell verstehende -
äußere Kontrolle darüber entscheiden können, wie das
Vertragsrecht ausgelegt wird.

239

Es ist deshalb von Verfassungs wegen
gefordert, entweder dynamische Vertragsvorschriften mit
Blankettcharakter nicht zu vereinbaren oder, wenn sie noch in
einer Weise ausgelegt werden können, die die nationale
Integrationsverantwortung wahrt, jedenfalls geeignete
innerstaatliche Sicherungen zur effektiven Wahrnehmung dieser
Verantwortung zu treffen. Das Zustimmungsgesetz und die
innerstaatliche Begleitgesetzgebung müssen demnach so
beschaffen sein, dass die europäische Integration weiter nach
dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung erfolgt, ohne
dass für die Europäische Union die Möglichkeit besteht, sich
der Kompetenz-Kompetenz zu bemächtigen oder die
integrationsfeste Verfassungsidentität der Mitgliedstaaten,
hier des Grundgesetzes, zu verletzen. Für Grenzfälle des noch
verfassungsrechtlich Zulässigen muss der deutsche Gesetzgeber
gegebenenfalls mit seinen die Zustimmung begleitenden
Gesetzen wirksame Vorkehrungen dafür treffen, dass die
Integrationsverantwortung der Gesetzgebungsorgane sich
hinreichend entfalten kann.

240

Innerhalb der deutschen Jurisdiktion muss es
zudem möglich sein, die Integrationsverantwortung im Fall von
ersichtlichen Grenzüberschreitungen bei Inanspruchnahme von
Zuständigkeiten durch die Europäische Union - dies wurde
auch von den Bevollmächtigten des Deutschen Bundestages und
der Bundesregierung in der mündlichen Verhandlung
betont - und zur Wahrung des unantastbaren Kerngehalts
der Verfassungsidentität des Grundgesetzes im Rahmen einer
Identitätskontrolle einfordern zu können (vgl. BVerfGE 75,
223 <235, 242>; 89, 155 ; 113, 273
). Das Bundesverfassungsgericht hat hierfür
bereits den Weg der Ultra-vires-Kontrolle eröffnet, die im
Fall von Grenzdurchbrechungen bei der Inanspruchnahme von
Zuständigkeiten durch Gemeinschafts- und Unionsorgane greift.
Wenn Rechtsschutz auf Unionsebene nicht zu erlangen ist,
prüft das Bundesverfassungsgericht, ob Rechtsakte der
europäischen Organe und Einrichtungen sich unter Wahrung des
gemeinschafts- und unionsrechtlichen Subsidiaritätsprinzips
(Art. 5 Abs. 2 EGV; Art. 5 Abs. 1
Satz 2 und Abs. 3 EUV-Lissabon) in den Grenzen der
ihnen im Wege der begrenzten Einzelermächtigung eingeräumten
Hoheitsrechte halten (vgl. BVerfGE 58, 1 ;
75, 223 <235, 242>; 89, 155 : dort zum
sogenannten ausbrechenden Rechtsakt). Darüber hinaus prüft
das Bundesverfassungsgericht, ob der unantastbare Kerngehalt
der Verfassungsidentität des Grundgesetzes nach Art. 23
Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79
Abs. 3 GG gewahrt ist (vgl. BVerfGE 113, 273
). Die Ausübung dieser verfassungsrechtlich
radizierten Prüfungskompetenz folgt dem Grundsatz der
Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes, und sie
widerspricht deshalb auch nicht dem Grundsatz der loyalen
Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV-Lissabon); anders
können die von Art. 4 Abs. 2 Satz 1
EUV-Lissabon anerkannten grundlegenden politischen und
verfassungsmäßigen Strukturen souveräner Mitgliedstaaten bei
fortschreitender Integration nicht gewahrt werden. Insoweit
gehen die verfassungs- und die unionsrechtliche
Gewährleistung der nationalen Verfassungsidentität im
europäischen Rechtsraum Hand in Hand. Die Identitätskontrolle
ermöglicht die Prüfung, ob infolge des Handelns europäischer
Organe die in Art. 79 Abs. 3 GG für unantastbar
erklärten Grundsätze der Art. 1 und Art. 20 GG
verletzt werden. Damit wird sichergestellt, dass der
Anwendungsvorrang des Unionsrechts nur kraft und im Rahmen
der fortbestehenden verfassungsrechtlichen Ermächtigung
gilt.

241

Sowohl die Ultra-vires- als auch die
Identitätskontrolle können dazu führen, dass Gemeinschafts-
oder künftig Unionsrecht in Deutschland für unanwendbar
erklärt wird. Zum Schutz der Funktionsfähigkeit der
Gemeinschaftsrechtsordnung verlangt die
europarechtsfreundliche Anwendung von Verfassungsrecht bei
Beachtung des in Art. 100 Abs. 1 GG zum Ausdruck
gebrachten Rechtsgedankens, dass sowohl eine
Ultra-vires-Feststellung wie auch die Feststellung einer
Verletzung der Verfassungsidentität nur dem
Bundesverfassungsgericht obliegt. In welchen Verfahren das
Bundesverfassungsgericht im Einzelnen mit dieser Kontrolle
befasst werden kann, braucht an dieser Stelle nicht
entschieden zu werden. In Betracht kommt die Inanspruchnahme
bereits jetzt vorgesehener Verfahren, mithin die abstrakte
(Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG) und konkrete
(Art. 100 Abs. 1 GG) Normenkontrolle, der
Organstreit (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG), der
Bund-Länder-Streit (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG)
und die Verfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. 1
Nr. 4a GG). Denkbar ist aber auch die Schaffung eines
zusätzlichen, speziell auf die Ultra-vires- und die
Identitätskontrolle zugeschnittenen verfassungsgerichtlichen
Verfahrens durch den Gesetzgeber zur Absicherung der
Verpflichtung deutscher Organe, kompetenzüberschreitende oder
identitätsverletzende Unionsrechtsakte im Einzelfall in
Deutschland unangewendet zu lassen.

242

Wenn das Vertragsrecht die Kompetenzen der
Europäischen Union zwar in grundsätzlich zustimmungsfähiger
Weise bestimmt, diese aber über jene Möglichkeiten hinaus
fortentwickelt werden können, die eine Auslegung nach dem
Prinzip des effet utile oder eine implizite Abrundung der
übertragenen Zuständigkeiten bieten, wenn also Kompetenztitel
erst durch besondere Rechtsakte auf der Unionsebene mit
klarem Inhalt versehen werden und Entscheidungsverfahren dort
eigenständig verändert werden können, darf sich Deutschland
daran nur beteiligen, wenn innerstaatlich sichergestellt ist,
dass die verfassungsrechtlichen Anforderungen eingehalten
werden. Mit der Ratifikation von völkerrechtlichen Verträgen,
die politische Beziehungen des Bundes regeln (Art. 59
Abs. 2 GG), wird die verfassungsrechtlich gebotene
Beteiligung der Gesetzgebungsorgane an der auswärtigen Gewalt
allgemein gewährleistet (vgl. BVerfGE 104, 151 )
und der innerstaatliche Rechtsanwendungsbefehl für das von
der Exekutive vereinbarte Vertragsrecht erteilt (vgl. BVerfGE
99, 145 ; BVerwGE 110, 363 ).

243

Für die europäische Integration gilt der
besondere Gesetzesvorbehalt des Art. 23 Abs. 1
Satz 2 GG, wonach Hoheitsrechte nur durch Gesetz und mit
Zustimmung des Bundesrates übertragen werden können. Dieser
Gesetzesvorbehalt ist zur Wahrung der
Integrationsverantwortung und zum Schutz des
Verfassungsgefüges so auszulegen, dass jede Veränderung der
textlichen Grundlagen des europäischen Primärrechts erfasst
wird. Die Gesetzgebungsorgane des Bundes betätigen somit auch
bei vereinfachten Änderungsverfahren oder
Vertragsabrundungen, bei bereits angelegten, aber der
Konkretisierung durch weitere Rechtsakte bedürftigen
Zuständigkeitsveränderungen und bei Änderung der
Vorschriften, die Entscheidungsverfahren betreffen, ihre dem
Ratifikationsverfahren vergleichbare politische
Verantwortung. Dabei bleibt ein der Ratifikationslage
entsprechender Rechtsschutz gewahrt.

244

3. Die Ausgestaltung der Europäischen Union
muss sowohl in Art und Umfang der Übertragung von
Hoheitsrechten als auch in der organisatorischen und
verfahrensrechtlichen Ausgestaltung der autonom handelnden
Unionsgewalt demokratischen Grundsätzen entsprechen
(Art. 23 Abs. 1, Art. 20 Abs. 1 und
Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG).
Weder darf die europäische Integration zu einer Aushöhlung
des demokratischen Herrschaftssystems in Deutschland führen
(a) noch darf die supranationale öffentliche Gewalt für sich
genommen grundlegende demokratische Anforderungen verfehlen
(b).

