L e i t s ä t z e
zum Urteil des Zweiten Senats vom 25. August
2005
- 2 BvE 4/05 -
- 2 BvE 7/05 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvE 4/05 -
- 2 BvE 7/05 -
festzustellen,
dass der Bundespräsident durch seine Anordnung der Auflösung
des 15. Deutschen Bundestages vom 21. Juli 2005
(BGBl I S. 2169) und seine Anordnung vom 21. Juli
2005 über die Bundestagswahl am 18. September 2005
(BGBl I S. 2170) gegen Art. 68 Abs. 1
Satz 1 GG verstoßen und dadurch die Antragsteller in
ihren Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in
Verbindung mit Art. 39 Abs. 1 Satz 1 GG
verletzt oder unmittelbar gefährdet hat,
- 2 BvE 4/05 -,
- 2 BvE 7/05 -
hat das Bundesverfassungsgericht
- Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen
und Richter
Vizepräsident Hassemer,
Jentsch,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt
auf Grund der mündlichen Verhandlung vom
9. August 2005 durch
für Recht erkannt:
1
Gegenstand der zu gemeinsamer Entscheidung
verbundenen Organstreitverfahren ist die Frage, ob die
Anordnungen des Bundespräsidenten vom 21. Juli 2005, den
15. Deutschen Bundestag aufzulösen und Neuwahlen auf den
18. September 2005 anzusetzen, die Antragsteller in
ihrem Status als Abgeordnete des Bundestages unmittelbar
gefährden oder verletzen.
2
1. Die Antragsteller gehören dem
15. Deutschen Bundestag an, der am 22. September
2002 gewählt worden und am 17. Oktober 2002 zu seiner
konstituierenden Sitzung zusammengetreten ist. Die
Antragstellerin zu I. gehört der Fraktion der
Sozialdemokratischen Partei Deutschlands (SPD) an, der
Antragsteller zu II. ist Mitglied der Fraktion
Bündnis 90/Die Grünen.
3
2. a) Bei der Wahl zum 15. Deutschen
Bundestag erhielten die SPD 38,5 % und Bündnis 90/Die
Grünen 8,6 % der Zweitstimmen; für die Christlich
Demokratische Union (CDU) betrug der Stimmanteil 29,5 %,
für die Christlich-Soziale Union (CSU) 9,0 % und für die
Freie Demokratische Partei (FDP) 7,4 %. Unter
Berücksichtigung von insgesamt fünf Überhangmandaten
entfielen danach auf die SPD 251 und auf Bündnis 90/Die
Grünen 55 Sitze, während CDU und CSU zusammen 248 und die FDP
47 Sitze erhielten; die Partei des Demokratischen Sozialismus
(PDS) errang zwei Direktmandate.
4
Am 22. Oktober 2002 wählte der Deutsche
Bundestag mit den Stimmen der Fraktion von SPD und Bündnis
90/Die Grünen Gerhard Schröder zum Bundeskanzler (vgl.
Deutscher Bundestag, Stenografischer Bericht der
2. Sitzung vom 22. Oktober 2002, Plenarprotokoll
15/2, S. 28).
5
Durch Tod oder Mandatsverzicht von Inhabern
zweier nicht nachzubesetzender Direktmandate im April und
Juli 2004 sank die Anzahl der auf die SPD entfallenden Sitze
auf 249. Bei einer Mitgliederzahl des Bundestages von nunmehr
insgesamt 601 Abgeordneten entfallen seither 304 Sitze auf
die Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen und 297
Sitze auf die Fraktionen von CDU/CSU und FDP sowie auf
Fraktionslose.
6
b) In seiner Regierungserklärung vom
14. März 2003 (vgl. Deutscher Bundestag, Stenografischer
Bericht der 32. Sitzung vom 14. März 2003,
Plenarprotokoll 15/32, S. 2479 ff.) stellte der
Bundeskanzler ein umfangreiches Programm von
Strukturveränderungen auf nahezu allen Feldern der
Wirtschafts-, Arbeitsmarkt-, Steuer- und Sozialpolitik vor,
das unter der Bezeichnung "Agenda 2010" bekannt geworden ist.
Es sah im Wesentlichen vor, Leistungen des Staats zu kürzen,
Eigenverantwortung zu fördern und mehr Eigenleistung von
jedem Einzelnen zu fordern. Zu den Kernelementen dieses
Programms gehörten ein Umbau des Sozialstaats mit partieller
Erneuerung, die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte,
die Senkung der Lohnnebenkosten (unter anderem durch eine
Reform des Gesundheitswesens), eine Verbesserung der
Arbeitsvermittlung, die Zusammenlegung von Arbeits- und
Sozialhilfe (so genannte Hartz-IV-Gesetze) sowie eine Senkung
der Unternehmenssteuern.
7
c) Auf einem außerordentlichen Bundesparteitag
im März 2004 gab Bundeskanzler Schröder den Vorsitz der SPD
auf, und Franz Müntefering wurde zum neuen
SPD-Parteivorsitzenden gewählt. Gerhard Schröder betonte auf
dem Parteitag, der Reformprozess werde auch unter dem neuen
Vorsitzenden fortgesetzt (vgl.
"Zum Abschied vier Minuten Beifall").
8
d) Der am 6. Februar 2004 angekündigte
Rücktritt des Bundeskanzlers vom Parteivorsitz der SPD stand
in zeitlichem Zusammenhang mit der Landtagswahl in Hamburg,
für die schon Wochen vorher eine schwere Niederlage der
regierenden Sozialdemokraten vorausgesagt worden war. Seit
der Bundestagswahl im September 2002 verlor die SPD in allen
darauf folgenden Landtagswahlen und der Europawahl an Stimmen
im Vergleich zu den jeweils vorangegangenen Wahlen, und zwar
vielfach in erheblichem Umfang. Nach einem Verlust von 4,4
Prozentpunkten bei der Landtagswahl in Schleswig-Holstein am
20. Februar 2005 verlor die SPD schließlich auch bei den
Landtagswahlen in Nordrhein-Westfalen am 22. Mai 2005
5,7 Prozentpunkte und erhielt nur noch 37,1 % der
Stimmen. Dies bedeutete nicht nur das schlechteste Ergebnis
eines Landesverbandes der SPD seit 1958, sondern hatte auch
den Verlust der Regierungsverantwortung in
Nordrhein-Westfalen zur Folge.
9
e) Nach der Landtagswahl in
Nordrhein-Westfalen gab der Bundeskanzler am Abend des
22. Mai 2005 folgende Erklärung ab (vgl.
Pressemitteilung Nr. 233 der Bundesregierung):
10
Deutschland befindet sich in einem
tiefgreifenden Veränderungsprozess. Es geht darum, unser Land
unter den besonderen Bedingungen der Überwindung der
deutschen Teilung auf die Erfordernisse des
21. Jahrhunderts auszurichten. Mit der Agenda 2010 haben
wir dazu entscheidende Weichen gestellt.
11
Wir haben notwendige Schritte unternommen, die
sozialen Sicherungssysteme zukunftsfähig zu machen und die
Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft zu stärken.
Dies sind unabdingbare Voraussetzungen für mehr Wachstum und
Beschäftigung in Deutschland. Erste Erfolge auf diesem Weg
sind unübersehbar.
12
Bis sich aber die Reformen auf die konkreten
Lebensverhältnisse aller Menschen in
unserem Land positiv auswirken, braucht es Zeit. Vor allem
aber braucht es die Unterstützung der Bürgerinnen und Bürger
für eine solche Politik. Mit dem bitteren Wahlergebnis für
meine Partei in Nordrhein-Westfalen ist die politische
Grundlage für die Fortsetzung unserer Arbeit infrage
gestellt.
13
Für die aus meiner Sicht notwendige Fortführung
der Reformen halte ich eine klare Unterstützung durch eine
Mehrheit der Deutschen gerade jetzt für erforderlich. Deshalb
betrachte ich es als Bundeskanzler der Bundesrepublik
Deutschland als meine Pflicht und Verantwortung, darauf
hinzuwirken, dass der Herr Bundespräsident von den
Möglichkeiten des Grundgesetzes Gebrauch machen kann, um so
rasch wie möglich, also realistischerweise für den Herbst
dieses Jahres, Neuwahlen zum Deutschen Bundestag
herbeizuführen.
14
3. Am 27. Juni 2005 stellte der
Bundeskanzler gemäß Art. 68 GG den Antrag, ihm das
Vertrauen auszusprechen. In diesem Zusammenhang äußerte er
die Absicht, vor der Abstimmung am Freitag, dem 1. Juli
2005, eine Erklärung hierzu abzugeben (vgl. BTDrucks
15/5825).
15
Am 1. Juli 2005 fand die Beratung des
Deutschen Bundestages über den Antrag des Bundeskanzlers
statt. Der Bundeskanzler begründete seinen Antrag im
Wesentlichen wie folgt (vgl. Deutscher Bundestag,
Stenografischer Bericht der 185. Sitzung vom
1. Juli 2005, Plenarprotokoll 15/185,
S. 17465 ff.):
16
[…]
17
Mein Antrag hat ein einziges, ganz
unmissverständliches Ziel: Ich möchte dem Herrn
Bundespräsidenten die Auflösung des 15. Deutschen
Bundestages und die Anordnung von Neuwahlen vorschlagen
können.
