L e i t s ä t z e
zum Urteil des Zweiten Senats vom 10. Juni
2014
- 2 BvE 2/09 -
- 2 BvE 2/10 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvE 2/09 -
- 2 BvE 2/10 -
- 2 BvE 2/09 -,
- 2 BvE 2/10 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Präsident Voßkuhle,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau,
Huber,
Hermanns,
Kessal-Wulf
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 11.
Februar 2014 durch
für Recht erkannt:
1
Die Organstreitverfahren betreffen die Rechte
eines Mitglieds der 13. Bundesversammlung anlässlich der
Wiederwahl Horst Köhlers als Bundespräsident sowie der 14.
Bundesversammlung, in der Christian Wulff zum
Bundespräsidenten gewählt wurde.
2
1. Die Wahl des Bundespräsidenten ist in
Art. 54 GG geregelt:
(1) Der Bundespräsident wird ohne Aussprache
von der Bundesversammlung gewählt. Wählbar ist jeder
Deutsche, der das Wahlrecht zum Bundestage besitzt und das
vierzigste Lebensjahr vollendet hat.
(2) Das Amt des Bundespräsidenten dauert fünf
Jahre. Anschließende Wiederwahl ist nur einmal zulässig.
(3) Die Bundesversammlung besteht aus den
Mitgliedern des Bundestages und einer gleichen Anzahl von
Mitgliedern, die von den Volksvertretungen der Länder nach
den Grundsätzen der Verhältniswahl gewählt werden.
(4) Die Bundesversammlung tritt spätestens
dreißig Tage vor Ablauf der Amtszeit des Bundespräsidenten,
bei vorzeitiger Beendigung spätestens dreißig Tage nach
diesem Zeitpunkt zusammen. Sie wird von dem Präsidenten des
Bundestages einberufen.
(5) Nach Ablauf der Wahlperiode beginnt die
Frist des Absatzes 4 Satz 1 mit dem ersten
Zusammentritt des Bundestages.
(6) Gewählt ist, wer die Stimmen der Mehrheit
der Mitglieder der Bundesversammlung erhält. Wird diese
Mehrheit in zwei Wahlgängen von keinem Bewerber erreicht, so
ist gewählt, wer in einem weiteren Wahlgang die meisten
Stimmen auf sich vereinigt.
(7) Das Nähere regelt ein Bundesgesetz.
3
2. In Ausführung des Art. 54 Abs. 7
GG ist im Gesetz über die Wahl des Bundespräsidenten durch
die Bundesversammlung vom 25. April 1959 (BGBl I
S. 230), zuletzt geändert durch Gesetz vom 12. Juli 2007
(BGBl I S. 1326), - im Folgenden:
Bundespräsidentenwahlgesetz (BPräsWahlG) - unter anderem
bestimmt:
§ 1
Der Präsident des Bundestages bestimmt Ort und
Zeit des Zusammentrittes der Bundesversammlung.
§ 2
(1) Die Bundesregierung stellt rechtzeitig
fest, wieviel Mitglieder die einzelnen Landtage zur
Bundesversammlung zu wählen haben. Dabei sind die gesetzliche
Mitgliederzahl des Bundestages im Zeitpunkt der
Beschlußfassung der Bundesregierung und das Verhältnis der
letzten amtlichen Bevölkerungszahlen der Länder zugrunde zu
legen. Bei Ermittlung der Bevölkerungszahlen bleiben
Ausländer (§ 2 Abs. 1 des Aufenthaltsgesetzes)
unberücksichtigt. Die Bundesregierung macht die Zahl der von
den einzelnen Landtagen zu wählenden Mitglieder im
Bundesgesetzblatt bekannt.
(2) Die Landtage haben die Wahl unverzüglich
vorzunehmen. Besteht am Tage der Bekanntmachung nach
Absatz 1 Satz 3 kein Landtag oder hat ein Landtag
vor Ablauf seiner Wahlperiode die Wahl nicht mehr
vorgenommen, so wählt der neue Landtag die Mitglieder. Kann
der neue Landtag die Wahl nicht mehr rechtzeitig vornehmen,
so tritt an seine Stelle der Ausschuß, der verfassungsgemäß
die Rechte des Landtages gegenüber der Regierung bis zum
Zusammentritt des neuen Landtages wahrnimmt, oder ein vom
Landtage für die Wahl der Mitglieder der Bundesversammlung
gebildeter Ausschuß. Kommt eine rechtzeitige Wahl nicht
zustande, so bleiben die auf das Land entfallenden Sitze
unbesetzt.
(…)
§ 4
(1) Der Landtag wählt die auf das Land
entfallenden Mitglieder nach Vorschlagslisten. Bei der Wahl
sind die Bestimmungen der Geschäftsordnung des Landtages
entsprechend anzuwenden.
(2) Jeder Abgeordnete hat eine Stimme.
(3) Die Sitze werden, wenn mehrere
Vorschlagslisten vorliegen, den Listen nach der Zahl der
ihnen zugefallenen Stimmen im Höchstzahlverfahren d’Hondt
zugeteilt. Über die Zuteilung des letzten Sitzes entscheidet
bei gleichen Höchstzahlen das vom Präsidenten des Landtages
zu ziehende Los. Die Sitze werden den Bewerbern in der
Reihenfolge ihrer Namen auf den Vorschlagslisten zugewiesen.
Entfallen auf eine Liste mehr Sitze, als Bewerber benannt
sind, so gehen die Sitze in der Reihenfolge der nächsten
Höchstzahlen auf die anderen Listen über.
(4) Der Präsident des Landtages fordert die
Gewählten auf, binnen zwei Tagen schriftlich zu erklären, ob
sie die Wahl annehmen. Die Gewählten erwerben die
Mitgliedschaft in der Bundesversammlung mit dem Eingang der
schriftlichen Annahmeerklärung bei dem Präsidenten des
Landtages. Gibt der Gewählte bis zum Ablauf der gesetzten
Frist keine Erklärung ab, so gilt die Wahl als zu diesem
Zeitpunkt angenommen.
(5) Nimmt ein Gewählter die Wahl nicht an oder
scheidet ein Mitglied aus, so tritt der nächste nicht
gewählte Bewerber der gleichen Vorschlagsliste ein. Ist die
Vorschlagsliste erschöpft, so geht der Sitz auf die Liste
über, auf die die nächste Höchstzahl entfällt. Die
Feststellung, wer als Listennachfolger eintritt, trifft der
Präsident des Landtages. Absatz 4 gilt entsprechend.
(6) Der Präsident des Landtages übermittelt das
Ergebnis der Wahl dem Präsidenten des Bundestages.
§ 5
Jedes Mitglied des Landtages und jeder in eine
Vorschlagsliste aufgenommene Bewerber kann binnen zwei Tagen
nach Verkündung des Wahlergebnisses beim Präsidenten des
Landtages Einspruch gegen die Gültigkeit der Wahl erheben.
Über den Einspruch entscheidet der Landtag unverzüglich,
spätestens jedoch eine Woche vor dem Zusammentritt der
Bundesversammlung. Ergeht bis dahin keine Entscheidung, so
entscheidet die Bundesversammlung. Der Präsident des
Bundestages bereitet die Entscheidung der Bundesversammlung
vor.
(…)
§ 7
Artikel 46, 47, 48 Abs. 2 des
Grundgesetzes finden auf die Mitglieder der Bundesversammlung
entsprechende Anwendung. Für Immunitätsangelegenheiten ist
der Bundestag zuständig; die vom Bundestag oder seinem
zuständigen Ausschuss erlassenen Regelungen in
Immunitätsangelegenheiten gelten entsprechend. Die Mitglieder
sind an Aufträge und Weisungen nicht gebunden.
§ 8
Der Präsident des Bundestages leitet die
Sitzungen und Geschäfte der Bundesversammlung. Auf ihren
Geschäftsgang findet die Geschäftsordnung des Bundestages
sinngemäße Anwendung, sofern sich nicht die Bundesversammlung
eine eigene Geschäftsordnung gibt.
§ 9
(1) Wahlvorschläge für die Wahl des
Bundespräsidenten kann jedes Mitglied der Bundesversammlung
beim Präsidenten des Bundestages schriftlich einreichen. Für
den zweiten und dritten Wahlgang können neue Wahlvorschläge
eingebracht werden. Die Wahlvorschläge dürfen nur die zur
Bezeichnung des Vorgeschlagenen erforderlichen Angaben
enthalten; die schriftliche Zustimmungserklärung des
Vorgeschlagenen ist beizufügen.
(2) Der Sitzungsvorstand prüft, ob die
Wahlvorschläge den gesetzlichen Voraussetzungen entsprechen.
Über die Zurückweisung eines Wahlvorschlages entscheidet die
Bundesversammlung.
(3) Gewählt wird mit verdeckten amtlichen
Stimmzetteln, Stimmzettel, die auf andere als in den
zugelassenen Wahlvorschlägen benannte Personen lauten, sind
ungültig.
(4) Der Präsident des Bundestages teilt dem
Gewählten die Wahl mit und fordert ihn auf, ihm binnen zwei
Tagen zu erklären, ob er die Wahl annimmt. Gibt der Gewählte
innerhalb dieser Frist keine Erklärung ab, so gilt die Wahl
als abgelehnt.
(5) Der Präsident des Bundestages erklärt die
Bundesversammlung für beendet, nachdem der Gewählte die Wahl
angenommen hat.
(…)
4
Die Volksvertretung des Landes
Mecklenburg-Vorpommern wählte den Antragsteller, die
Volksvertretung des Landes Sachsen die Beigetretenen als
Mitglieder der 13. und 14. Bundesversammlung.
5
1. Die 13. Bundesversammlung trat am 23. Mai
2009 zusammen. Sie hatte insgesamt 1224 Mitglieder, die 612
Mitglieder des Bundestages und 612 Mitglieder, die von den
Länderparlamenten gewählt worden waren. In den
Volksvertretungen von Baden-Württemberg, Bayern, Berlin,
Brandenburg, Bremen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen,
Rheinland-Pfalz, Saarland und Sachsen-Anhalt stand für die
Wahl der Mitglieder der Bundesversammlung jeweils nur eine
einzige, von allen Fraktionen gemeinsam aufgestellte Liste
zur Wahl. Die Kandidaten auf dieser Liste waren jeweils einer
Gruppe (Partei/Wählervereinigung) zugeordnet; für jede dieser
Gruppen waren gesondert Ersatzkandidaten ausgewiesen, die in
gegebenenfalls freiwerdende Plätze der jeweiligen Gruppe
nachrücken sollten. Auf diese Weise wurden insgesamt 470
Mitglieder der Bundesversammlung gewählt.
6
Am Tag vor der Bundesversammlung reichte der
Antragsteller gemeinsam mit den Beigetretenen und einem
weiteren Mitglied der Bundesversammlung schriftlich den
Antrag ein, eine eigene Geschäftsordnung zu beschließen. Zur
Begründung war in diesem Antrag ausgeführt:
Die Bundesversammlungen haben von ihrer
Geschäftsautonomie bisher keinen Gebrauch gemacht. Da es im
Vorfeld der Wahl des Bundespräsidenten am 23. Mai 2009 jedoch
zu willkürlichen Maßnahmen und verfassungsrechtlich
fragwürdigen Anordnungen des Präsidenten des Deutschen
Bundestages kam, ist es nach Auffassung der Antragsteller
notwendig, dass sich die 13. Bundesversammlung eine eigene
Geschäftsordnung gibt.
Insbesondere soll der Präsident des Deutschen
Bundestages dafür Sorge tragen, dass das Recht der Kandidaten
für das Amt des Bundespräsidenten auf Chancengleichheit
während und im Vorfeld der Wahl durch alle staatlichen
Stellen jederzeit gewahrt wird.
7
Der Präsident des Bundestages hatte zuvor im
Internetauftritt des Bundestages die Vorstellungsseite des
vom Antragsteller unterstützten Kandidaten entfernen und
durch eine auf wenige Daten beschränkte Vorstellung sowie
einen Link auf die persönliche Internetseite des Kandidaten
ersetzen lassen.
8
Der Antragsteller und die genannten drei
weiteren Mitglieder der Bundesversammlung beantragten darüber
hinaus am Tag vor der Bundesversammlung schriftlich, einen
Tagesordnungspunkt „Vorstellung der Kandidaten“ in die
Tagesordnung aufzunehmen.
9
Zeitlich danach wurde für die Mehrheit der
Mitglieder der Bundesversammlung ein Antrag für eine
Geschäftsordnung eingereicht, der folgenden Wortlaut
hatte:
Die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages
findet sinngemäß auf die 13. Bundesversammlung mit der
folgenden Maßgabe Anwendung: Geschäftsordnungsanträge und
andere Anträge können nur schriftlich gestellt werden. Eine
mündliche Begründung und eine Aussprache finden nicht
statt.
10
In der Bundesversammlung erklärte der
Antragsgegner zu 1), nachdem er deren Beschlussfähigkeit
festgestellt hatte:
Nach § 8 des Gesetzes über die Wahl des
Bundespräsidenten findet die Geschäftsordnung des Deutschen
Bundestages auf den Geschäftsgang der Bundesversammlung
sinngemäße Anwendung, sofern sich die Bundesversammlung nicht
eine eigene Geschäftsordnung gibt. Mir liegen mehrere Anträge
zur Geschäftsordnung der Bundesversammlung vor, die in der
Ostlobby ausliegen. Da wir bisher noch keine Geschäftsordnung
haben, fehlt es für Wortmeldungen oder Aussprachen an der
Grundlage. Deswegen stimmen wir zunächst über diese Anträge
ab.
11
Im Anschluss daran stellte der Antragsgegner
zu 1) den von der Mehrheit getragenen Antrag zur Abstimmung,
der von der Bundesversammlung angenommen wurde. Der vom
Antragsteller unterstützte Antrag wurde hingegen abgelehnt.
