Leitsätze
zum Urteil des Zweiten Senats vom
26. Februar 2014
- 2 BvE 2/13 u.a. -
- 2 BvR 2220/13 u.a. -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvE 2/13 -
- 2 BvE 5/13 -
- 2 BvE 6/13 -
- 2 BvE 7/13 -
- 2 BvE 8/13 -
- 2 BvE 9/13 -
- 2 BvE 10/13 -
- 2 BvE 12/13 -
- 2 BvR 2220/13 -
- 2 BvR 2221/13 -
- 2 BvR 2238/13 -
- 2 BvE 2/13 -,
- 2 BvE 5/13 -,
- 2 BvE 6/13 -,
- 2 BvE 7/13 -,
- 2 BvE 8/13 -,
- 2 BvE 9/13 -,
- 2 BvE 10/13 -,
- 2 BvE 12/13 -,
- 2 BvR 2220/13 -,
- 2 BvR 2221/13 -,
- 2 BvR 2238/13 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Präsident Voßkuhle,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau,
Huber,
Hermanns,
Müller,
Kessal-Wulf
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 18.
Dezember 2013 durch
für Recht erkannt:
1
Die Organstreitverfahren und
Verfassungsbeschwerden betreffen die Frage der
Verfassungsmäßigkeit einer Drei-Prozent-Sperrklausel für die
Wahl der deutschen Abgeordneten zum Europäischen
Parlament.
2
1. a) Seit Inkrafttreten des so genannten
Direktwahlaktes (Akt zur Einführung allgemeiner unmittelbarer
Wahlen der Abgeordneten der Versammlung vom
20. September 1976, BGBl 1977 II S. 733) werden die
Mitglieder des Europäischen Parlaments jeweils auf fünf Jahre
direkt gewählt. Art. 1 des Direktwahlaktes bestimmte in
dieser Fassung, dass die Abgeordneten in allgemeiner,
unmittelbarer Wahl gewählt werden. Gemäß Art. 7
Abs. 2 richtete sich das Wahlverfahren in jedem
Mitgliedstaat nach den innerstaatlichen Vorschriften, soweit
der Direktwahlakt keine Vorgaben enthielt. Zu der in
Art. 7 Abs. 1 vorgesehenen Normierung eines
einheitlichen Wahlverfahrens kam es nicht. In der
Bundesrepublik Deutschland wurde das Wahlverfahren durch das
Gesetz über die Wahl der Abgeordneten des Europäischen
Parlaments aus der Bundesrepublik Deutschland
(Europawahlgesetz - EuWG) vom 16. Juni 1978
(BGBl I S. 709), das am 22. Juni 1978 in Kraft
trat, geregelt.
3
Der Direktwahlakt wurde durch Beschlüsse des
Rates vom 25. Juni 2002 und 23. September 2002
(BGBl 2003 II S. 810; 2004 II S. 520) geändert und
sieht in Art. 1 Abs. 1 nunmehr vor, dass die
Mitglieder des Europäischen Parlaments in jedem Mitgliedstaat
nach dem Verhältniswahlsystem gewählt werden. Die Wahl
erfolgt allgemein, unmittelbar, frei und geheim (Art. 1
Abs. 3). Nach Art. 3 können die Mitgliedstaaten für
die Sitzvergabe eine Mindestschwelle festlegen, die jedoch
landesweit nicht mehr als 5 % der abgegebenen Stimmen
betragen darf. Das Wahlverfahren bestimmt sich - wie
bisher - vorbehaltlich der sonstigen Vorschriften des
Direktwahlaktes in jedem Mitgliedstaat nach den
innerstaatlichen Vorschriften, wobei diese gegebenenfalls den
Besonderheiten in den Mitgliedstaaten Rechnung tragen können,
das Verhältniswahlsystem insgesamt aber nicht in Frage
stellen dürfen (vgl. Art. 8).
4
b) Im Zuge der europäischen Integration sind
dem Europäischen Parlament bedeutsame Zuständigkeiten
zugewiesen, seine Stellung im Institutionengefüge ist
kontinuierlich gestärkt worden. Insbesondere wird es heute
gemeinsam mit dem Rat nicht nur als Gesetzgeber tätig
(Art. 14 Abs. 1 Satz 1 EUV; vgl. dazu BVerfGE
123, 267 ; 129, 300 ); es wählt
gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 3 EUV auch den
Präsidenten der Europäischen Kommission. Nach Art. 17
Abs. 7 UAbs. 1 EUV schlägt der Europäische Rat dem
Europäischen Parlament nach entsprechenden Konsultationen mit
qualifizierter Mehrheit einen Kandidaten für das Amt des
Präsidenten der Kommission unter Berücksichtigung des
Ergebnisses der Wahlen zum Europäischen Parlament vor; das
Parlament wählt diesen Kandidaten mit der Mehrheit seiner
Mitglieder; erhält er nicht die Mehrheit, so schlägt der
Europäische Rat dem Europäischen Parlament innerhalb eines
Monats mit qualifizierter Mehrheit einen neuen Kandidaten
vor, für dessen Wahl das Europäische Parlament dasselbe
Verfahren anwendet. Der Rat nimmt, im Einvernehmen mit dem
gewählten Präsidenten, die Liste der anderen Persönlichkeiten
an, die er auf der Grundlage der Vorschläge der
Mitgliedstaaten als Mitglieder der Kommission vorschlägt
(Art. 17 Abs. 7 UAbs. 2 EUV). Die Mitglieder der
Kommission haben sich sodann als Kollegium einem
Zustimmungsvotum des Europäischen Parlaments zu stellen, auf
dessen Grundlage die Kommission durch den Europäischen Rat
mit qualifizierter Mehrheit ernannt wird (Art. 17
Abs. 7 UAbs. 3 EUV).
5
Primärrechtlich verankert ist nunmehr auch,
dass die Mitglieder des Europäischen Parlaments in
allgemeiner, unmittelbarer, freier und geheimer Wahl für eine
Amtszeit von fünf Jahren gewählt werden (Art. 14
Abs. 3 EUV). Die Zusammensetzung des Europäischen
Parlaments folgt dem Grundsatz der degressiven
Proportionalität, wobei künftig auf die einzelnen
Mitgliedstaaten mindestens sechs, höchstens jedoch 96 der
maximal 751 Abgeordnetensitze entfallen (vgl.
Art. 14 Abs. 2 EUV). Gemäß Art. 223
Abs. 1 AEUV erstellt das Europäische Parlament einen
Entwurf der erforderlichen Bestimmungen für die allgemeine
unmittelbare Wahl seiner Mitglieder nach einem einheitlichen
Verfahren in allen Mitgliedstaaten oder im Einklang mit den
allen Mitgliedstaaten gemeinsamen Grundsätzen; der Rat
erlässt die erforderlichen Bestimmungen einstimmig gemäß
einem besonderen Gesetzgebungsverfahren und nach Zustimmung
des Europäischen Parlaments, die mit der Mehrheit seiner
Mitglieder erteilt wird; diese Bestimmungen treten nach
Zustimmung der Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren
jeweiligen verfassungsrechtlichen Bestimmungen in Kraft. Das
Europäische Parlament hat einen entsprechenden Entwurf
bislang nicht erstellt.
6
c) An der siebten Direktwahl zum Europäischen
Parlament am 7. Juni 2009 nahmen in Deutschland
insgesamt 32 Parteien und sonstige politische
Vereinigungen teil. Bei der Sitzverteilung wurden aufgrund
der seinerzeit geltenden Fünf-Prozent-Sperrklausel sechs
Parteien (CDU, SPD, Grüne, FDP, Die Linke, CSU)
berücksichtigt. Auf die sonstigen Parteien und politischen
Vereinigungen entfielen insgesamt 10,8 % der gültigen
Stimmen. Ohne die Sperrklausel hätten rechnerisch sieben
weitere Parteien und politische Vereinigungen einen Sitz oder
zwei Sitze im Europäischen Parlament errungen.
7
Einschließlich der deutschen Parteien zogen
insgesamt über 160 nationale Parteien in das Europäische
Parlament ein. Die Abgeordneten haben sich in der siebten
Wahlperiode 2009 bis 2014 zu sieben Fraktionen
zusammengeschlossen, die sich zuletzt wie folgt
zusammensetzten: Fraktion der Europäischen Volkspartei
(Christdemokraten) - EVP -, 274 Abgeordnete;
Fraktion der Progressiven Allianz der Sozialisten und
Demokraten im Europäischen Parlament - S&D -,
194 Abgeordnete; Fraktion der Allianz der Liberalen und
Demokraten für Europa - ALDE -,
85 Abgeordnete; Fraktion der Grünen/Freie Europäische
Allianz - GREENS/EFA -, 58 Abgeordnete;
Europäische Konservative und Reformisten - ECR -,
57 Abgeordnete; Konföderale Fraktion der Vereinigten
Europäischen Linken/Nordische Grüne Linke
- GUE/NGL -, 35 Abgeordnete; Fraktion „Europa
der Freiheit und der Demokratie“ - EFD -,
31 Abgeordnete; 32 Abgeordnete sind fraktionslos
(zu den Verhältnissen zu Beginn der Wahlperiode vgl. BVerfGE
129, 300 ). Keine Fraktion verfügt über eine
absolute Mehrheit der Sitze.
8
2. Die bei der Europawahl 2009 zur Anwendung
gekommene Fünf-Prozent-Sperrklausel (§ 2 Abs. 7 des
Europawahlgesetzes i.d.F. des Gesetzes vom 17. März
2008, BGBl I S. 394) hat das
Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 9. November 2011
(BVerfGE 129, 300) für unvereinbar mit Art. 3
Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 GG und daher nichtig
erklärt, weil unter den gegebenen rechtlichen und
tatsächlichen Verhältnissen der mit der Sperrklausel
verbundene schwerwiegende Eingriff in die Grundsätze der
Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der
politischen Parteien nicht zu rechtfertigen sei.
9
3. a) Auf einen Entschließungsantrag des
Abgeordneten Carlo Casini im Namen des Ausschusses für
konstitutionelle Fragen fand im Herbst 2012 im Europäischen
Parlament eine Plenardebatte statt, in der die Kommission
erklärte, Kommissionspräsident Barroso habe die europäischen
Parteien in seiner Rede zur Lage der Union am
12. September 2012 aufgerufen, Kandidaten für das Amt
des Kommissionspräsidenten bei den Europawahlen 2014 zu
präsentieren, um die europäische Dimension der Wahlen zu
verstärken; der Rat müsse das Ergebnis der Wahlen zum
Europäischen Parlament bei seinem Kandidatenvorschlag
berücksichtigen; die Maßnahme sei daher von den Verträgen
gedeckt und unverzüglich umzusetzen. Unter Bezugnahme auf
diese Erklärung verabschiedete das Europäische Parlament am
22. November 2012 eine Entschließung mit folgendem
Wortlaut:
10
Das Europäische Parlament,
– gestützt auf Artikel 10 und 17 des Vertrags
über die Europäische Union,
– unter Hinweis auf die Artikel 10 und 11 des
dem Beschluss des Rates vom 20. September 1976 in der
geänderten Fassung beigefügten Aktes zur Einführung
allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten des
Europäischen Parlaments,
– unter Hinweis auf die Erklärung der
Kommission vom 22. November 2012 zu den Wahlen zum
Europäischen Parlament im Jahr 2014,
– gestützt auf Artikel 110 Absatz 2
seiner Geschäftsordnung,
A. in der Erwägung, dass die Bürgerinnen und
Bürger auf Unionsebene unmittelbar von den Mitgliedern des
Europäischen Parlaments vertreten werden;
B. in der Erwägung, dass politische Parteien
auf europäischer Ebene zur Herausbildung eines europäischen
politischen Bewusstseins und zum Ausdruck des Willens der
Bürgerinnen und Bürger der Union beitragen;
C. in der Erwägung, dass der Präsident der
Europäischen Kommission vom Parlament auf Vorschlag des
Europäischen Rates mit qualifizierter Mehrheit gewählt wird,
der das Ergebnis der Wahlen zum Parlament berücksichtigen und
geeignete Konsultationen führen muss, bevor er einen
Kandidaten nominiert;
D. in der Erwägung, dass die Kommission als
Kollegium dem Europäischen Parlament verantwortlich ist;
E. in der Erwägung, dass das neue Parlament
genug Zeit haben muss, um sich im Vorfeld der Wahl des neuen
Kommissionspräsidenten zu positionieren;
F. in der Erwägung, dass die Wahl des
Kommissionspräsidenten in der konstituierenden Tagung des
Parlaments im Juli 2014 stattfinden sollte, damit die neue
Kommission ihr Amt am 1. November 2014 aufnehmen
kann;
G. in der Erwägung, dass das Parlament über
seine Zustimmung zum gesamten Kollegium der
Kommissionsmitglieder abstimmt, nachdem es die vom Rat im
Einvernehmen mit dem designierten Präsidenten auf der
Grundlage der Empfehlungen der Mitgliedstaaten
vorgeschlagenen Kandidaten gehört hat;
1. fordert die europäischen politischen
Parteien nachdrücklich auf, Kandidaten für das Amt des
Präsidenten der Kommission zu nominieren, und geht davon aus,
dass diese Kandidaten im parlamentarischen Wahlkampf eine
führende Rolle spielen, indem sie insbesondere ihr Programm
in allen Mitgliedstaaten der Union persönlich vorstellen;
hält es für äußerst wichtig, die politische Legitimität
sowohl des Parlaments als auch der Kommission zu stärken,
indem deren Wahl jeweils unmittelbarer mit der Entscheidung
der Wähler verknüpft wird;
2. fordert, dass möglichst viele Mitglieder der
nächsten Kommission aus den Reihen des Europäischen
Parlaments gestellt werden, um das Gleichgewicht zwischen den
beiden Kammern der Legislative widerzuspiegeln;
3. fordert den künftigen Präsidenten der
Kommission auf, dafür zu sorgen, dass in der Europäischen
Kommission ein ausgewogenes Verhältnis beider Geschlechter
herrscht; empfiehlt, dass jeder Mitgliedstaat sowohl einen
männlichen als auch einen weiblichen Kandidaten für das
Kollegium der nächsten Kommission vorschlägt;
4. vertritt angesichts der durch den Vertrag
von Lissabon eingeführten neuen Modalitäten für die Wahl der
Europäischen Kommission und des sich demzufolge ändernden
Verhältnisses zwischen Parlament und Kommission ab den Wahlen
2014 die Ansicht, dass verlässliche Mehrheiten im Parlament
für die Stabilität der Legislativverfahren der Union und das
reibungslose Funktionieren ihrer Exekutive von entscheidender
Bedeutung sein werden, und fordert die Mitgliedstaaten daher
auf, in ihrem Wahlrecht gemäß Artikel 3 des Aktes zur
Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten
der Versammlung geeignete und angemessene Mindestschwellen
für die Zuteilung der Sitze festzulegen, um dem in den Wahlen
zum Ausdruck gekommenen Wählerwillen gebührend Rechnung zu
tragen, bei gleichzeitiger Wahrung der Funktionalität des
Parlaments;
5. fordert den Rat auf, das Parlament dazu zu
konsultieren, ob die Wahlen entweder vom 15.-18. Mai
oder vom 22.-25. Mai 2014 abgehalten werden sollten;
6. beauftragt seinen Präsidenten, diese
Entschließung dem Europäischen Rat, dem Rat und der
Kommission sowie den Parlamenten und Regierungen der
Mitgliedstaaten zu übermitteln.