18
Der für meine Partei und für mich selber
bittere Ausgang der Landtagswahlen in Nordrhein-Westfalen war
das letzte Glied in einer Kette zum Teil empfindlicher und
schmerzlicher Wahlniederlagen. In der Folge dessen wurde
deutlich, dass es die sichtbar gewordenen Kräfteverhältnisse
ohne eine neue Legitimation durch den Souverän, das deutsche
Volk, nicht erlauben, meine Politik erfolgreich
fortzusetzen.
19
Endgültig mit diesem Ausgang der Landtagswahl
am 22. Mai wurden negative Auswirkungen für die
Handlungsfähigkeit im parlamentarischen Raum unabweisbar. Die
Agenda 2010 mit ihren Konsequenzen schien zum wiederholten
Male ursächlich für ein Votum der Wählerinnen und Wähler
gegen meine Partei. Wenn diese Agenda fortgesetzt und
weiterentwickelt werden soll - und das muss sie -,
ist eine Legitimation durch Wahlen unverzichtbar.
20
Es ist daher ein Gebot der Fairness und der
Aufrichtigkeit gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern,
gegenüber meiner Partei, gegenüber dem Partner in der
Koalition, gegenüber dem Hohen Haus und auch gegenüber mir
selbst, die Vertrauensfrage zu stellen.
21
Meine Damen und Herren, alle im Deutschen
Bundestag vertretenen Parteien haben sich mit Nachdruck für
die Auflösung des Bundestages ausgesprochen.
Die Wählerinnen und Wähler unterstützen mit überwältigender
Mehrheit meinen Wunsch nach Neuwahlen. Dessen sollten wir uns
heute alle bewusst sein.
22
Viermal wurde bislang in der Geschichte der
Bundesrepublik Deutschland die Vertrauensfrage gestellt:
zweimal - von Helmut Schmidt und mir -, um sich der
Mehrheit im Bundestag zu versichern, zweimal - von Willy
Brandt und Helmut Kohl -, um den Weg für Neuwahlen
freizumachen. Mir ist wohl bewusst: Die Mütter und Väter des
Grundgesetzes haben sich bei der Formulierung des
Art. 68 sicher nicht von der Überlegung leiten lassen,
durch eine gewollte Niederlage die Tür zu einer Auflösung des
Parlamentes zu öffnen. Aber - auch darüber geben uns die
Beratungen im Parlamentarischen Rat Auskunft - sie
wollten ebenso wenig die Möglichkeit einer Neuwahl verwehren,
wenn die Lage dies gebietet.
23
Nach den bösen Erfahrungen von Weimar lehnte es
der Parlamentarische Rat ab, dem
Bundespräsidenten ein generelles Recht zur Auflösung des
Bundestages einzuräumen. Aber auch dem Parlament blieb das
Recht zur Selbstauflösung verwehrt. Dem Parlamentarischen Rat
verdanken wir mithin Regelungen, die Deutschland zu einer der
stabilsten, erfolgreichsten und angesehensten Demokratien der
Welt gemacht haben. Dafür sind wir dankbar, auch wenn die
Erfolgsgeschichte unserer deutschen Demokratie nicht allein
der Weisheit oder dem Weitblick unserer Gründergeneration
geschuldet ist, sondern vor allem dem demokratischen
Gemeinsinn und dem klugen Instinkt der Bürgerinnen und
Bürger, die stets für ein inneres Gleichgewicht unseres
Gemeinwesens gesorgt haben.
24
Unsere Staatspraxis, die auch durch das
Bundesverfassungsgericht als verfassungsgemäß bestätigt
wurde, ist eindeutig. Der mit der Vertrauensfrage verbundenen
Konsequenz von Neuwahlen stehen keine
zwingenden verfassungsrechtlichen Bedenken entgegen. Die
entscheidende Frage lautet also: Kann der Bundeskanzler noch
des stetigen Vertrauens der Mehrheit des Hauses sicher sein?
Denn die drängenden Probleme unseres Landes, die Fortsetzung
der begonnenen Reformen, die Krise der Europäischen Union,
die Herausforderungen der Globalisierung und die Gefahren für
Frieden, Sicherheit und Stabilität in unserer einen Welt
dulden keinen Zustand der Lähmung oder des Stillstandes.
25
Meine Damen und Herren, ich habe mir die
Entscheidung, zunächst die Vertrauensfrage, danach mich und
meine Regierung einer neuen Wahl zu stellen, reiflich und
gewissenhaft überlegt. Aus der Opposition hat es Forderungen
nach meinem Rücktritt gegeben. Aber was dann? Der Weg nach
Art. 63 Grundgesetz setzt mehrere erfolglose Wahlgänge
voraus und ist damit äußerst kompliziert und der Würde des
Hohen Hauses nicht angemessen.
26
Genau aus diesem Grund hat bereits mein
Amtsvorgänger diesen Weg 1982 entschieden abgelehnt.
Helmut Kohl betonte vor dem Deutschen
Bundestag am 17. Dezember 1982 - ich zitiere ihn
wörtlich -:
27
Der Vorwurf der Manipulation wäre …
gerechtfertigt, wenn ich
28
- also Helmut Kohl -
29
den Weg des Rücktritts gemäß Art. 63 des
Grundgesetzes wählen würde.
30
Weiter, meine Damen und Herren, wieder Zitat
Helmut Kohl:
31
In der augenblicklichen Situation würde es
niemanden überzeugen, wenn ein derartiges Verfahren
eingeschlagen würde, um den Bundespräsidenten zur Auflösung
des Bundestages zu nötigen.
32
Ich
33
- wieder Helmut Kohl -
34
bin der Auffassung, dass der von mir gewählte
Weg zur Auflösung des Bundestages überzeugend und
verfassungsrechtlich einwandfrei ist.
35
Ich teile diese Argumentation meines
Vorgängers.
36
Meine Damen und Herren, die Bundesregierung und
die Koalitionsfraktionen von SPD und Grünen haben in unserem
Land einen tief greifenden Veränderungsprozess eingeleitet.
Dieser Reformprozess ist in seinem Umfang und in seinen
Konsequenzen einmalig in der Geschichte der Bundesrepublik.
Wir haben in Angriff genommen, was unsere Vorgängerregierung
unterlassen hatte. Wir haben begonnen, wozu CDU/CSU und FDP
16 Jahre Zeit, aber niemals den Mut hatten.
37
Mit den Reformen der Agenda
2010 haben wir wichtige Bereiche unserer Gesellschaft in
ihren Strukturen grundlegend erneuert: in der
Gesundheitsversorgung, in der Rentenpolitik und auf dem
Arbeitsmarkt. Diese Reformen sind notwendig, um unseren
Sozialstaat auch in Zukunft zu erhalten und unsere Wirtschaft
auf die Herausforderungen der Globalisierung und des
Älterwerdens unserer Gesellschaft einzustellen. Diese
notwendigen Reformen mussten gegen massive Widerstände von
Interessengruppen durchgesetzt werden. Einige haben in dieser
Situation auf unverantwortliche Weise die Verunsicherungen
der Bürgerinnen und Bürger instrumentalisiert. Mit
populistischen Kampagnen wurden Ängste geweckt und geschürt,
weil die Reformen zunächst mit Belastungen verbunden sind,
ihre positiven Wirkungen aber erst später, teilweise durchaus
erst in einigen Jahren, zu spüren sein werden. Nur zu gut
erinnern wir uns an die öffentliche Aufregung bei der
Einführung der Praxisgebühr und an die Protestwelle beim
Beschluss der so genannten Hartz-IV-Gesetze im vergangenen
Jahr.
38
Keine Frage, das Reformprogramm der Agenda 2010
hat zu Streit zwischen den Parteien und in den Parteien
geführt. In den regierenden Parteien und Fraktionen ist es zu
inneren Spannungen und auch zu Konflikten um die richtige
Richtung gekommen. Meine Partei - das will ich nicht
verschweigen - hat darunter besonders gelitten. Die SPD
hat seit dem Beschluss der Agenda 2010 bei allen Landtagswahlen und der Europawahl
Stimmen verloren, in vielen Fällen sogar die
Regierungsbeteiligung in den Ländern. Das war ein hoher Preis
für die Durchsetzung der Reformen. Dass wir diesen hohen
Preis, zuletzt in Nordrhein-Westfalen, zu zahlen hatten, hat
innerhalb meiner Partei und meiner Fraktion zu heftigen
Debatten um den künftigen Kurs der SPD geführt. Das gilt in
ähnlicher Weise für unseren Koalitionspartner. Es ging und es
geht um die Frage, ob die Reformen der Agenda 2010 überhaupt
notwendig sind oder ob sie nicht gar zurückgenommen werden
sollten. Diese Debatte hat so weit geführt, dass
SPD-Mitglieder damit drohten, sich einer rückwärts gewandten,
linkspopulistischen Partei anzuschließen, die vor
Fremdenfeindlichkeit nicht zurückschreckt. Einige haben
diesen Schritt vollzogen; an die Spitze jener Partei hat sich
ein ehemaliger SPD-Vorsitzender gestellt.
39
Meine Damen und Herren, solch eindeutige
Signale aus meiner Partei, der führenden Regierungspartei,
musste und muss ich ernst nehmen, zumal in den Wochen vor dem
22. Mai dieses Jahres fast täglich in den Medien darüber
berichtet wurde, auch aus dem parlamentarischen Raum heraus.
Am 22. Mai lag die Frage offen auf dem Tisch, ob bei
diesem Wahlausgang eine volle Handlungsfähigkeit für mich und meine Politik noch
gegeben war, zumal die Mehrheit für diese Regierung im
Deutschen Bundestag von Anfang an denkbar knapp war. Diese
Mehrheit hat sich durch den Verlust nicht nachzubesetzender
Überhangmandate weiter reduziert und beträgt nur noch drei
Stimmen, wenn die so genannte Kanzlermehrheit erforderlich
ist.