Der Antragsgegner zu 1) erklärte sodann:
Mir liegt ein weiterer Antrag der genannten
vier Delegierten vor, den ich allerdings nicht zulassen kann.
Nach diesem Antrag soll eine Vorstellung der Kandidaten vor
der Bundesversammlung mit bis zu 30 Minuten ermöglicht
werden. Dies verstößt ganz offenkundig gegen das
Ausspracheverbot des Art. 54 des Grundgesetzes und ist
deshalb unzulässig.
12
Nachdem die Wahl durchgeführt worden war und
der Gewählte erklärt hatte, er nehme die Wahl an, und eine
Ansprache gehalten hatte, erklärte der Antragsgegner zu 1),
die Bundesversammlung sei geschlossen.
13
2. Die 14. Bundesversammlung, die am 30. Juni
2010 zusammentrat, bestand aus insgesamt 1244 Mitgliedern,
den 622 Mitgliedern des Bundestages und 622 Mitgliedern, die
von den Länderparlamenten gewählt worden waren. In den
Volksvertretungen von Bayern, Baden-Württemberg, Berlin,
Brandenburg, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen,
Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen-Anhalt und Thüringen wurde
die Wahl der Mitglieder der Bundesversammlung wiederum
mittels einer einheitlichen Liste mit nach Gruppen getrennten
Ersatzkandidaten durchgeführt. Auf diese Weise wurden
insgesamt 490 Mitglieder der Bundesversammlung gewählt.
14
Für diese Bundesversammlung reichten der
Antragsteller und die Beigetretenen schriftlich drei Anträge
ein mit der Ankündigung, eine Begründung erfolge
mündlich:
1. Die Bundesversammlung möge folgende
Geschäftsordnung beschließen:
§ 1: Die Kandidaten für das Amt des
Bundespräsidenten erhalten Gelegenheit, sich bis zu 30
Minuten in freier Rede vorzustellen.
§ 2: Im übrigen gilt die Geschäftsordnung
des Deutschen Bundestages entsprechend.
2. Die Bundesversammlung möge beschließen:
Jeder Wahlvorschlagsträger darf eine Person
benennen, die nach jedem Wahlgang bei der Auszählung der
Stimmen als Beobachter anwesend ist.
3. Die Bundesversammlung möge beschließen:
Die von den Bundesländern Bayern,
Baden-Württemberg, Brandenburg, Berlin, Niedersachsen,
Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland,
Sachsen-Anhalt und Thüringen entsandten Wahlmänner sind von
ihren Landtagen nicht ordnungsgemäß gewählt worden.
Sie sind daher nicht Mitglieder der 14.
Bundesversammlung geworden und dürfen an ihren Beratungen und
Beschlussfassungen, insbesondere an der Wahl des
Bundespräsidenten, nicht mitwirken.
15
Für die Mehrheit der Mitglieder der
Bundesversammlung wurde schriftlich ein gemeinsamer Antrag
für eine Geschäftsordnung eingereicht, die der von der
13. Bundesversammlung beschlossenen entsprach.
16
Nach Eröffnung der Bundesversammlung erklärte
der Antragsgegner zu 1):
Die Präsidentinnen und Präsidenten der
Länderparlamente haben mir mitgeteilt, welche 622 Mitglieder
in den Parlamenten rechtsgültig gewählt worden sind. Mir
liegt ein Antrag von Mitgliedern der Bundesversammlung vor -
Udo Pastörs, Holger Apfel und Dr. Johannes Müller -, mit dem
die rechtsgültige Wahl in den Landtagen beanstandet wird. Ich
kann diesen Antrag unter Verweis auf Art. 54 Abs. 3
des Grundgesetzes nicht zulassen. Danach besteht die
Bundesversammlung aus den Mitgliedern des Bundestages und den
von den Volksvertretungen der Länder gewählten Mitgliedern.
Die Präsidenten der Länderparlamente haben mir mitgeteilt,
welche Mitglieder in den Ländern rechtsgültig gewählt worden
sind. Jedes Mitglied eines Landes und jeder in eine
Vorschlagsliste aufgenommene Bewerber konnte binnen zwei
Tagen nach Verkündigung des Wahlergebnisses beim Präsidenten
des jeweiligen Landtages Einspruch gegen die Gültigkeit der
Wahl erheben. Solche Einsprüche liegen jedoch nicht vor. Die
Bundesversammlung kann sich daher mit diesem Antrag nicht
befassen.
17
Auf eine Wortmeldung des Antragstellers und
seinen Zwischenruf, er wolle seinen Antrag begründen,
antwortete der Antragsgegner zu 1):
Ob, Herr Kollege, für die Begründung dieser und
ähnlicher Anträge eine Möglichkeit bestehen soll, wissen wir
erst, wenn diese Bundesversammlung sich eine Geschäftsordnung
gegeben hat. Das stellen wir jetzt als Nächstes fest.
18
Im Anschluss daran stellte der Antragsgegner
zu 1) den Antrag der Mehrheit für eine Geschäftsordnung zur
Abstimmung, den die Bundesversammlung annahm. Anschließend
erklärte der Antragsgegner zu 1):
Mir liegt weiterhin ein Antrag der genannten
drei Mitglieder der Bundesversammlung vor. Nach diesem Antrag
soll den Kandidaten die Gelegenheit gegeben werden, sich vor
der Bundesversammlung bis zu 30 Minuten vorzustellen. Dies
verstößt ganz offenkundig gegen das Ausspracheverbot des
Art. 54 des Grundgesetzes. Das könnte auch von dieser
Bundesversammlung nicht korrigiert werden. Deswegen lasse ich
diesen Antrag nicht zu.
19
Schließlich stellte der Antragsgegner zu 1)
den Antrag, die Benennung von „Wahlbeobachtern“ zu gestatten,
zur Abstimmung, ohne zuvor dem Antragsteller Gelegenheit zur
mündlichen Begründung zu geben. Die Bundesversammlung lehnte
den Antrag ab.
20
Nachdem die Wahl durchgeführt worden war und
der Gewählte erklärt hatte, er nehme die Wahl an, und eine
Ansprache gehalten hatte, erklärte der Antragsgegner zu 1)
die Bundesversammlung für geschlossen.
21
Der Antragsteller legte gegen die Wahl
Christian Wulffs zum Bundespräsidenten durch die 14.
Bundesversammlung beim Bundestag Wahleinspruch ein. Der
Präsident des Bundestages teilte dem Antragsteller mit, der
Wahlprüfungsausschuss des Deutschen Bundestages habe
einstimmig beschlossen, dass der Einspruch gegen die Wahl des
Bundespräsidenten durch die 14. Bundesversammlung keinen
Anwendungsfall der Wahlprüfung nach Art. 41 GG darstelle
und deshalb nicht nach dem Wahlprüfungsgesetz zu bescheiden
sei.
22
1. Mit seinem am 26. August 2009 eingegangenen
Antrag macht der Antragsteller im Organstreitverfahren
geltend, als Mitglied der 13. Bundesversammlung durch die
Antragsgegner in seinen Rechten verletzt worden zu sein.
23
a) Die Antragsgegnerin zu 2) sei als oberstes
Bundesorgan im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1
GG im Organstreit beteiligungsfähig, er selbst als anderer
Beteiligter, der durch § 9 Abs. 1 BPräsWahlG und
§ 8 Satz 2 BPräsWahlG in Verbindung mit
§§ 1 ff. GO-BT mit eigenen Rechten ausgestattet
sei. Auch der Antragsgegner zu 1) sei anderer Beteiligter im
Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG.
24
Dass die Bundesversammlung ein nicht ständiges
Bundesorgan und die 13. Bundesversammlung durch ihren Leiter
gemäß § 9 Abs. 5 BPräsWahlG beendet worden sei,
stehe der Beteiligungsfähigkeit nicht entgegen und dürfe
nicht zur Verkürzung des gemäß Art. 19 Abs. 4 GG
verfassungsrechtlich gebotenen Rechtsschutzes führen.
25
b) Seine Anträge seien auch begründet.
26
aa) Ihm stehe ein Rederecht aus einer
entsprechenden Anwendung des Art. 38 Abs. 1
Satz 2 GG, jedenfalls aus Verfassungsgewohnheitsrecht,
zu. Dieses Rederecht habe der Antragsgegner zu 1) dadurch
verletzt, dass er ihm keine Gelegenheit gegeben habe, seinen
Geschäftsordnungsantrag mündlich zu begründen, und die
Antragsgegnerin zu 2) dadurch, dass sie eine Geschäftsordnung
beschlossen habe, die eine mündliche Begründung von
Geschäftsordnungsanträgen und anderen Anträgen sowie eine
Aussprache hierüber nicht zugelassen habe.
27
(1) Die Regelungen über das freie
Abgeordnetenmandat in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
seien von Verfassungs wegen auf die Mitglieder der
Bundesversammlung entsprechend anwendbar. Die Stellung eines
Mitglieds der Bundesversammlung sei aufgrund der durch
§ 7 Satz 1 BPräsWahlG für entsprechend anwendbar
erklärten Art. 46, 47 und 48 Abs. 2 GG sowie der
gemäß § 8 Satz 2 BPräsWahlG subsidiären Geltung der
Geschäftsordnung des Bundestages auf den Geschäftsgang der
Bundesversammlung derjenigen der Mitglieder des Bundestages
derart angenähert, dass sachliche Gründe für eine
Ungleichbehandlung nicht ersichtlich seien. Dass in § 7
Satz 1 BPräsWahlG nicht auch auf Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG verwiesen werde, stehe dem nicht
entgegen, weil das einfache Recht nicht verfassungsmäßige
Rechte der Mitglieder der Bundesversammlung einschränken
könne. Das Ausspracheverbot des Art. 54 Abs. 1
Satz 1 GG sei als Ausnahmevorschrift zu verstehen und
zeige, dass im Übrigen - insbesondere für
Geschäftsordnungsdebatten - ein Rederecht gegeben sei.
28
(2) Das Rederecht der Abgeordneten in einem
kollegial strukturierten Verfassungsorgan folge aus dem Wesen
von Parlamentarismus und Demokratie und sei so grundsätzlich,
dass es nicht gesondert normiert zu werden brauche. Es sei
allerdings durch die Aufgaben der Bundesversammlung
funktional begrenzt auf Fragen der Beschlussfähigkeit der
Bundesversammlung und der Zulässigkeit von Wahlvorschlägen,
auf die Prüfung der Delegiertenwahlen in den Ländern sowie
auf allgemeine, den eigentlichen Wahlgang betreffende
Verfahrensfragen einschließlich der
Geschäftsordnungsangelegenheiten. Innerhalb dieser Bereiche
bestehe ein Rede- und Antragsrecht in gleichem Maße wie bei
den Mitgliedern des Bundestages. Auch die Leiter der 2., 8.
und 10. Bundesversammlung seien von einem zumindest
verfassungsgewohnheitsrechtlich bestehenden Rederecht
ausgegangen, als sie Mitgliedern der Bundesversammlung das
Wort erteilt hätten.
29
(3) Bis zu dem Zeitpunkt, als sich die
Antragsgegnerin zu 2) eine eigene Geschäftsordnung gegeben
habe, habe nach § 8 Satz 2 BPräsWahlG die
Geschäftsordnung des Bundestages gegolten, nach deren
§ 29 jedem Mitglied der Bundesversammlung das Recht
zugestanden habe, sich zur Geschäftsordnung zu Wort zu
melden. Der Antragsgegner zu 1) könne sich insbesondere
deshalb nicht auf die von der Bundesversammlung beschlossene
Geschäftsordnung berufen, weil er über den Antrag der übrigen
Mitglieder zu Unrecht habe vorrangig abstimmen lassen. Der
vom Antragsteller unterstützte Vorschlag sei früher
eingereicht worden; daher hätte über ihn zuerst abgestimmt
werden müssen. Soweit sich der Antragsgegner zu 1) darauf
berufe, er habe die Abstimmungsreihenfolge an den zu
erwartenden Mehrheitsverhältnissen ausrichten dürfen,
verstoße dies gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz des
Minderheitenschutzes.
30
Der Beschluss einer Geschäftsordnung, nach der
Anträge nur schriftlich eingereicht werden könnten und es
hierüber keine Aussprache gebe, sei ein massiver Eingriff in
den unentziehbaren Kernbereich des Rederechts. Jedenfalls
werde hierdurch das Rederecht der Mitglieder der
Bundesversammlung unverhältnismäßig und ohne sachlichen Grund
eingeschränkt. Sinn und Zweck der von der Mehrheit
beschlossenen Geschäftsordnung sei allein gewesen, den
Antragsteller, die Beigetretenen und das weitere Mitglied der
Bundesversammlung Hesselbarth nicht zu Wort kommen zu lassen,
weil zu erwarten gewesen sei, dass sie im Rahmen der
Begründung ihres Geschäftsordnungsantrags auf die Vorgänge zu
sprechen gekommen wären, die sich im Vorfeld der
Bundesversammlung mit Blick auf den von ihnen vorgeschlagenen
Kandidaten abgespielt hätten.
31
bb) Der Antragsteller sieht eine Verletzung
seiner verfassungsmäßigen Rechte ferner darin, dass der
Antragsgegner zu 1) den von ihm unterstützten Antrag, einen
Tagesordnungspunkt „Vorstellung der Kandidaten“ in die
Tagesordnung aufzunehmen, nicht zur Abstimmung gestellt hat.