11
b) aa) Am 4. Juni 2013 brachten die
Fraktionen CDU/CSU, SPD, FDP und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN den
Entwurf eines Fünften Gesetzes zur Änderung des
Europawahlgesetzes (BTDrucks 17/13705) in den Bundestag ein,
der unter anderem anstelle der bisherigen
Fünf-Prozent-Sperrklausel in § 2 Abs. 7 EuWG eine
Drei-Prozent-Sperrklausel vorsieht. Zur Begründung wurde
ausgeführt: Seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom
9. November 2011 gebe es in Deutschland keine
Sperrklausel mehr. Mit der Aufforderung des Europäischen
Parlaments an die Mitgliedstaaten zur Festlegung einer
geeigneten und angemessenen Mindestschwelle sei jedoch eine
für die Frage der weiteren Beibehaltung einer Sperrklausel
maßgebliche Veränderung der Verhältnisse eingetreten, was zu
einer gegenüber der Rechtslage im Jahr 2011 abweichenden
verfassungsrechtlichen Beurteilung führe. Die einbringenden
Fraktionen machten daher von der Möglichkeit zur Einführung
einer Mindestschwelle aus Art. 3 des Direktwahlaktes
Gebrauch. Damit werde den Grundsätzen der
Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der
politischen Parteien bei gleichzeitiger Wahrung der
Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments Rechnung
getragen. Die in der Entschließung des Europäischen
Parlaments zum Ausdruck kommende Entwicklung laufe auf eine
stärkere antagonistische Profilierung von Regierung und
Opposition hinaus, was zum Zeitpunkt der Entscheidung vom
9. November 2011 noch nicht konkret absehbar gewesen
sei. Neben der zunehmenden Bedeutung des Europäischen
Parlaments bewirke das neue Verfahren zur Wahl des
Kommissionspräsidenten eine weitere Politisierung der Arbeit
des Parlaments. Angesichts der Aufstellung von Kandidaten für
das Amt des Kommissionspräsidenten durch die europäischen
Fraktionen sei in der parlamentarischen Praxis nicht mehr mit
einer Konsensbildung zwischen den beiden großen Fraktionen zu
rechnen, sondern von einer Erschwerung der erforderlichen
Mehrheitsbildung auszugehen. Damit steige bei einer starken
Zersplitterung des Parlaments das Risiko einer anhaltenden
Blockade der parlamentarischen Willensbildung. Dieser konkret
möglichen Funktionsbeeinträchtigung entgegenzuwirken,
rechtfertige die Einschränkung der Erfolgswertgleichheit der
Wahl. Der Bundestag wolle durch die Mindestschwelle die vom
Europäischen Parlament angestrebte weitere Politisierung und
Personalisierung als legitimen Schritt im Hinblick auf das
Leitbild der „Verwirklichung einer immer engeren Union der
Völker Europas“ (Art. 1 EUV) unterstützen und seiner
Mitverantwortung für die Funktionsfähigkeit des Europäischen
Parlaments gerecht werden.
12
bb) Mit einem Änderungsantrag zum
Gesetzentwurf schlug die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im
Innenausschuss eine abgemilderte Sperrklausel vor
(Ausschussdrucksache 17(4)761; vgl. BTDrucks 17/13935,
S. 4 f.). Danach sollte die Sperrklausel nicht
eingreifen, wenn zu erwarten ist, dass es nicht zu einer
Zersplitterung des Europäischen Parlaments kommt, weil
gleichzeitig in zur Fraktionsbildung ausreichender Anzahl
Abgeordnete aus anderen Mitgliedstaaten in das Parlament
einziehen, die der gleichen politischen Richtung angehören.
Der Innenausschuss lehnte diesen Antrag ab (vgl. BTDrucks
17/13935, S. 4).
13
cc) Im Gesetzgebungsverfahren äußerten sich
die von den Fraktionen benannten Sachverständigen
Prof. Dr. Dr. h.c. Werner Heun, Prof. Dr.
Bernd Grzeszick, LL.M., Prof. Dr. Franz Mayer,
LL.M., Prof. Dr. Dres. h.c. Hans-Jürgen Papier,
Prof. Dr. Christoph Schönberger sowie Wilko Zicht
(Protokoll des Innenausschusses Nr. 17/110). Abgesehen
vom Sachverständigen Wilko Zicht sprachen sie sich in
kritischer Auseinandersetzung mit den Gründen des Urteils vom
9. November 2011 mit unterschiedlichen Akzentsetzungen
für die Verfassungsmäßigkeit der Einführung einer
Drei-Prozent-Hürde und gegen den Alternativentwurf aus. Das
Risiko einer erneuten Aufhebung der Norm durch das
Bundesverfassungsgericht sei einzugehen, da ein weiteres
Verfahren die Chance biete, zu klareren Anforderungen an die
Rechtfertigung für eine Ausnahme von der Wahlrechtsgleichheit
und Chancengleichheit der politischen Parteien zu gelangen.
Der Ausgang eines neuen Verfahrens sei wegen der knappen
Mehrheitsverhältnisse im Senat und des Fehlens einer
ständigen und kontinuierlichen Rechtsprechung zu
Sperrklauseln nicht sicher vorauszusehen. Der
Wiedereinführung einer Sperrklausel stehe jedenfalls nicht
die Bindungswirkung aus § 31 BVerfGG entgegen, da es
sich nicht um eine inhaltsgleiche Normwiederholung handele.
Zwar beurteilten die Sachverständigen die Annahme einer
entscheidungserheblichen Änderung der Verhältnisse angesichts
des kurzen Zeitraums seit der Entscheidung vom
9. November 2011 kritisch; sie tendierten aber zu der
Auffassung, dass die in der neuen Verfahrensweise zur Wahl
des Kommissionspräsidenten angelegten Entwicklungen in der
Senatsentscheidung vom 9. November 2011 unzureichend
gewürdigt worden seien. Im Hinblick darauf gewinne die
- rechtlich unverbindliche - Entschließung des
Europäischen Parlaments an Bedeutung. Zu berücksichtigen sei
auch die allgemeine Entwicklung des europäischen
Institutionengefüges. Das Europäische Parlament habe nicht
zuletzt durch den Vertrag von Lissabon stetig an Bedeutung
und Einfluss gewonnen. Zudem schaffe der Gesetzgeber erstmals
eine eigenständige, allein an der Problemlage in der
Europäischen Union orientierte Regelung. Die geringere
Zugangshürde sei verhältnismäßig und räume eventuelle
Bedenken aus, im Parlament befindliche Parteien könnten durch
Sperrklauseln versuchen, sich gegen Konkurrenz zu
schützen.
14
dd) Der Deutsche Bundestag nahm den
Gesetzentwurf in der Plenarsitzung vom 13. Juni 2013
gemäß der Empfehlung des Innenausschusses (BTDrucks 17/13935)
an (PlenProt 17/246, S. 31430 ff.). Die hier
maßgebliche Bestimmung des § 2 Abs. 7 EuWG trat als
Art. 1 Nr. 2 Buchstabe d des Fünften Gesetzes
zur Änderung des Europawahlgesetzes vom 7. Oktober 2013
(BGBl I S. 3749) am 10. Oktober 2013 in Kraft
und hat folgenden Wortlaut:
15
§ 2
Wahlsystem, Sitzverteilung
(1) – (6) …
(7) Bei der Verteilung der Sitze auf die
Wahlvorschläge werden nur Wahlvorschläge berücksichtigt, die
mindestens 3 Prozent der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen
Stimmen erhalten haben.
16
1. Die Antragstellerinnen und Beschwerdeführer
halten § 2 Abs. 7 EuWG für verfassungswidrig und
tragen zur Begründung im Wesentlichen übereinstimmend
vor:
17
a) Maßstab für die verfassungsrechtliche
Überprüfung der Drei-Prozent-Sperrklausel sei die in
Art. 3 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 GG
verbürgte Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit
politischer Parteien in der Auslegung des
Bundesverfassungsgerichts im Urteil vom 9. November
2011. Aus den dort genannten Gründen und aufgrund einer
inzwischen gefestigten Rechtsprechung gebiete das Risiko
eines Missbrauchs parlamentarischer Macht durch die
politischen Parteien eine strikte verfassungsgerichtliche
Prüfung. Der schwerwiegende Eingriff in die Grundsätze der
Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit politischer
Parteien könne auch nach den aktuellen Gegebenheiten nicht
mit Aspekten der Sicherung der Funktionsfähigkeit des
Europäischen Parlaments gerechtfertigt werden. Die
rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten seien seit dem
Urteil vom 9. November 2011 unverändert, so dass für die
Wiedereinführung einer Sperrklausel kein Raum sei. Das
Bundesverfassungsgericht habe bei der Entscheidung im Jahr
2011 den Vertrag von Lissabon vom 1. Dezember 2009 und
die seither im Vertrag über die Europäische Union verankerten
primärrechtlichen Bestimmungen berücksichtigt und die für die
achte Wahlperiode geltenden Vorschriften, insbesondere die
Begrenzung der Gesamtzahl der Abgeordneten und der
mitgliedstaatlichen Kontingente sowie die neuen Modalitäten
zur Wahl des Kommissionspräsidenten, in den Blick genommen.
Soweit auf die künftige Politisierung der europäischen
Institutionen durch die Aufstellung von Spitzenkandidaten für
das Amt des Kommissionspräsidenten abgestellt werde, deren
Vereinbarkeit mit dem geltenden Vertragsrecht insbesondere
von den Beschwerdeführern im Verfahren 2 BvR 2221/13
bezweifelt wird, würden lediglich mögliche Entwicklungen und
nicht tatsächliche Gegebenheiten benannt. Die Entstehung
eines Antagonismus zwischen Regierungs- und
Oppositionsfraktionen sowie das Risiko einer Blockade der
politischen Willensbildung seien bloße Spekulation. Ob und
inwieweit die Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments
beeinträchtigt wäre, sei nicht absehbar. Das im stark
beschleunigten Verfahren ergangene Gesetz beruhe auf
Mutmaßungen und bleibe Nachweise schuldig.
18
Die Entschließung des Europäischen Parlaments
vom 22. November 2012 sei als rechtlich unverbindliche
Erklärung gerade vor dem Hintergrund, dass das Parlament
durchaus verbindliche Regelungen treffen könnte, ohne
Bedeutung. Die Mitgliedstaaten treffe keine Verantwortung für
die Sicherung der Funktionsfähigkeit des Europäischen
Parlaments, wenn dieses trotz des Auftrags zur Schaffung
eines gemeinsamen Wahlrechts in Art. 223 AEUV untätig
bleibe. Wenn überhaupt, könne sich eine Verantwortung der
Mitgliedstaaten nur auf die primärrechtlich verankerten
Wahlrechtsgrundsätze erstrecken. Danach wäre Deutschland in
besonderer Weise verpflichtet, den Grundgedanken der
Verhältniswahl umzusetzen und eine möglichst breite
Repräsentation sämtlicher politischer Auffassungen zu
gewährleisten, weil dies den kleineren Mitgliedstaaten
aufgrund ihrer geringen Sitzzahl von vornherein verwehrt sei.
Aufgrund der hohen Bedeutung der Offenheit des politischen
Prozesses und für die Sicherung der Funktionsfähigkeit des
demokratischen Systems sei die Aufrechterhaltung des
politischen Wettbewerbs unabdingbar. Eine Kandidatur von
„Spaßparteien“ sei zwecks Gewährleistung einer
gleichberechtigten Teilnahme aller Parteien am politischen
Prozess hinzunehmen. Dies müsse umso mehr gelten, als die
Teilnahme an Europawahlen kleineren Parteien ohnehin durch
faktische Sperrklauseln und weitere Hürden wie das
Unterschriftenerfordernis (§ 9 Abs. 5 EuWG)
erschwert werde.
19
b) Überwiegend messen die Antragstellerinnen
und Beschwerdeführer dem Urteil vom 9. November 2011 und
seinen tragenden Gründen zudem eine Bindungswirkung zu, die
die erneute Einführung einer Mindestschwelle als verbotene
Normwiederholung und nach dem Gebot der Verfassungsorgantreue
von vornherein ausschließe.
20
2. a) Die Anträge in den Organstreitverfahren
und die Verfassungsbeschwerden sind dem Bundespräsidenten,
dem Deutschen Bundestag, dem Bundesrat und der
Bundesregierung zugestellt worden, ferner den
Bundesministerien des Innern und der Justiz, allen
Landesregierungen und Senaten sowie den Bundesverbänden der
im Deutschen Bundestag und Europäischen Parlament vertretenen
und weiteren deutschen Parteien, die in mindestens einem
Landtag vertreten sind oder einen Anspruch auf staatliche
Teilfinanzierung haben (§ 18 Abs. 4 Satz 1
PartG). Das Europäische Parlament, die Europäische Kommission
und der Europäische Rat haben ebenfalls Gelegenheit zur
Äußerung erhalten. Stellung genommen hat lediglich der
Deutsche Bundestag.
21
b) Der Deutsche Bundestag ist der Auffassung,
die Drei-Prozent-Sperrklausel sei eine mittlere und den
Verhältnissen des Jahres 2013 angepasste Lösung, die schon
keinen Eingriff in die bei Wahlen zum Europäischen Parlament
geltenden Gleichheitsgewährleistungen des Grundgesetzes
darstelle. Eine umfassende Bindung des deutschen
Europawahlgesetzgebers an die Erfolgswertgleichheit sei weder
auf der Ebene des Grundgesetzes noch auf der europäischen
Ebene angeordnet. Selbst wenn dies anders beurteilt werde,
müsse eine nachvollziehbare Vorsorge gegen
Funktionsbeeinträchtigungen des Parlaments als Rechtfertigung
einer Differenzierung ausreichen, zumal sich die
Eingriffsintensität durch die Absenkung der Sperrklausel auf
drei Prozent erheblich verringert habe.
22
aa) Seit Inkrafttreten des Grundgesetzes habe
es in Deutschland keine Wahl zu gesetzgebenden Körperschaften
ohne Sperrklausel gegeben, was eine bestimmte
Wahlrechtstradition wiedergebe. Nach der hierzu gegenläufigen
Entscheidung vom 9. November 2011 habe das Europäische
Parlament in der Entschließung vom 22. November 2012
eine klare Aussage zur Erforderlichkeit von Sperrklauseln zur
Wahrung seiner eigenen Funktionalität getroffen. Dieses
Anliegen werde von der Kommission unterstützt, die die
Aufstellung von Kandidaten für das Amt des
Kommissionspräsidenten durch die europäischen Parteien
empfehle. Die europäischen Parteien hätten die Empfehlung
aufgegriffen; die Nominierungsprozesse seien bereits im
Gange.