40
Grundvoraussetzung für die gesamte
Regierungspolitik, ganz besonders aber für unsere Außen- und
Sicherheitspolitik sind Planbarkeit und Verlässlichkeit. Dies
betrifft grundsätzliche Fragen wie die Beitrittsverhandlungen
mit der Türkei zur Europäischen Union, die weitere Vertiefung
unserer Beziehungen zu Russland und den Ausbau unserer
politischen und wirtschaftlichen Beziehungen zu China.
Hierfür ist die Bundesregierung auf die Geschlossenheit der
Koalitionsfraktionen angewiesen. Auch hier sind vermehrt
abweichende, jedenfalls die Mehrheit gefährdende Stimmen laut
geworden.
41
Meine Damen und Herren, über die Zweifler und
jene, die mit Austritt oder abweichendem Stimmverhalten
gedroht haben, will und kann ich moralisch nicht rechten;
denn das stetige Vertrauen gemäß
Art. 68 unseres Grundgesetzes ist keine moralische,
sondern eine politische Kategorie. Art. 38 Abs. 1
des Grundgesetzes erlaubt den Abgeordneten, abweichende
Positionen einzunehmen. Diese Tatsache unterliegt nicht einer
moralischen Bewertung oder gar einer moralischen Verurteilung
von Abgeordneten. Da aber der Bundeskanzler auf dauerhaftes
Vertrauen angewiesen ist, um nach innen wie nach außen seine
Politik verwirklichen zu können, muss er ein solches
abweichendes Ankündigen, Fordern oder Verhalten stets
politisch bewerten. Klar abweichende Positionierungen mögen
subjektiv betrachtet als durchaus berechtigt angesehen
werden, müssen aber vom Bundeskanzler politisch anders
beurteilt werden; denn er braucht eine stetige und
verlässliche Basis für seine Politik.
42
Ebenso klar muss auch sein, dass dort, wo
Vertrauen nicht mehr vorhanden ist, öffentlich nicht so getan
werden darf, als gäbe es dieses Vertrauen. Ich habe auch das
erleben müssen. Auch das ist Bestandteil meiner politischen
Bewertung. Und diese ist eindeutig: Eine Bewertung der
politischen Kräfteverhältnisse vor und nach der Entscheidung,
Neuwahlen anzustreben, muss dazu führen - dessen bin ich
mir ganz sicher -, dass ich unter den aktuellen
Bedingungen nicht auf das notwendige, auf stetiges Vertrauen
im Sinne des Art. 68 Grundgesetz rechnen kann.
43
Meine Damen und Herren, was die bestehenden
Kräfteverhältnisse anlangt, so muss ich auch die Auswirkungen
auf die Zusammenarbeit zwischen Bundestag und
Bundesrat berücksichtigen. Die Situation im Bundesrat ist
dabei nicht nur eine Frage der Mehrheit, sondern ist zunächst
einmal eine Frage der Haltung, wie die Zahl der Einsprüche
nach abgeschlossenen Vermittlungsverfahren exemplarisch
zeigt. In der laufenden Wahlperiode hat die
Bundesratsmehrheit nach abgeschlossenen Vermittlungsverfahren
in 29 Fällen Einspruch gegen das entsprechende Gesetz
eingelegt. Das ist fast so häufig wie in den ersten zwölf
Wahlperioden der Jahre 1949 bis 1994 zusammen. Ersichtlich
geht es der Bundesratsmehrheit in diesen wie in anderen
Fällen, etwa in der Steuerpolitik oder beim Subventionsabbau,
nicht mehr um inhaltliche Kompromisse oder staatspolitische
Verantwortung, sondern um machtversessene Parteipolitik, die
über die Interessen des Landes gestellt wird. Ich kann es
weder der Regierung noch den Regierungsfraktionen zumuten,
immer wieder Konzessionen zu machen und doch zu wissen, dass
die Bundesratsmehrheit ihre destruktive Blockadehaltung nicht
aufgeben wird. Nur eine durch die Wählerinnen und Wähler klar
und neuerlich legitimierte Regierungspolitik wird bei der
Mehrheit des Bundesrates zu einem Überdenken der Haltung und
- wenn auch nicht kurzfristig - zu einer Änderung
der Mehrheit führen.
44
Meine Damen und Herren, das Ziel des
Machterhalts um der Macht willen rechtfertigt niemals
Entscheidungen gegen die bessere Einsicht und den Rat des
Gewissens. Ich handele in der Gewissheit, dass die von mir
begonnene Politik der Reformen richtig und notwendig ist
- für unser Land und für seine Menschen. Darum werde ich
mich auch mit all meiner Energie und mit ganzer Kraft darum
bemühen, dass die Wählerinnen und Wähler mich beauftragen,
das Begonnene fortzuführen.
45
Die Vertrauensfrage gibt daher jedem
Abgeordneten die Chance, sich zu entscheiden. Mit einer
Enthaltung und auch mit einem Nein eröffnen die Mitglieder
dieses Hohen Hauses dem Herrn Bundespräsidenten die
Möglichkeit, die Entscheidung über die Zukunft der Politik
und über die Zukunft unseres Landes dem Souverän , unseren Bürgerinnen und Bürgern, in die
Hand zu geben. Ich bin davon überzeugt, dass dieser Weg mit
dem Sinn und den Bestimmungen unserer Verfassung in Einklang
ist, und ich bin davon überzeugt, dass der Herr
Bundespräsident die richtige Entscheidung treffen wird.
46
Meine Damen und Herren, ich weiß mich mit den
weitaus meisten unserer Landsleute darin einig, dass in der
gegenwärtigen Situation die Wähler zu ihrem Recht kommen
sollten - nicht im Zuge eines Plebiszits, nicht im
Rahmen einer Volksabstimmung, die unsere Verfassung eben
nicht vorsieht, sondern durch Neuwahlen, die das erklärte
Ziel meiner heutigen Vertrauensfrage sind. Insoweit
- das lässt sich gar nicht bestreiten - richtet
sich die Vertrauensfrage über den Deutschen Bundestag hinaus
natürlich und in letzter Konsequenz an die Wählerinnen und
Wähler selbst. Vordergründig betrachtet handelt es sich um
einen Vorgang, mit dem der Bundeskanzler sein eigenes
Schicksal der Entscheidung des Volkes anvertraut. Die wahre
Dimension unserer heutigen Entscheidung weist aber weit
darüber hinaus. Tatsächlich geht es um die Möglichkeit des
demokratischen Souveräns, die Grundrichtung der künftigen
Politik selbst zu bestimmen.
47
[…]
48
Der Vorsitzende der Fraktion der SPD, Franz
Müntefering, führte zum Antrag des Bundeskanzlers unter
anderem aus (vgl. Deutscher Bundestag, Stenografischer
Bericht der 185. Sitzung vom 1. Juli 2005,
Plenarprotokoll 15/185, S. 17472 ff.):
49
[…]
50
Als SPD-Fraktion hatten wir in den letzten zwei
Jahren einen anstrengenden Lauf. Hinter uns liegen schwierige
Gesetze, die Streit nötig machten. Darauf bin ich eher stolz
als nicht; denn schwierige Gesetze kann man sich nicht leicht
machen.
51
Hinter uns liegen aber auch Ergebnisse von Wahlen . Ich erinnere an die
Europawahl, die Landtagswahlen in Thüringen, im Saarland, in
Brandenburg - gut gegangen, aber minus 7,4
Prozent - und in Sachsen, an die Kommunalwahl in
Nordrhein-Westfalen, an die Landtagswahlen in
Schleswig-Holstein und in Nordrhein-Westfalen. Damit
verbunden ist eine Serie bitterer Wahlergebnisse. Die
Opposition hat behauptet - und die Medien haben es
geschrieben -, diese Wahlschlappen, diese herben
Wahlniederlagen hätten etwas mit der Bundespolitik zu tun,
mit der Politik der Erneuerung , die
Bundeskanzler Gerhard Schröder, seine Regierung und die
Koalition seit Frühjahr 2003 forciert vorangetrieben
haben.
52
Wir konnten dem alles in allem nicht
widersprechen; Stichwort Agenda 2010, Stichwort Hartz. Wir
sind aber sicher: Die Reformen sind unverzichtbar. Wir sind
auf dem richtigen Weg. […]
53
In einer Situation wie dieser, mit einer
Mehrheit von drei Stimmen aufseiten der Koalition im
Bundestag und mit einer aufziehenden PDS/ML, unbeirrt durchs
Feuer der Reformen zu gehen, ist nicht einfach, nicht für die
Partei, nicht für die Abgeordneten. Dass in dieser Lage
manche von uns dem Bundeskanzler und unserer Politik
handfeste Kursänderungen abverlangten, konnte jeder lesen und
hören. Ich fand das falsch, aber es war so.
54
Ich habe nach der durch einen Verräter
missglückten Ministerpräsidentenwahl in Schleswig-Holstein
[…] und vor der Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen Sorge
gehabt um die Handlungsfähigkeit meiner
Partei und Fraktion und damit letztlich der Bundesregierung.
Ich habe das dem Bundeskanzler auch gesagt. Es war auch meine
Pflicht, das zu sagen. Es sei noch immer gut gegangen, höre
ich. Richtig. Aber ich nehme an, das Kind muss nicht erst im
Brunnen liegen, bevor man den Brunnen abdeckt. Man muss nicht
erst Abstimmungen verlieren, bevor man darauf reagiert, dass
man Abstimmungen zu verlieren droht bzw. nicht mehr gewinnen
kann, und dem nur dadurch entgeht, dass man nicht
handelt.