Eine persönliche Vorstellung, die gerade keine Diskussion
über den Kandidaten beinhalte, sei keine Aussprache und werde
daher von dem Ausspracheverbot des Art. 54 Abs. 1
Satz 1 GG nicht erfasst. Auch § 9 Abs. 1
Satz 3, 1. Halbsatz BPräsWahlG stehe nicht
entgegen. Diese Vorschrift gehe, ebenso wie das Grundgesetz,
davon aus, dass eine Vorstellung der Kandidaten nicht
erforderlich sei, weil nur solche Persönlichkeiten
vorgeschlagen würden, die aufgrund ihres allgemeinen
Bekanntheitsgrades keiner Vorstellung bedürften. Dass eine
Vorstellung im Einzelfall gleichwohl erforderlich sein könne,
zeige die Kandidatur des von ihm unterstützten Kandidaten,
der in der Bevölkerung und bei den Mitgliedern der
Bundesversammlung weniger bekannt gewesen sei. Es sei daher
aus Gründen der Chancengleichheit geboten gewesen, diesem
eine Vorstellung zu ermöglichen. Die Mitglieder der
Bundesversammlung könnten nur dann eine echte
Wahlentscheidung treffen, wenn sie wüssten, wer zur Wahl
stehe. Das passive Wahlrecht dieses Kandidaten, das
Verfassungsrang habe, und das Ausspracheverbot müssten im
Wege praktischer Konkordanz zum Ausgleich gebracht werden,
weshalb das Ausspracheverbot keine strikte Geltung
beanspruchen könne. Jedenfalls hätte nicht der Antragsgegner
zu 1) über die Zulässigkeit des Antrags entscheiden dürfen,
sondern hierüber die Bundesversammlung abstimmen lassen
müssen.
32
cc) Die Antragsgegnerin zu 2) sei fehlerhaft
zusammengesetzt gewesen. Die Fehlerhaftigkeit ergebe sich aus
der Wahl nach Einheitslisten in mehreren Länderparlamenten.
Dieses Wahlverfahren verstoße gegen § 4 Abs. 5
BPräsWahlG, weil auf der Liste für die Ersatzkandidaten
Unterlisten vorgesehen seien, so dass entgegen dieser
Vorschrift für den Fall der Nichtannahme der Wahl oder des
Ausscheidens eines Mitglieds nicht der nächste Bewerber
derselben Vorschlagsliste eintrete, sondern je nach
Parteizugehörigkeit des entfallenden Mitglieds ein Bewerber
der jeweiligen Unterliste. Es handele sich daher um eine vom
Gesetz nicht vorgesehene Abstimmung „en bloc“ über
verschiedene Listen. Die Wahl sei auch deshalb rechtswidrig,
weil sie gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz der
Freiheit der Wahl verstoße, denn der einzelne
Landtagsabgeordnete habe keine freie Wahl zwischen einzelnen
Listen.
33
Der Antragsteller sieht sich wegen einer
Verfälschung des Erfolgswertes seiner Stimme in seinem
organschaftlichen Wahl- und Abstimmungsrecht aus Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG analog verletzt, weil an der Wahl
des Bundespräsidenten Personen mitgewirkt hätten, die nicht
ordnungsgemäß gewählt worden seien und daher nicht an der
Wahl hätten teilnehmen dürfen. Zudem beinhalte sein Wahlrecht
ein gegen beide Antragsgegner gerichtetes Abwehrrecht, das
darauf gerichtet sei, versammlungsfremde Personen nicht an
der Wahlhandlung teilnehmen zu lassen.
34
Dieser Fehler in der Zusammensetzung habe die
Unwirksamkeit der Wahl des Bundespräsidenten zur Folge, weil
nicht ausgeschlossen werden könne, dass eine Wahl nur durch
die fehlerfrei bestimmten 753 Mitglieder der
Bundesversammlung zu einem anderen Wahlergebnis geführt
hätte. Dies gelte insbesondere im Hinblick darauf, dass der
Kandidat Köhler die erforderliche absolute Mehrheit im ersten
Wahlgang „punktgenau“ erreicht habe.
35
c) Der Antragsteller hat seinen ursprünglichen
Antrag, die Wahl des Bundespräsidenten durch die 13.
Bundesversammlung für unwirksam zu erklären und eine
Wiederholungswahl anzuordnen, im Hinblick auf den Rücktritt
des Bundespräsidenten Köhler für erledigt erklärt. Er
beantragt nunmehr die Feststellung, dass die Wahl des
Bundespräsidenten durch die 13. Bundesversammlung am
23. Mai 2009 unwirksam war und eine Wiederholungswahl
durchzuführen gewesen wäre. Dieser Antrag habe sich nicht
erledigt, weil ein objektives Klarstellungsinteresse bestehe,
ob die Rechtmäßigkeit der Wahl des Bundespräsidenten im
Organstreitverfahren überprüft werden könne. Überdies sei die
Frage der Rechtmäßigkeit der Wahl deshalb weiterhin relevant,
weil die Ungültigkeit des Wahlgangs möglicherweise die
Unwirksamkeit aller vom Bundespräsidenten unterzeichneten
Gesetze zur Folge habe. Das vorhandene verfassungsprozessuale
Instrumentarium müsse extensiv ausgelegt werden, um die im
Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG gebotene rechtliche
Prüfung der Bundespräsidentenwahl zu ermöglichen.
36
Der Grundsatz, dass in einem
Organstreitverfahren nur Feststellungsurteile ergehen
könnten, gelte hier nicht, weil die Wahl des
Bundespräsidenten nicht auf andere Weise einem
Wahlprüfungsverfahren unterzogen werden könne. Insbesondere
stehe das Verfahren nach Art. 41 Abs. 1 Satz 1
GG nicht zur Verfügung. Eine bloße Feststellung der
Rechtswidrigkeit der Wahl genüge nicht für effektiven
Rechtsschutz. Daher müsse ausnahmsweise im
Organstreitverfahren ein rechtsgestaltendes Urteil ergehen
können, um aus der Rechtswidrigkeit der Wahl die
erforderlichen Konsequenzen zu ziehen.
37
Der Zulässigkeit der Anträge stehe nicht
entgegen, dass er keinen Einspruch gegen die Wahlen in den
Länderparlamenten bei deren Präsidenten eingelegt habe, weil
ihm ein solcher Einspruch gemäß § 5 Satz 1
BPräsWahlG nicht möglich gewesen sei. Wegen des Redeverbots
habe er die Zusammensetzung der Antragsgegnerin zu 2) auch
nicht bei ihrer Konstituierung rügen können.
38
2. Mit seinem am 1. September 2010
eingereichten Antrag macht der Antragsteller eine Verletzung
seiner Rechte in der 14. Bundesversammlung geltend. Er nimmt
auf seinen Vortrag in dem Verfahren 2 BvE 2/09 Bezug und
führt ergänzend aus:
39
a) In den eingereichten Anträgen sei
ausdrücklich vermerkt gewesen, dass diese mündlich begründet
werden sollten. Der Antragsgegner zu 1) hätte dem
Antragsteller aufgrund seines aus Art. 38 Abs. 1
Satz 2 GG analog, jedenfalls aus
Verfassungsgewohnheitsrecht folgenden Rederechts das Wort
erteilen müssen; der Verweis in § 7 Satz 1
BPräsWahlG auf das Indemnitätsrecht nach Art. 46
Abs. 1 GG habe nur dann Sinn, wenn in der
Bundesversammlung grundsätzlich geredet werden dürfe. Die vom
Antragsgegner zu 1) angenommene Unzulässigkeit der Anträge
könne es nicht rechtfertigen, dass ihm das Wort zur
Begründung dieser Anträge nicht erteilt worden sei. Die
Zulässigkeit der Anträge, über die statt des Antragsgegners
zu 1) allein die Antragsgegnerin zu 2) hätte entscheiden
dürfen, hätte erst nach ihrer (mündlichen) Begründung
beurteilt werden können.
40
b) Die Antragsgegnerin zu 2) müsse wie jedes
Kollegialorgan vor Eintritt in die Tagesordnung ihre
Beschlussfähigkeit feststellen. Gebe es Widerspruch, etwa
weil die Bundesversammlung fehlerhaft zusammengesetzt sei,
müsse das Organ sich hiermit befassen. Aus § 5
Satz 3 und 4 BPräsWahlG folge eine subsidiäre
Wahlprüfungskompetenz der Antragsgegnerin zu 2). Die
Bundesversammlung sei auch dann zur Wahlprüfung berufen, wenn
ein Einspruch gegen die Wahl in den jeweiligen
Länderparlamenten nicht eingelegt werden könne; sie müsse
einen evidenten Verfassungsverstoß nicht sehenden Auges
hinnehmen.
41
Die fehlerhafte Zusammensetzung der
Bundesversammlung könne sich auf das Wahlergebnis ausgewirkt
haben. Zwar hätten die der CDU/CSU und der FDP zuzurechnenden
Mitglieder auch in einer nur 754 Mitglieder umfassenden
Bundesversammlung eine absolute Mehrheit gestellt. Angesichts
zahlreicher „Abweichler“ in diesem Lager könne jedoch nicht
sicher davon ausgegangen werden, dass gleichwohl eine
absolute Mehrheit für den Kandidaten Wulff zustande gekommen
wäre.
42
c) Der Geschäftsordnungsantrag sei zu Unrecht
als unzulässig behandelt worden. Über gleichartige Anträge
sei in der 10. und 13. Bundesversammlung abgestimmt worden;
der Antrag habe in der 10. Bundesversammlung sogar mündlich
begründet werden können.
43
d) Dem Antragsteller stehe ein aus
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG analog in Verbindung
mit Art. 20 Abs. 1 und 2 GG (Rechtsstaatsprinzip)
folgendes Recht zu, bei der Auszählung der Stimmen anwesend
zu sein oder jedenfalls eine Person benennen zu können, die
bei der Stimmenauszählung als Beobachter anwesend sein dürfe.
Aus dem Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl folge ein
Anwesenheitsrecht, das durch die Regelungen in den
Wahlgesetzen des Bundes und der Länder gestützt werde. Dieses
Recht, das allerdings nur den Mitgliedern der
Bundesversammlung zustehe, habe die Antragsgegnerin zu 2)
durch die Ablehnung seines Antrags verletzt. Zudem sei die
Wortmeldung zum Antrag, „Wahlbeobachter“ zu gestatten, in
Ausübung seines Rederechts erfolgt; der Antragsgegner zu 1)
habe dieses Rederecht durch die Versagung der Erteilung des
Worts verletzt.
44
3. Im Verfahren 2 BvE 2/09 beantragt der
Antragsteller, im Wege einer einstweiligen Anordnung ein ihn
betreffendes Strafurteil des Amtsgerichts Saarbrücken für
gegenstandslos zu erklären, hilfsweise den saarländischen
Strafverfolgungsbehörden bis zu einer Hauptsacheentscheidung
Strafverfolgungsmaßnahmen gegen seine Person zu untersagen,
weiter hilfsweise festzustellen, dass er als Mitglied der 13.
Bundesversammlung gemäß § 7 Satz 2 BPräsWahlG in
Verbindung mit Art. 46 Abs. 2 GG Immunität genieße
und ohne die Genehmigung des Deutschen Bundestages nicht
strafrechtlich verfolgt werden dürfe. Zur Begründung trägt er
vor, seine Immunität gemäß § 7 Satz 2 BPräsWahlG in
Verbindung mit Art. 46 Abs. 2 GG bestehe fort, weil die
Wahl des Bundespräsidenten unwirksam gewesen sei, so dass die
Bundesversammlung nicht wirksam habe geschlossen werden
können.
45
Darüber hinaus beantragt der Antragsteller in
den Verfahren 2 BvE 2/09 und 2 BvE 2/10 im Hinblick
auf ein weiteres Strafverfahren, das gegen ihn wegen des
Vorwurfs der Verunglimpfung des Andenkens Verstorbener und
Verleumdung geführt wird, im Wege der einstweiligen Anordnung
den mecklenburg-vorpommerschen Strafverfolgungsbehörden bis
zur Hauptsacheentscheidung in den
Organstreitverfahren jegliche Strafverfolgungsmaßnahmen zu
untersagen.
46
Die Beigetretenen schließen sich den Anträgen
des Antragstellers und ihrer Begründung an und beantragen
zusätzlich festzustellen, dass sie durch die
verfahrensgegenständlichen Maßnahmen der Antragsgegner
ebenfalls in ihren organschaftlichen Rechten aus Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG analog verletzt worden sind.
47
1. Nach Auffassung der Antragsgegner sind die
die 13. Bundesversammlung betreffenden Anträge, mit denen die
fehlerhafte Zusammensetzung geltend gemacht wird, unzulässig.
Fehler des Wahlverfahrens in den Länderparlamenten beträfen
nur die Repräsentation des Landes in der Bundesversammlung,
nicht aber Rechte der Delegierten anderer Länder; etwaige
Rügen müssten gegenüber dem Landesparlament erhoben werden.
Die Bundesversammlung habe keine hiervon unabhängigen Rechte
oder Pflichten und sei insbesondere nicht Beschwerde-,
Anfechtungs- oder Revisionsinstanz gegenüber den
Entscheidungen der Länderparlamente. Es bestehe daher kein
diesbezügliches Rechtsverhältnis zwischen dem Antragsteller
und den Antragsgegnern. Darüber hinaus sei für eine
Verfassungswidrigkeit des Wahlverfahrens, das dem Anliegen
Rechnung trage, die politische Zusammensetzung der
Länderparlamente möglichst exakt nachzubilden, nichts
ersichtlich.
48
Die Wahl des Bundespräsidenten könne im
Organstreitverfahren nicht für unwirksam erklärt werden, weil
dort nur feststellende Urteile ergehen könnten. Der Antrag
lasse sich nicht in eine Wahlanfechtung umdeuten, weil eine
solche vom Bundespräsidentenwahlgesetz nicht vorgesehen
sei.
49
Die übrigen Anträge seien jedenfalls
unbegründet. Dem Antragsteller stehe ein Rederecht nicht zu.