245

a) Den deutschen Verfassungsorganen obliegt
eine dauerhafte Integrationsverantwortung. Sie ist darauf
gerichtet, bei der Übertragung von Hoheitsrechten und bei der
Ausgestaltung der europäischen Entscheidungsverfahren dafür
Sorge zu tragen, dass in einer Gesamtbetrachtung sowohl das
politische System der Bundesrepublik Deutschland als auch das
der Europäischen Union demokratischen Grundsätzen im Sinne
des Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung
mit Art. 79 Abs. 3 GG entspricht.

246

Die Wahl der Abgeordneten des Deutschen
Bundestages durch das Volk erfüllt nur dann ihre tragende
Rolle im System föderaler und supranationaler
Herrschaftsverflechtung, wenn der das Volk repräsentierende
Deutsche Bundestag und die von ihm getragene Bundesregierung
einen gestaltenden Einfluss auf die politische Entwicklung in
Deutschland behalten. Das ist dann der Fall, wenn der
Deutsche Bundestag eigene Aufgaben und Befugnisse von
substantiellem politischem Gewicht behält oder die ihm
politisch verantwortliche Bundesregierung maßgeblichen
Einfluss auf europäische Entscheidungsverfahren auszuüben
vermag (vgl. BVerfGE 89, 155 ).

247

aa) Föderalisierung nach innen und
Supranationalisierung nach außen können neue
bürgerschaftliche Mitwirkungsmöglichkeiten eröffnen. Aus
ihnen wachsen ein gesteigerter Zusammenhalt kleinerer oder
größerer Einheiten und bessere Chancen zum friedlichen
Interessenausgleich zwischen Regionen und Staaten. Föderale
oder supranationale Verflechtungen schaffen
Handlungsmöglichkeiten, die sonst auf praktische oder
territoriale Grenzen stießen, und erleichtern den friedlichen
Interessenausgleich. Sie erschweren aber zugleich die Bildung
eines durchsetzungsfähigen Mehrheitswillens, der unmittelbar
auf das Volk zurückgeht (Art. 20 Abs. 2 Satz 1
GG). Die Zuordnung von Entscheidungen zu bestimmten
verantwortlich Handelnden verliert an Transparenz mit der
Folge, dass die Bürger sich bei ihrem Votum kaum an
greifbaren Verantwortungszusammenhängen orientieren können.
Das Demokratieprinzip setzt deshalb der Übertragung von
Hoheitsrechten inhaltliche Grenzen, die nicht bereits aus der
Unverfügbarkeit der verfassungsgebenden Gewalt und der
staatlichen Souveränität folgen.

248

bb) Die vom Demokratieprinzip im geltenden
Verfassungssystem geforderte Wahrung der Souveränität im vom
Grundgesetz angeordneten integrationsoffenen und
völkerrechtsfreundlichen Sinne, bedeutet für sich genommen
nicht, dass eine von vornherein bestimmbare Summe oder
bestimmte Arten von Hoheitsrechten in der Hand des Staates
bleiben müssten. Die von Art. 23 Abs. 1 Satz 1
GG erlaubte Mitwirkung Deutschlands an der Entwicklung der
Europäischen Union umfasst neben der Bildung einer
Wirtschafts- und Währungsgemeinschaft auch eine politische
Union. Politische Union meint die gemeinsame Ausübung von
öffentlicher Gewalt, einschließlich der gesetzgebenden, bis
hinein in die herkömmlichen Kernbereiche des staatlichen
Kompetenzraums. Dies ist in der europäischen Friedens- und
Einigungsidee insbesondere dort angelegt, wo es um die
Koordinierung grenzüberschreitender Lebenssachverhalte geht
und um die Gewährleistung eines gemeinsamen Wirtschafts- und
Rechtsraumes, in dem sich Unionsbürger frei entfalten können
(Art. 3 Abs. 2 EUV-Lissabon).

249

cc) Die europäische Vereinigung auf der
Grundlage einer Vertragsunion souveräner Staaten darf
allerdings nicht so verwirklicht werden, dass in den
Mitgliedstaaten kein ausreichender Raum zur politischen
Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen
Lebensverhältnisse mehr bleibt. Dies gilt insbesondere für
Sachbereiche, die die Lebensumstände der Bürger, vor allem
ihren von den Grundrechten geschützten privaten Raum der
Eigenverantwortung und der persönlichen und sozialen
Sicherheit prägen, sowie für solche politische
Entscheidungen, die in besonderer Weise auf kulturelle,
historische und sprachliche Vorverständnisse angewiesen sind,
und die sich im parteipolitisch und parlamentarisch
organisierten Raum einer politischen Öffentlichkeit diskursiv
entfalten. Zu wesentlichen Bereichen demokratischer
Gestaltung gehören unter anderem die Staatsbürgerschaft, das
zivile und militärische Gewaltmonopol, Einnahmen und Ausgaben
einschließlich der Kreditaufnahme sowie die für die
Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Eingriffstatbestände,
vor allem bei intensiven Grundrechtseingriffen wie dem
Freiheitsentzug in der Strafrechtspflege oder bei
Unterbringungsmaßnahmen. Zu diesen bedeutsamen Sachbereichen
gehören auch kulturelle Fragen wie die Verfügung über die
Sprache, die Gestaltung der Familien- und
Bildungsverhältnisse, die Ordnung der Meinungs-, Presse- und
Versammlungsfreiheit oder der Umgang mit dem religiösen oder
weltanschaulichen Bekenntnis.

250

dd) Demokratie bedeutet nicht nur die Wahrung
formaler Organisationsprinzipien (vgl. BVerfGE 89, 155
) und nicht allein eine korporative Einbindung von
Interessengruppen. Demokratie lebt zuerst von und in einer
funktionsfähigen öffentlichen Meinung, die sich auf zentrale
politische Richtungsbestimmungen und die periodische Vergabe
von politischen Spitzenämtern im Wettbewerb von Regierung und
Opposition konzentriert. Diese öffentliche Meinung macht für
Wahlen und Abstimmungen erst die Alternativen sichtbar und
ruft diese auch für einzelne Sachentscheidungen fortlaufend
in Erinnerung, damit die politische Willensbildung des Volkes
über die für alle Bürger zur Mitwirkung geöffneten Parteien
und im öffentlichen Informationsraum beständig präsent und
wirksam bleiben. Art. 38 und Art. 20 Abs. 1
und Abs. 2 GG schützen insoweit auch den Zusammenhang
von politischer Sachentscheidung mit dem wahlkonstituierten
Mehrheitswillen und dem daraus abgeleiteten
Regierungs-Oppositions-Dualismus in einem System
konkurrierender Parteienvielfalt und beobachtender,
kontrollierender öffentlicher Meinungsbildung.

251

Auch wenn durch die großen Erfolge der
europäischen Integration eine gemeinsame und miteinander im
thematischen Zusammenwirken stehende europäische
Öffentlichkeit in ihren jeweiligen staatlichen Resonanzräumen
ersichtlich wächst (vgl. dazu bereits BVerfGE 89, 155
; Trenz, Europa in den Medien, Die europäische
Integration im Spiegel nationaler Öffentlichkeit, 2005), so
ist doch nicht zu übersehen, dass die öffentliche Wahrnehmung
von Sachthemen und politischem Führungspersonal in
erheblichem Umfang an nationalstaatliche, sprachliche,
historische und kulturelle Identifikationsmuster
angeschlossen bleibt. Sowohl das Demokratieprinzip als auch
das ebenfalls von Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG
strukturell geforderte Subsidiaritätsprinzip verlangen
deshalb, gerade in zentralen politischen Bereichen des Raumes
persönlicher Entfaltung und sozialer Gestaltung der
Lebensverhältnisse, die Übertragung und die Ausübung von
Hoheitsrechten auf die Europäische Union in vorhersehbarer
Weise sachlich zu begrenzen. In diesen Bereichen bietet es
sich in besonderem Maße an, die Grenzlinie dort zu ziehen, wo
die Koordinierung grenzüberschreitender Sachverhalte sachlich
notwendig ist.

252

Als besonders sensibel für die demokratische
Selbstgestaltungsfähigkeit eines Verfassungsstaates gelten
seit jeher Entscheidungen über das materielle und formelle
Strafrecht (1), die Verfügung über das Gewaltmonopol
polizeilich nach innen und militärisch nach außen (2), die
fiskalischen Grundentscheidungen über Einnahmen und
- gerade auch sozialpolitisch motivierte - Ausgaben
der öffentlichen Hand (3), die sozialstaatliche Gestaltung
von Lebensverhältnissen (4) sowie kulturell besonders
bedeutsame Entscheidungen etwa im Familienrecht, Schul- und
Bildungssystem oder über den Umgang mit religiösen
Gemeinschaften (5).