23
Das Parteiensystem in Deutschland sei zum
aktuellen Zeitpunkt nicht mehr mit demjenigen des Jahres 2009
vergleichbar, weil die Sperrklausel nicht mehr nur von den im
Bundestag vertretenen Parteien überwunden werden könne. Von
der Mindestschwelle seien nur noch Parteien betroffen, deren
Wahlerfolg so gering sei, dass sie auch in keinem anderen
Mitgliedstaat der Union einen Sitz erringen könnten. Neben
Deutschland verfügten 14 weitere Mitgliedstaaten über formale
Sperrklauseln von drei bis fünf Prozent, vier Mitgliedstaaten
hätten funktional äquivalente Regelungen. Die übrigen neun
Mitgliedstaaten hätten zwar keine formale Regelung, in ihnen
werde jedoch wegen ihrer niedrigen Sitzzahl größtenteils eine
faktische Sperrklausel in zweistelliger Höhe wirksam.
Lediglich Spanien, Portugal und die Niederlande hätten
faktische Sperrklauseln von unter fünf Prozent und dennoch
aus politischen Gründen auf formale Sperrklauseln oder
äquivalente Maßnahmen verzichtet.
24
Das Europäische Parlament sei bisher nur
aufgrund der dargestellten Sperrklauseln und äquivalenten
Regelungen in allen Mitgliedstaaten funktionsfähig gewesen.
Durchschnittlich seien etwa sechs Parteien aus einem
Mitgliedstaat im Europäischen Parlament vertreten, die die
großen politischen Richtungen abdeckten. Der Wegfall von
Sperrklauseln in den weiteren größeren und mittleren
Mitgliedstaaten hätte vergleichbare Effekte zur Folge, so
dass mit 40 bis 80 zusätzlichen nationalen Parteien und
insgesamt mit weit mehr als 160 Parteien zu rechnen
wäre. Hierdurch sei die Funktionsfähigkeit des Europäischen
Parlaments handgreiflich gefährdet, zumal es sich um
politische Kräfte handele, die nicht ohne weiteres in die
bestehenden Fraktionen integriert werden könnten.
25
bb) Der verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstab
sei zurückhaltender und flexibler als bislang vom
Bundesverfassungsgericht angenommen. Hieran gemessen liege
schon kein Eingriff in die Wahlrechtsgleichheit vor. Die
angegriffene Sperrklausel beeinträchtige weder den gleichen
Zählwert noch die gleiche Erfolgschance. Ebenso wenig sei die
Chancengleichheit politischer Parteien betroffen, weil die
Hürde für alle Parteien gleichermaßen gelte und wegen ihrer
abgesenkten Höhe von jeder nennenswerten Partei übersprungen
werden könne. Das Grundgesetz gebe dadurch, dass es keine
Vorschriften über die Wahlen zum Europäischen Parlament
enthalte, einen klaren Hinweis auf eine zurückgenommene
verfassungsrechtliche Determination und eine dementsprechend
beschränkte verfassungsrechtliche Überprüfbarkeit, was die
Rechtsprechung nicht hinreichend würdige. Für das deutsche
Europawahlgesetz gelte ein bereichsspezifischer Maßstab des
allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes aus Art. 3
Abs. 1 GG. Dieser gewährleiste allein den gleichen
Zählwert und die gleiche Erfolgschance, enthalte aber kein
verfassungsrechtliches Gebot des gleichen tatsächlichen
Erfolgswerts. Die nationale Rechtsprechung zur
Wahlrechtsgleichheit sei nicht auf das Europawahlgesetz
übertragbar. Auch im Direktwahlakt oder in späteren
europäischen Vertragstexten sei die Erfolgswertgleichheit
nicht verankert worden. Der Verweis auf das
Verhältniswahlsystem im Direktwahlakt enthalte keine
Entscheidung für die Erfolgswertgleichheit, wie sich darin
zeige, dass nach Art. 3 die Einführung von Sperrklauseln
von bis zu 5 % und nach Art. 2 eine Mandatsvergabe
in regionalen Wahlkreisen erlaubt seien. Auch der Europäische
Gerichtshof für Menschenrechte fordere bei Wahlregelungen
keine strikte Erfolgswertgleichheit. Die Forderung nach einer
strikten Erfolgswertgleichheit stelle vor diesem Hintergrund
einen deutschen Sonderweg dar, der unter Berücksichtigung des
Konzepts der offenen Staatlichkeit und der Grundsätze der
Europa- und Völkerrechtsfreundlichkeit nicht beschritten
werden dürfe.
26
cc) Selbst wenn man von der Verankerung der
Erfolgswertgleichheit im allgemeinen Gleichheitssatz und
mithin von einem Eingriff ausgehen wolle, müsse eine
nachvollziehbare Vorsorge gegen Funktionsbeeinträchtigungen
des Parlaments für die Rechtfertigung einer Differenzierung
ausreichen, zumal sich die Eingriffsintensität durch die
Absenkung der Sperrklausel auf 3 % erheblich verringert
habe. Die geringe Eingriffsintensität werde ferner durch
einen Vergleich zu der Situation in anderen Mitgliedstaaten
deutlich, wo deutlich größere Anteile der Stimmen ohne
Erfolgswert blieben.
27
Zudem sei im Direktwahlakt - und zwar
abschließend - entschieden, dass die spezifischen
Aufgaben und Kompetenzen des Europäischen Parlaments dem
Grunde nach mitgliedstaatliche Maßnahmen zur Vorsorge gegen
dessen Funktionsbeeinträchtigung rechtfertigten. An diese
Bewertung des europäischen Gesetzgebers sei die
Bundesrepublik Deutschland gebunden, sofern nicht spezifische
nationale Gründe entgegenstünden. Derartige Gründe seien von
den hierfür darlegungs- und beweisbelasteten
Antragstellerinnen und Beschwerdeführern nicht geltend
gemacht worden und auch nicht ersichtlich.
28
Die im Jahre 2002 getroffene normative
Entscheidung auf europäischer Ebene müsse angesichts der
seither ausgebauten Aufgaben und Einflussmöglichkeiten des
Europäischen Parlaments erst recht gelten. Ferner beschränke
der Direktwahlakt die Zulässigkeit der verfassungsrechtlichen
Überprüfung von Sperrklauseln in den Mitgliedstaaten auf die
Prüfung, ob eine Sperrklausel entsprechend den spezifischen
Besonderheiten des Mitgliedstaats der Höhe nach
unverhältnismäßig angesetzt sei. Dies sei jedenfalls bei der
angegriffenen Sperrklausel nicht der Fall.
29
Wollte der Senat Art. 3 des
Direktwahlaktes anders als dargelegt auslegen, sei er
verpflichtet, eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der
Europäischen Union einzuholen. Zur Auslegung des Art. 3
des Direktwahlaktes gebe es keine einheitliche Beurteilung
und Rechtsprechung, auch gebe es keine Gerichtsentscheidung
in der Europäischen Union, die der Norm den hier erläuterten
Gehalt abgesprochen habe.
30
3. In der mündlichen Verhandlung vom
18. Dezember 2013 haben die Antragstellerinnen und
Beschwerdeführer sowie der Deutsche Bundestag ihren Vortrag
vertieft und ergänzt. Das Bundesverfassungsgericht hat
Prof. em. Dr. Dr. h.c. Beate Kohler,
Prof. Dr. Andreas Maurer, Prof. Dr. Hermann
Schmitt und Prof. Dr. Thomas Poguntke als
sachverständige Auskunftspersonen (§ 27a BVerfGG)
gehört. Geäußert haben sich ferner der Präsident des
Europäischen Parlaments Martin Schulz sowie die Abgeordneten
des Europäischen Parlaments Elmar Brok, Reinhard Bütikofer
und Klaus-Heiner Lehne.
31
Der Antrag der Antragstellerinnen zu 2., 3.,
4., 5., 6., 7. und 9. in dem Organstreitverfahren 2 BvE
6/13 ist unzulässig. Die Anträge im Verfahren 2 BvE 8/13
und 2 BvE 12/13 sind unzulässig, soweit sie sich gegen
den Bundesrat und den Bundespräsidenten richten. Der Antrag
der übrigen Antragstellerinnen im Verfahren 2 BvE 6/13
und die Anträge in den weiteren Organstreitverfahren, soweit
sie sich gegen den Deutschen Bundestag richten, sowie die
Verfassungsbeschwerden sind zulässig. Der Beitritt im
Verfahren 2 BvE 7/13 ist gemäß § 65 Abs. 1
BVerfGG zulässig (vgl. BVerfGE 120, 82
).
32
Das Organstreitverfahren 2 BvE 6/13 ist
für die Antragstellerinnen zu 2., 3., 4., 5., 6., 7. und 9.
nicht jeweils durch ihren satzungsgemäßen Vertreter oder
durch ihren Vorstand und damit nicht wirksam eingeleitet
worden. Die Einleitung eines Verfassungsrechtsstreits einer
politischen Partei gehört grundsätzlich zu der dem Vorstand
einer Partei obliegenden Geschäftsführung (vgl. BVerfGE 24,
300 ). Der Vorstand vertritt den Gebietsverband
gemäß § 11 Abs. 3 Satz 2 PartG in Verbindung
mit § 26 Abs. 1 Satz 2 und 3 BGB gerichtlich
und außergerichtlich, soweit nicht die Satzung eine
abweichende Regelung trifft.
33
Die Satzungen der Antragstellerinnen zu 3.,
4., 5. und 9. enthalten jeweils Regelungen, wonach mehrere
Personen aus dem Vorstand gemeinschaftlich vertretungsbefugt
sind (§§ 22, 23 der Satzung der Antragstellerin zu 3.;
§ 26 Abs. 4 der Satzung der Antragstellerin zu 4.;
§ 9 der Satzung der Antragstellerin zu 5.; § 7 der
Satzung der Antragstellerin zu 9.). In den Satzungen der
Antragstellerinnen zu 6. und 7. findet sich keine
Vertretungsregelung, so dass es bei der gesetzlich vorgesehen
Vertretung durch den Vorstand bleibt. Für die genannten
Antragstellerinnen verfahrenseinleitend tätig geworden ist
aber nur jeweils eine Person. Für die Antragstellerin zu 2.
ist die Vertretungsbefugnis des allein tätig gewordenen
zweiten Vorsitzenden nicht ausreichend dargelegt, weil die
Satzung trotz Aufforderung nicht übersandt worden und auch
sonst nicht ermittelbar ist.
34
Soweit sich die Anträge in den Verfahren
2 BvE 8/13 und 2 BvE 12/13 gegen den Bundesrat und
den Bundespräsidenten richten, fehlt es an der ausreichenden
Darlegung der Antragsbefugnis.
35
Die Antragsbefugnis im Organstreit gemäß
§ 64 Satz 1 BVerfGG ist gegeben, wenn die
Antragsteller schlüssig behaupten, dass sie und der
Antragsgegner an einem verfassungsrechtlichen
Rechtsverhältnis unmittelbar beteiligt sind und dass der
Antragsgegner hieraus erwachsende eigene verfassungsmäßige
Rechte und Zuständigkeiten der Antragsteller durch die
beanstandete Maßnahme oder das Unterlassen verletzt oder
unmittelbar gefährdet hat (vgl. im Einzelnen BVerfG,
Beschluss des Zweiten Senats vom 17. September 2013 -
2 BvR 2436/10, 2 BvE 6/08 -, NVwZ 2013,
S. 1468, Rn. 160 ff.). An einer solchen
schlüssigen Behauptung fehlt es hier. Die Antragstellerinnen
haben die Möglichkeit einer Verletzung ihrer Rechte durch die
Beteiligung von Bundesrat und Bundespräsident im
Gesetzgebungsverfahren nicht dargelegt.
36
Die Anträge in den Organstreitverfahren,
soweit sie zulässig sind, und die Verfassungsbeschwerden
haben Erfolg. Die Sperrklausel, die eine Berücksichtigung von
Parteien und politischen Vereinigungen mit einem Ergebnis von
unter 3 % der gültigen Stimmen von der Sitzvergabe
ausschließt und damit zugleich den auf diese entfallenden
Stimmen ihre wahlrechtliche Bedeutung nimmt, verstößt gegen
die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der
Chancengleichheit der politischen Parteien.
37
Das Bundesverfassungsgericht hat die
verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstäbe für die
Rechtfertigung eines Eingriffs in die Wahlrechtsgleichheit
und die Chancengleichheit der politischen Parteien in seinem
Urteil vom 9. November 2011 in Fortsetzung seiner
Rechtsprechung (vgl. BVerfGE 120, 82 m.w.N.>) in Bezug auf die Fünf-Prozent-Sperrklausel im
Europawahlrecht konkretisiert (vgl. BVerfGE 129, 300
) und mit Urteil vom 25. Juli 2012
in anderem Zusammenhang bestätigt (vgl. BVerfGE 131, 316
). Dieser Prüfungsmaßstab ist auch hier
anzuwenden. Die Einführung einer Drei-Prozent-Sperrklausel
nach Nichtigerklärung der Fünf-Prozent-Sperrklausel ist nicht
bereits wegen eines Verstoßes gegen das Verbot der
Normwiederholung oder das Gebot der Organtreue zu beanstanden
(1.). Der verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstab ist entgegen
dem Vortrag des Deutschen Bundestages nicht durch
verbindliche Vorgaben des Unionsrechts eingeschränkt (2.).
Die in der Entscheidung vom 9. November 2011
formulierten Maßstäbe sind auf die Drei-Prozent-Sperrklausel
im Europawahlrecht übertragbar und auch der Prüfung ihrer
Rechtfertigung zugrundezulegen (3.).
38
1. Der Gesetzgeber war nicht bereits wegen der
Bindungswirkung des Urteils vom 9. November 2011 gemäß
§ 31 Abs. 1 BVerfGG daran gehindert, die
angegriffene Drei-Prozent-Sperrklausel an die Stelle der für
nichtig erklärten Fünf-Prozent-Sperrklausel zu setzen. Es
kann dahingestellt bleiben, unter welchen Voraussetzungen er
nach Nichtigerklärung einer Norm eine solche inhaltsgleich
erneut erlassen kann (vgl. dazu einerseits BVerfGE 1, 14
, andererseits BVerfGE 77, 84 ;
96, 260 ). Die abgesenkte Mindestschwelle stellt
bereits keine inhaltsgleiche Normwiederholung dar. Eine
Drei-Prozent-Sperrklausel kann sich anders als eine
Fünf-Prozent-Sperrklausel auswirken und bedarf deshalb
gesonderter sachlicher Würdigung. Es trifft zwar zu, dass
Erwägungen des Urteils vom 9. November 2011 nahelegen,
dass Sperrklauseln jeder Art im deutschen Europawahlrecht
unter den gegebenen Umständen vor Art. 3 Abs. 1 und
Art. 21 Abs. 1 GG keinen Bestand haben können. Dies
enthebt den Senat jedoch nicht der Pflicht, die veränderte
Gesetzeslage als solche und im Hinblick auf die Behauptung
veränderter Umstände erneut zu prüfen.
39
Eine Grenze der legislativen
Gestaltungsfreiheit ergibt sich hier auch nicht aus dem
Grundsatz der Organtreue. Der Gesetzgeber hat entgegen dem
Vortrag einiger Antragstellerinnen die Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts zur Fünf-Prozent-Sperrklausel nicht
bewusst missachtet, sondern gerade in Auseinandersetzung mit
dem Urteil vom 9. November 2011 gehandelt und damit
nicht gegen seine verfassungsrechtliche Rücksichtnahmepflicht
(vgl. hierzu BVerfGE 90, 286 ) verstoßen. Daher
kann offen bleiben, unter welchen Voraussetzungen im
Einzelnen ein Verstoß gegen den Grundsatz der Organtreue
darin liegen könnte, dass der Gesetzgeber sich über eine
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts und ihre tragenden
Gründe ohne nähere Auseinandersetzung hinwegsetzt, und welche
Rechtsfolgen ein solcher Verstoß nach sich zöge.