55
Das Wahlergebnis in
Nordrhein-Westfalen war doch unmissverständlich. Die
Frage lag offen zu tage - sie wurde uns doch auch
gestellt -, wie es denn hier in Berlin weitergehen
könnte. Darüber wurde offen spekuliert. Man wird sich
erinnern, wenn man will. Deutschland darf aber seine Zeit
nicht verschlafen. Wir dürfen nicht über ein Jahr durch das,
was unterbleibt, weil es aussichtslos ist in dieser
Konstellation, oder durch das, was im Bundesrat versandet,
Stillstand in Deutschland haben. […]
56
… aus Gesprächen mit dem Bundeskanzler weiß
ich, dass er selbst sich die Entscheidung zur Vertrauensfrage
mit dem Ziel der Neuwahlen nicht leicht gemacht hat. Außerdem
teile ich mit ihm die Überzeugung, dass Neuwahlen der
bestmögliche Weg zur Klärung der politischen Richtung für
Deutschland und zur Legitimation unseres
politischen Auftrags sind.
57
Ob sich jemand so oder anders entscheidet, er
kann dafür gute Gründe nennen. Wichtig ist, dass wir
voneinander wissen, dass beides respektabel ist, dass wir uns
aber einig sind in dem Bewusstsein, dass Gerhard Schröder als
Bundeskanzler das Vertrauen der
SPD-Bundestagsfraktion hat und dass wir ihn weiter als
Bundeskanzler der Bundesrepublik Deutschland haben
wollen.
58
(Beifall bei der SPD - Zuruf von der CDU/CSU:
Das versteht kein Mensch! - Weitere Zurufe von der
CDU/CSU)
59
- Sie tun so, als ob es hier um Misstrauen ginge. Es geht heute nicht um
Misstrauen.
60
(Zurufe von der CDU/CSU: Doch!)
61
- Ach, das ist aber interessant! Dann, liebe
Frau Merkel - Sie sind doch jetzt
Kanzlerkandidatin -, stellen Sie den Antrag auf ein
Misstrauensvotum. Sie werden sehen: Sie sind in der
Minderheit hier in diesem Haus. Das werden Sie ganz deutlich
erleben. […]
62
Für die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen nahm
der Bundesminister des Auswärtigen Joseph Fischer unter
anderem wie folgt Stellung (vgl. Deutscher Bundestag,
Stenografischer Bericht der 185. Sitzung vom
1. Juli 2005, Plenarprotokoll 15/185,
S. 17477 ff.):
63
[…]
64
Meine Fraktion, Bündnis 90/Die Grünen, hätte
sich gewünscht, dass die Koalition das Mandat der Wählerinnen
und Wähler, das wir mit der erfolgreichen Bundestagswahl 2002
bekommen haben, im Interesse und zur Erneuerung unseres
Landes voll erfüllen hätte können. Gleichwohl ist es die
Entscheidung des Bundeskanzlers als Institution und als
Person - so ist es in Art. 68 des Grundgesetzes
vorgesehen; ich füge hinzu, dass dies auch die politische
Entscheidung unseres Koalitionspartners ist -, die
Vertrauensfrage zu stellen, wenn er zu der Überzeugung kommt,
dass seine Mehrheit in diesen schwierigen Zeiten nicht mehr
voll belastbar ist. […]
65
Die Vorsitzende der Fraktion der CDU/CSU,
Angela Merkel, erklärte unter anderem (vgl. Deutscher
Bundestag, Stenografischer Bericht der 185. Sitzung vom
1. Juli 2005, Plenarprotokoll 15/185,
S. 17469 ff.):
66
[…]
67
Herr Bundeskanzler, lassen Sie es mich gleich
zu Beginn ausdrücklich sagen: Dass Sie heute den Antrag auf
Abstimmung gemäß Art. 68 des Grundgesetzes mit dem Ziel
stellen, eine vorgezogene Wahl zum Deutschen Bundestag
herbeizuführen, begrüßt die CDU/CSU-Bundestagsfraktion. Für
diesen Schritt zolle ich Ihnen auch persönlich Respekt; denn
er ist unumgänglich, um unserem Land monatelange, quälende
Auseinandersetzungen aus Gründen rot-grüner …
Handlungsunfähigkeit zu ersparen. […]
68
Ähnlich äußerte sich der Vorsitzende der
Fraktion der FDP, Guido Westerwelle, in seiner Stellungnahme
(vgl. Deutscher Bundestag, Stenografischer Bericht der
185. Sitzung vom 1. Juli 2005, Plenarprotokoll
15/185, S. 17475):
69
[…]
70
Die Freien Demokraten unterstützen Neuwahlen . Wir wollen Neuwahlen und wir äußern hier
ausdrücklich unseren Respekt vor Ihrer Entscheidung, mit der
Vertrauensfrage den Weg für Neuwahlen freizumachen. […]
71
Die fraktionslose Abgeordnete der PDS, Gesine
Lötzsch, erklärte für ihre Partei, sich auf Neuwahlen zu
freuen. Der Chef der CSU-Landesgruppe und erste
stellvertretende Fraktionsvorsitzende Michael Glos von der
CDU/CSU-Fraktion führte am Ende der Aussprache ebenfalls aus,
Neuwahlen zu wollen (vgl. Deutscher Bundestag,
Stenografischer Bericht der 185. Sitzung vom
1. Juli 2005, Plenarprotokoll 15/185,
S. 17480 f.).
72
Im Anschluss an die Aussprache legten die
Antragstellerin zu I. in einer schriftlichen Erklärung
und der Antragsteller zu II. in einer mündlichen Erklärung
nach § 31 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages
ihre verfassungsrechtlichen und politischen Einwände gegen
das Vorgehen nach Art. 68 GG dar.
73
Bei der namentlichen Abstimmung über den
Antrag des Bundeskanzlers stimmten 151 der Mitglieder der
Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen mit "Ja",
während die Mitglieder der Fraktionen der CDU/CSU und der FDP
sowie die fraktionslosen Abgeordneten mit "Nein" (insgesamt
296) stimmten und sich acht Mitglieder der Fraktion Bündnis
90/Die Grünen und 140 Mitglieder der SPD-Fraktion der Stimme
enthielten.
74
Die Antragstellerin zu I. stimmte mit "Ja",
der Antragsteller zu II. nahm an der Abstimmung über den
Antrag nach Art. 68 GG nicht teil (vgl. Deutscher
Bundestag, Stenografischer Bericht der 185. Sitzung vom
1. Juli 2005, Plenarprotokoll 15/185,
S. 17483 ff.).
75
4. Daraufhin schlug der Bundeskanzler dem
Bundespräsidenten vor, den Deutschen Bundestag aufzulösen.
Der Bundespräsident entsprach diesem Antrag und ordnete, mit
Gegenzeichnung des Bundeskanzlers, am 21. Juli 2005 die
Auflösung des 15. Deutschen Bundestages an (BGBl I
S. 2169). Gleichzeitig setzte er mit Gegenzeichnung des
Bundeskanzlers und des Bundesministers des Innern gemäß
§ 16 BWahlG die Wahl zum Deutschen Bundestag für den
18. September 2005 fest (BGBl I S. 2170).
76
In einer Fernsehansprache am selben Tage
begründete der Bundespräsident seine Entscheidung im
Wesentlichen wie folgt:
77
[…]
78
Unser Land steht vor gewaltigen Aufgaben.
Unsere Zukunft und die unserer Kinder stehen auf dem Spiel.
Millionen von Menschen sind arbeitslos, viele seit Jahren.
Die Haushalte des Bundes und der Länder sind in einer nie da
gewesenen, kritischen Lage. Die bestehende föderale Ordnung
ist überholt. Wir haben zu wenig Kinder, und wir werden immer
älter. Und wir müssen uns im weltweiten, scharfen Wettbewerb
behaupten.
79
In dieser ernsten Situation braucht unser Land
eine Regierung, die ihre Ziele mit Stetigkeit und mit
Nachdruck verfolgen kann. Dabei ist die Bundesregierung auf
die Unterstützung durch eine verlässliche, handlungsfähige
Mehrheit im Bundestag angewiesen.
80
Der Bundeskanzler hat am 1. Juli vor dem
Bundestag deutlich gemacht, dass er mit Blick auf die knappen
Mehrheitsverhältnisse keine stetige und verlässliche Basis
für seine Politik mehr sieht. Ihm werde mit abweichendem
Abstimmungsverhalten und Austritten gedroht.
81
Loyalitätsbekundungen aus den Reihen der
Koalition hält der Bundeskanzler vor dem Hintergrund der zu
lösenden Probleme nicht für dauerhaft tragfähig. Die
Lagebeurteilung des Bundeskanzlers hat mir auch der
Vorsitzende der SPD-Fraktion aus seiner Sicht bestätigt.
82
Ich weiß: Viele Menschen haben in den
vergangenen Wochen Unbehagen wegen des Verfahrens empfunden,
das eingeschlagen worden ist. Sie zeigen damit, wie wichtig
ihnen das Grundgesetz ist. Darüber freue ich mich. In der Tat
hat sich unsere Verfassung in über 50 Jahren bewährt.