253

(1) Die Strafrechtspflege ist, sowohl was die
Voraussetzungen der Strafbarkeit als auch was die
Vorstellungen von einem fairen, angemessenen Strafverfahren
anlangt, von kulturellen, historisch gewachsenen, auch
sprachlich geprägten Vorverständnissen und von den im
deliberativen Prozess sich bildenden Alternativen abhängig,
die die jeweilige öffentliche Meinung bewegen (vgl. dazu
Weigend, Strafrecht durch internationale Vereinbarungen -
Verlust an nationaler Strafrechtskultur?, ZStW 1993,
S. 774 ). Die diesbezüglichen
Gemeinsamkeiten, aber auch die Unterschiede zwischen den
europäischen Nationen belegt die einschlägige Rechtsprechung
des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte zu den
Garantien im Strafverfahren (vgl. die Beiträge von Bank
; Grabenwarter/Pabel und
Kadelbach in: Grote/Marauhn, EMRK/GG, 2006;
Gollwitzer, Menschenrechte im Strafverfahren: MRK und IPBPR,
2005). Die Pönalisierung sozialen Verhaltens ist aber nur
eingeschränkt aus europaweit geteilten Werten und sittlichen
Prämissen normativ ableitbar. Die Entscheidung über
strafwürdiges Verhalten, über den Rang von Rechtsgütern und
den Sinn und das Maß der Strafandrohung ist vielmehr in
besonderem Maße dem demokratischen Entscheidungsprozess
überantwortet (vgl. BVerfGE 120, 224 ).
Eine Übertragung von Hoheitsrechten über die
intergouvernementale Zusammenarbeit hinaus darf in diesem
grundrechtsbedeutsamen Bereich nur für bestimmte
grenzüberschreitende Sachverhalte unter restriktiven
Voraussetzungen zu einer Harmonisierung führen; dabei müssen
grundsätzlich substantielle mitgliedstaatliche
Handlungsfreiräume erhalten bleiben (vgl. BVerfGE 113, 273
).

254

(2) Eine ähnlich ausgeprägte Grenze zieht das
Grundgesetz für Entscheidungen über den Einsatz der
Bundeswehr. Der Auslandseinsatz der Streitkräfte ist außer im
Verteidigungsfall nur in Systemen gegenseitiger kollektiver
Sicherheit erlaubt (Art. 24 Abs. 2 GG), wobei der
konkrete Einsatz von der Zustimmung des Deutschen Bundestages
konstitutiv abhängt (vgl. BVerfGE 90, 286
; 100, 266 ; 104, 151
; 108, 34 ; 121, 135
; stRspr). Die Bundeswehr ist ein
„Parlamentsheer“ (BVerfGE 90, 286 ), über dessen
Einsatz das Repräsentationsorgan des Volkes zu entscheiden
hat (vgl. BVerfGE 90, 286 ). Der Einsatz
von Streitkräften ist für individuelle Rechtsgüter der
Soldatinnen und Soldaten sowie anderer von militärischen
Maßnahmen Betroffener wesentlich und birgt die Gefahr
tiefgreifender Verwicklungen in sich.

255

Auch wenn die Europäische Union zu einem
friedenserhaltenden regionalen System gegenseitiger
kollektiver Sicherheit im Sinne des Art. 24 Abs. 2
GG ausgebaut würde, ist in diesem Bereich wegen des
- der Integrationsermächtigung des Art. 23
Abs. 1 GG insoweit vorgehenden - Friedens- und
Demokratiegebots eine Supranationalisierung mit
Anwendungsvorrang im Hinblick auf den konkreten Einsatz
deutscher Streitkräfte nicht zulässig. Der konstitutive
Parlamentsvorbehalt für den Auslandseinsatz der Bundeswehr
ist integrationsfest. Damit ist allerdings von Verfassungs
wegen keine unübersteigbare Grenze für eine technische
Integration eines europäischen Streitkräfteeinsatzes über
gemeinsame Führungsstäbe, für die Bildung gemeinsamer
Streitkräftedispositive oder für eine Abstimmung und
Koordinierung gemeinsamer europäischer Rüstungsbeschaffungen
gezogen. Nur die Entscheidung über den jeweiligen konkreten
Einsatz hängt von der konstitutiven Zustimmung des Deutschen
Bundestages ab.

256

(3) Eine das Demokratieprinzip und das
Wahlrecht zum Deutschen Bundestag in seinem substantiellen
Bestimmungsgehalt verletzende Übertragung des Budgetrechts
des Bundestages läge vor, wenn die Festlegung über Art und
Höhe der den Bürger treffenden Abgaben in wesentlichem Umfang
supranationalisiert würde. Der Deutsche Bundestag muss dem
Volk gegenüber verantwortlich über die Summe der Belastungen
der Bürger entscheiden. Entsprechendes gilt für wesentliche
Ausgaben des Staates. In diesem Bereich obliegt gerade die
sozialpolitische Verantwortung dem demokratischen
Entscheidungsprozess, auf den die Bürger mit der freien und
gleichen Wahl einwirken wollen. Die Hoheit über den Haushalt
ist der Ort konzeptioneller politischer Entscheidungen über
den Zusammenhang von wirtschaftlichen Belastungen und
staatlich gewährten Vergünstigungen. Deshalb wird die
parlamentarische Aussprache über den Haushalt
- einschließlich des Maßes der Verschuldung - als
politische Generaldebatte verstanden. Nicht jede
haushaltswirksame europäische oder internationale
Verpflichtung gefährdet die Gestaltungsfähigkeit des
Bundestages als Haushaltsgesetzgeber. Zu der vom Grundgesetz
erstrebten Öffnung der Rechts- und Sozialordnung und zur
europäischen Integration gehört die Anpassung an Vorgaben und
Bindungen, die der Haushaltsgesetzgeber als nicht unmittelbar
beeinflussbare Faktoren in die eigene Planung einstellen
muss. Entscheidend ist aber, dass die Gesamtverantwortung mit
ausreichenden politischen Freiräumen für Einnahmen und
Ausgaben noch im Deutschen Bundestag getroffen werden
kann.

257

(4) Das Sozialstaatsprinzip begründet die
Pflicht des Staates, für eine gerechte Sozialordnung zu
sorgen (vgl. BVerfGE 59, 231 ; 100, 271
). Der Staat hat diese Pflichtaufgabe auf der
Grundlage eines weiten Gestaltungsfreiraumes zu erfüllen,
weshalb bislang nur in wenigen Fällen konkrete
verfassungsrechtliche Handlungspflichten aus dem Prinzip
abgeleitet wurden. Der Staat hat lediglich die
Mindestvoraussetzungen für ein menschenwürdiges Dasein seiner
Bürger zu schaffen (vgl. BVerfGE 82, 60 ; 110, 412
). Das Sozialstaatsprinzip stellt dem Staat eine
Aufgabe, sagt aber nichts darüber, mit welchen Mitteln diese
Aufgabe im Einzelnen zu verwirklichen ist.

258

Die verfassungsrechtlichen Vorgaben für eine
soziale Integration oder eine „Sozialunion“ sind deutlich
begrenzt. Zwar hängt gemäß Art. 23 Abs. 1
Satz 1 GG Deutschlands Mitwirkung am Integrationsprozess
von der Verpflichtung der Europäischen Union unter anderem
auf soziale Grundsätze ab. Das Grundgesetz unternimmt es
damit, nicht nur defensiv soziale Aufgaben für den deutschen
Staatsverband gegen überstaatliche Inanspruchnahmen zu
sichern, sondern will die europäische Hoheitsgewalt in ihrem
- übertragenen - Aufgabenspektrum an die
Sozialverantwortung binden (vgl. Heinig, Der Sozialstaat im
Dienst der Freiheit, 2008, S. 531 ff.). Auch für die
Organe der Europäischen Union gilt aber der Grundsatz, dass
das Sozialstaatsprinzip notwendig die politische und
rechtliche Konkretisierung voraussetzt, um wirken zu
können.

259

Danach müssen die sozialpolitisch wesentlichen
Entscheidungen in eigener Verantwortung der deutschen
Gesetzgebungsorgane getroffen werden. Namentlich die
Existenzsicherung des Einzelnen, eine nicht nur im
Sozialstaatsprinzip, sondern auch in Art. 1 Abs. 1
GG gegründete Staatsaufgabe, muss weiterhin primäre Aufgabe
der Mitgliedstaaten bleiben, auch wenn Koordinierung bis hin
zur allmählichen Angleichung nicht ausgeschlossen ist. Dies
korrespondiert mit den rechtlich wie faktisch begrenzten
Möglichkeiten der Europäischen Union zur Ausformung
sozialstaatlicher Strukturen.