40
2. Das Europawahlgesetz ist deutsches
Bundesrecht und als solches am Grundgesetz und den darin
enthaltenen Grundsätzen der Wahlrechtsgleichheit und
Chancengleichheit der politischen Parteien zu messen. Die
verfassungsrechtliche Prüfung der Sperrklausel in § 2
Abs. 7 EuWG ist entgegen der - im vorliegenden
Verfahren erstmals vorgetragenen - Auffassung des
Deutschen Bundestages auch nicht durch verbindliche
europarechtliche Vorgaben eingeschränkt (vgl. BVerfGE 129,
300 ).
41
a) Gemäß Art. 8 Abs. 1 des
Direktwahlaktes bestimmt sich das Wahlverfahren
- vorbehaltlich unionsrechtlicher Vorgaben und der
Vorschriften des Direktwahlaktes - in jedem
Mitgliedstaat nach den innerstaatlichen Vorschriften. Danach
gibt der Direktwahlakt nur einen Gestaltungsrahmen für den
Erlass nationaler Wahlrechtsvorschriften vor, die selbst aber
den verfassungsrechtlichen Bindungen des jeweiligen
Mitgliedstaates unterliegen (vgl. BVerfGE 129, 300
). Dass die von Seiten des Unionsrechts durch
Art. 3 des Direktwahlaktes eröffnete Möglichkeit, eine
Sperrklausel von bis zu 5 % der abgegebenen Stimmen
festzulegen, zugleich deren verfassungsrechtliche
Zulässigkeit nach dem jeweiligen mitgliedstaatlichen Recht
impliziert, lässt sich dem Wortlaut des Direktwahlaktes nicht
entnehmen. Für eine solche Auslegung gibt es auch keine
anderen Hinweise, vielmehr spricht alles dafür, dass die Norm
so zu verstehen ist, wie der Wortlaut nahe legt.
42
Insbesondere spricht die Entstehungsgeschichte
der Neufassung des Direktwahlaktes eindeutig gegen die vom
Deutschen Bundestag vorgeschlagene Auslegung. Das Europäische
Parlament hatte mit Entschließung vom 15. Juli 1998
einen eigenen Entwurf für ein Wahlverfahren auf Grundlage
gemeinsamer Grundsätze vorgelegt (vgl. ABl C 292 vom
21. September 1998, S. 66). Dieser sah folgenden
Art. 5 vor: „Für die Sitzvergabe kann eine
Mindestschwelle festgelegt werden, die jedoch landesweit
nicht mehr als 5 % der abgegebenen Stimmen betragen
darf.“ Diesem Regelungsvorschlag korrespondiert der fünfte
Erwägungsgrund der Entschließung, mit dem das Europäische
Parlament, was die Einführung einer Sperrklausel betrifft,
ausdrücklich darauf hinweist, dass diese „auf fakultativer
Basis erfolgen muss und auf jeden Fall landesweit nicht bei
über 5 % der abgegebenen Stimmen liegen darf“. Dieser
Entwurf wurde vom Rat zur Kenntnis genommen und hat nahezu
unverändert Eingang in Art. 3 der Neufassung des
Direktwahlaktes durch die Ratsbeschlüsse vom 25. Juni
2002 und 23. September 2002 gefunden.
43
Sinn und Zweck der Regelung ist demnach nicht
eine Ermächtigung der mitgliedstaatlichen Gesetzgeber zur
Schaffung einer Sperrklausel in dieser Höhe unter
gleichzeitiger Entbindung von den Vorgaben des jeweiligen
nationalen Verfassungsrechts. Sie beschränkt vielmehr den
Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten im Gegensatz zur
ursprünglichen Fassung des Direktwahlaktes in der Frage der
maximal zulässigen Höhe einer Sperrklausel (vgl. Schreiber,
NVwZ 2004, S. 21 ) und fügt sich damit in die
mit dessen Novellierung verbundene Verpflichtung der
Mitgliedstaaten auf das Verhältniswahlrecht ein, die in
Art. 1 Abs. 1 und Art. 8 Abs. 2 des
Direktwahlaktes Ausdruck gefunden hat.
44
b) Eine Vorlage an den Gerichtshof der
Europäischen Union gemäß Art. 267 AEUV steht danach
offenkundig nicht im Raum (vgl. EuGH, Urteil vom
6. Oktober 1982 - C.I.L.F.I.T. - Rs. 283/81,
Slg. 1982, S. 3415, Rn. 16 ff.). Der
Wortlaut aller (gleichermaßen verbindlichen)
Originalfassungen, wonach die Mitgliedstaaten eine
Mindestschwelle von landesweit höchstens 5 % der
abgegebenen Stimmen festlegen „können“ (vgl. exemplarisch die
französische und englische Fassung: „Les États membres
peuvent prévoir la fixation d’un seuil minimal pour
l‘attribution de sièges.“; „Member States may set a minimum
treshold for the allocation of seats.”), also insbesondere
nicht festlegen „sollen“, ist eindeutig und unterliegt keinen
Auslegungszweifeln.
45
3. Die dem Urteil vom 9. November 2011
zugrunde liegenden Maßstäbe (a)) beanspruchen Geltung auch im
vorliegenden Verfahren (b)).
46
a) aa) Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl,
der sich für die Wahl der deutschen Abgeordneten des
Europäischen Parlaments aus Art. 3 Abs. 1 GG in
seiner Ausprägung als Gebot formaler Wahlrechtsgleichheit
ergibt (vgl. BVerfGE 51, 222 ), sichert
die vom Demokratieprinzip vorausgesetzte Egalität der Bürger
(vgl. BVerfGE 41, 399 ; 51, 222 ; 85,
148 ; 99, 1 ) und ist eine der
wesentlichen Grundlagen der Staatsordnung (vgl. BVerfGE 6, 84
; 11, 351 ). Er gebietet, dass alle
Wahlberechtigten das aktive und passive Wahlrecht möglichst
in formal gleicher Weise ausüben können, und ist im Sinne
einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen (vgl.
BVerfGE 51, 222 ; 78, 350 ; 82,
322 ; 85, 264 ). Aus dem Grundsatz der
Wahlrechtsgleichheit folgt für das Wahlgesetz, dass die
Stimme eines jeden Wahlberechtigten grundsätzlich den
gleichen Zählwert und die gleiche rechtliche Erfolgschance
haben muss. Alle Wähler sollen mit der Stimme, die sie
abgeben, den gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis haben
(BVerfGE 129, 300 ).
47
Bei der Verhältniswahl verlangt der Grundsatz
der Wahlrechtsgleichheit darüber hinaus, dass jeder Wähler
mit seiner Stimme auch den gleichen Einfluss auf die
Zusammensetzung der zu wählenden Vertretung haben muss (vgl.
BVerfGE 16, 130 ; 95, 335 ). Ziel des
Verhältniswahlsystems ist es, dass alle Parteien in einem
möglichst den Stimmenzahlen angenäherten Verhältnis in dem zu
wählenden Organ vertreten sind. Zur Zählwertgleichheit tritt
im Verhältniswahlrecht die Erfolgswertgleichheit hinzu (vgl.
BVerfGE 120, 82 ; 129, 300 ).
48
bb) Aufgrund der durch europäisches Recht
(Art. 1 Abs. 1 des Direktwahlaktes) vorgegebenen
und in § 2 Abs. 1 EuWG angeordneten Verhältniswahl
ist der deutsche Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des
Europawahlgesetzes verpflichtet, für die Wahl der deutschen
Abgeordneten des Europäischen Parlaments grundsätzlich sowohl
die Zähl- als auch die Erfolgswertgleichheit der
Wählerstimmen sicherzustellen (BVerfGE 129, 300 ;
zur Erfolgswertgleichheit im nationalen Recht zuletzt BVerfGE
131, 316 ).
49
cc) Die von Art. 14 Abs. 2
UAbs. 1 Satz 3 EUV-Lissabon vorgesehene degressiv
proportionale Kontingentierung der auf die Mitgliedstaaten
entfallenden Sitze verlangt weder noch rechtfertigt sie
Abstriche vom wahlrechtlichen Grundsatz der
Erfolgswertgleichheit der Stimmen im Verhältnis zwischen den
Teilnehmern an der Wahl des deutschen Abgeordnetenkontingents
(vgl. BVerfGE 123, 267 ; 129, 300
).
50
dd) Der aus Art. 21 Abs. 1 GG
abzuleitende Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien und
die unter dem Gesichtspunkt demokratisch gleicher
Wettbewerbschancen auch für sonstige politische Vereinigungen
im Sinne des § 8 Abs. 1 EuWG gebotene
Chancengleichheit (Art. 3 Abs. 1 GG) verlangen,
dass jeder Partei, jeder Wählergruppe und ihren Wahlbewerbern
grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im gesamten
Wahlverfahren und damit gleiche Chancen bei der Verteilung
der Sitze eingeräumt werden. Das Recht der politischen
Parteien auf Chancengleichheit hängt eng mit den Grundsätzen
der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl zusammen, die ihre
Prägung durch das Demokratieprinzip erfahren. Deshalb muss in
diesem Bereich - ebenso wie bei der durch die Grundsätze
der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl verbürgten gleichen
Behandlung der Wähler - Gleichheit in einem strikten und
formalen Sinn verstanden werden. Wenn die öffentliche Gewalt
in den Parteienwettbewerb in einer Weise eingreift, die die
Chancen der politischen Parteien verändern kann, sind ihrem
Ermessen daher besonders enge Grenzen gezogen (BVerfGE 120,
82 ; 129, 300 ).
51
ee) Die Drei-Prozent-Sperrklausel in § 2
Abs. 7 EuWG bewirkt eine Ungleichgewichtung der
Wählerstimmen; zugleich wird durch die Sperrklausel der
Anspruch der politischen Parteien auf Chancengleichheit
beeinträchtigt. Die Sperrklausel bedarf daher - im
Grundsatz nicht anders als eine Fünf-Prozent-Sperrklausel
(vgl. zu dieser BVerfGE 129, 300 ) - der
Rechtfertigung.
52
ff) Zwischen Wahlrechtsgleichheit und
Chancengleichheit der Parteien besteht ein enger
Zusammenhang. Die verfassungsrechtliche Rechtfertigung von
Einschränkungen folgt den gleichen Maßstäben (vgl. BVerfGE
82, 322 ; 95, 408 ; 111, 54
; 124, 1 ; 129, 300 ).
53
(1) Der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit
unterliegt ebenso wie der Grundsatz der Chancengleichheit der
politischen Parteien keinem absoluten Differenzierungsverbot.
Allerdings folgt aus dem formalen Charakter der
Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien,
dass dem Gesetzgeber bei der Ordnung des Wahlrechts nur ein
eng bemessener Spielraum für Differenzierungen verbleibt. Bei
der Prüfung, ob eine Differenzierung innerhalb der
Wahlrechtsgleichheit gerechtfertigt ist, ist grundsätzlich
ein strenger Maßstab anzulegen (vgl. BVerfGE 120, 82
; 129, 300 ). Differenzierungen
bedürfen zu ihrer Rechtfertigung stets eines besonderen,
sachlich legitimierten, in der Vergangenheit als „zwingend“
bezeichneten Grundes (vgl. BVerfGE 6, 84 ; 51, 222
; 95, 408 ; 129, 300 ). Das
bedeutet nicht, dass sich die Differenzierung als von
Verfassungs wegen notwendig darstellen muss.
Differenzierungen im Wahlrecht können vielmehr auch durch
Gründe gerechtfertigt werden, die durch die Verfassung
legitimiert und von einem Gewicht sind, das der
Wahlrechtsgleichheit die Waage halten kann (vgl. BVerfGE 1,
208 ; 6, 84 ; 95, 408 ; 129,
300 ; 130, 212 ).
54
Hierzu zählen insbesondere die mit der Wahl
verfolgten Ziele. Dazu gehört die Sicherung des Charakters
der Wahl als eines Integrationsvorgangs bei der politischen
Willensbildung des Volkes (BVerfGE 95, 408 ) und,
damit zusammenhängend, die Sicherung der Funktionsfähigkeit
der zu wählenden Volksvertretung (vgl. BVerfGE 1, 208
; 4, 31 ; 6, 84
; 51, 222 ; 82, 322
; 95, 408 ; 120, 82 ; 129,
300 ). Eine große Zahl kleiner Parteien
und Wählervereinigungen in einer Volksvertretung kann zu
ernsthaften Beeinträchtigungen ihrer Handlungsfähigkeit
führen. Eine Wahl hat nicht nur das Ziel, überhaupt eine
Volksvertretung zu schaffen, sondern sie soll auch ein
funktionierendes Vertretungsorgan hervorbringen (vgl. BVerfGE
51, 222 ; 129, 300 ). Die Frage, was
der Sicherung der Funktionsfähigkeit dient und dafür
erforderlich ist, kann indes nicht für alle zu wählenden
Volksvertretungen einheitlich beantwortet werden (vgl.
BVerfGE 120, 82 ; 129, 300 ),
sondern bemisst sich nach den konkreten Funktionen des zu
wählenden Organs (vgl. BVerfGE 120, 82 ; 129, 300
). Zudem kommt es auf die konkreten Bedingungen
an, unter denen die jeweilige Volksvertretung arbeitet und
von denen die Wahrscheinlichkeit des Eintritts von
Funktionsstörungen abhängt (vgl. BVerfGE 129, 300 <323,
326 ff.>).
55
(2) Differenzierende Regelungen müssen zur
Verfolgung ihrer Zwecke geeignet und erforderlich sein. Ihr
erlaubtes Ausmaß richtet sich daher auch danach, mit welcher
Intensität in das - gleiche - Wahlrecht
eingegriffen wird. Ebenso können gefestigte
Rechtsüberzeugungen und Rechtspraxis Beachtung finden
(BVerfGE 1, 208 ; 95, 408 ; 120, 82
; 129, 300 ). Der Gesetzgeber hat sich
bei seiner Einschätzung und Bewertung allerdings nicht an
abstrakt konstruierten Fallgestaltungen, sondern an der
politischen Wirklichkeit zu orientieren (vgl. BVerfGE 120, 82
; 129, 300 ). Gegen die Grundsätze der
Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien
wird verstoßen, wenn der Gesetzgeber mit der Regelung ein
Ziel verfolgt hat, das er bei der Ausgestaltung des
Wahlrechts nicht verfolgen darf, oder wenn die Regelung nicht
geeignet und erforderlich ist, um die mit der jeweiligen Wahl
verfolgten Ziele zu erreichen (vgl. BVerfGE 120, 82
; 129, 300 ).