Er könne sich nicht auf Art. 38 Abs. 1 Satz 2
GG analog berufen, weil sich die Stellung der Mitglieder des
Bundestages nicht mit derjenigen der Mitglieder der
Bundesversammlung vergleichen lasse. Die Rechtsposition der
Mitglieder des Bundestages bestimme maßgeblich das Verfahren
mit, in welchem die repräsentative Demokratie in Deutschland
verwirklicht werde. Die Bundesversammlung werde demgegenüber
(im Regelfall) nur alle fünf Jahre einberufen zu dem einzigen
Zweck der Wahl des Bundespräsidenten. Ihre Mitglieder seien
nicht vom Volk gewählt, die Bundesversammlung repräsentiere
dieses mithin nicht unmittelbar. Sie weise nur äußerlich
Ähnlichkeiten mit einem Parlament auf. Die Rechtsstellung der
Mitglieder der Bundesversammlung sei daher klar von
derjenigen der Mitglieder des Bundestages abgegrenzt. So
verweise § 7 BPräsWahlG nicht auf Art. 38 GG. Dies
verhalte sich auch nicht zufällig so, was sich darin zeige,
dass die Auftrags- und Weisungsfreiheit der Mitglieder der
Bundesversammlung ausdrücklich normiert sei. Die subsidiäre
Geltung der Geschäftsordnung des Bundestages sei in § 8
Satz 2 BPräsWahlG aus rein praktischen Gründen und nur
„sinngemäß“ - nicht aber „entsprechend“ - angeordnet, und der
Sinn ergebe sich aus der Aufgabenstellung der
Bundesversammlung. Die Mitglieder der Bundesversammlung
hätten danach das Recht, zu wählen, Kandidaten vorzuschlagen
und Verfahrensanträge zu stellen. Ein Rederecht wie den
Mitgliedern des Bundestages stehe ihnen dagegen nicht zu. Ein
solches könnte nur dann angenommen werden, wenn die
Mündlichkeit zur Erfüllung der Aufgaben der Bundesversammlung
erforderlich wäre. Dies sei aber nicht der Fall, weil es
keine Willensbildung über die Wahl gebe und die Mitglieder
keine Erläuterungs- oder Informationsfunktion gegenüber der
Öffentlichkeit hätten. Verfahrensfragen müssten daher nicht
mündlich ausgetragen werden. Dies sei im Parlament anders,
weil dort inhaltliche Entscheidungen mindestens in ihrer
politischen Wirkung auch von der prozeduralen Handhabung
mitgeprägt würden. Politisch-inhaltliche Positionen könnten
mittels Geschäftsordnungsbeschlüssen unterdrückt oder an den
Rand geschoben werden. In der Bundesversammlung gebe es
vergleichbare Erfordernisse und Verhältnisse nicht.
50
Die Reihenfolge, in welcher der Antragsgegner
zu 1) über die Geschäftsordnungsanträge habe abstimmen
lassen, sei nicht zu beanstanden. Es sei sachgerecht,
zunächst den aussichtsreicheren Antrag zur Abstimmung zu
stellen. Zudem hätte eine umgekehrte Abstimmungsreihenfolge
das Ziel einer nur schriftlichen Behandlung von Anträgen
unterlaufen. Vor der Abstimmung habe es keine
Geschäftsordnung gegeben. Die Bundesversammlung müsse
beschließen, wonach sie verfahren wolle; so sei dies auch in
den früheren Bundesversammlungen geschehen.
51
Die Forderung einer mündlichen
Kandidatenvorstellung sei nicht mit Art. 54 GG
vereinbar. Der Antragsgegner zu 1) habe den Antrag daher zu
Recht als unzulässig nicht zur Abstimmung gestellt. Es solle
in der Bundesversammlung jede Personaldebatte verhindert
werden, was auch in § 9 BPräsWahlG zum Ausdruck komme,
wonach die schriftlich einzureichenden Wahlvorschläge nur die
zur Bezeichnung des Vorgeschlagenen erforderlichen Angaben
enthalten dürften. Dies entspreche der Handhabung in früheren
Bundesversammlungen. So sei der entsprechende Antrag in der
10. Bundesversammlung nur unter Hinweis auf das
Ausspracheverbot des Art. 54 Abs. 1 Satz 1 GG
und ein vergleichbarer Antrag in der 11. Bundesversammlung
gar nicht zur Abstimmung gestellt worden.
52
2. Zur 14. Bundesversammlung führen die
Antragsgegner zusätzlich aus, der Antragsgegner zu 1) sei
berechtigt gewesen, den Antrag des Antragstellers, die
Delegierten aus den fraglichen Ländern auszuschließen, sowie
den Antrag für eine Geschäftsordnung nicht zur Abstimmung zu
stellen. Eine mündliche Diskussion über diese Frage sei nach
der Geschäftsordnung nicht statthaft gewesen. Dem
Antragsgegner zu 1) habe die Beurteilung und Entscheidung
über die Zulässigkeit der Anträge oblegen, was einer
wohlbegründeten parlamentarischen Übung entspreche. Dies
komme etwa in § 127 Abs. 1 Satz 1 GO-BT zum
Ausdruck, wonach während der Sitzung auftretende Zweifel über
die Auslegung der Geschäftsordnung vom Präsidenten zu
entscheiden seien.
53
Beide Anträge habe der Antragsgegner zu 1)
zutreffend als unzulässig angesehen. Die Bundesversammlung
habe keine Kompetenz zur Überprüfung der Wahlen in den
Länderparlamenten. Der „Geschäftsordnungsantrag“ habe nicht
eine Regelung der Geschäftsordnung zum Gegenstand gehabt,
sondern lediglich die Forderung enthalten, den Kandidaten die
Möglichkeit zu geben, sich 30 Minuten lang vorzustellen. Eine
solche Vorstellung sei wegen Verstoßes gegen Art. 54
Abs. 1 Satz 1 GG unzulässig.
54
Der Antragsteller habe nicht dargelegt, dass
die Antragsgegnerin zu 2) seinem Antrag, einen
„Wahlbeobachter“ zuzulassen, hätte entsprechen müssen. Die
hierzu vom Antragsteller angestellten Erwägungen gälten
lediglich für das allgemeine Wahlrecht des Wahlvolks. Von
einer solchen Wahl unterscheide sich die Wahl des
Bundespräsidenten durch die Bundesversammlung grundlegend.
Die Überprüfung der Auszählung durch die Schriftführer sei
ausreichend; Einwände, Bedenken oder Zweifel im Hinblick
hierauf seien bisher zu keiner Zeit geäußert worden.
55
Dem Bundespräsidenten, dem Deutschen
Bundestag, dem Bundesrat und der Bundesregierung wurde
Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Der Bundesrat und die
Bundesregierung haben in beiden Verfahren mitgeteilt, von
einer Stellungnahme abzusehen; der Bundestag und der
Bundespräsident haben in beiden Verfahren nicht Stellung
genommen.
56
Die Anträge zu 1. a) bis c) und zu 2. a) bis
g) sind zulässig; die Anträge zu 1. d) und e) sowie zu 2. h)
und i) sind unzulässig.
57
Antragsteller und Antragsgegner sind
parteifähig.
58
1. Die Bundesversammlung ist im Organstreit
parteifähig (a)); dabei bleibt auf die Parteifähigkeit der
Antragsgegnerinnen zu 2) ohne Einfluss, dass der
Antragsgegner zu 1) die 13. und die 14.
Bundesversammlung gemäß § 9 Abs. 5 BPräsWahlG für
beendet erklärt hat (b)).
59
a) Die Bundesversammlung ist oberstes
Bundesorgan im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1
GG (vgl. Wieland, in: Dreier, GG, Bd. 3, 2. Aufl. 2008,
Art. 93 Rn. 51; Waldhoff/Grefrath, in: Berliner
Kommentar zum GG, Art. 54 Rn. 76 ;
Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG,
§ 63 Rn. 39 f. ; E. Klein,
in: Benda/Klein, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl. 2012,
§ 28 Rn. 1002; Schlaich/Korioth, Das
Bundesverfassungsgericht, 9. Aufl. 2012, 4. Teil
Rn. 87). Dass die Bundesversammlung in der Aufzählung
des § 63 BVerfGG nicht enthalten ist, ist unerheblich,
weil die Vorschrift die verfassungsrechtliche Vorgabe des
Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG nicht abschließend
umsetzt (vgl. BVerfGE 13, 54 ).
60
b) Die Beendigung der 13. und der 14.
Bundesversammlung lässt die Parteifähigkeit nicht entfallen.
Richtete sich die Parteifähigkeit im Organstreitverfahren
ausschließlich nach dem Status zum Zeitpunkt der
Antragstellung (vgl. BVerfGE 4, 144 ; 102, 224
; 108, 251 ), wäre, worauf auch
die Antragsgegner hingewiesen haben, aufgrund der
Besonderheiten der Arbeitsweise der Bundesversammlung
Rechtsschutz gegen Maßnahmen in der Bundesversammlung
praktisch nicht zu erlangen. Zwar kann sich der Antragsteller
insoweit nicht auf Art. 19 Abs. 4 GG berufen, weil
sich dieser nicht zum Rechtsschutz im
staatsorganisationsrechtlichen Bereich verhält (vgl. BVerfGE
129, 108 ; vgl. auch BVerfGE 21, 362
; 45, 63 ; 61, 82
). Es können sich jedoch im Hinblick auf
eine Bundesversammlung verfassungsrechtliche Fragen stellen,
für deren Klärung im Organstreitverfahren eine Notwendigkeit
besteht. So sind Verletzungen organschaftlicher Rechte, wie
etwa Eingriffe in das Wahlrecht der Mitglieder der
Bundesversammlung durch eine Manipulation des Wahlergebnisses
denkbar, bei denen es der Konzeption verfassungsgerichtlichen
Rechtsschutzes in Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG
widerspräche, diesen in Bezug auf die Bundesversammlung
auszuschließen. Mit Blick darauf ist es geboten, vom
Fortbestand der Bundesversammlung für das
Organstreitverfahren auszugehen (vgl. zu einer solchen
Möglichkeit bereits BVerfGE 4, 250 sowie
Pestalozza, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl. 1991, § 7
Rn. 40). Dass hierdurch zeitlich unbegrenzt
Rechtsunsicherheit bestünde, ist im Hinblick auf die Frist
des § 64 Abs. 3 BVerfGG nicht zu besorgen.
61
2. Der Antragsteller ist als Mitglied beider
Bundesversammlungen ebenfalls gemäß Art. 93 Abs. 1
Nr. 1 GG parteifähig. Er ist durch Art. 54
Abs. 3 und 6 GG jedenfalls mit dem Recht ausgestattet,
an der Bundesversammlung teilzunehmen und an der von dieser
durchzuführenden Wahl des Bundespräsidenten mitzuwirken.
Weitere Rechte werden den Mitgliedern der Bundesversammlung
sowohl durch das Bundespräsidentenwahlgesetz, das die
Geschäftsordnung der Bundesversammlung in weiten Teilen
regelt (z. B. in § 7 Satz 1, § 9 Abs. 1
Satz 1 BPräsWahlG), als auch durch die von den
Antragsgegnerinnen zu 2) beschlossenen Geschäftsordnungen
eingeräumt.
62
3. Der Antragsgegner zu 1) ist sowohl durch
das Grundgesetz (Art. 54 Abs. 4 Satz 2 GG) als
auch im Bundespräsidentenwahlgesetz mit eigenen Rechten
ausgestattet. Er leitet die Bundesversammlung (§ 8
Satz 1 BPräsWahlG), nimmt die Wahlvorschläge entgegen
(§ 9 Abs. 1 Satz 1 BPräsWahlG), teilt dem in
der Bundesversammlung Gewählten die Wahl mit und fordert ihn
auf, ihm zu erklären, ob er die Wahl annimmt (§ 9
Abs. 4 Satz 1 BPräsWahlG). Er erklärt die
Bundesversammlung für beendet, nachdem der Gewählte die Wahl
angenommen hat (§ 9 Abs. 5 BPräsWahlG), und
veranlasst die Eidesleistung des Bundespräsidenten (§ 11
BPräsWahlG). Weitere Rechte und Pflichten ergeben sich aus
den von den Antragsgegnerinnen zu 2) beschlossenen
Geschäftsordnungen, die weitgehend mit der Geschäftsordnung
des Bundestages übereinstimmen (vgl. zu den sich hieraus
ergebenden Rechten und Pflichten des Präsidenten des
Bundestages BVerfGE 60, 374 ).
63
Während die Feststellungsanträge unter 1. a)
bis d) und 2. a) bis h) im Organstreitverfahren statthaft
sind, kann das mit den Anträgen zu 1. e) und 2. i) verfolgte
Begehren nicht Gegenstand eines Organstreitverfahrens
sein.
64
1. Gemäß § 67 Satz 1 BVerfGG stellt
das Bundesverfassungsgericht im Verfahren nach Art. 93
Abs. 1 Nr. 1 GG lediglich fest, ob die beanstandete
Maßnahme oder Unterlassung gegen eine Bestimmung des
Grundgesetzes verstößt. Eine Entscheidung im
Organstreitverfahren kann daher keine rechtsgestaltende
Wirkung haben (vgl. Stern, in: Bonner Kommentar, Bd. 12,
Art. 93 Rn. 183
Bundesverfassungsgericht im Organstreitverfahren nicht eine
bestimmte Maßnahme aufheben, für nichtig erklären (vgl.
BVerfGE 20, 119 ) oder den Antragsgegner zu einem
bestimmten Verhalten verpflichten kann (vgl. BVerfGE 1, 351
; 20, 119 ; 124, 161 ; zu
einer Sonderkonstellation BVerfGE 112, 118
).
65
2. Nach diesen Grundsätzen sind die Anträge zu
1. e) und 2. i) nicht statthaft.