Sie sieht aus guten Gründen nur ausnahmsweise vorgezogene
Wahlen vor. Das Grundgesetz ermöglicht es aber dem
Bundeskanzler, eine parlamentarische Vertrauensfrage mit dem
Ziel zu stellen, vorgezogene Wahlen herbeizuführen. In der
Geschichte der Bundesrepublik Deutschland war dies zweimal
der Fall: 1972 und 1983. Eine Niederlage des Bundeskanzlers
bei dieser Abstimmung allein reicht jedoch nicht aus, um den
Bundestag aufzulösen. Die politischen Kräfteverhältnisse im
Bundestag müssen seine Handlungsfähigkeit so beeinträchtigen
oder lähmen, dass er eine von stetiger Zustimmung der
Mehrheit getragene Politik nicht sinnvoll verfolgen kann. So
gibt es das Bundesverfassungsgericht vor. Und so sieht der
Bundeskanzler seine Lage.
83
Ich habe die Beurteilung des Bundeskanzlers
eingehend geprüft. Dazu habe ich viele Gespräche mit den
verantwortlichen Politikern und mit Rechtsexperten geführt.
Ich bin den Bürgerinnen und Bürgern dankbar, die mir in
Gesprächen, Briefen und E-Mails ihre Meinung mitgeteilt
haben.
84
Nach der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1983 hat der
Bundespräsident die Einschätzung des Bundeskanzlers zu
beachten, es sei denn, eine andere Einschätzung ist eindeutig
vorzuziehen. Ich habe Respekt vor allen, die gezweifelt
haben, und ich habe ihre Argumente gehört und ernsthaft
gewogen. Doch ich sehe keine andere Lagebeurteilung, die der
Einschätzung des Bundeskanzlers eindeutig vorzuziehen ist.
Ich bin davon überzeugt, dass damit die
verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Auflösung des
Bundestages gegeben sind.
85
Damit ist es nach dem Grundgesetz meine Pflicht
als Bundespräsident, zu entscheiden, ob ich Neuwahlen ansetze
oder nicht. In meiner Gesamtabwägung komme ich zu dem
Ergebnis, dass dem Wohl unseres Volkes mit einer Neuwahl
jetzt am besten gedient ist.
86
Es ist richtig, dass in der heutigen Situation
der demokratische Souverän - das Volk - über die
künftige Politik unseres Landes entscheiden kann. […]
87
1. Mit ihren am 29. Juli und
1. August 2005 eingegangenen, aus dem Rubrum
ersichtlichen Anträgen wenden sich die Antragsteller gegen
die Anordnungen des Bundespräsidenten.
88
Zur Begründung ihrer Anträge machen die
Antragsteller - mit unterschiedlicher Gewichtung der
einzelnen Aspekte - im Wesentlichen geltend:
89
Das Bundesverfassungsgericht gehe zu Recht
davon aus, dass nur eine durch die Kräfteverhältnisse im
Bundestag verursachte politische Handlungsunfähigkeit der
Bundesregierung die Stellung einer unechten Vertrauensfrage
mit dem Ziel der Bundestagsauflösung legitimieren könne. Eine
von der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
abweichende Interpretation des Art. 68 GG führte zu
einer grundlegenden Veränderung des den Art. 68 GG
prägenden grundgesetzlichen Verfassungsgefüges. Bedroht wäre
ferner die Freiheit und Offenheit des parlamentarischen
Willensbildungsprozesses, weil eine unbeschränkt zulässige
unechte Vertrauensfrage dem Bundeskanzler einen Weg eröffnen
würde, kritische Abgeordnete über die Drohung mit der
Selbstauflösung und der damit verbundenen Beendigung des
Mandats zu disziplinieren.
90
Die bei der Ankündigung von Neuwahlen am
22. Mai 2005 durch den Bundeskanzler gegebene und am
1. Juli 2005 vor dem Bundestag wiederholte Begründung,
der Bundeskanzler bedürfe für seine Reformpolitik der
Legitimation durch das Volk, vermöge die Stellung einer
unechten Vertrauensfrage verfassungsrechtlich nicht zu
legitimieren.
91
Auch der Hinweis des Bundeskanzlers auf das
Bestehen einer Bundesratsmehrheit der Opposition rechtfertige
die Vertrauensfrage nicht. An der Bundesratsmehrheit würde
sich auch bei dem vom Kanzler angestrebten Wahlsieg der
bisherigen Regierungsparteien nichts ändern. Die unmittelbare
Anrufung des Volks gegen den Bundesrat, um diesem gegenüber
politischen Druck auszuüben und eine Veränderung der
Mehrheitsverhältnisse im Bundestag herbeizuführen, stelle
ebenfalls keine verfassungsrechtlich zulässige Zielsetzung
einer unechten Vertrauensfrage dar. Eine so motivierte
unechte Vertrauensfrage ziele auf einen Akt plebiszitärer
Demokratie, welcher der im Hinblick auf Weimarer Erfahrungen
bewusst repräsentativ-demokratischen Verfassungsordnung des
Grundgesetzes fremd sei.
92
Dem Bundeskanzler sei hinsichtlich der
Einschätzung der Frage, ob er noch eine ausreichende Mehrheit
im Bundestag besitze und damit seine politische
Handlungsfähigkeit gesichert sei, ein Beurteilungsspielraum
eingeräumt. Auch unter Berücksichtigung dieses
Beurteilungsspielraums bedürfe es für die Beurteilung der
Mehrheitsverhältnisse aber einer rationalen nachvollziehbaren
Begründung. Ein "gefühltes Misstrauen" reiche deshalb für die
Stellung einer unechten Vertrauensfrage nicht aus. Für eine
fehlerfreie Einschätzung der parlamentarischen
Mehrheitsverhältnisse sei es im Einklang mit der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zudem
erforderlich, dass der Kanzler bereits bei der Ankündigung
der Vertrauensfrage sich Klarheit über den Verlust der
parlamentarischen Mehrheit und einer daraus erwachsenden
politischen Handlungsunfähigkeit verschaffe, woran es im
vorliegenden Fall gefehlt haben dürfte.
93
Ob sich der Kanzler auf das Vertrauen der
Mehrheitsfraktionen, das heißt die prinzipielle politische
Unterstützung für Person und Sachprogramm des Bundeskanzlers,
stützen könne, lasse sich nur anhand äußerer Umstände
feststellen. Für das Bestehen eines Vertrauensverhältnisses
spreche bereits, dass der Bundeskanzler in der Vergangenheit
in allen 39 Fällen, in denen er für Abstimmungen die
Kanzlermehrheit benötigt habe, diese auch erhalten habe.
Selbst bei innerhalb der Regierungsfraktionen zunächst
politisch höchst umstrittenen Gesetzen habe der Bundeskanzler
stets die erforderlichen Stimmen der Regierungsfraktionen zu
erhalten vermocht. So hätten bei der Schlussabstimmung nach
der dritten Lesung des Hartz-IV-Gesetzes alle Abgeordneten
der Regierungsfraktionen bei einer Stimmenthaltung für dieses
Gesetz gestimmt, auch solche Abgeordneten wie Ottmar
Schreiner (SPD), der sich auf dem SPD-Parteitag noch vehement
gegen das Gesetz ausgesprochen habe. Noch am Vortag der
Vertrauensabstimmung sei es der Regierung zu 40
Gesetzesanträgen und sonstigen Anträgen gelungen, die
Zustimmung der Regierungsfraktionen zu erlangen. Der Partei-
und Fraktionsvorsitzende der SPD, Franz Müntefering, habe am
Tage der Vertrauensabstimmung bestätigt, dass der Kanzler das
Vertrauen der SPD-Fraktion besitze und anders als die
Oppositionsführerin die Mehrheit hinter sich habe. Auch eine
Reihe von Abgeordneten, sowohl der SPD als auch aus der
Fraktion Bündnis 90/Die Grünen, die sich in der Vergangenheit
kritisch gegenüber der Regierung geäußert hätten, hätten dem
Bundeskanzler ihr Vertrauen und ihre Bereitschaft versichert,
ihn selbst bei parteiintern umstrittenen Gesetzen, wie der
Senkung der Unternehmenssteuer, zu unterstützen.
94
Die in der Vergangenheit bei entscheidenden
Abstimmungen immer wieder demonstrierte Unterstützung des
Bundeskanzlers auch durch die ihm gegenüber kritisch
eingestellten Abgeordneten aus den Regierungsfraktionen
begründe eine Vermutung dafür, dass der Kanzler auch in
Zukunft mit der Unterstützung durch die Abgeordneten der
Regierungsfraktionen habe rechnen können. Das gelte umso
mehr, als die eigentlich politisch umstrittenen Gesetze durch
den Bundestag bereits verabschiedet worden seien. Es gebe
sichere Anzeichen dafür, dass die restlichen Reformgesetze
aus der "Agenda 2010" eine Mehrheit in den Reihen der
Regierungsfraktionen gefunden hätten. Dafür spreche
insbesondere die Tatsache, dass wenige Tage nach der
Ablehnung der Vertrauensfrage der Parteivorstand der SPD am
4. Juli 2005 einstimmig ein so genanntes "Wahlmanifest"
beschlossen habe, das auch die Billigung des Bundeskanzlers
gefunden und über das sich bisher kein einziger
Koalitionspolitiker kritisch geäußert habe. Die darin
aufgelisteten Projekte, die ausdrücklich als Fortführung der
"Agenda 2010" bezeichnet worden seien, hätten daher durchaus
noch im letzten Jahr der Legislaturperiode mit den
bestehenden Mehrheiten realisiert werden können.