260

(5) Demokratische Selbstbestimmung ist
schließlich auf die Möglichkeit, sich im eigenen Kulturraum
verwirklichen zu können, besonders angewiesen bei
Entscheidungen, wie sie insbesondere im Schul- und
Bildungssystem, im Familienrecht, bei der Sprache, in
Teilbereichen der Medienordnung und zum Status von Kirchen,
Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften getroffen
werden. Die bereits wahrnehmbaren Aktivitäten der
Europäischen Union auf diesen Gebieten greifen auf einer
Ebene in die Gesellschaft ein, die in der primären
Verantwortung der Mitgliedstaaten und ihrer Gliederungen
steht. Die Gestaltung von Lehrplänen und Bildungsinhalten
sowie etwa die Struktur eines gegliederten Schulsystems sind
politische Grundentscheidungen, die einen starken Bezug zu
den kulturellen Wurzeln und Wertvorstellungen eines jeden
Staates haben. Die Gestaltung von Schule und Bildung berührt,
wie das Recht der familiären Beziehungen und Entscheidungen
über Fragen der Sprache und der Einbeziehung des
Transzendenten in das öffentliche Leben, in besonderem Maße
gewachsene Überzeugungen und Wertvorstellungen, die in
spezifischen historischen Traditionen und Erfahrungen
verwurzelt sind. Demokratische Selbstbestimmung erfordert
hier, dass die jeweilige durch solche Traditionen und
Überzeugungen verbundene politische Gemeinschaft das Subjekt
demokratischer Legitimation bleibt.

261

b) Die Struktursicherungsklausel des
Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG begrenzt das in der
Staatszielbestimmung angesprochene Mitwirkungsziel auf eine
Europäische Union, die in ihren elementaren Strukturen den
durch Art. 79 Abs. 3 GG auch vor Veränderungen
durch den verfassungsändernden Gesetzgeber geschützten
Kernprinzipien entspricht. Die Ausgestaltung der Europäischen
Union im Hinblick auf übertragene Hoheitsrechte, Organe und
Entscheidungsverfahren muss demokratischen Grundsätzen
entsprechen (Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG). Die
konkreten Anforderungen an die demokratischen Grundsätze
hängen vom Umfang der übertragenen Hoheitsrechte und vom Grad
der Verselbständigung europäischer Entscheidungsverfahren
ab.

262

aa) Die verfassungsrechtlichen Anforderungen
des Demokratieprinzips an die Organisationsstruktur und die
Entscheidungsverfahren der Europäischen Union hängen davon
ab, in welchem Umfang hoheitliche Aufgaben auf die Union
übertragen werden und wie hoch der Grad der politischen
Verselbständigung bei der Wahrnehmung der übertragenen
Hoheitsrechte ist. Eine Verstärkung der Integration kann
verfassungswidrig sein, wenn das demokratische
Legitimationsniveau mit dem Umfang und dem Gewicht
supranationaler Herrschaftsmacht nicht Schritt hält. Solange
und soweit das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung in
einem Verbund souveräner Staaten mit ausgeprägten Zügen
exekutiver und gouvernementaler Zusammenarbeit gewahrt
bleibt, reicht grundsätzlich die über nationale Parlamente
und Regierungen vermittelte Legitimation der Mitgliedstaaten
aus, die ergänzt und abgestützt wird durch das unmittelbar
gewählte Europäische Parlament (vgl. BVerfGE 89, 155
).

263

Wenn dagegen die Schwelle zum Bundesstaat und
zum nationalen Souveränitätsverzicht überschritten wäre, was
in Deutschland eine freie Entscheidung des Volkes jenseits
der gegenwärtigen Geltungskraft des Grundgesetzes
voraussetzt, müssten demokratische Anforderungen auf einem
Niveau eingehalten werden, das den Anforderungen an die
demokratische Legitimation eines staatlich organisierten
Herrschaftsverbandes vollständig entspräche. Dieses
Legitimationsniveau könnte dann nicht mehr von nationalen
Verfassungsordnungen vorgeschrieben sein.

264

Ein nach Art. 23 in Verbindung mit
Art. 79 Abs. 3 GG nicht hinnehmbares strukturelles
Demokratiedefizit läge vor, wenn der Kompetenzumfang, die
politische Gestaltungsmacht und der Grad an selbständiger
Willensbildung der Unionsorgane ein der Bundesebene im
föderalen Staat entsprechendes (staatsanaloges) Niveau
erreichte, weil etwa die für die demokratische
Selbstbestimmung wesentlichen Gesetzgebungszuständigkeiten
überwiegend auf der Unionsebene ausgeübt würden. Wenn sich im
Entwicklungsverlauf der europäischen Integration ein
Missverhältnis zwischen Art und Umfang der ausgeübten
Hoheitsrechte und dem Maß demokratischer Legitimation
einstellt, obliegt es der Bundesrepublik Deutschland aufgrund
ihrer Integrationsverantwortung, auf eine Veränderung
hinzuwirken und im äußersten Fall sogar ihre weitere
Beteiligung an der Europäischen Union zu verweigern.

265

bb) Zur Wahrung demokratischer Grundsätze kann
es geboten sein, das Prinzip der begrenzten
Einzelermächtigung in den Verträgen und bei ihrer Anwendung
und Auslegung deutlich hervorzuheben, um das Gleichgewicht
der politischen Kräfte Europas zwischen den Mitgliedstaaten
und der Unionsebene als Voraussetzung der Verteilung von
Hoheitsrechten im Verbund zu erhalten.

266

Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG
verlangt allerdings im Hinblick auf die Einhaltung
demokratischer Grundsätze durch die Europäische Union keine
„strukturelle Kongruenz“ (vgl. zu diesem Begriff Kruse,
Strukturelle Kongruenz und Homogenität, in: Mensch und Staat
in Recht und Geschichte, Festschrift für Herbert Kraus, 1954,
S. 112 ) oder gar Übereinstimmung der
institutionellen Ordnung der Europäischen Union mit der
Ordnung, die das Demokratieprinzip des Grundgesetzes für die
innerstaatliche Ebene vorgibt. Geboten ist jedoch eine dem
Status und der Funktion der Union angemessene demokratische
Ausgestaltung (vgl. Hobe, Der offene Verfassungsstaat
zwischen Souveränität und Interdependenz, 1998, S. 153;
Pernice, in: Dreier, GG, Bd. II, 2. Aufl. 2006,
Art. 23 Rn. 48; Rojahn, in: von Münch/Kunig, GG,
Bd. 2, 5. Aufl. 2001, Art. 23 Rn. 21;
Röben, Außenverfassungsrecht, 2007, S. 321:
„strukturelle Kompatibilität“). Aus dem Sinn und Zweck der
Struktursicherungsklausel folgt, dass das Demokratieprinzip
des Grundgesetzes nicht in gleicher Weise auf europäischer
Ebene verwirklicht werden muss, wie es noch in den 1950er und
frühen 1960er Jahren für zwischenstaatliche Einrichtungen im
Sinne von Art. 24 Abs. 1 GG gefordert worden war
(vgl. etwa Kruse, a.a.O., S. 112 ; Friauf,
Zur Problematik rechtsstaatlicher und demokratischer
Strukturelemente in zwischenstaatlichen Gemeinschaften, DVBl
1964, S. 781 ).

267

Das Demokratieprinzip ist grundsätzlich für
die Erfordernisse einer supranationalen Organisation offen,
nicht um sich in seinem normativen Regelungsgehalt der
jeweiligen Faktizität politischer Herrschaftsorganisation
anzupassen, sondern um gleichbleibende Wirksamkeit unter
geänderten Umständen zu bewahren (vgl. BVerfGE 107, 59
). Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG geht
somit davon aus, dass die demokratischen Grundsätze in der
Europäischen Union nicht in gleicher Weise wie im Grundgesetz
verwirklicht werden können (vgl. BTDrucks 12/3338,
S. 6).

268

cc) In modernen Territorialstaaten
verwirklicht sich die Selbstbestimmung eines Volkes
hauptsächlich in der Wahl von Organen eines
Herrschaftsverbandes, die die öffentliche Gewalt ausüben. Die
Organe müssen durch Mehrheitsentscheidung der Bürger gebildet
werden, die wiederkehrend Einfluss auf die politische
Grundausrichtung - personell und sachlich - nehmen
können. Eine freie öffentliche Meinung und eine politische
Opposition müssen fähig sein, den Entscheidungsprozess in
seinen wesentlichen Zügen kritisch zu beobachten und
Verantwortlichen - das heißt in der Regel einer
Regierung - sinnvoll zuzurechnen (vgl. Art. 20
Abs. 2 Satz 2 GG; BVerfGE 89, 155 ; 97,
350 ; rechtsvergleichend Cruz Villalón, Grundlagen
und Grundzüge staatlichen Verfassungsrechts: Vergleich, in:
von Bogdandy/Cruz Villalón/Huber, Handbuch Ius Publicum
Europaeum, Bd. I, 2007, § 13 Rn. 102 ff.
mit weiteren Nachweisen).