66
a) Nach dem Hauptantrag zu 2. i) soll die Wahl
von Christian Wulff zum Bundespräsidenten durch die
14. Bundesversammlung für ungültig erklärt und eine
Wiederholungswahl angeordnet werden. Er ist damit unmittelbar
auf eine unzulässige Rechtsgestaltung und den Ausspruch einer
Verpflichtung gerichtet. Der Antrag kann auch nicht so
ausgelegt werden, dass der Antragsteller damit ein zulässiges
Rechtsschutzziel verfolgt. Das Bundesverfassungsgericht ist
zwar nicht an den Wortlaut des Antrags gebunden; vielmehr
kann sich sein Inhalt im Sinne des § 64 Abs. 2
BVerfGG auch aus der Antragsbegründung ergeben (vgl. BVerfGE
4, 115 ; 68, 1 ; 129, 356 ).
Eine Auslegung bestätigt hier jedoch, dass der Antragsteller
mit seinem Antrag gerade auf einen rechtsgestaltenden
Ausspruch abzielt, weil er mit dem weiteren Antrag zu 2. h),
den er auf denselben Sachverhalt stützt, ausdrücklich die
Feststellung einer Verletzung seiner Rechte aus Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG begehrt.
67
b) Der Antrag zu 1. e) und der Hilfsantrag zu
2. i) sind ebenfalls nicht auf ein zulässiges
Rechtsschutzziel gerichtet. Sie sind auf die Feststellung der
Unwirksamkeit der Wahl und damit auf eine Feststellung mit
gestaltender Wirkung gerichtet. Im Organstreitverfahren kann
aber nur festgestellt werden, dass der Antragsteller in
seinen organschaftlichen Rechten verletzt ist. Für eine dem
Rechnung tragende Auslegung der Anträge ist auch hier kein
Raum, weil der Antragsteller mit den Anträgen zu 1. d) und 2.
h) wiederum ausdrücklich eine Verletzung derartiger Rechte
geltend macht. Eine auf eine rein objektive Rechtsprüfung
gerichtete Auslegung der Anträge verbietet sich, weil eine
solche Prüfung im Organstreitverfahren nach § 64 BVerfGG
nicht stattfindet (vgl. BVerfGE 20, 134 ; 68, 1
; 80, 188 ; 100, 266
; 118, 244 ; 118, 277
; 123, 267 ; 126, 55
).
68
c) Schließlich ist die Feststellung, dass eine
Wiederholungswahl durchzuführen gewesen wäre, die der
Antragsteller mit dem Antrag zu 1. e) zusätzlich begehrt, im
Organstreitverfahren nicht statthaft. Dieser Antrag, der
einem Fortsetzungsfeststellungsantrag entspricht, ist auf die
Feststellung von Rechtsfolgen gerichtet, die das
Bundesverfassungsgericht nach den dargelegten Grundsätzen
nicht aussprechen kann.
69
Der Antragsteller muss gemäß § 64
Abs. 1 BVerfGG geltend machen, durch eine Maßnahme des
Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz
übertragenen Rechten verletzt zu sein (1.). Diese
Voraussetzungen sind hinsichtlich der Anträge zu 1. d) und 2.
h) nicht gegeben, in Bezug auf die übrigen Anträge hingegen
erfüllt (2.).
70
1. Das durch das Verhalten des Antragsgegners
betroffene Recht muss sich unmittelbar aus dem Grundgesetz
ergeben und in einem Verfassungsrechtsverhältnis gründen
(vgl. BVerfGE 118, 277 ; 131, 152
). Der Antragsteller muss geltend machen, in einem
eigenen, ihm von Verfassungs wegen zustehenden Recht verletzt
oder unmittelbar gefährdet zu sein (vgl. BVerfGE 4, 144
; 10, 4 ; 70, 324 ;
90, 286 ; 112, 363 ; 114, 121
; 117, 359 ). Schlüssig ist die
Behauptung, wenn die Rechtsverletzung nach dem vorgetragenen
Sachverhalt möglich erscheint (vgl. BVerfGE 93, 195
; 102, 224 ; 129, 356
).
71
2. Nach diesen Maßstäben ist der Antragsteller
hinsichtlich der Anträge zu 1. d) und 2. h) nicht
antragsbefugt, weil er keine Verletzung organschaftlicher
Rechte dargetan hat (a)). Die übrigen Anträge erfüllen
dagegen die Voraussetzungen des § 64 Abs. 1 und 2
BVerfGG (b)).
72
a) Soweit der Antragsteller die fehlerhafte
Zusammensetzung der Bundesversammlung rügt (Anträge zu 1. d)
und 2. h)), begründet er seine Antragsbefugnis mit einer
Verfälschung des Erfolgswerts seiner Stimme und einer
Verletzung in seinem organschaftlichen Wahl- und
Abstimmungsrecht, das ihm in entsprechender Anwendung von
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG zustehe. Damit hat er
jedoch nicht dargetan, dass ihm von Verfassungs wegen ein
organschaftliches Recht zustehen könnte, die Wahl der von
anderen Ländern in die Bundesversammlung entsandten
Delegierten zu rügen und mit dieser Begründung die
ordnungsgemäße Zusammensetzung der Bundesversammlung auf den
Prüfstand zu stellen. Dabei kann es dahinstehen, ob dies
bereits deshalb gilt, weil er nicht dargelegt hat, dass
„Nachrücker“ an der Bundesversammlung teilgenommen haben und
sich daher die von ihm beanstandete Regelung des
Nachrückverfahrens im Ergebnis ausgewirkt hat.
73
Rechtsschutz in Bezug auf Fehler bei der Wahl
der Delegierten in den Volksvertretungen der Länder wird
allein gemäß § 5 BPräsWahlG gewährt, dessen
Voraussetzungen hier nicht erfüllt sind (aa)). Weitergehende
organschaftliche Rechte, auf die sich der Antragsteller
berufen könnte, bestehen nicht. Sein Antrag zielt der Sache
nach darauf ab, die Beachtung des Art. 54 Abs. 3 GG
und des § 4 Abs. 3 Satz 3 BPräsWahlG in der
von ihm vorgenommenen Auslegung durchzusetzen und damit
(lediglich) das objektive Recht zu wahren. Dies ist im
Organstreitverfahren nach § 64 BVerfGG nicht zulässig
(vgl. oben Rn. 66 (bb)).
74
aa) Die Bundesversammlung besteht gemäß
Art. 54 Abs. 3 GG aus den Mitgliedern des
Bundestages und einer gleichen Anzahl von Mitgliedern, die
von den Volksvertretungen der Länder gewählt werden.
75
Die Wahlprüfung hinsichtlich der Mitglieder
des Bundestages ist in Art. 41 GG und dem
Wahlprüfungsgesetz abschließend geregelt.
Einspruchsberechtigt sind nach § 2 Abs. 2 WahlPrG
jeder Wahlberechtigte, jede Gruppe von Wahlberechtigten und
in amtlicher Eigenschaft jeder Landeswahlleiter, der
Bundeswahlleiter und der Präsident des Bundestages. Eine
gesonderte Prüfung, die die Stellung von
Bundestagsabgeordneten gerade in ihrer Eigenschaft als
Mitglieder der Bundesversammlung beträfe, sieht das
Grundgesetz daneben nicht vor.
76
Die Überprüfung der Wahl der von den
Volksvertretungen der Länder gewählten Mitglieder der
Bundesversammlung regelt § 5 BPräsWahlG. Nach dessen
Satz 1 ist jedes Mitglied des jeweiligen Landtages und
jeder in eine Vorschlagsliste aufgenommene Bewerber zu einem
Einspruch berechtigt. Damit ist sichergestellt, dass
zugunsten derjenigen, die durch die Wahl in dem jeweiligen
Länderparlament unmittelbar betroffen sein können,
Rechtsschutz besteht. Zu diesem Personenkreis zählt der
Antragsteller nicht, der sich nicht gegen die Wahl in
Mecklenburg-Vorpommern, sondern gegen den Wahlmodus in
anderen Ländern wendet. Die Bundesversammlung wäre zu einer
Entscheidung über einen Einspruch überdies nur befugt, falls
der Landtag über diesen nicht mehr rechtzeitig entscheiden
konnte (§ 5 Satz 3 BPräsWahlG). Diese
Voraussetzungen sind nicht erfüllt, denn keiner der nach
§ 5 Satz 1 BPräsWahlG Berechtigten hat einen
Einspruch gegen eine Wahl in den Länderparlamenten
eingelegt.
77
bb) Im System dieser Prüfungen sind
organschaftliche Rechte der Mitglieder der Bundesversammlung
nicht angelegt.
78
(1) Soweit sich der Antragsteller zur
Begründung einer Verletzung in eigenen Rechten auf eine
analoge Anwendung von Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
beruft, legt er schon nicht dar, dass diese Bestimmung in
ihrem unmittelbaren Anwendungsbereich ein Recht des einzelnen
Abgeordneten umfasst, die Rechtmäßigkeit der Zusammensetzung
des Deutschen Bundestages feststellen zu lassen. Die
Wahlprüfung nach Art. 41 GG dient der Gewährleistung des
- gemessen am Wahlrecht - ordnungsgemäßen personellen
Ausdrucks des Volkswillens am Beginn der Legitimationskette
vom Bundestag zu den weiteren Staatsorganen (vgl. Morlok, in:
Dreier, GG, 2. Aufl. 2006, Art. 41 Rn. 7). Sie ist
nicht ein den Mitgliedern des Bundestages kraft ihres durch
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten
Status zustehendes organschaftliches Recht. Im
Wahlprüfungsverfahren gemäß Art. 41 GG ist der einzelne
Abgeordnete nicht einspruchsberechtigt (vgl. § 2
Abs. 2 WahlPrG) und vor dem Bundesverfassungsgericht nur
insoweit antragsbefugt, als seine eigene Mitgliedschaft
bestritten ist (§ 48 Abs. 1 BVerfGG). Für die vom
Antragsteller geforderte Analogie zugunsten der Mitglieder
der Bundesversammlung fehlt deshalb die Grundlage.
79
(2) Eine Verletzung organschaftlicher Rechte
des Antragstellers kommt ferner bereits deshalb nicht in
Betracht, weil der Bundesversammlung weder die Pflicht noch
auch nur die Befugnis zukommt, in anderen als den in § 5
Satz 3 BPräsWahlG vorgesehenen Fällen über die
Gültigkeit der Wahl ihrer Mitglieder zu befinden. Der
Antragsteller geht davon aus, dass Verfassungsorganen ein
derartiges Selbstprüfungsrecht selbstverständlich zustehe.
Dies ist jedoch nicht der Fall. Der Bundesrat hat etwa keine
Befugnis, die formelle Ordnungsgemäßheit der Entsendung der
Vertreter der Länder zu überprüfen. Auch das
Bundesverfassungsgericht hat eine Befugnis zur Überprüfung
seiner ordnungsgemäßen Besetzung nicht aus seiner Eigenschaft
als Verfassungsorgan abgeleitet, sondern sich hierzu aus
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verpflichtet gesehen
(vgl. BVerfGE 65, 152 ; 131, 230 ). Den
Parlamenten ist eine Wahlprüfung nicht ausnahmslos
vorbehalten. So bestehen in den Ländern Bremen und Hessen -
der Rechtslage unter der Weimarer Reichsverfassung
entsprechend (vgl. Art. 31 WRV) - gesonderte
Wahlprüfungsgerichte (vgl. § 37 Abs. 1 Satz 2
BremWahlG sowie § 1 Hess WahlPrG).
80
Lässt sich danach kein allgemeines
Selbstprüfungsrecht von Verfassungsorganen feststellen,
bedürfte es deutlicher Hinweise auf eine Befugnis der
Bundesversammlung zur Überprüfung der ordnungsgemäßen
Entsendung ihrer Mitglieder. Derartige Hinweise gibt es
nicht. Vielmehr spricht die Beschränkung der Wahlprüfung für
die aus den Ländern entsandten Mitglieder auf die
„Notfallregelung“ (vgl. BTDrucks 3/358, S. 4) des
§ 5 Satz 3 BPräsWahlG gegen ein weiter gehendes
Selbstprüfungsrecht. Da eine Überprüfung der Mitgliedschaft
im Deutschen Bundestag, wie dargelegt (oben Rn. 75),
ohnehin ausscheidet, liefe ein generelles Selbstprüfungsrecht
in Bezug auf die von den Landtagen Gewählten darüber hinaus
dem Grundsatz der Gleichheit der Mitglieder der
Bundesversammlung (hierzu noch unten Rn. 107)
zuwider.
81
(3) Auch kann dem Antragsteller ein Recht auf
Wahl des Bundespräsidenten durch die Bundesversammlung in
einer geringeren Besetzung als von Art. 54 Abs. 3
GG vorgesehen, nicht deshalb zustehen, weil, wie er geltend
macht, andernfalls der Erfolgswert seiner Stimme verfälscht
würde. Selbst wenn der von ihm angenommene Wahlfehler auf
Landesebene vorläge, ergäbe sich daraus kein Recht gerade des
Antragstellers auf eine Wahl des Bundespräsidenten durch die
Bundesversammlung in einer geringeren Besetzung als von
Art. 54 Abs. 3 GG vorgesehen. Die dort festgelegte
Zusammensetzung der Bundesversammlung dient dazu, bei der
Wahl des Bundespräsidenten die Einheit des Staatsvolks auch
in seiner föderalen Gliederung zu repräsentieren (vgl.
Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 54 Rn. 28
). Die Länder sind zu diesem Zweck in der
Bundesversammlung genauso stark vertreten wie der Bund. Ein
Ausschluss sämtlicher von der Volksvertretung eines Landes
gewählter Mitglieder wäre damit nicht zu vereinbaren (vgl.
zum Fortbestand einer Volksvertretung trotz
mandatserheblicher Wahlfehler BVerfGE 129, 300
m.w.N.).
82
(4) Soweit sich der Antragsteller in diesem
Zusammenhang auf die Befugnis der Bundesversammlung beruft,
ihre Beschlussfähigkeit festzustellen, ist diese hier nicht
betroffen, denn die Frage der Beschlussfähigkeit ist nach der
Zahl der anwesenden Mitglieder zu beantworten und umfasst
nicht die Frage, ob diese Mitglieder rechtsfehlerfrei gewählt
sind und also zu Recht der Bundesversammlung angehören (vgl.
unten Rn. 111).