95
Das fehlende Vertrauen des Bundestages lasse
sich auch nicht auf kritische Äußerungen einzelner
Abgeordneter der Regierungsfraktionen gegenüber der
Regierungspolitik stützen. Das Dossier, das vom
Bundeskanzleramt dem Bundespräsidenten vorgelegt worden sei,
beschränke sich inhaltlich auf Presseartikel und sonstige in
den Medien abgegebene Stellungnahmen, in denen sich, wie es
für eine große Volkspartei wie die SPD typisch sei, das
breite politische Meinungsspektrum innerhalb einer solchen
Partei widerspiegele und Kritik gegenüber der Regierung
geäußert werde. Solche Äußerungen, auch verbunden mit der
Drohung, der Bundesregierung bei Verabschiedung von einzelnen
Gesetzen die Gefolgschaft zu verweigern, habe es schon in der
Vergangenheit gegeben, ohne dass dies die kritisierenden
Abgeordneten daran gehindert hätte, sich bei den
entscheidenden Abstimmungen über Gesetzesvorhaben (wie etwa
bei den Hartz-IV-Gesetzen) mit der Regierung stets
solidarisch zu erklären und diese durch entsprechendes
Abstimmungsverhalten zu unterstützen. Diese kritischen
Stellungnahmen könnten in keiner Weise das Fehlen eines
Vertrauens zum Bundeskanzler dokumentieren, sondern seien
Ausdruck der vom Grundgesetz geforderten innerparteilichen
Demokratie (Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG). Eine
Austrittsdrohung sei - den Presseberichten
zufolge - lediglich von dem Abgeordneten Schreiner
ausgesprochen worden, der sich aber schon bald mit der
Parteiführung voll ausgesöhnt habe und bei der für den
September vorgesehenen Bundestagswahl als Spitzenkandidat der
SPD auf der saarländischen Landesliste antreten solle.
96
Selbst wenn man annehmen würde, aus den
früheren, durch das Bundeskanzleramt zusammengetragenen
Äußerungen lasse sich ableiten, dass der Kanzler vor der
Ankündigung seiner Vertrauensfrage am 22. Mai 2005 das
Vertrauen der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages
verloren habe, sei - jedenfalls nachdem ihm gegenüber
vorher kritisch eingestellte Abgeordnete nunmehr ausdrücklich
ihr Vertrauen bekundet hätten - davon auszugehen, dass
jetzt Vertrauen bestehe. Diese Vertrauenskundgebungen könnten
nicht als unehrlich abgetan werden. Aus welchen Gründen
Abgeordnete den Kanzler zukünftig unterstützen wollten, sei
ebenso wie bei einer echten Vertrauensfrage irrelevant. Durch
die Ankündigung der Vertrauensfrage durch den Bundeskanzler
am 22. Mai 2005 sei eine neue politische Situation
entstanden, bei der daraufhin erfolgte Vertrauenskundgebungen
im Hinblick auf die veränderte politische Situation (Gefahr
einer Niederlage bei Bundestagswahlen im Herbst,
Nichtaufstellung auf der Wählerliste) durchaus glaubwürdig
gewesen seien.
97
Würden solche Vertrauensbekundungen nicht
ernst genommen, so würde das Integrationspotential des
Art. 68 GG infrage gestellt und die Vorschrift
ausgehöhlt und entwertet. Wenn einzelne Abgeordnete sich
- wie es für eine Volkspartei unter dem Gesichtpunkt der
innerparteilichen Demokratie unerlässlich sei - kritisch
gegenüber der Parteiführung und dem Kanzler äußerten, werde
ihnen durch die unechte Vertrauensfrage die Möglichkeit
genommen, dem Kanzler das Vertrauen auszusprechen.
98
Räume man dem Kanzler die Möglichkeit ein,
allein auf Grund kritischer Äußerungen einzelner Abgeordneter
der Regierungsfraktionen über die unechte Vertrauensfrage die
Auflösung des Bundestages zu betreiben, so würde hierdurch
nicht nur Art. 68 GG umgangen. Dies hätte vielmehr auch
schwerwiegende Auswirkungen auf die innerparteiliche
Demokratie, die parlamentarische Diskussion und den durch
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG garantierten
verfassungsrechtlichen Rechtsstatus des Abgeordneten. Seine
Freiheit und Unabhängigkeit würden weit über die durch
Art. 21 GG bedingte Relativierung des Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG hinaus beeinträchtigt, indem er
durch den Bundeskanzler mit einer unechten Vertrauensfrage
oder der latenten Drohung hiermit diszipliniert werden
könnte. Jedenfalls bei einer knappen Parlamentsmehrheit
genügten schon wenige Stimmen von Mitgliedern der
Regierungsfraktion, um im Verein mit der Bundestagsopposition
eine Ablehnung der Vertrauensfrage vorzuprogrammieren und
damit die Weichen in Richtung auf eine Bundestagsauflösung
und anschließende Neuwahlen zu stellen.
99
Zugleich würde das parlamentarische
Regierungsprinzip in schwerwiegender Weise beeinträchtigt.
Nicht das Parlament kontrolliere dann den Kanzler, sondern
der Kanzler kontrolliere das Parlament und die
Mehrheitsfraktionen. Diese Schwächung des parlamentarischen
Regierungsprinzips würde noch dadurch verstärkt, dass es dem
Kanzler ermöglicht würde, der Opposition das für sie
besonders wichtige Kontrollinstrument des
Untersuchungsausschusses durch Herbeiführung einer
vorzeitigen Auflösung des Bundestages aus der Hand zu
schlagen.
100
Im Übrigen sei im Hinblick auf das
Stabilitätsziel des Art. 68 GG zu fordern, dass der
Bundeskanzler in einem ersten Schritt dem Parlament zunächst
- im Wege einer "positiven" Vertrauensfrage - mit
der Auflösung drohen müsse, bevor er die Auflösung des
Bundestages und Neuwahlen mit seiner Vertrauensfrage
anstrebe.
101
Die Verfassungswidrigkeit des ersten Akts des
mehrgliedrigen Verfahrens führe dazu, dass auch die Auflösung
des 15. Deutschen Bundestages durch den Bundespräsidenten
verfassungswidrig sei. Darüber hinaus leide die Anordnung des
Bundespräsidenten unter Darlegungs- und
Begründungsmängeln.
102
2. Der Bundespräsident als Antragsgegner
beantragt, die Anträge zurückzuweisen. Die Auflösung des
Bundestages und die Festlegung des Termins für Neuwahlen
seien mit Art. 68 GG vereinbar. Sowohl die in
Art. 68 Abs. 1 Satz 1 GG normierten formellen
Voraussetzungen als auch die nach dem Urteil des
Bundesverfassungsgerichts vom 16. Februar 1983
erforderliche materielle Auflösungslage seien gegeben. Die
mit diesem Urteil festgestellte Rechtslage, die er seiner
Entscheidung zu Grunde gelegt habe, dürfe nicht rückwirkend
geändert werden.
103
Nach seiner Beurteilung musste der
Einschätzung des Bundeskanzlers, wonach die
Kräfteverhältnisse im Bundestag eine Lage auswiesen, die eine
vom stetigen Vertrauen der Mehrheit getragene Politik des
Kanzlers nicht mehr sinnvoll ermöglichte, eine andere, die
Auflösung verwehrende Einschätzung nicht eindeutig vorgezogen
werden. Er habe sorgfältig überprüft, ob die Einschätzung des
Bundeskanzlers plausibel dargelegt worden sei und
ausreichende Indizien dafür vorgelegen hätten. Der
Bundeskanzler habe ihn bereits am 23. Mai 2005 in einem
Gespräch darauf hingewiesen, dass er im Deutschen Bundestag
über keine stabile Mehrheit für die Durchsetzung seiner
Politik mehr verfüge, und dies im Einzelnen erläutert. Die
verlorene Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen, aber auch die
zuvor verlorenen Landtagswahlen in den anderen Ländern und
die knappe Mehrheit im Bundestag hätten dazu geführt, dass es
ein erhöhtes Erpressungspotenzial in seiner Fraktion und in
der Koalition ihm gegenüber gebe. Zudem nehme die Kritik in
der Fraktion an seinem Regierungskurs zu.
104
Der Vorsitzende der SPD-Fraktion, Franz
Müntefering, habe ihm - dem Bundespräsidenten -
mitgeteilt, dass er nach dem Verlust der
Regierungsverantwortung in Schleswig-Holstein und im Blick
auf den drohenden Verlust in Nordrhein-Westfalen dem
Bundeskanzler bereits vor dem 22. Mai 2005 eine stabile
Mehrheit im Bundestag nicht mehr habe garantieren können. Den
Kritikern müssten angesichts der nur sehr knappen Mehrheit
zunehmend sachliche Zugeständnisse gemacht werden.
105
In seiner Erklärung vom 1. Juli 2005 vor
dem Deutschen Bundestag habe der Bundeskanzler ebenfalls
geltend gemacht, dass er eine vom stetigen Vertrauen der
Mehrheit im Bundestag getragene Politik nicht sinnvoll
verfolgen könne. Das Reformprogramm der "Agenda 2010" und der
hohe Preis für die Durchsetzung dieser Reformen - die
Verluste bei den Landtagswahlen - hätten zu heftigen
Debatten um den künftigen Kurs innerhalb seiner Partei
geführt. Es gehe um die Frage, ob die Reformen der "Agenda
2010" überhaupt notwendig seien oder ob sie nicht
zurückgenommen werden sollten.