56
(3) Der Gesetzgeber ist verpflichtet, eine die
Wahlrechtsgleichheit und die Chancengleichheit berührende
Norm des Wahlrechts zu überprüfen und gegebenenfalls zu
ändern, wenn die verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieser
Norm durch neue Entwicklungen in Frage gestellt wird, etwa
durch eine Änderung der vom Gesetzgeber vorausgesetzten
tatsächlichen oder normativen Grundlagen oder dadurch, dass
sich die beim Erlass der Norm hinsichtlich ihrer Auswirkungen
angestellte Prognose als irrig erwiesen hat (vgl. BVerfGE 73,
40 ; 82, 322 ; 107, 286
; 120, 82 ; 129, 300
). Für Sperrklauseln im
Verhältniswahlrecht bedeutet dies, dass die Vereinbarkeit
einer Sperrklausel mit dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit
und der Chancengleichheit der politischen Parteien nicht ein
für allemal abstrakt beurteilt werden kann. Eine
Wahlrechtsbestimmung kann mit Blick auf eine
Repräsentativkörperschaft zu einem bestimmten Zeitpunkt
gerechtfertigt sein, mit Blick auf eine andere oder zu einem
anderen Zeitpunkt jedoch nicht (vgl. BVerfGE 1, 208
; 82, 322 ; 120, 82 ; 129,
300 ).
57
Eine einmal als zulässig angesehene
Sperrklausel darf daher nicht als für alle Zeiten
verfassungsrechtlich unbedenklich eingeschätzt werden. Eine
abweichende verfassungsrechtliche Beurteilung kann sich
ergeben, wenn sich die Verhältnisse wesentlich ändern. Findet
der Wahlgesetzgeber in diesem Sinne veränderte Umstände vor,
so muss er ihnen Rechnung tragen. Maßgeblich für die Frage
der weiteren Beibehaltung, Abschaffung oder
(Wieder-)Einführung einer Sperrklausel sind allein die
aktuellen Verhältnisse (vgl. BVerfGE 120, 82 ;
129, 300 ). Der Gesetzgeber ist nicht daran
gehindert, auch konkret absehbare künftige Entwicklungen
bereits im Rahmen der ihm aufgegebenen Beobachtung und
Bewertung der aktuellen Verhältnisse zu berücksichtigen;
maßgebliches Gewicht kann diesen jedoch nur dann zukommen,
wenn die weitere Entwicklung aufgrund hinreichend belastbarer
tatsächlicher Anhaltspunkte schon gegenwärtig verlässlich zu
prognostizieren ist.
58
Entgegen einer im vorliegenden Verfahren
geäußerten Meinung folgt aus der Rechtsprechung des Senats
nicht, dass der Gesetzgeber angesichts veränderter Umstände
eine ehemals bestehende, sodann jedoch aufgehobene
Sperrklausel nicht wieder einführen dürfte, sei es in
gleicher, sei es in anderer verfassungsrechtlich - namentlich
vor dem Hintergrund der Gewährleistung der Mitwirkung der
politischen Parteien an der politischen Willensbildung in
Art. 21 Abs. 1 GG - nicht zu beanstandender Höhe.
Gegebenenfalls kann er auch andere Maßnahmen zur
Funktionssicherung der zu wählenden Vertretungskörperschaft
treffen. Dieser Gesichtspunkt ist für die
verfassungsrechtliche Beurteilung des Europawahlrechts vor
allem deshalb von Bedeutung, weil bei sich abzeichnenden
relevanten, durch das Fehlen einer Sperrklausel bedingten
Beeinträchtigungen der Funktionen des Europäischen Parlaments
der Deutsche Bundestag - anders als es bei Einbußen seiner
eigenen Funktionsfähigkeit der Fall sein könnte - in der Lage
ist, das Europawahlrecht in der nötigen Weise zu ändern (vgl.
BVerfGE 129, 300 ).
59
gg) Für Differenzierungen im Rahmen der
Wahlrechtsgleichheit verbleibt dem Gesetzgeber nur ein eng
bemessener Spielraum (vgl. BVerfGE 95, 408
; 129, 300 ). Zwar hat das
Bundesverfassungsgericht nicht die Aufgabe des Gesetzgebers
zu übernehmen und alle zur Überprüfung relevanten
tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte selbst zu
ermitteln und gegeneinander abzuwägen (vgl. BVerfGE 120, 82
) oder eigene Zweckmäßigkeitsbeurteilungen an die
Stelle derjenigen des Gesetzgebers zu setzen (vgl. BVerfGE
51, 222 ). Weil mit Regelungen, die die
Bedingungen der politischen Konkurrenz berühren, die
parlamentarische Mehrheit gewissermaßen in eigener Sache
tätig wird und gerade bei der Wahlgesetzgebung die Gefahr
besteht, dass die jeweilige Parlamentsmehrheit sich statt von
gemeinwohlbezogenen Erwägungen vom Ziel des eigenen
Machterhalts leiten lässt, unterliegt aber die Ausgestaltung
des Wahlrechts hier einer strikten verfassungsgerichtlichen
Kontrolle (vgl. BVerfGE 120, 82 ; 129, 300
; 130, 212 ).
60
Der Einsatz einer Sperrklausel beruht auf der
Einschätzung des Gesetzgebers von der Wahrscheinlichkeit des
Einzugs von Splitterparteien, dadurch zu erwartender
Funktionsstörungen und deren Gewichts für die
Aufgabenerfüllung der Volksvertretung. Bei dieser
Prognoseentscheidung darf der Gesetzgeber zur Rechtfertigung
des Eingriffs nicht allein auf die Feststellung der rein
theoretischen Möglichkeit einer Beeinträchtigung der
Funktionsfähigkeit der Volksvertretung abstellen (vgl.
BVerfGE 120, 82 ; 129, 300 ).
Dürfte der Gesetzgeber frei darüber befinden, von welchem
Wahrscheinlichkeitsgrad an er Funktionsstörungen in Betracht
zieht, würde eine gerichtliche Kontrolle gesetzgeberischer
Prognoseentscheidungen, einschließlich deren tatsächlicher
Grundlagen, unmöglich gemacht (vgl. BVerfGE 129, 300
).
61
Vor diesem Hintergrund kann jedenfalls die
allgemeine und abstrakte Behauptung, durch den Wegfall der
Drei-Prozent-Sperrklausel werde der Einzug kleinerer Parteien
und Wählergemeinschaften in die Vertretungsorgane erleichtert
und dadurch die Willensbildung in diesen Organen erschwert,
einen Eingriff in die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und
der Chancengleichheit nicht rechtfertigen. Deshalb genügt die
bloße „Erleichterung“ oder „Vereinfachung“ der
Beschlussfassung nicht. Nur die mit einiger
Wahrscheinlichkeit zu erwartende Beeinträchtigung der
Funktionsfähigkeit der Vertretungsorgane aufgrund bestehender
oder bereits gegenwärtig verlässlich zu prognostizierender
künftiger Umstände kann die Drei-Prozent-Sperrklausel
rechtfertigen (vgl. BVerfGE 120, 82 ; 129, 300
).
62
b) Weder die Anhörung der Sachverständigen
durch den Innenausschuss des Deutschen Bundestages noch das
vorliegende Verfahren haben Gesichtspunkte zutage gefördert,
die Anlass geben könnten, den verfassungsrechtlichen Maßstab
für die Beurteilung wahlrechtlicher Sperrklauseln abweichend
von der gefestigten Rechtsprechung des Senats zu bestimmen.
Soweit Einwände nicht von vornherein die Rechtsanwendung
betreffen - wie namentlich der Hinweis auf die geringere
Eingriffsintensität der Drei- gegenüber der verworfenen
Fünf-Prozent-Sperrklausel -, zielen sie vor allem auf eine
Reduzierung der Anforderungen an die Rechtfertigung
wahlrechtlicher Sperrklauseln und auf eine Zurücknahme der
verfassungsgerichtlichen Kontrolldichte. Im Wesentlichen im
Anschluss an die von den Richtern Di Fabio und Mellinghoff
formulierte abweichende Meinung zum Urteil vom
9. November 2011 (BVerfGE 129, 300 )
soll den Schwierigkeiten, hinzunehmende Erschwerungen der
Mehrheitsbildung bei einer großen Zahl von Vertretern kleiner
Parteien im Parlament abzugrenzen gegenüber nicht mehr
hinzunehmenden und damit Sperrklauseln rechtfertigenden
Funktionsbeeinträchtigungen, dadurch Rechnung getragen
werden, dass diese Abgrenzung weitergehend als nach der
Rechtsprechung des Senats der Einschätzung des Gesetzgebers
überlassen werden soll.
63
Der Senat hält demgegenüber an dem
dargestellten Prüfungsmaßstab fest. Es kann offenbleiben,
inwieweit dem Ansatz des Deutschen Bundestages, dass
Sperrklauseln bereits unter Aspekten der Vorsorge gegen
Gefahren für die Funktionsfähigkeit gerechtfertigt sind, in
Bezug auf Volksvertretungen zu folgen ist, bei denen jede
durch interne Parteienzersplitterung bedingte Schwächung der
Funktionsfähigkeit gleichbedeutend sein kann mit einer
entsprechenden Schwächung der Fähigkeit, hierauf mit einer
Korrektur des Wahlrechts zu reagieren. Jedenfalls bezogen auf
das Europäische Parlament, bei dem es sich nach gegenwärtiger
Rechtslage so nicht verhält, weil Korrekturen durch den
nationalen Wahlrechtsgesetzgeber möglich sind, würde mit
einer unabhängig von konkret absehbaren Funktionsstörungen
rein vorsorglich statuierten Sperrklausel der schwerwiegende
Eingriff in die Wahlrechtsgleichheit in unverhältnismäßiger
Weise vorverlagert.
64
Auch dem Ansinnen einer Zurücknahme der
verfassungsgerichtlichen Kontrolle durch Zubilligung von
weitgehend frei ausfüllbaren Prognosespielräumen kann nicht
gefolgt werden. Nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass es
bei der Wahlgesetzgebung um die Grundbedingungen politischer
Konkurrenz geht, ist eine strikte verfassungsgerichtliche
Kontrolle unausweichlich (vgl. bereits BVerfGE 129, 300
).
65
Nach diesen Maßstäben ist die
Drei-Prozent-Sperrklausel (§ 2 Abs. 7 EuWG) mit
Art. 3 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 GG
unvereinbar. Die für die Beurteilung maßgeblichen
tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse haben sich seit
dem Urteil vom 9. November 2011 nicht entscheidend
geändert (1.). Die zur Rechtfertigung der Sperrklausel
herangezogenen Entwicklungen stehen am Anfang und sind in
ihren Auswirkungen nicht abschätzbar, so dass gegenwärtig aus
ihnen nicht geschlossen werden kann, ohne eine Sperrklausel
werde die Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments mit
einiger Wahrscheinlichkeit beeinträchtigt (2.). Der Umstand,
dass die Drei-Prozent-Sperrklausel in die
Wahlrechtsgleichheit und in die Chancengleichheit der
Parteien weniger intensiv als vormals die
Fünf-Prozent-Sperrklausel eingreift, genügt nicht zur
Rechtfertigung der angegriffenen Regelung (3.).
66
1. Der Senat hat im Urteil vom
9. November 2011 festgestellt, dass die bei der
Europawahl 2009 gegebenen und fortbestehenden tatsächlichen
und rechtlichen Verhältnisse keine hinreichenden Gründe
bieten, die den mit der Fünf-Prozent-Sperrklausel verbundenen
schwerwiegenden Eingriff in die Grundsätze der
Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der politischen
Parteien rechtfertigen könnten (vgl. BVerfGE 129, 300
). Eine maßgebliche Veränderung der
tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse ist seither nicht
eingetreten.
67
a) Eine unionsrechtliche Sperrklausel auf der
Grundlage des Art. 223 Abs. 1 AEUV besteht
weiterhin nicht. Die vom Bevollmächtigten des Deutschen
Bundestages unterstellte gemeineuropäische Überzeugung in
Bezug auf die Notwendigkeit von Sperrklauseln oder
äquivalenten Bestimmungen ist damit gerade dort, wo sie
konsequenterweise praktisch werden müsste, nämlich auf der
Ebene des Unionsrechts, nicht erkennbar. Dem entspricht, dass
eine Änderung des Direktwahlaktes mit dem Ziel, die
Mitgliedstaaten zur Einführung bestimmter Mindestschwellen
für die Sitzvergabe zu verpflichten, auch nicht beabsichtigt
ist. Eine Veränderung der rechtlichen Grundlagen der
Europawahl auf Unionsebene wird in der Entschließung des
Europäischen Parlaments vom 22. November 2012 nicht
gefordert. Diese beschränkt sich vielmehr auf einen rechtlich
unverbindlichen Appell an die Mitgliedstaaten, geeignete und
angemessene Mindestschwellen für die Sitzzuteilung
festzulegen. Im Übrigen stehen nach übereinstimmender
Auffassung der dazu in der mündlichen Verhandlung Gehörten
die mitgliedstaatlichen Vorschriften des Europawahlrechts
bislang nur in der jeweiligen Tradition der Mitgliedstaaten,
ein Umstand, der auch dem Erlass eines einheitlichen
Europawahlverfahrens entgegenstehe.
68
b) Auch in tatsächlicher Hinsicht haben sich
während der laufenden Wahlperiode keine erheblichen
Veränderungen ergeben. Die in der mündlichen Verhandlung
vorgetragene Zunahme der Belastung des Europäischen
Parlaments mit Legislativaufgaben mag zwar für die Frage
einer strukturellen Beeinträchtigung seiner
Funktionsfähigkeit Bedeutung erlangen, sobald das Europäische
Parlament wegen einer Vielzahl kooperationsunwilliger
Vertreter kleiner Parteien und Vereinigungen an die Grenze
seiner Kapazitäten stößt. Dafür ist indes nichts Greifbares
vorgetragen worden.
69
Konkrete Bestrebungen anderer Mitgliedstaaten,
Hemmnisse für den Zugang kleiner Parteien zum Europäischen
Parlament zu beseitigen (zu deren Relevanz für die
verfassungsrechtliche Beurteilung nationaler Sperrklauseln
vgl. BVerfGE 129, 300 ), sind gegenwärtig
nicht erkennbar. Greifbare Hinweise darauf, dass andere
Mitgliedstaaten sich durch den Wegfall der Sperrklausel in
Deutschland veranlasst sehen könnten, ihr nationales
Wahlrecht entsprechend zu ändern, haben auch in der
mündlichen Verhandlung die Ausführungen der Vertreter des
Europäischen Parlaments zu den Motiven der Entschließung vom
22. November 2012 nicht erbracht.
70
2. Die Drei-Prozent-Sperrklausel findet keine
Rechtfertigung im Hinblick auf zu erwartende politische und
institutionelle Entwicklungen und damit verbundene Änderungen
der Funktionsbedingungen des Europäischen Parlaments in der
nächsten Wahlperiode.