83
b) Für die weiteren Anträge erscheint es nach
dem vorgetragenen Sachverhalt jedenfalls möglich, dass der
jeweilige Antragsgegner durch die angegriffenen Maßnahmen dem
Antragsteller als Mitglied der Bundesversammlung zustehende
verfassungsmäßige Rechte verletzt hat; sie sind mithin
zulässig.
84
Der Antragsteller hat die Rechte, die er
verletzt sieht, in einer § 64 Abs. 2 BVerfGG
genügenden Weise bezeichnet. Er hat zwar keine unmittelbar
auf ihn anwendbare Bestimmung des Grundgesetzes angeführt. Er
hat aber deutlich gemacht, dass er eine Verletzung der ihm
aufgrund seiner Stellung als Mitglied der Bundesversammlung
zustehenden Rechte rügt. Ob und inwieweit diese aus einer
entsprechenden Anwendung des für Abgeordnete des Bundestages
geltenden Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, wie der
Antragsteller vorträgt, oder unmittelbar aus Art. 54 GG
abzuleiten sind, ist für die Darlegung der Antragsbefugnis
nicht entscheidend.
85
Der Antragsteller hat ein hinreichendes
Rechtschutzbedürfnis. Dieses ist insbesondere durch die
Beendigung der jeweiligen Bundesversammlung und die
nachfolgende neue Wahl eines Bundespräsidenten nicht
entfallen, da sich vergleichbare Maßnahmen - wie die
nachfolgenden Bundesversammlungen gezeigt haben - jederzeit,
auch gerade gegenüber dem Antragsteller, wiederholen
können.
86
Schließlich hat der Antragsteller die Frist
des § 64 Abs. 3 BVerfGG gewahrt. Die 13.
Bundesversammlung hat am 23. Mai 2009 stattgefunden, der
Antrag ist am 26. August 2009 beim Bundesverfassungsgericht
eingegangen. Die Antragsschrift, die die 14.
Bundesversammlung vom 30. Juni 2010 betrifft, ist am 1.
September 2010 eingegangen.
87
Der Beitritt ist zulässig. Die Beigetretenen
haben als Mitglieder der 13. und 14. Bundesversammlung die
gleiche organschaftliche Stellung wie der Antragsteller.
88
Die Anträge sind - soweit sie zulässig sind -
unbegründet. Die Antragsgegner haben weder ein dem
Antragsteller durch das Grundgesetz zugewiesenes Rede- und
Antragsrecht verletzt (I.), noch steht diesem ein Recht
darauf zu, „Wahlbeobachter“ zu benennen (II.).
89
Die Anträge zu 1. a) bis c) und 2. a) bis e)
sowie g), mit denen der Antragsteller ein Rede- und
Antragsrecht in der Bundesversammlung geltend macht, sind
unbegründet. Der Antragsgegner zu 1) war von Verfassungs
wegen nicht verpflichtet, dem Antragsteller in den
Bundesversammlungen das Wort zur Begründung der von ihm
unterstützten Anträge zu erteilen, den Tagesordnungspunkt
„Vorstellung der Kandidaten“ in die Tagesordnung der
13. Bundesversammlung aufzunehmen und den Entwurf für
eine Geschäftsordnung der 14. Bundesversammlung sowie den
Antrag, Delegierte wegen fehlerhafter Wahl in den jeweiligen
Landtagen von den Beratungen und Beschlussfassungen der 14.
Bundesversammlung auszuschließen, zur Abstimmung zu stellen.
Auch steht den Mitgliedern der Bundesversammlung kein
generelles Rederecht zu, das durch die von der jeweiligen
Antragsgegnerin zu 2) beschlossene Geschäftsordnung hätte
verletzt werden können.
90
1. Die Bundesversammlung hat nach Art. 54
Abs. 1 GG ausschließlich die Aufgabe, den
Bundespräsidenten zu wählen. Sie ist ein reines
Kreationsorgan. Der verfassungsrechtliche Status der
Mitglieder der Bundesversammlung kann deshalb nicht losgelöst
von der dem Bundespräsidenten nach dem Grundgesetz
eingeräumten Stellung beurteilt werden (a)). Die für
Abgeordnete des Bundestages geltende Regelung des
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ist wegen der
andersartigen Aufgabe der Bundesversammlung auf deren
Mitglieder nicht übertragbar (b)). Den Mitgliedern der
Bundesversammlung stehen vielmehr über das ihnen von
Art. 54 GG unmittelbar zuerkannte Wahlrecht hinaus
allenfalls begrenzte Rechte zu (c)). Damit korrespondieren
weitgehende Befugnisse des Präsidenten des Bundestages als
Leiter der Bundesversammlung (d)).
91
a) Der Verfassungsgeber hat im Grundgesetz das
Amt des Bundespräsidenten aufgrund der Erfahrungen mit der
Weimarer Reichsverfassung konzipiert (aa)). Der
Bundespräsident soll danach eine integrierende, die Einheit
des Staates und des Volkes repräsentierende Autorität sein
(bb)). Das hat Auswirkungen auf das Verständnis der Wahl des
Bundespräsidenten durch die Bundesversammlung (cc)).
92
aa) Nach der Weimarer Reichsverfassung sollte
der Reichspräsident als unmittelbar vom Volk gewähltes
Staatsoberhaupt ein Gegengewicht zum Parlament darstellen
(vgl. H. Preuß, in: Verfassungsausschuss, Protokolle, Bd. 1,
25. Sitzung, S. 25; Ablaß, ebd., S. 27, sowie 22.
Sitzung, S. 16) und damit einer damals weit verbreiteten
Skepsis gegenüber dem parlamentarischen System Rechnung
getragen werden (vgl. etwa Eschenburg, Die improvisierte
Demokratie der Weimarer Republik, 1954, S. 17 ff.,
27 ff.). Um „Mitwirker …., vielleicht aber auch …
staatlich-dynamischer Gegenspieler“ (Th. Heuss, in: M. Weber,
Gesammelte politische Schriften, 2. Aufl. 1958, Vorwort
S. XXVI) werden zu können, musste das Staatsoberhaupt
mit gewichtigen Kompetenzen ausgestattet werden.
93
bb) Aus der Sicht des Verfassungsgebers der
Jahre 1948/49 hatte dieses Präsidialsystem mit seinen
weitreichenden Machtbefugnissen jedoch entscheidend dazu
beigetragen, der Diktatur den Weg zu bereiten (vgl.
Süsterhenn, in: Parlamentarischer Rat, 2. Sitzung, Sten.
Bericht, S. 25). Bei der Schaffung des Grundgesetzes
bestand deshalb weitgehend Einigkeit, dass der
Bundespräsident nicht unmittelbar vom Volk gewählt (vgl.
Bericht über den Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee,
S. 41; Süsterhenn, in:Parlamentarischer Rat, 2. Sitzung,
Sten. Bericht, S. 25; Walter, in: Parlamentarischer Rat,
Hauptausschuss, Protokoll, S. 103) und nicht mit einer
dem Reichspräsidenten vergleichbaren Machtfülle ausgestattet
(vgl. statt vieler Fritz, in: Bonner Kommentar, Bd. 8,
Art. 54 Rn. 14 ), auf dieses
Amt aber auch nicht verzichtet werden sollte. Mit dem
Bundespräsidenten sollte weiterhin ein „Repräsentant der
Volkseinheit“ (vgl. Süsterhenn, in: Parlamentarischer Rat, 2.
Sitzung, Sten. Bericht, S. 25; ferner Herzog, in:
Maunz/Dürig, GG, Art. 54 Rn. 28
Aufl. 2010, Art. 54 Rn. 2) an der Spitze des
Staates stehen.
94
Demgemäß sollte der Bundespräsident gegenüber
anderen Organen möglichst unabhängig, insbesondere nicht
verantwortlich im parlamentarischen Sinne sein (vgl. Carlo
Schmid, in: Parlamentarischer Rat, Hauptausschuss, Protokoll,
S. 116) und eine ausgleichende Stellung haben (vgl.
Bericht über den Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee,
S. 41 f). Der Bundespräsident lässt sich nach der
Ausgestaltung seines Amtes nicht einer der drei klassischen
Gewalten zuordnen (vgl. Kimminich, in: Bonner Kommentar, Bd.
8, Vorbem. z. Art. 54 Rn. 6 ;
Fritz, in: Bonner Kommentar, Bd. 8, Art. 54
Rn. 31 ff. ). Er verkörpert die
Einheit des Staates. In diesem Sinne ist er das
Staatsoberhaupt (vgl. bereits: Bericht über den
Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, S. 41 f.;
Walter, in: Parlamentarischer Rat, Hauptausschuss, Protokoll,
S. 103; Seebohm, ebd., S. 120; s. auch Herzog, in:
Maunz/Dürig, GG, Art. 54 Rn. 3 ff. und
13 f. ; Stern, Staatsrecht, Bd. 2,
1980, § 30 I 2., S. 190 f.). Ihm kommen über
die ihm von der Verfassung ausdrücklich zugewiesenen
Befugnisse hinaus (vgl. insbesondere Art. 59 Abs. 1
GG - völkerrechtliche Vertretungsmacht -; Art. 60
Abs. 1 GG - Ernennung der Bundesbeamten und Soldaten -;
Art. 63 Abs. 1, Art. 64 GG - Vorschlag zur
Wahl und Ernennung des Bundeskanzlers, Ernennung und
Entlassung der Bundesminister; Art. 82 Abs. 1
Satz 1 GG - Ausfertigung von Gesetzen) vor allem
allgemeine Repräsentations- und Integrationsaufgaben zu. Im
Krisenfall ist er zu politischen Leitentscheidungen berufen
(vgl. Art. 63 Abs. 4, Art. 68 GG -
Bundestagsauflösung; Art. 81 GG - Erklärung des
Gesetzgebungsnotstands, BVerfGE 114, 121 <151, 159>).
Autorität und Würde seines Amtes kommen indes gerade auch
darin zum Ausdruck, dass es auf vor allem geistig-moralische
Wirkung angelegt ist.
95
Vor diesem Hintergrund entspricht es den
verfassungsrechtlichen Erwartungen an das Amt des
Bundespräsidenten und der gefestigten Verfassungstradition
seit Bestehen der Bundesrepublik Deutschland, dass der
Bundespräsident eine gewisse Distanz zu Zielen und
Aktivitäten von politischen Parteien und gesellschaftlichen
Gruppen wahrt (vgl. BVerfGE 89, 359 ; vgl.
auch BVerfGE 114, 121 ; Fritz, in: Bonner
Kommentar, Bd. 8, Art. 54 Rn. 45
Art. 54 Rn. 24; Herzog, in: Maunz/Dürig, GG,
Art. 54 Rn. 91 ;
Waldhoff/Grefrath, in: Berliner Kommentar zum GG,
Art. 54 Rn. 55 ; Hesse, Grundzüge
des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20.
Aufl. 1995, Rn. 535; Heun, AöR 109 ,
S. 13 ; Jäger, in: Festschrift für Thomas
Würtenberger, 2013, S. 213 ; vgl.
auch zur Vorstellung des Bundespräsidenten als „pouvoir
neutre“: Süsterhenn, in: Parlamentarischer Rat, 2.Sitzung,
Sten. Bericht, S. 25; ders., in: Parlamentarischer Rat,
Hauptausschuss, Protokoll, S. 120; Bericht über den
Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, S. 41).
96
cc) Mit dieser Stellung des Bundespräsidenten
korrespondiert das Verfahren seiner Wahl (vgl. BVerfGE 89,
359 ; Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 54
Rn. 10 ff. ).
97
Um einerseits den Bundespräsidenten von den
Organen der Legislative abzuheben (vgl. Heuss, in:
Parlamentarischer Rat, Hauptausschuss, Protokoll,
S. 114; Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 54
Rn. 28 ) und andererseits „die
Wurzeln seiner Wahl … so tief wie möglich in das Volk
hineinreichen zu lassen“ (vgl. von Brentano, in:
Parlamentarischer Rat, Hauptausschuss, Protokoll,
S. 117) und die Wahl auf eine möglichst breite Basis zu
stellen (vgl. Walter, ebd., S. 114; Katz, ebd.,
S. 113; Heuss, ebd., S. 117; Dehler, ebd.,
S. 103), wurde mit der Bundesversammlung ein besonderes,
großes und „mit Absicht nicht … homogen“ zusammengesetztes
(vgl. von Brentano, ebd., S. 116) Wahlgremium
geschaffen.
98
Besondere Bedeutung wurde der Ausgestaltung
des Wahlaktes beigemessen (vgl. Greve, in: Parlamentarischer
Rat, Hauptausschuss, Protokoll, S. 115; Becker, in: Der
Parlamentarische Rat 1948-1949, Akten und Protokolle, Bd.
13/2, 2002, S. 812; zum Charakter der Wahl als „Kür“
vgl. Carlo Schmid, in: Parlamentarischer Rat, Hauptausschuss,
Protokoll, S. 116). Die Bundesversammlung hat nicht nur
zur Aufgabe, den Bundespräsidenten zu wählen, sondern sie
soll zugleich in ihren Abläufen die besondere Würde des Amtes
unterstreichen.