269

Die praktischen Ausprägungen der Demokratie
konkretisieren diese Vorgaben unter Beachtung der Grundsätze
der Freiheit und Gleichheit der Wahl entweder nur in einem
parlamentarischen Repräsentationsorgan mit der dann dort
wahrgenommenen Aufgabe der Regierungsbildung - wie etwa
in Großbritannien, Deutschland, Belgien, Österreich und
Spanien - oder in einem Präsidialsystem mit einer
zusätzlich unmittelbar gewählten Exekutivspitze - wie
etwa in den Vereinigten Staaten von Amerika, Frankreich,
Polen und Bulgarien -. Der unmittelbare Volkswille kann
sich sowohl durch die Wahl einer (parlamentarischen)
Volksvertretung oder durch die Wahl einer herausgehobenen
Exekutivspitze (Präsident) artikulieren als auch durch die
Mehrheitsentscheidung bei Volksabstimmungen in Sachfragen.
Präsidialsysteme wie in den Vereinigten Staaten von Amerika
oder in Frankreich sind dual verfasste
Repräsentativdemokratien, während Großbritannien oder
Deutschland für parlamentsmonistische Repräsentativsysteme
stehen. In der Schweiz wiederum wird der Parlamentsmonismus
durch starke plebiszitäre Elemente ergänzt, die auch Teile
der Aufgaben einer parlamentarischen Opposition erfüllen
(vgl. Loewenstein, Verfassungslehre, 2. Aufl. 1959, mit
Nachtrag 1969, S. 67 ff.; Sommermann,
Demokratiekonzepte im Vergleich, in: Bauer/Huber/Sommermann,
Demokratie in Europa, 2005, S. 191 ff.;
Mastronardi, Verfassungslehre, Allgemeines Staatsrecht als
Lehre vom guten und gerechten Staat, 2007,
S. 268 f.).

270

In einer Demokratie muss das Volk Regierung
und Gesetzgebung in freier und gleicher Wahl bestimmen
können. Dieser Kernbestand kann ergänzt sein durch
plebiszitäre Abstimmungen in Sachfragen, die auch in
Deutschland durch Änderung des Grundgesetzes ermöglicht
werden könnten. Im Zentrum politischer Machtbildung und
Machtbehauptung steht in der Demokratie die Entscheidung des
Volkes: Jede demokratische Regierung kennt die Furcht vor dem
Machtverlust durch Abwahl. Das Bundesverfassungsgericht hat
Demokratie in seinem Urteil zum Verbot der Kommunistischen
Partei Deutschlands im Jahr 1956 als den verfahrensrechtlich
geregelten „Kampf um die politische Macht“ beschrieben, der
um die Erringung der Mehrheit geführt wird. Es gehe dabei um
den Willen der tatsächlichen Mehrheit des Volkes, der in
sorgfältig geregelten Verfahren ermittelt werde und dem eine
freie Diskussion vorausgehe. Dass die Mehrheit „immer
wechseln kann“, dass ein Mehrparteiensystem und das Recht
„auf organisierte politische Opposition“ bestehen, wurde als
konstitutiv für die demokratische Organisation von
Staatsgewalt angesehen (vgl. BVerfGE 5, 85
).

271

Die Europäische Union selbst erkennt diesen
demokratischen Kerngedanken als gemeineuropäische
Verfassungstradition an (vgl. Art. 3 Abs. 1 des
Zusatzprotokolls zur Konvention zum Schutze der
Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 20. März 1952 <1.
EMRK-Zusatzprotokoll> ;
KSZE, Dokument des Kopenhagener Treffens der Konferenz über
die menschliche Dimension der KSZE, EuGRZ 1990,
S. 239 ff., Rn. 7), indem sie entsprechende
Strukturanforderungen an die Mitgliedstaaten stellt und deren
tatsächliches Fortwirken zu einer Voraussetzung für die
Mitwirkung an der europäischen Integration erklärt
(Art. 6 Abs. 1 EUV; Art. 2 EUV-Lissabon; vgl.
bereits Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen
Rates in Kopenhagen vom 21. und 22. Juni 1993, Bulletin EU
6-1993, I.13; Agenda 2000, KOM(97) 2000 endg., Teil I,
S. 52). Da und soweit sie aber selbst nur abgeleitete
öffentliche Gewalt ausübt, braucht die Europäische Union den
Anforderungen nicht vollständig zu genügen. Auf der
europäischen Ebene ist der Rat anders als im Bundesstaat
keine zweite Kammer, sondern das Vertretungsorgan der Herren
der Verträge und dementsprechend nicht proportional
repräsentativ, sondern nach dem Bild der Staatengleichheit
verfasst. Das Europäische Parlament ist als ein unmittelbar
von den Unionsbürgern gewähltes Vertretungsorgan der Völker
eine eigenständige zusätzliche Quelle für demokratische
Legitimation (vgl. BVerfGE 89, 155 ). Als
Vertretungsorgan der Völker in einer supranationalen und als
solche von begrenztem Einheitswillen geprägten Gemeinschaft
kann und muss es in seiner Zusammensetzung nicht den
Anforderungen entsprechen, die sich auf der staatlichen Ebene
aus dem gleichen politischen Wahlrecht aller Bürger ergeben.
Die Kommission muss als ein supranationales, besonderes Organ
ebenfalls nicht umfänglich den Bedingungen einer entweder dem
Parlament oder der Mehrheitsentscheidung der Wähler voll
verantwortlichen Regierung genügen, weil sie selbst nicht in
vergleichbarer Weise dem Wählerwillen verpflichtet ist.

272

Solange die europäische Zuständigkeitsordnung
nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung in
kooperativ ausgestalteten Entscheidungsverfahren unter
Wahrung der staatlichen Integrationsverantwortung besteht und
solange eine ausgewogene Balance der Unionszuständigkeiten
und der staatlichen Zuständigkeiten erhalten bleibt, kann und
muss die Demokratie der Europäischen Union nicht staatsanalog
ausgestaltet sein. Vielmehr steht es der Europäischen Union
frei, mit zusätzlichen neueren Formen transparenter oder
partizipativ angelegter politischer Entscheidungsverfahren
nach eigenen Wegen demokratischer Ergänzung zu suchen. Zwar
kann die bloß deliberative Teilhabe der Bürger und ihrer
gesellschaftlichen Organisationen an politischer Herrschaft
- ihre unmittelbare Einbeziehung in die Erörterungen der
für die verbindlichen politischen Entscheidungen zuständigen
Organe -, den auf Wahlen und Abstimmungen zurückgehenden
Legitimationszusammenhang nicht ersetzen. Solche Elemente
partizipatorischer Demokratie können aber ergänzende Funktion
bei der Legitimation europäischer Hoheitsgewalt übernehmen.
Dies erfasst insbesondere Legitimationsformen, in denen
bürgerschaftliches Engagement unmittelbarer, spezialisierter
und vertieft sachbezogen eingebracht werden kann, indem etwa
den Unionsbürgern und den gesellschaftlich relevanten
Verbänden (Art. 11 Abs. 2 EUV-Lissabon:
„repräsentative Verbände“) in geeigneter Weise die
Möglichkeit zur Artikulation ihrer Ansichten gegeben wird.
Derartige Formen dezentraler, arbeitsteiliger Partizipation
mit legitimitätssteigerndem Potential tragen ihrerseits zur
Effektivierung des primären repräsentativ-demokratischen
Legitimationszusammenhangs bei.

273

Der Vertrag von Lissabon und das
Zustimmungsgesetz genügen - nach Maßgabe der
Gründe - den aufgezeigten verfassungsrechtlichen
Anforderungen (1.). Das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes
(Artikel 23, 45 und 93) ist verfassungsrechtlich ebenfalls
nicht zu beanstanden (2.). Das Gesetz über die Ausweitung und
Stärkung der Rechte des Bundestages und des Bundesrates in
Angelegenheiten der Europäischen Union entspricht nicht den
Anforderungen aus Art. 38 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 23 Abs. 1 GG und muss vor Ratifizierung des
Vertrags in verfassungsgemäßer Weise neu gefasst werden
(3.).

274

1. Das Zustimmungsgesetz zum Vertrag von
Lissabon ist mit den Anforderungen des Grundgesetzes,
insbesondere mit dem Demokratieprinzip, vereinbar. Das
Wahlrecht aus Art. 38 Abs. 1 GG ist nicht verletzt.
Mit der freien und gleichen Wahl der Abgeordneten des
Deutschen Bundestages und mit entsprechenden Wahlakten in den
Ländern bestimmt das Deutsche Volk in Bund und Ländern nach
wie vor über wesentliche politische Sachverhalte. Mit der
Wahl des deutschen Kontingents von Abgeordneten des
Europäischen Parlaments ist für das Wahlrecht der
Bundesbürger eine ergänzende Mitwirkungsmöglichkeit im
europäischen Organsystem eröffnet, die im System der
übertragenen Einzelermächtigungen ein ausreichendes
Legitimationsniveau vermittelt.

275

Das Legitimationsniveau der Europäischen Union
entspricht im Hinblick auf den Umfang der übertragenen
Zuständigkeiten und den erreichten Grad von Verselbständigung
der Entscheidungsverfahren noch verfassungsrechtlichen
Anforderungen, sofern das Prinzip der begrenzten
Einzelermächtigung verfahrensrechtlich über das in den
Verträgen vorgesehene Maß hinaus gesichert wird (a). Mit dem
Vertrag von Lissabon wird weder die für die Verfassungsorgane
unverfügbare verfassungsgebende Gewalt übertragen noch die
staatliche Souveränität der Bundesrepublik Deutschland
aufgegeben (b). Dem Deutschen Bundestag verbleiben noch
eigene Aufgaben und Zuständigkeiten von hinreichendem Gewicht
(c).