71
a) Die Begründung des Entwurfs eines Fünften
Gesetzes zur Änderung des Europawahlgesetzes stellt darauf
ab, dass die mit der Entschließung des Europäischen
Parlaments vom 22. November 2012 angestoßene Entwicklung
hinsichtlich der Wahl des Kommissionspräsidenten aus einem
Kreis von den europäischen Parteien benannter
Spitzenkandidaten bei der Europawahl 2014 zu einer stärkeren
antagonistischen Profilierung von Regierung und Opposition in
der Europäischen Union führen werde. Mit dieser im Zeitpunkt
des Senatsurteils vom 9. November 2011 noch nicht
konkret absehbaren neuen Entwicklung und der daraus folgenden
zunehmenden Politisierung des Europäischen Parlaments werde
die erforderliche Mehrheitsbildung erschwert, und es drohe
konkret eine Funktionsbeeinträchtigung, der mit einer
geeigneten und angemessenen Mindestschwelle zu begegnen sei
(vgl. BTDrucks 17/13705 S. 6 f.).
72
Der Gesetzgeber geht zutreffend davon aus,
dass eine antagonistische Profilierung von Regierung und
Opposition auf europäischer Ebene unter Umständen dann eine
Sperrklausel im deutschen Europawahlrecht rechtfertigen kann,
wenn in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht Verhältnisse
gegeben sind, die denen auf nationaler Ebene vergleichbar
sind, wo die Bildung einer stabilen Mehrheit für die Wahl
einer handlungsfähigen Regierung und deren fortlaufende
Unterstützung nötig ist (vgl. - auch zur bislang bestehenden
Interessenlage im Institutionengefüge der Union - BVerfGE
129, 300 <327, 335 f.>). Diese - politisch
angestrebte - Entwicklung steckt indes noch in den Anfängen.
Die tatsächlichen Auswirkungen der in Gang gesetzten
politischen Dynamik auf die Funktionsfähigkeit des
Europäischen Parlaments sind derzeit nicht abzusehen, so dass
für die Prognose des Gesetzgebers, es drohe ohne die
Drei-Prozent-Sperrklausel eine Funktionsbeeinträchtigung des
Europäischen Parlaments, die Grundlage fehlt.
73
b) Das Europäische Parlament strebt
ausweislich seiner Entschließung vom 22. November 2012
im Einverständnis mit der derzeitigen Kommission eine
Stärkung der politischen Legitimität beider Institutionen an,
deren Wahl jeweils unmittelbarer mit der Entscheidung der
Wähler verknüpft werden soll. Um dies zu fördern, sollen die
europäischen politischen Parteien Kandidaten für das Amt des
Präsidenten der Kommission nominieren, die eine führende
Rolle im bevorstehenden Europawahlkampf spielen sollen, indem
sie insbesondere ihr Programm in allen Mitgliedstaaten der
Europäischen Union vorstellen. Eine Änderung der
vertraglichen Grundlagen der Aufgaben und Befugnisse der
europäischen Institutionen wird jedoch nicht angestrebt (vgl.
zu den Grenzen einer Fortentwicklung des institutionellen
Gefüges unter Geltung der Verträge in der Fassung des
Vertrags von Lissabon BVerfGE 123, 267 ; zu
Einzelheiten der geltenden Zuständigkeitsordnung BVerfGE 129,
300 ). Insoweit ist auch unklar, wie das
politische Anliegen, die demokratische Willensbildung auf
europäischer Ebene zu stärken, im Rahmen des geltenden
Unionsrechts mit Relevanz für die hier zu entscheidende Frage
umgesetzt werden soll. Aus welchen Gründen etwa der
Kommissionspräsident auf die fortlaufende Unterstützung einer
stabilen Mehrheit im Europäischen Parlament angewiesen sein
könnte (vgl. Art. 234 Abs. 2 AEUV), hat auch die
Erörterung in der mündlichen Verhandlung nicht erhellt. Die
damit verbundenen Fragen können jedoch dahin stehen.
74
c) Es ist nämlich bereits in tatsächlicher
Hinsicht nicht konkret absehbar, dass die angestoßene
politische Entwicklung ohne eine Sperrklausel im deutschen
Europawahlrecht zu einer Funktionsbeeinträchtigung des
Europäischen Parlaments führen könnte.
75
aa) Derzeit lässt sich nicht einmal
abschätzen, in welchem Umfang und mit welchen Auswirkungen
für die Tätigkeit und Funktionsweise des neu zu wählenden
Europäischen Parlaments die in der Entschließung vom
22. November 2012 zum Ausdruck gebrachte Position der
amtierenden Kommission und des Europäischen Parlaments sich
gegenüber den Vertretern der Mitgliedstaaten im Europäischen
Rat und im Rat wird durchsetzen lassen. Auch der Umfang damit
möglicherweise einhergehender Veränderungen im politischen
Prozess innerhalb des Europäischen Parlaments in der
kommenden Wahlperiode bleibt spekulativ. So hat etwa der
Abgeordnete des Europäischen Parlaments Bütikofer in der
mündlichen Verhandlung ausgeführt, er erwarte, dass die
nunmehr angestoßene Dynamik hin zu einem stärkeren
Antagonismus und zu einer stärkeren Politisierung im
Parlament nicht in einer Legislaturperiode abgeschlossen sein
werde, sondern sich über den Zeitraum mehrerer
Legislaturperioden erstrecken dürfte.
76
Soweit die Drei-Prozent-Sperrklausel danach
mit der Erwägung gerechtfertigt werden sollte, der
beabsichtigte „Demokratisierungsschub“ dürfe nicht dadurch in
Frage gestellt werden, dass von Deutschland aus eine
Zersplitterung des Europäischen Parlaments in Kauf genommen
werde, verfehlte dies nicht nur die verfassungsrechtlichen
Anforderungen an die Rechtfertigung von Eingriffen in die
Wahlrechtsgleichheit und die Chancengleichheit der
politischen Parteien. Es würde auch der Offenheit des
politischen Prozesses, der für die parlamentarische Debatte
gerade im Hinblick auf mögliche Umstrukturierungen wesentlich
ist und zu dem kleine Parteien einen wichtigen Beitrag
leisten können (vgl. BVerfGE 129, 300 ), nicht
gerecht. Aus diesem Grunde können Sperrklauseln auch nicht
mit der Erwägung gerechtfertigt werden, nur politische
Parteien, die diese überwinden könnten, seien hinreichend
repräsentativ und leisteten einen verlässlichen Beitrag zur
Legitimation von Volksvertretungen.
77
bb) Es ist auch nicht belegbar, dass die
Mehrheitsbildung im Europäischen Parlament infolge der
angestrebten Politisierung strukturell beeinträchtigt
wird.
78
(1) Zwar ist nicht auszuschließen, dass die
Zusammenarbeit der beiden großen Fraktionen im Europäischen
Parlament, welche die parlamentarische Praxis bislang geprägt
hat (vgl. BVerfGE 129, 300 ), aufgrund der
Benennung von (konkurrierenden) Spitzenkandidaten der
Parteien, wie von Vertretern des Europäischen Parlaments in
der mündlichen Verhandlung vorgetragen, in Zukunft nicht mehr
oder in signifikant geringerem Umfang stattfindet. Ob und
inwieweit dies der Fall sein wird, ist jedoch ungewiss;
denkbar sind jedenfalls auch Entwicklungen, die die
Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments
unbeeinträchtigt lassen. So kann es Gründe für die Annahme
geben, dass die beiden großen Fraktionen, die regelmäßig eine
absolute Mehrheit der Mandate auf sich vereinen (vgl. BVerfGE
129, 300 ), auch weiterhin in einer Vielzahl von
Fällen an einer Zusammenarbeit interessiert, wenn nicht sogar
auf eine solche angewiesen sind. Dementsprechend liegt etwa
die Möglichkeit nicht fern, dass ein Kandidat für das Amt des
Kommissionspräsidenten aus dem Kreis der im Europäischen
Parlament vertretenen Parteien zur Bildung einer ihn
tragenden Parlamentsmehrheit die Unterstützung der beiden
großen Fraktionen benötigt und es aufgrund von hierüber
geführten Verhandlungen zu einer Verfestigung der Kooperation
der beiden großen Fraktionen kommt. Auf die Zahl nicht
fraktionsgebundener Abgeordneter käme es bei einer derartigen
Entwicklung nicht entscheidend an.
79
(2) Darüber hinaus kann auch nicht ohne
weiteres unterstellt werden, dass die bislang praktizierte
flexible Mehrheitsbildung im Parlament (vgl. BVerfGE 129, 300
) durch die Zuwahl neuer Abgeordneter kleiner
Parteien nennenswert erschwert würde. So erscheint es nicht
zwingend, dass die Integrationsfähigkeit der europaweiten
Parteifamilien, von denen im Wesentlichen die
Fraktionsbildung im Europäischen Parlament ausgeht und die
damit entscheidend zu seiner Funktionsfähigkeit beitragen, im
Zuge der Politisierung des Europäischen Parlaments Einbußen
erleidet. Möglich ist auch, dass etwaige deutlichere
politische Gegensätze zwischen den einzelnen Fraktionen deren
internen Zusammenhalt gerade erhöhen. Zudem ist offen, ob
eine infolge stärkerer parteipolitischer Profilierung
veränderte Wahrnehmung des Europäischen Parlaments nicht
Wähler mehr als bislang zu strategischem Wahlverhalten
veranlassen und dies einer Zunahme der im Europäischen
Parlament vertretenen Parteien entgegenwirken würde.
80
(3) Die in der mündlichen Verhandlung genannte
Zahl von künftig möglicherweise achtzig
kooperationsunwilligen Abgeordneten lässt sich angesichts
derartiger Ungewissheiten nicht mit der notwendigen
Wahrscheinlichkeit prognostizieren. Ohnehin bezogen sich die
betreffenden Äußerungen nicht auf die Zahl der zu erwartenden
fraktionslosen Abgeordneten kleiner Parteien mit einem oder
zwei Abgeordneten, sondern auf Abgeordnete bestimmter
unionskritischer Parteien, die voraussichtlich nicht an einer
Sperrklausel scheitern werden. Auch ist zu berücksichtigen,
dass es sich bei Parteien, die auf nationaler Ebene eine
kleine Splitterpartei sein mögen, um solche handeln kann, die
einer im Europäischen Parlament gut vertretenen
Parteienfamilie angehören oder ihr zumindest nahestehen und
deren Abgeordnete daher zu einer Zersplitterung, wie sie mit
Sperrklauseln abgewehrt werden soll, gar nicht beitragen.
Damit besteht eine Besonderheit im Tatsächlichen, die
Sperrklauseln gerade in Bezug auf die gemeineuropäische
Integrationsfunktion des Europäischen Parlaments besonderen
Einwänden unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit
aussetzt.
81
Soweit zur Verteidigung der angegriffenen
Sperrklausel auf die Schwierigkeit hingewiesen wird,
qualifizierte Mehrheiten im Europäischen Parlament zu
erreichen, ist ferner daran zu erinnern, dass die Anordnung
qualifizierter Mehrheiten in den Verträgen gerade auf eine
breite Zustimmung im Europäischen Parlament zielt und nicht
zuletzt mit Blick auf das institutionelle Gleichgewicht mit
den anderen Organen (Art. 13 EUV) in Kauf nimmt, dass
das Europäische Parlament bei unüberwindbaren
Meinungsverschiedenheiten keine durchsetzbare Position
erlangt (vgl. BVerfGE 129, 300 ).
82
(4) Im Hinblick auf die Integrationskraft der
Fraktionen ist schließlich nicht ersichtlich, dass in der
kommenden Wahlperiode neu gewählte Abgeordnete kleinerer
Parteien von vornherein keine Aufnahme in einer der
etablierten Fraktionen oder - je nach Wahlergebnis in den
anderen Mitgliedstaaten - in einer neu gegründeten weiteren
Fraktion finden könnten. Auch wenn die Integrationskraft der
Fraktionen im Europäischen Parlament nicht überbewertet
werden darf und im Zuge einer intensiveren Politisierung die
Bereitschaft einer Fraktion, Abgeordnete aufzunehmen, die auf
nationaler Ebene als Konkurrenten auftreten, abnehmen könnte,
sind die Anreize für die Anbindung von Abgeordneten an eine
Fraktion doch beträchtlich, so dass nicht ohne weiteres von
einer unverträglich hohen Anzahl fraktionsloser Abgeordneter
ausgegangen werden kann (vgl. dazu bereits BVerfGE 129, 300
). Es wird allerdings zu beobachten sein,
wie sich eine denkbare Wahl von Abgeordneten weiterer, in der
deutschen Parteienlandschaft im Wettbewerb stehender Parteien
auswirken wird. Gesicherte Einschätzungen sind derzeit auch
diesbezüglich nicht möglich. Sich etwa konkret abzeichnenden
Fehlentwicklungen kann der Gesetzgeber Rechnung tragen.
83
3. Die Drei-Prozent-Sperrklausel greift zwar
weniger intensiv in die Wahlrechtsgleichheit und in die
Chancengleichheit der Parteien ein als die frühere
Fünf-Prozent-Sperrklausel. Daraus folgt jedoch nicht, dass
der auch mit der Drei-Prozent-Sperrklausel verbundene
Eingriff in die Wahlrechtsgleichheit vernachlässigbar wäre
und keiner Rechtfertigung bedürfte. Ein Sitz im Europäischen
Parlament kann bereits mit etwa einem Prozent der abgegebenen
Stimmen errungen werden, so dass die Sperrklausel praktische
Wirksamkeit entfaltet. Da eine Sperrklausel im deutschen
Europawahlrecht gegenwärtig - und zwar mit Blick sowohl
auf die bestehenden Verhältnisse als auch auf hinreichend
sicher prognostizierbare Entwicklungen - bereits nicht
erforderlich ist, es also an der Rechtfertigung bereits dem
Grunde nach fehlt, kommt es auf Fragen der Angemessenheit der
Drei-Prozent-Klausel nicht an.
84
Die Verfassungswidrigkeit der
Drei-Prozent-Sperrklausel führt zur Nichtigerklärung von
§ 2 Abs. 7 EuWG (§ 95 Abs. 3 Satz 1
BVerfGG). Zugleich ist gemäß § 67 Satz 1 und 2
BVerfGG festzustellen, dass der Deutsche Bundestag mit dem
Beschluss dieser Vorschrift das Recht der Antragstellerinnen
und der Beigetretenen auf Chancengleichheit der politischen
Parteien (Art. 21 Abs. 1 GG) verletzt hat.
85
Die Entscheidung über die Auslagenerstattung
folgt aus § 34a Abs. 2 und Abs. 3 BVerfGG.
Damit erledigt sich der Antrag auf Bewilligung von
Prozesskostenhilfe in dem Verfahren 2 BvR 2238/13.
86
Diese Entscheidung ist mit 5:3 Stimmen
ergangen.
Abweichende Meinung
des Richters Müller
zum Urteil des Zweiten Senats vom 26. Februar 2014
- 2 BvE 2/13 -
- 2 BvE 5/13 -
- 2 BvE 6/13 -
- 2 BvE 7/13 -
- 2 BvE 8/13 -
- 2 BvE 9/13 -
- 2 BvE 10/13 -
- 2 BvE 12/13 -
- 2 BvR 2220/13 -
- 2 BvR 2221/13 -
- 2 BvR 2238/13 -
1
Zu meinem Bedauern sehe ich mich nicht in der
Lage, die Entscheidung mitzutragen. Nach meiner Überzeugung
stellt der Senat zu hohe Anforderungen an die Feststellung
einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des
Europäischen Parlaments zur Rechtfertigung eines Eingriffs in
die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit
und trägt damit dem Auftrag des Gesetzgebers zur
Ausgestaltung des Wahlrechts unzureichend Rechnung. Im
Ergebnis führt dies nicht nur zur Beschreitung eines
deutschen Sonderweges bei der Wahl des Europäischen
Parlaments, sondern auch zur Hinnahme des Risikos einer
Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Europäischen
Parlaments jedenfalls für die Dauer einer Legislaturperiode.