106
Die Einschätzung des Bundeskanzlers sei in
sich schlüssig und nachvollziehbar. Eine knappe Mehrheit der
Regierungsfraktionen im Deutschen Bundestag verschärfe die
Schwierigkeiten für das Regieren. Sie ermögliche es
Abgeordneten, die mit der Politik der Regierung und der
eigenen Fraktion nicht einverstanden seien, die Regierung zu
Zugeständnissen zu zwingen, indem sie mit abweichendem
Stimmverhalten drohten. Verluste bei Landtagswahlen
erforderten zwar keine neue Legitimation der Bundesregierung.
Sie stärkten aber innerfraktionelle Kritiker der
Regierungspolitik sachlich, wenn der Verlust der
Landtagswahlen als in einer verfehlten Regierungspolitik
begründet gesehen werde.
107
Nachvollziehbar sei auch, dass der
Bundeskanzler die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat in seine
Lagebeurteilung mit einbezogen habe. Bei einer knappen
Mehrheit im Bundestag seien auch die Mehrheitsverhältnisse im
Bundesrat nicht ohne Auswirkung auf die stetige
Handlungsfähigkeit der Regierung. Verfüge die Opposition im
Bundesrat politisch über die Mehrheit, müsse die Regierung
bei Einspruchsgesetzen im Bundestag häufiger die
Kanzlermehrheit erreichen, um einen Einspruch des Bundesrates
zurückweisen zu können. Hierbei sei der Kanzler auf die
Stimmen der innerfraktionellen Kritiker angewiesen. Auch bei
Zustimmungsgesetzen nehme das Gewicht von Kritikern in der
Fraktion zu. Denn bei Kompromissen im Vermittlungsausschuss
mit der politischen Bundesratsmehrheit müssten Zugeständnisse
auch den Kritikern in der Regierungsfraktion vermittelt
werden. Notwendig werde mithin eine Kompromissbereitschaft in
zwei entgegengesetzte politische Richtungen.
108
Gegen die Einschätzung des Bundeskanzlers
spreche auch nicht, dass zahlreiche Abgeordnete der
Regierungskoalition nach der Ankündigung des Kanzlers, die
Vertrauensfrage zu stellen, dem Kanzler öffentlich ihr
Vertrauen ausgesprochen hätten. Es könne nämlich durchaus
zwischen der persönlichen Loyalität der Abgeordneten
gegenüber dem Kanzler und sachlicher Differenz zur Politik
des Kanzlers unterschieden werden. Dass Vertrauen im Sinne
des Art. 68 GG die im Akt der Stimmabgabe förmlich
bekundete gegenwärtige Zustimmung der Abgeordneten zu Person
und Sachprogramm des Bundeskanzlers sei, schließe nicht aus,
zwischen den Komponenten Zustimmung zur Person und Zustimmung
zur Sachpolitik zu unterscheiden. Zudem liege es in der
politischen Einschätzung des Bundeskanzlers, inwieweit er im
Hinblick auf die Erfahrungen mit den Loyalität bekundenden
Abgeordneten entsprechenden Aussagen für die Zukunft und ohne
den Druck der Vertrauensfrage Glauben schenke.
109
Das Abstimmungsergebnis im Bundestag über die
Vertrauensfrage, die nur 151 Koalitionsabgeordnete positiv
beantwortet hätten, während sich 148 Mitglieder aus den
Reihen der Koalition enthielten, schließe einen Missbrauch
des Art. 68 GG aus.
110
Im Rahmen des ihm eingeräumten weiten
politischen Ermessens habe er erwogen, ob angesichts der Zahl
und Bedeutung der zur Lösung anstehenden Probleme die
Auflösung des Bundestages im Interesse des deutschen Volkes
liege, und dies im Ergebnis bejaht.
111
Die Bundesregierung hat zu den Anträgen
Stellung genommen. Nach ihrer Auffassung ist die beanstandete
Auflösung des 15. Deutschen Bundestages mit Art. 68
GG vereinbar. Die sich hieraus ergebenden Anforderungen, die
das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom
16. Februar 1983 entwickelt habe, seien auch für die
vorliegende Bundestagsauflösung maßgeblich. Die vom
Bundeskanzler abgegebene Einschätzung der politischen Lage
als einer Lage der Instabilität, wie sie vom
Bundesverfassungsgericht als materielle Voraussetzung
zusätzlich zu den in Art. 68 GG geschriebenen formellen
Voraussetzungen gefordert werde, sei auf Grund zahlreicher
Indizien plausibel.
112
Die Reformen der "Agenda 2010" seien der
zentrale Bestandteil der Politik des Bundeskanzlers. Diese
Reformen seien Gegenstand von Richtungskämpfen und
Auseinandersetzungen innerhalb der Fraktionen und Parteien
der Regierungskoalition. Streitig sei gewesen und sei immer
noch die grundlegende Frage, ob diese Reformen überhaupt
notwendig seien, ob an ihnen festgehalten oder ob sie
zurückgenommen werden sollten. Die mit dem Reformprogramm
verbundenen Schwierigkeiten hätten zu solchen
Auseinandersetzungen geführt, dass es nicht mehr möglich
erscheine, an den Reformen festzuhalten und sie auszubauen
und dabei mit stetiger Unterstützung des Bundestages
weiterzuregieren.
113
Die deutlichen Stimmenverluste und
Wahlniederlagen der SPD in der letzten Zeit bei
Landtagswahlen und den Wahlen zum Europäischen Parlament
seien zu einer Belastung zwischen Bundeskanzler und
Bundestagsmehrheit geworden. Ursächlich für die
Stimmenverluste und Wahlniederlagen seien die "Agenda 2010"
und ihre von vielen Wählern als unzumutbare Belastung
empfundenen Folgen gewesen. Dies habe zu großer
Verunsicherung bei Bundestagsabgeordneten der SPD geführt,
die sich fragten, ob sie an den Reformen festhalten und sie
ausbauen sollten.
114
Bei der knappen Mehrheit der
Regierungskoalition im Bundestag komme den Richtungskämpfen
und Auseinandersetzungen innerhalb eines Koalitionspartners
erhöhtes Gewicht als Indiz für eine politische Lage der
Instabilität zu.
115
Die gegenwärtigen Mehrheitsverhältnisse im
Bundesrat, wo CDU, CSU und FDP über eine deutliche Mehrheit
verfügten, schränkten die Handlungsmöglichkeiten des
Bundeskanzlers zusätzlich ein. Er habe weniger Spielraum, bei
Gesetzesvorhaben Kritikern aus den eigenen Reihen
Zugeständnisse zu machen und sie damit in die
Regierungsmehrheit im Bundestag einzubinden, wenn solche
Zugeständnisse im von der Opposition dominierten Bundesrat
anschließend wieder "kassiert" würden.
116
Aus früheren Abstimmungsmehrheiten zu Gunsten
von Vorhaben der Bundesregierung folge nicht, dass der
Bundeskanzler auch in Zukunft mit der stetigen Unterstützung
des Bundestages rechnen könne. Dies gelte insbesondere für
Abstimmungen, die nach der Ankündigung der Vertrauensfrage
stattgefunden hätten. Bezüglich der Gesetze, die der
Bundestag einen Tag vor der Abstimmung über die
Vertrauensfrage, also am 30. Juni 2005 verabschiedet
habe, komme hinzu, dass sie keine zentralen politischen
Vorhaben des Bundeskanzlers betroffen hätten.
117
Es könne auch nicht beanstandet werden, dass
der Bundeskanzler in nachträglichen Vertrauens- und
Unterstützungsbekundungen von Abgeordneten, die ihm vor
Ankündigung der Vertrauensfrage kritisch gegenübergestanden
seien, keinen Anlass sehe, seine Einschätzung zu
revidieren.
118
Schließlich habe auch der Fraktionsvorsitzende
der SPD bereits zwischen den Landtagswahlen in
Schleswig-Holstein und Nordrhein-Westfalen dem Bundeskanzler
seine Sorge um die Handlungsfähigkeit seiner Partei und
Fraktion und damit der Bundesregierung dargelegt und darauf
in seiner Rede im Bundestag am 1. Juli 2005 ausdrücklich
hingewiesen.
119
Die Anträge sind zulässig.
120
1. Der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht
ist gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13
Nr. 5 BVerfGG gegeben. Danach entscheidet das
Bundesverfassungsgericht über die Auslegung des Grundgesetzes
aus Anlass von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und
Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer
Beteiligter, die durch das Grundgesetz oder in der
Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen
Rechten ausgestattet sind. Zwischen dem Bundespräsidenten als
oberstem Bundesorgan und den Antragstellern als durch das
Grundgesetz (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG) mit
eigenen Rechten ausgestatteten anderen Beteiligten im Sinne
des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG (vgl. BVerfGE 60,
374 ) besteht Streit über den Umfang der Rechte
und Pflichten des Bundespräsidenten aus Art. 68
Abs. 1 GG einerseits und der Antragsteller aus dem
Abgeordnetenstatus (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in
Verbindung mit Art. 39 Abs. 1 Satz 1 GG)
andererseits.
121
Dies betrifft nicht nur die Auflösung des
Deutschen Bundestages, sondern auch die Bestimmung des
Wahltages. Die Befugnis des Bundespräsidenten, den Wahltag zu
bestimmen, ergibt sich zwar nicht unmittelbar aus dem
Grundgesetz, sondern aus § 16 BWahlG. Die Anordnung der
Neuwahl wird aber als staatsorganisatorischer Akt mit
Verfassungsfunktion in Art. 39 Abs. 1 und 2 GG
vorausgesetzt. Als eine Annex-Entscheidung der
Bundestagsauflösung teilt sie deren rechtliches Schicksal
(vgl. BVerfGE 62, 1 ).