276

a) Die Europäische Union erreicht beim
gegenwärtigen Integrationsstand auch bei Inkrafttreten des
Vertrags von Lissabon noch keine Ausgestaltung, die dem
Legitimationsniveau einer staatlich verfassten Demokratie
entspricht.

277

Nicht nur aus der Sicht des Grundgesetzes
handelt es sich bei der Beteiligung Deutschlands an der
Europäischen Union indes nicht um die Übertragung eines
Bundesstaatsmodells auf die europäische Ebene, sondern um die
Erweiterung des verfassungsrechtlichen Föderalmodells um eine
überstaatlich kooperative Dimension. Auch der Vertrag von
Lissabon hat sich gegen das Konzept einer europäischen
Bundesverfassung entschieden, in dem ein europäisches
Parlament als Repräsentationsorgan eines damit
konstitutionell verfassten neuen Bundesvolkes in den
Mittelpunkt träte. Ein auf Staatsgründung zielender Wille ist
nicht feststellbar. Auch gemessen an den Grundsätzen der
freien und gleichen Wahl und den Erfordernissen einer
gestaltungskräftigen Mehrheitsherrschaft entspricht die
Europäische Union nicht der Bundesebene im Bundesstaat. Der
Vertrag von Lissabon ändert demnach nichts daran, dass der
Bundestag als Repräsentationsorgan des Deutschen Volkes im
Mittelpunkt eines verflochtenen demokratischen Systems
steht.

278

Die Europäische Union entspricht
demokratischen Grundsätzen, weil sie bei qualitativer
Betrachtung ihrer Aufgaben- und Herrschaftsorganisation
gerade nicht staatsanalog aufgebaut ist. Die mit den Antrags-
und Beschwerdeschriften vorgetragene, im Mittelpunkt der
Angriffe stehende Behauptung, mit dem Vertrag von Lissabon
werde das demokratische Legitimationssubjekt ausgetauscht,
ist unzutreffend. Die Europäische Union bleibt auch als
Verbund mit eigener Rechtspersönlichkeit das Werk souveräner
demokratischer Staaten. Es ist deshalb beim gegenwärtigen
Integrationsstand nicht geboten, das europäische
Institutionensystem demokratisch in einer staatsanalogen
Weise auszugestalten. Angesichts der fortbestehenden Geltung
des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung und bei einer
wortlautgemäßen, sinn- und zweckentsprechenden Auslegung der
durch den Vertrag von Lissabon neu eingeräumten
Zuständigkeiten muss die Zusammensetzung des Europäischen
Parlaments nicht in der Weise gleichheitsgerecht sein, dass
auf Unterschiede im Stimmgewicht der Unionsbürger in
Abhängigkeit von der Bevölkerungszahl der Mitgliedstaaten
verzichtet wird.

279

aa) Die demokratische Grundregel der
wahlrechtlichen Erfolgschancengleichheit („one man, one
vote“) gilt nur innerhalb eines Volkes, nicht in einem
supranationalen Vertretungsorgan, das - wenngleich
nunmehr unter besonderer Betonung der
Unionsbürgerschaft - eine Vertretung der miteinander
vertraglich verbundenen Völker bleibt.

280

Gemessen an verfassungsstaatlichen
Erfordernissen fehlt es der Europäischen Union auch nach
Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon an einem durch
gleiche Wahl aller Unionsbürger zustande gekommenen
politischen Entscheidungsorgan mit der Fähigkeit zur
einheitlichen Repräsentation des Volkswillens. Es fehlt,
damit zusammenhängend, zudem an einem System der
Herrschaftsorganisation, in dem ein europäischer
Mehrheitswille die Regierungsbildung so trägt, dass er auf
freie und gleiche Wahlentscheidungen zurückreicht und ein
echter und für die Bürger transparenter Wettstreit zwischen
Regierung und Opposition entstehen kann. Das Europäische
Parlament ist auch nach der Neuformulierung in Art. 14
Abs. 2 EUV-Lissabon und entgegen dem Anspruch, den
Art. 10 Abs. 1 EUV-Lissabon nach seinem Wortlaut zu
erheben scheint, kein Repräsentationsorgan eines souveränen
europäischen Volkes. Dies spiegelt sich darin, dass es als
Vertretung der Völker in den jeweils zugewiesenen nationalen
Kontingenten von Abgeordneten nicht als Vertretung der
Unionsbürger als ununterschiedene Einheit nach dem Prinzip
der Wahlgleichheit angelegt ist.

281

Auch in der Ausgestaltung des Vertrags von
Lissabon erwächst aus den Zuständigkeiten der Europäischen
Union keine eigenständige Volkssouveränität der Gesamtheit
der Unionsbürger. Bei knapper Entscheidung zwischen
politischen Richtungen im Europäischen Parlament besteht
keine Gewähr dafür, dass die Mehrheit der abgegebenen Stimmen
auch eine Mehrheit der Unionsbürger repräsentiert. Deshalb
wäre insbesondere die Bildung einer eigenständigen und mit
den in Staaten üblichen Machtbefugnissen ausgestatteten
Regierung aus dem Parlament heraus grundlegenden Einwänden
ausgesetzt. Es könnte möglicherweise eine nach Maßgabe des
Repräsentationsverhältnisses bestehende zahlenmäßige
Bürgerminderheit durch eine Mehrheit der Abgeordneten gegen
den politischen Willen einer oppositionellen Mehrheit der
Unionsbürger regieren, die sich als Mehrheit nicht abgebildet
findet. Der Grundsatz der Wahlgleichheit sichert zwar nur
unter den Bedingungen einer strengen Verhältniswahl eine
möglichst exakte Repräsentation des Volkswillens. Aber auch
in Systemen der Mehrheitswahl besteht jedenfalls für den
Zählwert und die Erfolgschance eine ausreichende
Gleichheitsgewähr der Wählerstimmen, während diese bei jeder
nicht nur unerheblichen Kontingentierung der Sitze verfehlt
wird.

282

bb) Für eine freiheitlich-demokratische
staatliche Grundordnung, wie das Grundgesetz sie geschaffen
hat, ist die Gleichheit aller Staatsbürger bei der Ausübung
des Wahlrechts eine der wesentlichen Grundlagen der
Staatsordnung (vgl. BVerfGE 6, 84 ; 41, 399
; 51, 222 ; 85, 148
; 99, 1 ; 121, 266
).

283

Die Wahlgleichheit ist keine Besonderheit der
deutschen Rechtsordnung. Sie gehört zu den für alle
europäischen Staaten verbindlichen Rechtsgrundsätzen.
Art. 3 des 1. EMRK-Zusatzprotokolls gewährleistet das
Recht, an den Wahlen zu den gesetzgebenden Körperschaften
eines Konventionsstaates teilzunehmen, das heißt, selbst zu
wählen und für Mandate zu kandidieren. Zwar haben die
Konventionsstaaten einen weiten Beurteilungsraum, wie sie ihr
Wahlrecht auch mit Blick auf nationale Besonderheiten und die
historische Entwicklung im Einzelnen ausgestalten. Der
Europäische Gerichtshof für Menschenrechte zieht aus der
Tatsache, dass Wahlen die „freie Äußerung der Meinung des
Volkes“ gewährleisten sollen, jedoch den Schluss, dass dazu
im Wesentlichen das Prinzip der Gleichbehandlung aller Bürger
bei der Ausübung des Wahlrechts gehöre. In diese
Gleichbehandlung bezieht der Europäische Gerichtshof für
Menschenrechte den Zählwert der Stimmen ausdrücklich ein,
während er für die Erfolgswertgleichheit und die gleichen
Siegchancen der Kandidaten Ausnahmen zulässt (EGMR, Urteil
vom 2. März 1987, Nr. 9267/81, Mathieu-Mohin und
Clerfayt/Belgien, Rn. 54; Urteil vom 7. Februar
2008, Nr. 39424/02, Kovach/Ukraine, Rn. 49; zur
Anwendung des Art. 3 Zusatzprotokoll auf das Europäische
Parlament als „gesetzgebende Körperschaft“: EGMR, Urteil vom
18. Februar 1999, Nr. 24833/94, Matthews/Vereinigtes
Königreich, Rn. 40 = NJW 1999,
S. 3107 ).

284

cc) Das Europäische Parlament bleibt vor
diesem Hintergrund in der Sache wegen der mitgliedstaatlichen
Kontingentierung der Sitze eine Vertretung der Völker der
Mitgliedstaaten. Die degressiv proportionale Zusammensetzung,
die Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 3
EUV-Lissabon für das Europäische Parlament vorschreibt, steht
zwischen dem völkerrechtlichen Prinzip der Staatengleichheit
und dem staatlichen Prinzip der Wahlrechtsgleichheit. Nach
den primärrechtlichen Regelungen, die den Grundsatz der
degressiven Proportionalität ansatzweise konkretisieren,
beträgt die Höchstzahl der Abgeordneten 750 (zuzüglich des
Präsidenten); kein Mitgliedstaat erhält mehr als 96 Sitze und
keiner weniger als sechs Sitze (Art. 14 Abs. 2
UAbs. 1 Satz 2 bis Satz 4 EUV-Lissabon). Das
führt dazu, dass das Gewicht der Stimme des Staatsangehörigen
eines bevölkerungsschwachen Mitgliedstaates etwa das
Zwölffache des Gewichts der Stimme des Staatsangehörigen
eines bevölkerungsstarken Mitgliedstaates betragen kann.