Dass dies verfassungsrechtlich geboten ist, vermag ich nicht
zu erkennen.
2
1. Der Feststellung des Senats, dass die
Sperrklausel des § 2 Abs. 7 EuWG ausschließlich am
Grundgesetz und den darin enthaltenen Grundsätzen der
Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der politischen
Parteien zu messen ist, stimme ich zu. Dem stehen weder
Art. 3 des Direktwahlaktes, noch Ziffer 4 der
Entschließung des Europäischen Parlaments vom
22. November 2012 entgegen.
3
2. Ebenso stimme ich der Feststellung des
Senats zu, dass mit der durch Art. 1 Abs. 1 des
Direktwahlaktes vorgegebenen und in § 2 Abs. 1 EuWG
umgesetzten Entscheidung für das Verhältniswahlsystem bei der
Wahl des Europäischen Parlaments der Gesetzgeber
grundsätzlich verpflichtet ist, sowohl die Zähl- als auch die
Erfolgswertgleichheit der Wählerstimmen sicherzustellen. Dem
kann weder die im Vergleich zu einer niedrigen Sperrklausel
stärkere Durchbrechung der Erfolgswertgleichheit im
Mehrheitswahlsystem (vgl. BVerfGE 120, 82 ), noch
die in Art. 14 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 3 EUV
vorgesehene degressiv-proportionale Kontingentierung der auf
die einzelnen Mitgliedstaaten entfallenden Sitze (vgl.
BVerfGE 123, 267 ; 129, 300
) entgegengehalten werden.
4
3. Schließlich ist mit dem Senat davon
auszugehen, dass aufgrund des strikten und formalen
Charakters der Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und
Chancengleichheit der Parteien dem Gesetzgeber nur ein eng
bemessener Spielraum für Differenzierungen verbleibt und
diese der Rechtfertigung durch Gründe bedürfen, die durch die
Verfassung legitimiert und von einem Gewicht sind, das der
Wahlrechtsgleichheit die Waage halten kann (vgl. BVerfGE 1,
208 ; 6, 84 ; 95, 408 ; 129,
300 ; 130, 212 ).
5
In ständiger Rechtsprechung hat der Senat
anerkannt und legt seiner vorliegenden Entscheidung zugrunde,
dass die Sicherung des Charakters der Wahl als eines
Integrationsvorgangs bei der politischen Willensbildung des
Volkes (BVerfGE 95, 408 ) und, damit
zusammenhängend, die Sicherung der Funktionsfähigkeit der zu
wählenden Volksvertretung einen solchen Grund darstellen kann
(vgl. BVerfGE 1, 208 ; 4, 31 ;
6, 84 ; 51, 222 ; 82,
322 ; 95, 408 ; 120, 82 ;
129, 300 ). Soweit der Senat darauf
hinweist, dass der Gesetzgeber diesbezüglich einer strikten
verfassungsrechtlichen Kontrolle unterliegt (vgl. BVerfGE
120, 82 ; 129, 300 ;
130, 212 ), darf diese nicht zu einer Verwischung
der Grenzen zwischen gesetzgeberischer Gestaltung und
verfassungsgerichtlicher Kontrolltätigkeit führen. Dem trägt
die Entscheidung des Senats unzureichend Rechnung.
6
1. Die Ausgestaltung des Wahlrechts ist Sache
des Gesetzgebers. Im Rahmen dieses Auftrages, der bezogen auf
die Bundestagswahl in Art. 38 Abs. 3 GG
verfassungsrechtlich fundiert ist, obliegt es dem
Gesetzgeber, durch die Verfassung legitimierte Ziele und den
Grundsatz der Gleichheit der Wahl gegeneinander abzuwägen
(vgl. BVerfGE 95, 408 ; 121, 266 ; 131,
316 ). Er hat daher auch die Belange der
Funktionsfähigkeit des Parlaments, das Anliegen weitgehender
integrativer Repräsentanz und die Gebote der
Wahlrechtsgleichheit sowie der Chancengleichheit der
politischen Parteien zum Ausgleich zu bringen (vgl. BVerfGE
51, 222 ; 71, 81 ; 95, 408 ).
Den hierbei sich ergebenden Gestaltungsspielraum hat das
Bundesverfassungsgericht zu achten und nur zu prüfen, ob
dessen Grenzen überschritten sind (vgl. BVerfGE 95, 408
). Es kann daher einen Verstoß gegen den Grundsatz
der Gleichheit der Wahl nur feststellen, wenn eine
differenzierende Regelung an einem Ziel orientiert ist, das
der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Wahlrechts nicht
verfolgen darf oder wenn die Regelung zur Erreichung dieses
Ziels nicht geeignet ist oder das Maß des zur Erreichung des
Ziels Erforderlichen überschreitet (vgl. BVerfGE 131, 316
m.w.N.). Dies gilt auch für die Entscheidung über
den Einsatz von Sperrklauseln im Rahmen des
Verhältniswahlrechts. Ob es zur Sicherung der
Funktionsfähigkeit einer zu wählenden Volksvertretung einer
Sperrklausel bedarf, ist auch nach Auffassung des Senats
(vgl. BVerfGE 120, 82 ; 129, 300 ) auf
der Basis einer Prognose über die Wahrscheinlichkeit des
Einzugs von Splitterparteien, dadurch künftig zu erwartender
Funktionsstörungen und deren Gewicht für die
Aufgabenerfüllung der Volksvertretung zu entscheiden. Diese
Prognoseentscheidung hat der Gesetzgeber im Rahmen des ihm
übertragenen Auftrages zur Gestaltung des Wahlrechts zu
treffen. Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts ist die
Kontrolle dieser Prognoseentscheidung; es ist aber nicht
befugt, seine eigene Prognose an die Stelle derjenigen des
Gesetzgebers zu setzen.
7
2. Demgegenüber legt der Senat seiner
Entscheidung hinsichtlich der Feststellung einer
Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Europäischen
Parlaments eine Kontrolldichte zugrunde, die nach meiner
Überzeugung die gebotene Beachtung des gesetzgeberischen
Gestaltungsauftrages nicht hinreichend gewährleistet:
8
Hinsichtlich der zur Rechtfertigung des
Einsatzes einer Sperrklausel gebotenen Prognoseentscheidung
fordert der Senat nicht nur, dass der Gesetzgeber sich nicht
auf die Feststellung einer rein theoretischen Möglichkeit
einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der zu
wählenden Volksvertretung beschränkt (vgl. BVerfGE 120, 82
; 129, 300 ). Vielmehr dürfe er
auch nicht frei darüber befinden, von welchem
Wahrscheinlichkeitsgrad an er Funktionsstörungen in Betracht
zieht (vgl. BVerfGE 129, 300 ). Nur die mit
einiger Wahrscheinlichkeit zu erwartende Beeinträchtigung der
Funktionsfähigkeit der Vertretungsorgane aufgrund bestehender
oder bereits gegenwärtig verlässlich zu prognostizierender
künftiger Umstände könne eine Sperrklausel rechtfertigen
(vgl. BVerfGE 120, 82 ; 129, 300 ).
9
Soweit der Senat eine mit „einiger
Wahrscheinlichkeit“ zu erwartende Beeinträchtigung der
Funktionsfähigkeit der Vertretungsorgane fordert, verbleibt
ein erheblicher Entscheidungsspielraum. Die Bewertung dieses
Korridors zwischen der rein theoretischen Möglichkeit und dem
sicheren Eintritt einer Funktionsbeeinträchtigung ist dem
Gesetzgeber vorbehalten. Stützt er seine Entscheidung auf
nachvollziehbare tatsächliche Umstände und leitet daraus in
vertretbarer Weise eine Beeinträchtigung der
Funktionsfähigkeit des Vertretungsorgans ab, handelt er in
Wahrnehmung seines Auftrages zur Ausgestaltung des
Wahlrechts. Behält das Gericht sich demgegenüber vor, zu
bestimmen, ab welchem Grad der Wahrscheinlichkeit von einer
Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit eines
Vertretungsorgans auszugehen ist, ist angesichts der
unvermeidlichen Unsicherheiten derartiger Prognosen eine
Beschränkung auf die bloße Kontrolle der gesetzgeberischen
Entscheidung nicht mehr gewährleistet. Es ist aber nicht
Sache des Bundesverfassungsgerichts, die vertretbare
Entscheidung des Gesetzgebers durch eine eigene vertretbare
Entscheidung zu ersetzen.
10
3. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus
dem Hinweis des Senats, die Ausgestaltung des Wahlrechts
bedürfe strikter verfassungsrechtlicher Kontrolle, weil mit
Regelungen, die die Bedingungen politischer Konkurrenz
berühren, die parlamentarische Mehrheit gewissermaßen in
eigener Sache tätig werde und gerade bei der Wahlgesetzgebung
die Gefahr bestehe, dass die jeweilige Parlamentsmehrheit
sich statt von gemeinwohlbezogenen Erwägungen vom Ziel des
eigenen Machterhalts leiten lasse (vgl. auch BVerfGE 120, 82
; 129, 300 ; 130, 212
). Abgesehen von der Unschärfe und darauf sich
gründender Zweifel an der Tauglichkeit des Begriffs
„Entscheidung in eigener Sache“ als Rechtskategorie (vgl.
Streit, Entscheidung in eigener Sache, 2006,
S. 20 ff.; Lang, Gesetzgebung in eigener Sache,
2007, S. 16 ff.) sind die vorliegend an der
Gesetzgebung zur Wahl des Europäischen Parlaments beteiligten
nationalen Mandatsträger in ihrem Abgeordnetenstatus nicht
unmittelbar betroffen. In Betracht kommt allenfalls eine
mittelbare Betroffenheit in Bezug auf die Interessen der
Partei, der der jeweilige Abgeordnete angehört. Dabei stellt
sich die potentielle Betroffenheit der im Parlament
vertretenen Parteien von einer Sperrklausel durchaus
unterschiedlich dar. Vor diesem Hintergrund kann nicht ohne
Weiteres davon ausgegangen werden, dass bei der Entscheidung
über das Verfahren zur Wahl des Europäischen Parlaments ein
auf Interessengleichheit beruhendes, strukturelles
Kontrolldefizit besteht, das der Kompensation durch eine
intensivierte verfassungsrechtliche Kontrolle bedarf (vgl.
Streit, a.a.O., S. 203 ff.). Jedenfalls kann dies
weder zu einer Suspendierung des gesetzgeberischen
Gestaltungsauftrages, noch zu einer verfassungsgerichtlichen
Kontrolltätigkeit führen, die diesem Gestaltungsauftrag nicht
hinreichend Rechnung trägt.
11
4. Soweit der Senat darauf verweist, dass im
Falle eintretender Funktionsbeeinträchtigungen des
Europäischen Parlaments der nationale Wahlgesetzgeber mit
entsprechenden Korrekturen des Wahlrechts reagieren könne,
während diese Möglichkeit bei der Wahl des Deutschen
Bundestages nicht bestehe (vgl. auch BVerfGE 129, 300
) und daher Aspekte der Vorsorge gegen eine
Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit bei der Entscheidung
über den Einsatz einer Sperrklausel auf europäischer Ebene
nicht zu berücksichtigen seien, vermag ich dem nicht zu
folgen. Der Senat lässt außer Betracht, dass eine Korrektur
des Wahlrechts ihre Wirksamkeit frühestens in der
nachfolgenden Wahlperiode entfalten kann. In der laufenden
Wahlperiode bleiben derartige Veränderungen demgegenüber
wirkungslos. Der Verzicht auf eine Vorsorge gegen die
Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit eines
Vertretungsorgans beinhaltet demgemäß die Hinnahme der Gefahr
einer Funktionsbeeinträchtigung oder Funktionsunfähigkeit für
die Dauer einer Wahlperiode. Dies wäre mit der Sicherung des
Charakters der Wahl als eines Integrationsvorgangs bei der
politischen Willensbildung des Volkes nicht vereinbar. Bei
der Entscheidung über den Einsatz von Sperrklauseln bei der
Wahl des Europäischen Parlaments ist daher auch der
Gesichtspunkt der Vorsorge gegen eine Beeinträchtigung oder
den Verlust der Funktionsfähigkeit zu berücksichtigen.
12
Vor diesem Hintergrund begegnet § 2
Abs. 7 EuWG meines Erachtens keinen durchgreifenden
verfassungsrechtlichen Bedenken. Weder ist die
gesetzgeberische Prognose einer Beeinträchtigung der
Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments bei einem
Verzicht auf den Einsatz von Sperrklauseln oder äquivalenten
Regelungen zu beanstanden, noch stehen die Erfordernisse der
Geeignetheit und Erforderlichkeit der Verfassungsmäßigkeit
der Regelung entgegen.
13
1. Die Entscheidung des Senats führt zur
Unzulässigkeit jeglicher Sperrklausel bei der Wahl des
Europäischen Parlaments. Die verfassungsrechtliche Bewertung
von § 2 Abs. 7 EuWG hat daher von der Frage
auszugehen, ob bei einem unionsweiten Verzicht auf
Sperrklauseln und äquivalente Regelungen von einer
Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Europäischen
Parlaments auszugehen ist. Dagegen kann nicht eingewandt
werden, dass § 2 Abs. 7 EuWG allein auf den
Geltungsbereich des Grundgesetzes bezogen und daher für die
Zusammensetzung und Funktionsfähigkeit des Europäischen
Parlaments von zu vernachlässigender Bedeutung ist. Dem steht
entgegen, dass gegenwärtig mit Ausnahme Spaniens in allen
Mitgliedstaaten der Europäischen Union rechtliche oder
faktische Sperrklauseln beziehungsweise äquivalente
Regelungen bestehen, die in ihrer Wirkung nicht hinter
§ 2 Abs. 7 EuWG zurückbleiben. Wäre die
verfassungsrechtliche Zulässigkeit von § 2 Abs. 7
EuWG ausschließlich danach zu beurteilen, welche
tatsächlichen Auswirkungen diese Regelung auf die
Zusammensetzung und Funktionsfähigkeit des Europäischen
Parlaments als Ganzes hat, würde die verfassungsrechtliche
Bewertung der Norm vom Fortbestand solcher Regelungen in
anderen europäischen Staaten abhängig gemacht, die nach den
Maßstäben des Senats am deutschen Verfassungsrecht gemessen
dem Verdikt der Verfassungswidrigkeit unterfielen. Dies würde
zudem der Verantwortung zur gesamten Hand für die Erhaltung
der Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments nicht
gerecht, die jeden Staat anhält, die Strukturen seines
Wahlrechts so auszugestalten, dass sie zugleich Maxime für
die Wahl des gesamten Europäischen Parlaments sein können (so
auch BVerfGE 129, 300 <352, abweichende Meinung>).