99
b) Vor diesem Hintergrund kann zur Bestimmung
der Rechte der Mitglieder der Bundesversammlung nicht auf die
Rechte der Abgeordneten des Deutschen Bundestages
zurückgegriffen werden. Sie „ist ein Verfassungsorgan anderer
Art als Bundestag und Bundesrat, mit einer im Wesentlichen
anderen Aufgabe, als sie den gesetzgebenden Körperschaften im
allgemeinen gestellt ist“ (Gerstenmaier, in: Deutscher
Bundestag, Die Bundesversammlungen 1949 bis 2010,
S. 160 f.). Die ihr angehörenden Mitglieder des
Bundestages handeln nicht in dieser Funktion, sondern als
„Wahlmänner“ (vgl. Mücke, in: Der Parlamentarische Rat 1948
bis 1949, Akten und Protokolle, Bd. 13/2, 2002,
S. 815).
100
aa) Der Bundestag ist die Vertretung des
Volkes, in der die Fragen der Staatsführung, insbesondere der
Gesetzgebung, in Rede und Gegenrede der einzelnen
Abgeordneten zu erörtern sind. Der Ausdruck „verhandeln", der
in Art. 42 GG verwendet ist, um die Tätigkeit des
Bundestages zu bezeichnen, hat diesen Sinn (BVerfGE 10, 4
). Dabei ist das Rederecht eng mit der
Öffentlichkeitsfunktion des Parlaments (vgl. BVerfGE 119, 96
) verbunden. Öffentliches Verhandeln von Argument
und Gegenargument, öffentliche Debatte und öffentliche
Diskussion sind wesentliche Elemente der parlamentarischen
Demokratie. Das im parlamentarischen Verfahren gewährleistete
Maß an Öffentlichkeit der Auseinandersetzung und
Entscheidungssuche eröffnet Möglichkeiten eines Ausgleichs
widerstreitender Interessen (vgl. BVerfGE 70, 324
) und verbindet das rechtstechnische
Gesetzgebungsverfahren mit einer substantiellen, auf die
Kraft des Arguments gegründeten Willensbildung, die es den
Abgeordneten ermöglicht, die Verantwortung für ihre
Entscheidung zu übernehmen (vgl. BVerfGE 112, 363
). Die Redefreiheit des Abgeordneten des
Bundestages ist daher eine unverzichtbare Voraussetzung für
die Wahrnehmung der parlamentarischen Aufgaben, die den
Status als Abgeordneter wesentlich mitbestimmt (vgl. BVerfGE
60, 374 ; vgl. auch BVerfGE 2, 143 ;
10, 4 ; 80, 188 ; 96, 264
).
101
Die Aufstellung einer eigenen Geschäftsordnung
ist für den Bundestag Ausdruck seiner in Art. 40
Abs. 1 Satz 2 GG verbürgten
Geschäftsordnungsautonomie (vgl. BVerfGE 102, 224
; 104, 310 ; 130, 318
). Die Selbstorganisation des Bundestages ist
zudem aus Gründen der organisatorischen Effektivität
notwendig, um der Komplexität der zu bewältigenden Aufgaben
gerecht werden zu können (vgl. Steiger, in: Schneider/Zeh,
Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, § 25
Rn. 5). Die Geschäftsordnung bestimmt die Bedingungen
für die Wahrnehmung der Rechte der Abgeordneten, die einander
zugeordnet und aufeinander abgestimmt werden müssen, so dass
dem Parlament eine sachgerechte Erfüllung seiner Aufgaben -
auch im Hinblick auf Repräsentationsfähigkeit und
Funktionstüchtigkeit - ermöglicht wird (vgl. BVerfGE 80, 188
).
102
bb) Auf die Bundesversammlung lässt sich all
dies nicht übertragen. Der Gang ihrer Geschäfte ist
weitgehend vorbestimmt und insoweit der Regelung durch die
Bundesversammlung entzogen. Damit fügt es sich, dass das
Grundgesetz keine Regelung zu einer
Geschäftsordnungsautonomie der Bundesversammlung enthält. Die
Bundesversammlung hat auch kein Selbstversammlungsrecht wie
der Bundestag (Art. 39 Abs. 3 Satz 1 GG),
sondern wird vom Präsidenten des Bundestages einberufen
(Art. 54 Abs. 4 Satz 2 GG), dem durch das
Bundespräsidentenwahlgesetz weitere Organisationsaufgaben
zugewiesen sind.
103
Die Öffentlichkeit hat für die
Bundesversammlung eine andere Funktion als für den Bundestag.
Bei der Wahl des Bundespräsidenten kommt es allein auf die
Sichtbarkeit des Wahlaktes in seinen realen und symbolischen
Dimensionen an; eine öffentliche Debatte ist gerade nicht
vorgesehen (Art. 54 Abs. 1 Satz 1 GG).
104
cc) Aus der Stellung der Bundesversammlung als
Verfassungsorgan lassen sich, anders als der Antragsteller
meint, keine weitergehenden Rechte ihrer Mitglieder
herleiten. Gleiches gilt mit Blick auf die Behauptung des
Antragstellers, aus Verfassungsgewohnheitsrecht ergäben sich
Rede- und Antragsrechte der Mitglieder der Bundesversammlung.
Es lässt sich nicht einmal eine Staatspraxis feststellen, die
für eine Auslegung des Art. 54 GG im Sinne des
Antragstellers herangezogen werden könnte.
105
c) Das den Mitgliedern der Bundesversammlung
durch Art. 54 Abs. 1 Satz 1 GG (allein)
zuerkannte Recht, den Bundespräsidenten zu wählen, umfasst
die Befugnis, durch Stimmabgabe am Wahlakt teilzunehmen (aa),
und den Anspruch darauf, dass ihre Stimme gemäß Art. 54
Abs. 6 GG gewertet wird (bb). Ein Recht auf Aussprache
ist damit nicht verbunden (cc). Im Übrigen kommen über das
eigentliche Wahlrecht hinausgehende Mitwirkungsrechte
allenfalls in geringem Umfang in Betracht, soweit sie zur
Wahrnehmung des Wahlrechts erforderlich sind (dd).
106
aa) Das Recht, an der Wahl teilzunehmen, setzt
voraus, dass die Mitglieder am Erscheinen in der
Bundesversammlung nicht durch Strafverfolgungsmaßnahmen oder
auf andere Weise gehindert sind. So hat der Bundesgerichtshof
die vorläufige Entlassung zweier sich in Untersuchungshaft
befindender Mitglieder der 2. Bundesversammlung
angeordnet, um diesen die Teilnahme an der Wahl zu
ermöglichen (vgl. Winkelmann, ZParl 2008, S. 61
). Auch die den Mitgliedern der
Bundesversammlung zustehende Immunität und Indemnität dient
diesem Schutz des Rechts auf eine ungehinderte Teilnahme an
der Wahl. Die entsprechende Anwendung der Art. 46, 47
und 48 Abs. 2 GG (§ 7 Satz 1 BPräsWahlG) ist
zur Durchsetzung des Teilnahmerechts aus Art. 54 GG
daher schon von Verfassungs wegen geboten (vgl. Fink, in: von
Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 54
Rn. 48; von Arnauld, in: von Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6.
Aufl. 2012, Art. 54 Rn. 28).
107
bb) Dem Wahlrecht der Mitglieder der
Bundesversammlung ist es zudem immanent, dass diese einen
Anspruch auf ein Wahlverfahren haben, das diesen Namen
verdient, mithin inhaltlich-qualitativ eine echte Wahl
ermöglicht (vgl.
BVerfGE 41, 1 ). Insbesondere haben sie einen
verfassungsmäßig verbürgten Anspruch auf die Freiheit und die
Gleichheit der Wahl. Art. 54 Abs. 3 GG geht davon
aus, dass die vom Bundestag und die von den Volksvertretungen
der Länder entsandten Mitglieder in der Bundesversammlung die
gleiche Stellung haben. Durch die Zusammensetzung der
Bundesversammlung sollen Bund und Länder in gleicher Weise an
der Wahl des Bundespräsidenten mitwirken. Den
Ländervertretern in der Bundesversammlung muss daher dieselbe
Stellung eingeräumt sein wie den Mitgliedern aus dem
Bundestag. Dem entspricht namentlich § 7 Satz 3
BPräsWahlG, wonach die Mitglieder der Bundesversammlung an
Aufträge und Weisungen nicht gebunden sind.
108
cc) Nach Art. 54 Abs. 1 GG findet
die Wahl allerdings „ohne Aussprache“ statt. Zu einer
Personal- oder Sachdebatte über oder mit den Kandidaten sind
die Mitglieder der Bundesversammlung danach nicht
berechtigt.
109
Das Ausspracheverbot dient dem Schutz der
Würde des Wahlakts, der dem parteipolitischen Streit enthoben
sein soll (vgl. oben Rn. 98). Es richtet sich deshalb
nicht nur an die Mitglieder der Bundesversammlung, sondern
auch an die Kandidaten - unabhängig davon, ob sie der
Bundesversammlung angehören; es schließt daher auch eine
Vorstellung der Kandidaten durch diese selbst aus (vgl.
Butzer, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG,
12. Aufl. 2011, Art. 54 Rn. 81; Nettesheim,
in: Isensee/Kirchof, HStR III, 3. Aufl. 2005,
§ 63 Rn. 12). Andernfalls bestünde die Gefahr, dass
die Bundesversammlung entgegen der Intention des
Ausspracheverbots zum Forum für eine politische
Auseinandersetzung unter den Kandidaten oder jedenfalls für
eine politische (Selbst-)Darstellung würde. Damit die
Bundesversammlung ihre Aufgaben funktionsgerecht erfüllen
kann, obliegt es den Mitgliedern, sich die für ihre
Wahlentscheidung erforderlichen Informationen außerhalb der
Bundesversammlung zu beschaffen.
110
dd) Auch im Übrigen kommen über das
eigentliche Wahlrecht hinausgehende Mitwirkungsrechte
allenfalls in geringem Umfang in Betracht, soweit sie zur
Wahrnehmung des Wahlrechts erforderlich sind.
111
Die Beschlussfähigkeit der Bundesversammlung
ist lediglich festzustellen; dies obliegt ihrem Leiter.
Hierzu ist zu ermitteln, ob eine hinreichende Anzahl der
Mitglieder der Bundesversammlung zur Wahl erschienen ist.
Dies umfasst nicht die Prüfung, ob die Wahl ihrer Mitglieder
frei von Rechtsfehlern durchgeführt worden ist. Einer
besonderen Mitwirkung der Mitglieder der Bundesversammlung
bedarf es vorbehaltlich des § 5 Satz 3 BPräsWahlG
nicht.
112
Auf den Ablauf der Bundesversammlung können
ihre Mitglieder dadurch Einfluss nehmen, dass sie der
Bundesversammlung eine Geschäftsordnung geben und einen
Wahlvorstand wählen. Diese Befugnisse folgen jedoch nicht aus
einem der Bundesversammlung und ihren Mitgliedern durch die
Verfassung übertragenen Recht, sondern ergeben sich lediglich
aus dem auf der Grundlage von Art. 54 Abs. 7 GG
erlassenen § 8 Satz 2 BPräsWahlG. Den Mitgliedern
der Bundesversammlung steht insofern lediglich ein aus ihrer
Stellung als Mitglieder der Bundesversammlung abgeleitetes
verfassungsmäßiges Recht auf Gleichbehandlung zu.
113
Die Abgabe der Stimmen und ihre Auszählung
bedürfen eines Rede- und Antragsrechts grundsätzlich nicht.
Etwas anderes könnte allerdings für den Fall in Betracht
kommen, dass in der Bundesversammlung begründete Zweifel an
der ordnungsgemäßen Durchführung der Wahl aufgeworfen werden.
Dies bedarf hier jedoch keiner weiteren Erörterung, weil der
Antragsteller derartige Fehler und ein diesbezügliches
Äußerungsrecht nicht geltend gemacht hat.
114
Im Übrigen ist eine Aussprache von Verfassungs
wegen zwar nicht untersagt, aber auch nicht gefordert.
Vielmehr bestimmt Art. 54 Abs. 7 GG, dass die
weiteren Einzelheiten des Wahlverfahrens durch einfaches
Gesetz geregelt werden.
115
d) Der Präsident des Bundestages hat als
Leiter der Bundesversammlung die Aufgabe, für eine
ordnungsgemäße Durchführung der Wahl Sorge zu tragen. Da die
Bundesversammlung - wie dargelegt - nicht wie der Bundestag
Ort der politischen Auseinandersetzung ist, sondern den
Bundespräsidenten in einer Weise in sein Amt setzen soll, die
der diesem Amt zukommenden Würde entspricht, stehen dem
Leiter der Bundesversammlung weitergehende Kompetenzen zu als
dem Präsidenten des Bundestages bei der Leitung von Sitzungen
des Bundestages (aa)); die Mitglieder der Bundesversammlung
haben jedoch ein Recht auf Gleichbehandlung (bb)).
116
aa) Der Bundestag hat eine weitreichende
Befassungskompetenz und das Recht zur Selbstorganisation. Er
kann seine Funktionen nur erfüllen, wenn sich die
Abgeordneten in Ausübung ihres freien Mandats durch Anträge
an der Entscheidungsfindung beteiligen können. Das
parlamentarische Verfahren muss zu diesem Zweck autonom und
frei durch seine Mitglieder gestaltet werden können, wobei
der Antrag der „Universalschlüssel“ für dieses Verfahren und
wesentliche Voraussetzung für die Mitwirkung der Abgeordneten
am parlamentarischen Geschehen ist (vgl. Kabel, in:
Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989,
§ 31 Rn. 1). Damit lässt sich ein weitreichendes
Prüfungsrecht des Präsidenten des Bundestages nicht
vereinbaren (vgl. Schmidt-Jortzig/Schürmann, in: Bonner
Kommentar, Bd. 11, Art. 76 Rn. 107
Parlamentspraxis, 1989, § 31 Rn. 16; Troßmann,
Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages, 1977, § 97
GO-BT Rn. 9; ein materielles Prüfungsrecht vollständig
verneinend Kersten, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 76
Rn. 56 ; Dietlein, in: BeckOK GG,
Edition 19, Art. 76 Rn. 9
Masing, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl.
2010, Art. 76 Rn. 54; Kretschmer, in:
Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 12. Aufl. 2011,
Art. 40 Rn. 45).