285

Das Europäische Parlament hat am
11. Oktober 2007 einen die Geltung des Art. 14
Abs. 2 UAbs. 2 EUV-Lissabon bereits vorwegnehmenden
Beschlussentwurf unterbreitet (Entschließung des Europäischen
Parlaments zur Zusammensetzung des Europäischen Parlaments,
ABl 2008 Nr. C 227 E/132, Anlage 1). Dieser
Beschlussentwurf wurde durch die Regierungskonferenz
gebilligt (vgl. Erklärung Nr. 5 zur politischen Einigung
des Europäischen Rates über den Entwurf eines Beschlusses
über die Zusammensetzung des Europäischen Parlaments). Er
kann erst nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon vom
Europäischen Rat angenommen werden. Nach dem Beschlussentwurf
soll das Prinzip der degressiven Proportionalität dergestalt
angewendet werden, dass die Mindest- und Höchstgröße der
Mandatskontingente voll ausgenutzt wird, die Anzahl der
Mandatskontingente eines Mitgliedstaates im ungefähren
Verhältnis zur Größe seiner Bevölkerung steht und die Anzahl
der Einwohner, die durch ein Mandat vertreten werden, in
Mitgliedstaaten mit einer größeren Bevölkerung höher ist
(Art. 1 des Beschlussentwurfs). Der Bundesrepublik
Deutschland werden 96 Sitze zugesprochen (Art. 2 des
Beschlussentwurfs). Nach dem Beschlussentwurf würde ein in
Frankreich gewählter Abgeordneter etwa 857.000 Unionsbürger
vertreten und damit soviel wie ein in Deutschland gewählter
mit ebenfalls etwa 857.000. Ein in Luxemburg gewählter
Abgeordneter würde demgegenüber aber mit etwa 83.000
Luxemburger Unionsbürgern nur ein Zehntel davon vertreten,
bei Malta wäre es mit etwa 67.000 sogar nur etwa ein Zwölftel
davon; bei einem mittelgroßen Staat wie Schweden würde jeder
gewählte Abgeordnete etwa 455.000 Unionsbürger aus seinem
Land im Europäischen Parlament vertreten (vgl. zu den diesen
Berechnungen zugrundeliegenden Bevölkerungszahlen Eurostat,
Europa in Zahlen, Eurostat Jahrbuch 2008, 2008,
S. 25).

286

Derartig ausgeprägte Ungleichgewichte werden
in föderalen Staaten regelmäßig nur für die zweite Kammer
neben dem Parlament - in Deutschland und Österreich
entspricht dieser zweiten Kammer der Bundesrat, in
Australien, Belgien und den Vereinigten Staaten von Amerika
der Senat - toleriert. Sie werden aber nicht in der
Volksvertretung selbst hingenommen, weil diese sonst das Volk
nicht in einer vom personalen Freiheitsprinzip ausgehenden
gleichheitsgerechten Weise repräsentieren kann. Die
Ausgestaltung des Wahlrechts in der Europäischen Union muss
aber kein Widerspruch zu Art. 10 Abs. 1
EUV-Lissabon sein, wonach die Arbeitsweise der Europäischen
Union auf der repräsentativen Demokratie beruht; denn die
Demokratien der Mitgliedstaaten mit ihren
Mehrheitsverhältnissen und Richtungsentscheidungen werden auf
europäischer Organebene im Rat und eben auch im Parlament
repräsentiert. Es handelt sich dabei also um eine nur
vermittelte Repräsentation der politischen Machtlagen der
Mitgliedstaaten. Dies ist ein maßgeblicher Grund dafür, dass
es als unzureichend wahrgenommen würde, wenn ein kleiner
Mitgliedstaat im Europäischen Parlament bei stärkerer
Beachtung des Grundsatzes der Gleichheit der Wahl etwa mit
nur einem Abgeordneten vertreten wäre. Die repräsentative
Abbildung der nationalen Mehrheitsverhältnisse wäre sonst, so
wird von betroffenen Staaten eingewandt, auf europäischer
Ebene nicht mehr möglich. Repräsentiert im Sinne des
Art. 10 Abs. 1 EUV-Lissabon wird schon aus dieser
Erwägung heraus deshalb nicht das europäische Volk, sondern
die in ihren Staaten organisierten Völker Europas mit ihren
jeweiligen durch demokratische gleichheitsgerechte Wahl
zustandegekommenen parteipolitisch präformierten
Kräfteverhältnissen.

287

Diese Erwägung macht zugleich verständlich,
warum die Repräsentation im Europäischen Parlament nicht an
die Gleichheit der Unionsbürger (Art. 9 EUV-Lissabon),
sondern an die Staatsangehörigkeit anknüpft; ein Kriterium,
das an sich für die Europäische Union ein absolutes
Unterscheidungsverbot ist. Damit politische Projekte wie die
Wirtschaftsunion gelingen können, ist eine zentrale Idee des
europäischen Integrationsverbandes seit seiner Gründung,
Diskriminierungen aus Gründen der Staatsangehörigkeit zu
verbieten oder zu beschränken (Art. 12, Art. 18
EGV; Art. 18, Art. 21 AEUV). Die Konzeption des
Binnenmarkts beruht auf der Überzeugung, dass es keinen
Unterschied macht, aus welchem Mitgliedstaat eine Ware oder
eine Dienstleistung stammt, woher ein Arbeitnehmer oder
Unternehmer kommt und welcher Herkunft Investitionen sind.
Doch eben dieses Kriterium der Staatsangehörigkeit soll gemäß
Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 3
EUV-Lissabon entscheidend sein, wenn die politischen
Einflussmöglichkeiten der Bürger in der Europäischen Union
zugemessen werden. Damit befindet sich die Europäische Union
in einem Wertungswiderspruch zu der Grundlage ihres
Selbstverständnisses als Bürgerunion, der nur mit dem
Charakter der Europäischen Union als Verbund souveräner
Staaten erklärt werden kann.

288

Die Demokratie der Europäischen Union ist zwar
föderalisierten Staatsmodellen angenähert; gemessen am
Grundsatz der repräsentativen Demokratie wäre sie aber
erheblich überföderalisiert. Der Grundsatz der
Staatengleichheit bleibt bei der personellen Zusammensetzung
des Europäischen Rates, des Rates, der Kommission und des
Gerichtshofs der Europäischen Union an prinzipiell gleiche
nationale Bestimmungsrechte gekoppelt. Selbst für ein
gleichheitsgerecht gewähltes Europäisches Parlament wäre
diese Struktur ein erhebliches Hindernis bei der personellen
und sachlichen Durchsetzung eines repräsentativen
parlamentarischen Mehrheitswillens. Der Gerichtshof muss auch
nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon beispielsweise
immer nach dem Grundsatz „ein Staat, ein Richter“ und unter
bestimmendem Einfluss der Staaten unabhängig von der Zahl
ihrer Einwohner personell besetzt werden. Die Arbeitsweise
der Europäischen Union ist weiterhin durch den Einfluss der
verhandelnden Regierungen sowie die fachliche Verwaltungs-
und Gestaltungskompetenz der Kommission geprägt, auch wenn
die Mitwirkungsrechte des Europäischen Parlaments insgesamt
gestärkt wurden. Der parlamentarische Einfluss ist innerhalb
dieses Systems mit der Einräumung des Vetorechts auf
zentralen Gesetzgebungsgebieten folgerichtig fortentwickelt
worden. Durch den Vertrag von Lissabon wird mit dem
ordentlichen Gesetzgebungsverfahren das zur Regel, was unter
gegenwärtiger Rechtsgeltung bereits sachlich in vielen
Feldern prägend ist: Im Verfahren der Mitentscheidung kann
eine Richtlinie oder eine Verordnung nicht gegen den Willen
des Europäischen Parlaments zustandekommen.

289

dd) Das - gemessen an staatlichen
Demokratieanforderungen - bestehende Defizit der
europäischen Hoheitsgewalt kann durch andere Regelungen des
Vertrags von Lissabon nicht aufgewogen und insoweit nicht
gerechtfertigt werden.