14
2. Der Gesetzgeber hat seine
Prognoseentscheidung, dass ohne den Einsatz von Sperrklauseln
eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Europäischen
Parlaments zu erwarten ist, auf hinreichend plausible
tatsächliche Umstände gestützt. Entgegen der Auffassung des
Senats genügt sie nach meiner Überzeugung den
verfassungsrechtlichen Anforderungen.
15
a) Dass der Verzicht auf Sperrklauseln und
äquivalente Regelungen zu einer weiteren Zersplitterung des
Europäischen Parlaments führen wird, ist evident. Allein mit
Blick auf die Bundesrepublik Deutschland wäre die Zahl der im
Europäischen Parlament vertretenen Parteien bei der
Europawahl 2004 um neun und bei der Europawahl 2009 um sieben
gestiegen. Die Tatsache, dass das Wahlverhalten tendenziell
durch zunehmende Volatilität geprägt ist, lässt künftig
zumindest keine Abschwächung dieses Befundes erwarten. Zu
Recht hat das Bundesverfassungsgericht daher in seinem Urteil
vom 9. November 2011 festgestellt: „Es ist zu erwarten,
dass ohne Sperrklausel und äquivalente Regelungen die Zahl
der Parteien im Europäischen Parlament zunimmt, die nur mit
einem oder zwei Abgeordneten vertreten sind. Auch ist davon
auszugehen, dass es sich dabei um eine nicht zu
vernachlässigende Größenordnung handelt.“ (BVerfGE 129, 300
).
16
b) Die Prognose des Gesetzgebers, dass eine
weitere Zersplitterung des Europäischen Parlaments nicht nur
zur Erschwerung, sondern auch zur Verhinderung der Bildung
notwendiger Mehrheiten führen kann, ist nicht zu
beanstanden.
17
aa) Das Europäische Parlament und seine
Fraktionen sind bereits gegenwärtig durch ein erhebliches Maß
an Heterogenität geprägt. Insgesamt sind in der laufenden
Wahlperiode im Europäischen Parlament über 160 Parteien
vertreten. Die zu Beginn der Wahlperiode
736 Abgeordneten haben sich in sieben Fraktionen
zusammengeschlossen, deren innerer Zusammenhalt geringer ist
als in nationalen Parlamenten, allerdings zwischen einzelnen
Fraktionen differiert (vgl. BVerfGE 129, 300 ).
Hinzu kommen fraktionslose Abgeordnete, deren Zahl sich im
Laufe der Wahlperiode von 27 auf 32 erhöht hat.
18
Vor diesem tatsächlichen Hintergrund ist die
Annahme des Gesetzgebers, die mit einem Verzicht auf
Sperrklauseln und äquivalente Regelungen verbundene Erhöhung
der Zahl der Parteien mit einem oder zwei Abgeordneten in
einer nicht zu vernachlässigenden Größenordnung werde dazu
führen, dass notwendige Mehrheiten nicht mehr gebildet werden
können, ohne Weiteres nachvollziehbar. Es ist unvermeidbar,
dass diese Prognose durch ein gewisses Maß an Unsicherheit
geprägt ist. Die Plausibilität dieser Prognose bleibt aber
nicht hinter der Plausibilität vergleichbarer Prognosen, die
auf nationale Parlamente bezogen sind, zurück, zumal die
Heterogenität nationaler Parlamente regelmäßig diejenige des
Europäischen Parlaments nicht übersteigt. Dass eine weitere
Zersplitterung des Parlaments nicht nur zu einer Erschwerung,
sondern auch zur Verhinderung des Zustandekommens notwendiger
Mehrheiten führen kann, ist jedenfalls keine rein
theoretische, völlig abstrakte Möglichkeit. Das
Bundesverfassungsgericht selbst ist vor diesem Hintergrund in
seiner Entscheidung vom 22. Mai 1979 (BVerfGE 51, 222)
zu dem Ergebnis gekommen, dass zur Vermeidung einer
Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit eine Sperrklausel in
Höhe von 5 % gerechtfertigt ist, obwohl das Europäische
Parlament zum damaligen Zeitpunkt lediglich aus 410
Abgeordneten aus neun Mitgliedstaaten bestand und über ein
wesentlich geringeres Maß an Kompetenzen verfügte.
19
bb) Es ist verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden, dass der Gesetzgeber seine Prognose nicht
aufgrund von Umständen modifiziert hat, die im Falle eines
Verzichts auf Sperrklauseln und äquivalente Regelungen
geeignet sein könnten, einer weiteren Zersplitterung des
Parlaments entgegenzuwirken.
20
(1) Hinsichtlich der Möglichkeit der Aufnahme
neu gewählter Abgeordneter kleiner Parteien in eine der
etablierten Fraktionen (vgl. BVerfGE 129, 300
) haben die Abgeordneten des Europäischen
Parlaments Brok und Bütikofer in der mündlichen Verhandlung
deutlich gemacht, dass in den bestehenden Fraktionen eine
Bereitschaft zur Aufnahme national konkurrierender Parteien
nicht vorhanden ist. Der Sachverständige Poguntke hat
ausgeführt, dass kleinere Parteien aus Deutschland
voraussichtlich nicht in die bestehenden Fraktionsstrukturen
eingebunden werden würden. Inwieweit die Integrationskraft
der bestehenden Fraktionen einer weiteren Zersplitterung des
Parlaments entgegenwirken könnte, ist daher ebenso wenig
absehbar wie die nach Art. 30 der Geschäftsordnung des
Europäischen Parlaments von erheblichen Voraussetzungen (25
Abgeordnete aus mindestens einem Viertel der Mitgliedstaaten)
abhängige Bildung neuer Fraktionen.
21
(2) Soweit auf die Prägung der
parlamentarischen Praxis durch die Zusammenarbeit der großen
Fraktionen, die regelmäßig eine absolute Mehrheit der Mandate
auf sich vereinen, verwiesen wird (vgl. BVerfGE 129, 300
), steht dem bereits entgegen, dass der
Fortbestand dieser absoluten Mehrheit nicht gewährleistet
ist. Gegenwärtig verfügen beide Fraktionen über 61 % der
Sitze. Der Sachverständige Maurer hat in der mündlichen
Verhandlung eine Modellrechnung vorgelegt, wonach dieser
Anteil ohne eine Sperrklausel in Deutschland, Frankreich,
Italien und Großbritannien bei ansonsten unverändertem
Wahlverhalten auf 56,7 % der Sitze sinken würde.
Außerdem weist der Senat selbst darauf hin, dass aufgrund der
Benennung von konkurrierenden Spitzenkandidaten bei der Wahl
des Europäischen Parlaments nicht auszuschließen ist, dass
die Zusammenarbeit der beiden großen Fraktionen im
Europäischen Parlament künftig nicht mehr oder nur noch in
signifikant geringerem Umfang stattfindet.
22
(3) Im Hinblick auf die bislang praktizierte
flexible Mehrheitsbildung (vgl. BVerfGE 129, 300 )
ist nicht absehbar, welche Auswirkungen der Prozess der
Personalisierung und Politisierung des Europäischen
Parlaments, der aufgrund der Benennung von Spitzenkandidaten
im Wahlkampf und der Benennung des Kandidaten für das Amt des
Präsidenten der Kommission unter Berücksichtigung des
Ergebnisses der Wahlen zum Europäischen Parlament gemäß
Art. 17 Abs. 7 UAbs. 1 EUV zu erwarten ist,
haben wird.
23
(4) Vor diesem Hintergrund ist es Sache des
Gesetzgebers, im Rahmen seiner Prognoseentscheidung die
vorgenannten Umstände und ihre Wirkung hinsichtlich der bei
einem Verzicht auf Sperrklauseln und äquivalente Regelungen
eintretenden Zersplitterung des Parlaments zu bewerten.
Berücksichtigt er diese Umstände nicht, weil nicht konkret
absehbar ist, in welchem Umfang sie der Zersplitterung des
Parlaments entgegenwirken würden, ist verfassungsrechtlich
hiergegen nichts einzuwenden.
24
c) Die Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit
des Europäischen Parlaments ist hinreichend gewichtig, um
einen Eingriff in die Grundsätze der Wahlgleichheit und der
Chancengleichheit der Parteien zu rechtfertigen.
25
Zwar unterscheidet sich das Europäische
Parlament vom Deutschen Bundestag insbesondere dadurch, dass
die Bildung einer stabilen Mehrheit für die Wahl und die
fortlaufende Unterstützung einer handlungsfähigen Regierung
nicht erforderlich ist (vgl. BVerfGE 129, 300
). Auch ist sein Handeln bisher nicht
durch die antagonistische Profilierung von Regierung und
Opposition geprägt (vgl. BVerfGE 129, 300 ). Es
ist nicht absehbar, inwieweit sich dies im Rahmen des
beabsichtigten Prozesses der Personalisierung und
Politisierung des Europäischen Parlaments ändern wird. Soweit
daraus jedoch abgeleitet wird, dass der mit der Anordnung des
Verhältniswahlrechts auf europäischer Ebene verfolgte Gedanke
repräsentativer Demokratie im Europäischen Parlament
uneingeschränkt zu entfalten ist (vgl. BVerfGE 129, 300
), darf dies auch angesichts ihres formalen
Charakters nicht zu einer Verabsolutierung der Grundsätze der
Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien
gegenüber der Sicherung des Charakters der Wahl als
Integrationsvorgang bei der politischen Willensbildung des
Volkes führen.
26
Das Europäische Parlament ist ein Parlament
eigener Art. Die Unterschiede in Aufgabenstellung und
Funktion zum Deutschen Bundestag sind (noch) erheblich,
rechtfertigen jedoch eine grundlegend andere Gewichtung der
Bedeutung der Sicherung seiner Funktionsfähigkeit nicht. Dem
Europäischen Parlament sind in erheblichem Umfang Kreations-
und Legislativfunktionen übertragen (Art. 17 Abs. 7
UAbs. 1 Satz 2, UAbs. 3 EUV; Art. 289,
Art. 294, Art. 314 AEUV). Auch wenn es zum
Zustandekommen eines Rechtsakts im ordentlichen
Gesetzgebungsverfahren und bei der Erstellung des
Jahreshaushaltsplans nicht zwingend einer mehrheitsgetragenen
Zustimmung des Parlaments bedarf (Art. 294 Abs. 7
Buchstabe a Alternative 2; Art. 314
Abs. 4 Buchstabe b AEUV), setzt die Wahrnehmung der
durch den Vertrag dem Parlament übertragenen Funktionen die
Fähigkeit zur Bildung handlungsfähiger Mehrheiten voraus. Nur
so kann das Europäische Parlament dem Wählerauftrag Rechnung
tragen und die ihm im Institutionengefüge zugewiesenen
Aufgaben erfüllen. Soll der Charakter der Wahl als
Integrationsvorgang bei der politischen Willensbildung des
Volkes erhalten bleiben, bedarf es eines funktionsfähigen
Parlaments. Daher kommt es für die Frage der Beeinträchtigung
der Funktionsfähigkeit vor allem auf das Europäische
Parlament selbst und nicht auf die Europäische Union als
Ganzes an. Die Sicherung der Funktionsfähigkeit auch des
Europäischen Parlaments stellt einen Grund dar, welcher der
Beachtung der Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der
Chancengleichheit der Parteien die Waage halten kann und
unter den Voraussetzungen der Geeignetheit und
Erforderlichkeit deren Durchbrechung rechtfertigt.
27
3. Durchgreifende Zweifel, dass § 2
Abs. 7 EuWG den Grundsätzen der Geeignetheit und
Erforderlichkeit hinreichend Rechnung trägt, habe ich
nicht.
28
a) Auszugehen ist insoweit von der Intensität
des Eingriffs in die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und
der Chancengleichheit der Parteien (BVerfGE 121, 266
). Der Gesetzgeber hat sich - nach Aufhebung
der ursprünglich in § 2 Abs. 7 EuWG enthaltenen
Sperrklausel in Höhe von 5 % durch das Urteil des
Bundesverfassungsgerichts vom 9. November 2011 (BVerfGE
129, 300) - für eine Sperrklausel in Höhe von 3 %
entschieden. Dies gewährleistet die Abbildung der Breite des
politischen Meinungsspektrums in deutlich stärkerem Maße.
Zwar hätte diese Klausel mit Blick auf die Wahl des
Europäischen Parlaments 2009 die gleiche Sperrwirkung
entfaltet, da keine der bei der Mandatszuteilung
unberücksichtigt gebliebenen Parteien ein Ergebnis von mehr
als 3 % der abgegebenen Stimmen erreicht hat. Anders
verhält es sich aber bereits, wenn man der Betrachtung das
Ergebnis der Bundestagswahl 2013 zugrunde legt, bei der zwei
Parteien ein Ergebnis von mehr als 3 %, aber weniger als
5 % der abgegebenen Stimmen erreicht haben und eine
weitere Partei mit einem Ergebnis von 2,2 % der
abgegebenen Stimmen von dem Erreichen der 3 %-Grenze
nicht weit entfernt war. Dies verdeutlicht, dass die
Intensität des Eingriffs in die Grundsätze der
Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien
bei einer Sperrklausel in Höhe von 3 % deutlich geringer
ist als bei einer Sperrklausel in Höhe von 5 %.
29
b) Mit der Festlegung einer Sperrklausel in
Höhe von 3 % bewegt der Gesetzgeber sich innerhalb des
ihm grundsätzlich zustehenden Gestaltungsspielraums (vgl.
BVerfGE 51, 222 ; 82, 322 ).
Dem Senat ist zuzustimmen, wenn er darauf verweist, dass die
unterschiedlichen Vorschriften des Europawahlrechts Ausdruck
der jeweiligen Tradition der Mitgliedstaaten sind. Dies
ändert jedoch nichts daran, dass diese unterschiedlichen
Regelungen in keinem Fall in ihrer Wirkung hinter § 2
Abs. 7 EuWG zurückbleiben. Unter Berücksichtigung
faktischer Begrenzungen ergibt sich der Befund, dass mit
Ausnahme Spaniens in allen Mitgliedstaaten das Erreichen
eines Anteils von mindestens 3 % der abgegebenen Stimmen
Voraussetzung der Zuteilung eines Mandats bei der Wahl des
Europäischen Parlaments ist. Vor diesem Hintergrund ist es
nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber eine Sperrklausel
in Höhe von 3 % als zur Sicherung der Funktionsfähigkeit
des Europäischen Parlaments geeignet angesehen hat.
30
c) Der Erforderlichkeit der Regelung des
§ 2 Abs. 7 EuWG kann die Möglichkeit einer
Korrektur des Europawahlrechts durch den nationalen
Gesetzgeber nicht entgegengehalten werden (siehe oben II.
4.). Eine solche Korrektur kann ihre Wirkung erst für die
nachfolgende Wahlperiode entfalten, so dass eine
Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Europäischen
Parlaments für die laufende Wahlperiode hinzunehmen wäre. Ich
bin mir sicher, dass dies verfassungsrechtlich nicht geboten
sein kann. Stattdessen wäre der Gesetzgeber verpflichtet,
§ 2 Abs. 7 EuWG zu überprüfen und gegebenenfalls zu
ändern, wenn sich erweisen sollte, dass die Prognose der
Notwendigkeit einer Sperrklausel zur Sicherung der
Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments fehlerhaft war
(vgl. BVerfGE 120, 82 ; 129, 300
; 131, 316 ).