117
Dagegen ist der Gegenstand, mit dem sich die
Bundesversammlung ausschließlich zu befassen hat, durch das
Grundgesetz festgelegt. Ihre Aufgabe besteht allein in der
„Kür“ (vgl. Carlo Schmid, in: Parlamentarischer Rat,
Hauptausschuss, Protokoll, S. 116) des
Bundespräsidenten. Dem entspricht es, dass der Leiter der
Versammlung jedenfalls solche Anträge, die nicht die
Durchführung der Wahl an sich betreffen oder offensichtlich
nicht im Einklang mit der Verfassung stehen, nicht zur
Abstimmung stellt und damit die zeremonielle, symbolische
Bedeutung des Wahlakts bewahrt. Bei der Schaffung des
Bundespräsidentenwahlgesetzes wurde demgemäß von einer zu
detaillierten Regelung bewusst abgesehen, „damit insbesondere
dem Präsidenten des Bundestages die Handlungsfreiheit bleibt,
die die jeweilige Lage erfordert“ (BTDrucks 3/358,
S. 5). Der Leiter der Bundesversammlung ist daher
befugt, die Prüfung der Zulässigkeit der Anträge nach diesen
Maßstäben vorzunehmen, ohne dem jeweiligen Antragsteller
zuvor das Wort zu erteilen.
118
bb) Der Leiter der Bundesversammlung muss
allerdings die grundsätzlich gleiche Stellung der Mitglieder
der Bundesversammlung beachten (vgl. oben Rn. 107).
Diesen steht ein Recht nicht nur auf gleiche Wertung ihrer
Stimmen, sondern auch auf gleiche Teilhabe an der
Ausgestaltung des Wahlverfahrens zu. Für die
Leitungsbefugnisse des Präsidenten des Bundestages bedeutet
dies insbesondere, dass er über die Behandlung von Anträgen
eine willkürfreie - das heißt nicht von sachfremden
Erwägungen geleitete - Entscheidung treffen muss (vgl.
BVerfGE 104, 310 ; 108, 251 ).
119
2. Nach diesen Maßstäben sind die Anträge zu
1. a) bis c) und 2. a) bis e) sowie g) unbegründet.
120
a) Der Antragsgegner zu 1) war im Rahmen
seiner Leitungsbefugnisse (vgl. oben Rn. 116 f.)
berechtigt, die Zulässigkeit des Antrags auf Erweiterung der
Tagesordnung der 13. Bundesversammlung um einen Punkt
„Vorstellung der Kandidaten“ zu prüfen (Antrag zu 1. b)).
Eine solche Vorstellung hätte eine Verletzung des
Ausspracheverbots des Art. 54 Abs. 1 Satz 1 GG
bedeutet (vgl. oben Rn. 109). Es war daher zum Schutz
der funktionsgerechten Aufgabenerfüllung durch die
Bundesversammlung geboten, diesen Antrag nicht zur Abstimmung
zu stellen.
121
b) Aus entsprechenden Erwägungen ist der
Antrag zu 2. d) unbegründet. Die beantragte Ausgestaltung der
Geschäftsordnung, nach der den Kandidaten für das Amt des
Bundespräsidenten Gelegenheit gegeben werden sollte, sich bis
zu 30 Minuten in freier Rede vorzustellen, wäre in gleicher
Weise wie die Erweiterung der Tagesordnung um eine
„Vorstellung der Kandidaten“ nicht mit dem Ausspracheverbot
des Art. 54 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar
gewesen.
122
c) Der Antragsgegner zu 1) hat schließlich
keine Rechte des Antragstellers verletzt, indem er den Antrag
auf Ausschließung von Mitgliedern der Bundesversammlung wegen
einer Fehlerhaftigkeit ihrer Wahl in den Volksvertretungen
der Länder nicht zur Abstimmung gestellt hat (Antrag zu 2.
b)).
123
Dem Antragsteller stand kein Anspruch auf den
Ausschluss einzelner Mitglieder von der Mitwirkung in der
Bundesversammlung zu (vgl. oben Rn. 80). Wie ausgeführt
kann eine Prüfung der Wahlen in den Volksvertretungen der
Länder ausschließlich nach Maßgabe des § 5 BPräsWahlG
erfolgen. Die Voraussetzungen für die (subsidiäre) Befassung
der Bundesversammlung mit der Wahlprüfung gemäß § 5
Satz 3 BPräsWahlG waren jedoch ersichtlich nicht erfüllt
(vgl. Rn. 79 f.). Die Bundesversammlung hätte sich
daher durch die Befassung mit diesem Antrag eine Kompetenz
angemaßt, die ihr nach dem Grundgesetz nicht zukommt. Darüber
hinaus wäre eine Wahl des Bundespräsidenten unter Ausschluss
der in dem Antrag genannten Mitglieder mit Art. 54
Abs. 3 GG nicht zu vereinbaren gewesen (vgl. oben
Rn. 81). Ein dem Antrag entsprechendes Verfahren hätte
daher zur Verfassungswidrigkeit der Wahl des
Bundespräsidenten geführt.
124
d) Die Anträge zu 1. c) und 2. g), mit denen
der Antragsteller geltend macht, durch die
Geschäftsordnungsbeschlüsse der jeweiligen Bundesversammlung
in seinem Rederecht verletzt zu sein, sind unbegründet.
125
Das Grundgesetz weist den Mitgliedern der
Bundesversammlung ein Rederecht grundsätzlich nicht zu (vgl.
oben Rn. 108 ff.). Der Gesetzgeber hat im Rahmen
des ihm durch Art. 54 Abs. 7 GG eingeräumten
Gestaltungsspielraums die durch Art. 54 Abs. 1
Satz 1 GG bereits vorgezeichnete Verfahrensstruktur der
Bundesversammlung dahin konkretisiert, dass gemäß § 9
Abs. 1 Satz 1 BPräsWahlG Wahlvorschläge schriftlich
unterbreitet werden müssen. Er hat damit darauf reagiert,
dass die Möglichkeit eines mündlichen Kandidatenvorschlags in
der 2. Bundesversammlung von einem Mitglied dazu missbraucht
worden war, den amtierenden, erneut kandidierenden
Bundespräsidenten anzugreifen. Die weitere Ausgestaltung des
Geschäftsgangs hat der Gesetzgeber in § 8 Satz 2
BPräsWahlG der Bundesversammlung überlassen und nur eine
subsidiäre Geltung der Geschäftsordnung des Bundestages
vorgesehen, sollte sich die Bundesversammlung keine eigene
Geschäftsordnung geben.
126
Der Antragsteller macht - insbesondere für die
13. Bundesversammlung - ohne Erfolg geltend, die
Antragsgegnerin zu 2) habe ihre Gestaltungsmacht missbraucht,
denn der einzige Zweck der von ihr beschlossenen
Geschäftsordnung sei es gewesen, ihn und die Angehörigen
seiner Partei nicht zu Wort kommen zu lassen. Er hat dazu
vorgetragen, er habe auf die Vorgänge im Vorfeld der Wahl zu
sprechen kommen wollen. Damit hat er deutlich gemacht, dass
er die Möglichkeit zur freien Rede genutzt hätte, um Umstände
zu erörtern, die nicht in die Befassungskompetenz der
Bundesversammlung fallen. Diese übt insbesondere keine
Kontrolle über den Präsidenten des Bundestages aus. Im
Übrigen bestehen keine Hinweise darauf, dass die
Bundesversammlung mit der von ihr beschlossenen
Geschäftsordnung den vom Antragsteller unterstellten Zweck
verfolgt haben könnte.
127
e) Der Antragsgegner zu 1) hat keine Rechte
des Antragstellers dadurch verletzt, dass er diesem nicht das
Wort zur Begründung seiner Anträge erteilt hat.
128
aa) Die 14. Bundesversammlung war nicht
befugt, über die Ausschließung von Mitgliedern zu
beschließen; der Antragsgegner zu 1) war daher berechtigt,
den Antrag nicht zur Abstimmung zu stellen (vgl. oben
Rn. 123 f.). Da sich die Bundesversammlung mit dem
Antrag von vornherein nicht befassen durfte, war der
Antragsgegner zu 1) auch nicht verpflichtet, dem
Antragsteller zur Begründung dieses Antrags das Wort zu
erteilen; daher ist der Antrag zu 2. a) nicht begründet.
129
bb) Auch die Anträge zu 1. a) und 2. c) sind
unbegründet. Der Antragsgegner zu 1) war nicht gehalten, vor
der Beschlussfassung über eine Geschäftsordnung Redebeiträge
zuzulassen.
130
Der auf der Grundlage von Art. 54
Abs. 7 GG erlassene § 8 Satz 2 BPräsWahlG
sieht die Geltung der Geschäftsordnung des Bundestages - mit
darin gemäß § 29 enthaltenen Rederechten - nur vor,
„sofern“ sich nicht die Bundesversammlung eine eigene
Geschäftsordnung gibt. Ist bereits erkennbar, dass die
Bundesversammlung von ihrem Recht, die Ordnung ihrer
Geschäfte selbst zu regeln, Gebrauch machen möchte, kommt die
Geschäftsordnung des Bundestages nicht zum Tragen. Denn
§ 8 Satz 2 BPräsWahlG ist gerade nicht dahin
formuliert, dass die Geschäftsordnung des Bundestages
„solange“ zur Anwendung kommt, bis sich die Bundesversammlung
eine eigene Geschäftsordnung gibt.
131
Dahingestellt bleiben kann, welche
grundlegenden Geschäftsordnungsregeln der Leiter der
Bundesversammlung in jedem Fall zu beachten hat. Jedenfalls
ist das konkrete Vorgehen des Antragsgegners zu 1) nicht zu
beanstanden, weil der von der Mehrheit der Mitglieder der
Bundesversammlung getragene Antrag zur Geschäftsordnung
erkennbar zum Ziel hatte, in der Bundesversammlung generell
keine Redebeiträge zuzulassen (vgl. Rn. 126). Diese
Zielrichtung hätte der Antragsgegner zu 1) unterlaufen, wenn
er vor der Abstimmung über diesen Antrag dem Antragsteller
das Wort erteilt hätte. Der Antragsgegner zu 1) handelte
nicht rechtsfehlerhaft, indem er über den von der Mehrheit
der Bundesversammlung getragenen Antrag vorrangig, jedenfalls
vor Erteilung des Worts an ein Mitglied der
Bundesversammlung, hat abstimmen lassen.
132
cc) Ebenso war der Antragsgegner zu 1) nicht
verpflichtet, dem Antragsteller das Wort zur Begründung des
Antrags zu erteilen, den Wahlvorschlagsträgern die Benennung
von „Wahlbeobachtern“ zu gestatten (Antrag 2. e)). Insoweit
handelte der Antragsgegner zu 1) in Ausführung der zuvor
beschlossenen Geschäftsordnung, deren Schriftlichkeitsprinzip
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist (vgl. oben
Rn. 108) und dem Antragsgegner zu 1) insoweit keinen
Entscheidungsspielraum beließ.
133
Der Antrag zu 2. f), mit dem der Antragsteller
die Ablehnung seines Antrags, jedem Wahlvorschlagsträger in
der 14. Bundesversammlung die Benennung eines bei der
Stimmenauszählung anwesenden „Wahlbeobachters“ zu gestatten,
durch die Antragsgegnerin zu 2) beanstandet, ist
unbegründet.
134
Das Bundesverfassungsgericht hat in einem die
15. Bundesversammlung betreffenden Eilverfahren im Jahr 2012
entschieden, dass ein solches Recht einem Mitglied der
Bundesversammlung offensichtlich nicht zusteht, weil das
Grundgesetz diesem kein Recht übertragen hat, als
„Wahlbeobachter" nach jedem Wahlgang zur Wahl des
Bundespräsidenten an der Auszählung der Stimmen und der
Ermittlung des Wahlergebnisses teilzunehmen, und der
Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl die Zulassung von
„Wahlbeobachtern", die durch Wahlvorschlagsträger benannt
werden, bei der Auszählung der Stimmen und der Ermittlung des
Wahlergebnisses der einzelnen Wahlgänge in der
Bundesversammlung nicht gebietet (BVerfGE 130, 367
). Ein Recht, als „Wahlbeobachter" an der
Auszählung der Stimmen und der Ermittlung des Wahlergebnisses
teilzunehmen, kann auch nicht aus Art. 54 Abs. 7 GG
in Verbindung mit § 8 Satz 2 BPräsWahlG abgeleitet
werden, weil die Geschäftsordnung des Bundestages ein
entsprechendes Recht des einzelnen Bundestagsabgeordneten
nicht kennt (vgl. BVerfGE 130, 367 ). Aus dem
Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl lässt sich ein Anspruch
auf Teilnahme oder Benennung eines bei der Stimmenauszählung
anwesenden „Wahlbeobachters" ebenfalls nicht ableiten, wobei
es in diesem Zusammenhang dahinstehen kann, in welcher
Ausprägung dieser Grundsatz auf die Wahl in der
Bundesversammlung anzuwenden ist. Denn die in der
Bundesversammlung geübte Praxis, zur Auszählung der Stimmen
und Ermittlung des Ergebnisses der einzelnen Wahlgänge
Schriftführer aus der Mitte der Bundesversammlung aus
verschiedenen Fraktionen zu wählen, die sich bei der
Auszählung gegenseitig kontrollieren, entspricht den vom
Grundsatz der Öffentlichkeit geforderten Kriterien der
Nachvollziehbarkeit und Überprüfbarkeit des Wahlvorgangs
(vgl. BVerfGE 130, 367 ). Gründe, die eine andere
Beurteilung rechtfertigten, sind nicht ersichtlich.
135
Aus den dargelegten Gründen haben die Anträge
der Beigetretenen in gleicher Weise keinen Erfolg.
136
Mit der Entscheidung in der Hauptsache
erledigen sich die Anträge auf Erlass einstweiliger
Anordnungen.