290

(1) Die Europäische Union versucht, die
bestehende erhebliche Überföderalisierung auszugleichen, vor
allem durch die Stärkung der auf Beteiligung und auf
Transparenz zielenden Rechte, sowohl der Bürger wie der
Verbände, als auch durch eine Aufwertung der nationalen
Parlamente und der Regionen. Der Vertrag von Lissabon stärkt
diese auf verfahrensrechtliche Beteiligung gerichteten
partizipativen Demokratiegehalte. Neben den Elementen
ergänzend partizipativer Demokratie, wie dem Gebot, den
Unionsbürgern und „repräsentativen“ Verbänden in geeigneter
Weise die Möglichkeit zu geben, ihre Ansichten zu
kommunizieren, sieht der Vertrag von Lissabon auch Elemente
assoziativer und direkter Demokratie vor (Art. 11
EUV-Lissabon). Hierzu zählen der Dialog der Unionsorgane mit
„repräsentativen“ Verbänden und der Zivilgesellschaft sowie
die europäische Bürgerinitiative. Sie ermöglicht es, die
Kommission unverbindlich aufzufordern, zu politischen Themen
geeignete Regelungsvorschläge zu unterbreiten. Eine solche
Aufforderung unterliegt einem Quorum von mindestens einer
Million Unionsbürgern, die aus einer „erheblichen Anzahl von
Mitgliedstaaten“ stammen müssen (Art. 11 Abs. 4
EUV-Lissabon). Die Bürgerinitiative ist auf Gegenstände im
Rahmen der Zuständigkeit der Kommission begrenzt und bedarf
der sekundärrechtlichen Ausgestaltung durch eine Verordnung
(Art. 24 Abs. 1 AEUV). Die europäische
Bürgerinitiative gilt zugleich als Maßnahme, die in der
Erklärung von Laeken angemahnte Bildung einer europäischen
Öffentlichkeit zu befördern.

291

(2) Als Rechtfertigung für die Ungleichheit
der Wahl zum Europäischen Parlament wird - unter anderem
von der Bundesregierung (vgl. BTDrucks 16/8300, S. 133
) - auf den anderen
Legitimationsstrang der europäischen Hoheitsgewalt verwiesen:
Die Beteiligung des Rates im Rechtssetzungsverfahren, der bei
Mehrheitsentscheidungen mit gewogenen Stimmen handelt. Die
sogenannte doppelt-qualifizierte Mehrheit soll eine
Majorisierung der Einwohnermehrheit im Rat vermeiden. Bei
einer Abstimmungsmehrheit im Rat müsste demnach nicht nur
eine Mehrheit von 55 % der Mitgliedstaaten, sondern
zusätzlich eine Mehrheit von 65 % der „Bevölkerung der
Union“ erreicht werden (Art. 16 Abs. 4
EUV-Lissabon). Das geltende System der Stimmengewichtung, die
den Mitgliedstaaten eine Vielzahl von Stimmen je nach ihrer
Größe zuweist, soll nach einer Übergangszeit entfallen.

292

Mit diesem Ansatz des Vertrags von Lissabon
nimmt die Europäische Union den klassischen völkerrechtlichen
Grundsatz der Staatengleichheit - ein Staat eine
Stimme - zwar wieder auf. Das neue Korrektiv der
Bevölkerungsmehrheit schaltet jedoch ein weiteres
Zurechnungssubjekt ein, das aus den Völkern der
Mitgliedstaaten der Union besteht, wobei nicht auf die
Unionsbürger als Subjekte politischer Herrschaft, sondern auf
die Einwohner der Mitgliedstaaten als Ausdruck der
Vertretungsmächtigkeit des Ratsvertreters des betreffenden
Mitgliedstaates Bezug genommen wird. Hinter einer
Entscheidung des Rates soll in Zukunft eine numerische
Mehrheit der in der Europäischen Union lebenden Menschen
stehen. Mit dieser einwohnerzahlabhängigen Gewichtung wird
der Überföderalisierung zwar entgegengewirkt, ohne indes
damit das demokratische Wahlgleichheitsgebot zu erfüllen. Die
demokratische Legitimation politischer Herrschaft wird bei
der Wahlgleichheit und dem unmittelbaren parlamentarischen
Repräsentationsmechanismus auch in Parteiendemokratien in der
Kategorie des Wahlakts des Individuums gedacht und nicht am
Maßstab der Summe Betroffener beurteilt.

293

(3) Auch die institutionelle Anerkennung der
Parlamente der Mitgliedstaaten durch den Vertrag von Lissabon
kann das Defizit im unmittelbaren, durch die Wahl der
Abgeordneten des Europäischen Parlaments begründeten
Legitimationsstrang der europäischen Hoheitsgewalt nicht
aufwiegen. Die Stellung nationaler Parlamente wird durch die
Verminderung von Einstimmigkeitsentscheidungen und die
Supranationalisierung der Polizeilichen und Justiziellen
Zusammenarbeit in Strafsachen erheblich gemindert. Die vom
Vertrag vorgesehene Kompensation durch die
verfahrensrechtliche Stärkung der Subsidiarität verlagert
- dies wurde in der mündlichen Verhandlung
übereinstimmend hervorgehoben - bestehende politische
Selbstbestimmungsrechte auf verfahrensrechtliche
Einwirkungsmöglichkeiten und juristisch verfolgbare
Beteiligungsansprüche.

294

(4) Weder die zusätzlichen und in den
Wirkungen der vielen Handlungsebenen und angesichts der
Vielzahl von mitgliedstaatlichen Parlamenten stark
verschachtelten Beteiligungsrechte noch assoziativ und direkt
wirkende Petitionsrechte gegenüber der Kommission sind
geeignet, die durch Wahl begründete Herrschaft der Mehrheit
zu ersetzen. Sie sollen und können allerdings unter den
Bedingungen eines in den Aufgaben begrenzten Staatenverbundes
das Legitimationsniveau in der Summe gleichwohl erhöhen.

295

Die bloße Teilhabe der Bürger an politischer
Herrschaft, die an die Stelle einer repräsentativen
Selbstregierung des Volkes träte, kann den
Legitimationszusammenhang von auf Wahlen und Abstimmungen und
sich darauf stützender Regierung nicht ersetzen: Der Vertrag
von Lissabon führt nicht auf eine neue Entwicklungsstufe der
Demokratie. Die Elemente partizipatorischer Demokratie, wie
das Gebot, den Unionsbürgern und „repräsentativen“ Verbänden
in geeigneter Weise die Möglichkeit zu geben, ihre Ansichten
einzubringen, sowie die Elemente assoziativer und direkter
Demokratie, können nur eine ergänzende und keine tragende
Funktion bei der Legitimation europäischer Hoheitsgewalt
haben. Beschreibungen und Forderungen nach einem „Europa der
Bürger“ oder nach der „Stärkung des Europäischen Parlaments“
können die europäische Ebene politisch vermitteln und einen
Beitrag leisten, die Akzeptanz für „Europa“ zu erhöhen, seine
Institutionen und Prozesse zu erklären. Werden sie jedoch
- wie teilweise durch den Vertrag von Lissabon - in
normative Aussagen überführt, ohne mit einer
gleichheitsgerechten Ausgestaltung der Institutionen
verbunden zu sein, sind sie nicht geeignet, ihrerseits auf
der Ebene des Rechts ein grundlegend neues Leitbild zu
setzen.

296

ee) Die Entwicklung der Organarchitektur durch
den Vertrag von Lissabon enthält nicht nur eine Stärkung von
Beteiligungsrechten und verbessert nicht nur die
Durchschaubarkeit des Entscheidens etwa bei der
Gesetzgebungstätigkeit des Rates. Sie enthält auch
Widersprüche, weil die Mitgliedstaaten mit dem Vertrag dem
Baumuster des Bundesstaates folgen, ohne die vertragliche und
demokratische Grundlage dafür in der gleichen Wahl einer
allein auf die Legitimationskraft eines Unionsvolks
gestützten repräsentativen Volksvertretung und einer
parlamentarischen europäischen Regierung schaffen zu
können.

297

Die Europäische Kommission ist bereits auf der
Grundlage des geltenden Rechts in die Funktion einer
- mit Rat und Europäischem Rat geteilten -
europäischen Regierung hineingewachsen. Es ist nicht
ersichtlich, wie dieser Prozess der politischen
Verselbständigung noch weiter gefördert werden könnte ohne
die unmittelbare Rückbindung an eine gleichheitsgerechte Wahl
durch den Demos, die die Abwahlmöglichkeit einschließt und
dadurch politisch wirksam wird. Wenn sich die Verlagerung des
Schwerpunkts politischer Gestaltung hin zur Kommission
fortsetzte, wie es in konzeptionellen Vorschlägen für die
Zukunft der Europäischen Union angestrebt wird, und die Wahl
des Präsidenten der Kommission rechtlich wie faktisch allein
durch das Europäische Parlament erfolgte (vgl. Art. 17
Abs. 7 EUV-Lissabon), würde mit der Wahl der
Abgeordneten zugleich - über das heute bereits geregelte
Maß hinaus - über eine europäische Regierung
entschieden. Für den Rechtszustand nach dem Vertrag von
Lissabon bestätigt diese Erwägung, dass das Handeln der
Europäischen Union ohne demokratische Rückbindung in den
Mitgliedstaaten einer hinreichenden Legitimationsgrundlage
entbehrt.