122
2. Die Antragsteller sind als Abgeordnete des
Deutschen Bundestages parteifähig im Sinne von Art. 93
Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG, soweit sie
- wie hier - mit ihrem verfassungsrechtlichen
Status verbundene Rechte geltend machen (vgl. BVerfGE 62, 1
; 108, 251 m.w.N.).
123
3. Die Antragsteller sind antragsbefugt
(§ 64 Abs. 1 BVerfGG). Sie sind in ihrer
Rechtsstellung als Abgeordnete unmittelbar betroffen; sie
können insoweit auch in eigenen Rechten verletzt sein.
124
Die in Art. 39 Abs. 1 Satz 1 GG
festgelegte Dauer der Wahlperiode bringt nicht nur zum
Ausdruck, in welchen Abständen die demokratische Legitimation
der Volksvertretung durch die Wähler (Art. 20
Abs. 2 Satz 2 GG) erneuert werden muss. Die
zeitliche Festlegung der Wahlperiode auf vier Jahre soll dem
Deutschen Bundestag auch die wirksame und kontinuierliche
Erfüllung seiner Aufgabe ermöglichen. An dieser
Gewährleistung hat der Status des einzelnen Abgeordneten
Anteil. Eine Verkürzung der laufenden Wahlperiode entgegen
den Voraussetzungen des Grundgesetzes würde daher zugleich in
den vom Grundgesetz gewährleisteten Status des Abgeordneten
eingreifen (vgl. BVerfGE 62, 1 ).
125
4. Die Antragsteller haben ein
Rechtsschutzinteresse an der Entscheidung. Zweifel könnten
allenfalls beim Antragsteller zu II. bestehen, da dieser
an der Abstimmung über den Vertrauensantrag nicht
teilgenommen hat und damit dazu beigetragen haben könnte, die
Voraussetzungen für die angegriffenen Maßnahmen zu schaffen.
Dieses Verhalten bedeutet jedoch schon objektiv nicht
notwendigerweise eine Billigung der Auflösungsentscheidung.
Darüber hinaus hat der Antragsteller zu II. in seiner
mündlichen Erklärung vor dem Deutschen Bundestag zu der
Abstimmung über den Vertrauensantrag ausdrücklich seine
Einwände gegen die Vorgehensweise des Bundeskanzlers geäußert
(vgl. Deutscher Bundestag, Stenografischer Bericht der
185. Sitzung vom 1. Juli 2005, Plenarprotokoll
15/185, S. 17483 f.).
126
5. Die Form- und Fristerfordernisse (§ 64
Abs. 2 und 3 BVerfGG) sind erfüllt.
127
Die Anträge sind unbegründet. Die Anordnungen
des Bundespräsidenten vom 21. Juli 2005, den 15. Deutschen
Bundestag aufzulösen und die Wahl auf den 18. September 2005
festzusetzen, verstoßen nicht gegen das Grundgesetz. Sie
verletzen oder gefährden die Antragsteller deshalb nicht in
ihrem durch Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG in Verbindung
mit Art. 39 Abs. 1 Satz 1 GG geschützten
Status als Abgeordnete des Deutschen Bundestages.
128
1. Inhaltlicher Prüfung in den vorliegenden
Verfahren bedarf nur die Anordnung des Bundespräsidenten, den
Deutschen Bundestag aufzulösen. Gründe dafür, dass die sich
als Folge aus der Auflösung ergebende Festsetzung der Wahl
(Art. 39 Abs. 1 Satz 4 GG) daneben
selbstständig verfassungswidrig in die Rechte der
Antragsteller eingreifen könnte, sind nicht ersichtlich und
von den Antragstellern auch nicht geltend gemacht worden
(vgl. BVerfGE 62, 1 ).
129
Die Auflösungsanordnung des Bundespräsidenten
stützt sich auf Art. 68 GG. Danach kann auf Antrag des
Bundeskanzlers der Bundespräsident den Bundestag auflösen,
wenn ein Antrag des Bundeskanzlers, ihm das Vertrauen
auszusprechen, nicht die Zustimmung der Mehrheit der
Mitglieder des Bundestages gefunden hat. Der Bundespräsident
trifft die Entscheidung, den Bundestag aufzulösen oder aber
dem Antrag des Bundeskanzlers nicht Folge zu leisten, als
politische Leitentscheidung in eigener Verantwortung. Diese
Entscheidung obliegt dem pflichtgemäßen Ermessen des
Bundespräsidenten. Ein Ermessen im Rahmen des Art. 68 GG
ist dem Bundespräsidenten allerdings nur eröffnet, wenn im
Zeitpunkt seiner Entscheidung die Voraussetzungen des
Art. 68 GG erfüllt sind (vgl. BVerfGE 62, 1
).
130
Es bedarf keiner abschließenden Entscheidung,
ob der Bundespräsident über eine Evidenzkontrolle hinaus
verpflichtet ist, die Einhaltung dieser
verfassungsrechtlichen Anforderungen vor seiner Entscheidung
zu prüfen. Das Bundesverfassungsgericht kann im
Organstreitverfahren mit dem Ziel angerufen werden, die
Beachtung von Art. 68 GG zu überprüfen. Kommt eine
verfassungsgerichtliche Überprüfung zu dem Ergebnis, dass die
Tatbestandserfordernisse des Art. 68 GG nicht erfüllt
sind, ist die Auflösung des Deutschen Bundestages
verfassungswidrig (BVerfGE 62, 1 ).
131
2. Der verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstab
folgt aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung
mit Art. 39 Abs. 1 Satz 1 und Art. 68 GG.
Die antragstellenden Abgeordneten berufen sich auf ihren
Status als gewählte Vertreter des Volkes. Nach Art. 39
Abs. 1 Satz 1 GG sind sie für die Dauer von vier
Jahren gewählt. Die Auflösung des Deutschen Bundestages vor
Ablauf dieser Wahlperiode greift in ihren Status als
Abgeordnete ein und ist nur gerechtfertigt, wenn das
Grundgesetz dies erlaubt. Der Eingriff in Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG beschränkt sich jedoch nicht
allein auf die vorzeitige Beendigung des Abgeordnetenmandats.
Die mögliche Auflösung des Deutschen Bundestages kann sich
auch mittelbar auf den Status des Abgeordneten auswirken,
weil die Stellung des Abgeordneten im politischen Gefüge
geschwächt wird, wenn diese Möglichkeit ohne weiteres
realisiert werden kann.
132
Die auf Auflösung des Bundestages gerichtete
Vertrauensfrage ist nur dann verfassungsgemäß, wenn sie nicht
nur den formellen Anforderungen, sondern auch dem Zweck des
Art. 68 GG entspricht.
133
Das Grundgesetz erstrebt mit Art. 63,
Art. 67 und Art. 68 eine handlungsfähige Regierung.
Handlungsfähigkeit bedeutet nicht nur, dass der Bundeskanzler
mit politischem Gestaltungswillen die Richtlinien der Politik
bestimmt und dafür die Verantwortung trägt (Art. 65
Satz 1 GG), sondern hierfür auch eine Mehrheit der
Abgeordneten des Deutschen Bundestages hinter sich weiß (1.).
Das Grundgesetz enthält besondere Vorschriften, um in einer
politischen Krise notfalls auch eine Minderheitsregierung
handlungsfähig zu halten. In erster Linie bietet es jedoch
Auswege, die auf die Wiederherstellung stabiler
Mehrheitsverhältnisse im Deutschen Bundestag gerichtet sind
(2.). Die auf Auflösung gerichtete Vertrauensfrage ist als
eine dem Zweck des Art. 68 GG entsprechende Maßnahme
gerechtfertigt, wenn sie der Wiederherstellung einer
ausreichend parlamentarisch verankerten Bundesregierung
dient (3.). Das Bundesverfassungsgericht prüft die
zweckgerechte Anwendung des Art. 68 GG nur in dem von
der Verfassung vorgesehenen eingeschränkten Umfang (4.).
134
1. Die Verfassung zielt auf eine
parlamentarisch verankerte Regierung. Der Bundeskanzler wird
vom Bundestag gewählt (Art. 63 GG). Für eine effektive
Wahrnehmung seines dadurch errungenen politischen
Gestaltungsmandats bedarf er kontinuierlicher Unterstützung
durch die Mehrheit des Deutschen Bundestages. Gestützt auf
sein freies Mandat ist allerdings jeder Abgeordnete
berechtigt und dafür verantwortlich, die Regierung zu
überwachen und im Rahmen der Kompetenzen des Bundestages die
Politik mit zu gestalten. Die Aufgabe der Kontrolle fällt
dabei zwar in besonderem Maße, aber keineswegs
ausschließlich, der Opposition im Bundestag zu (vgl.
Schneider, Die parlamentarische Opposition im
Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 1,
1974, S. 236 ff.). Vor allem in der
parlamentarischen Debatte begleitet die Opposition das
Regierungshandeln kritisch und formuliert Alternativen
öffentlich. Die Mehrheit, aus der heraus der Kanzler gewählt
wurde, wird dagegen typischerweise gerade in offenen Debatten
"ihre" Regierung und "ihren" Kanzler unterstützen, während
sie gleichwohl bestehende Kritik am politischen Kurs der
Regierung regelmäßig lediglich fraktions- oder parteiintern
äußern wird. In diesem Verhältnis zwischen der Regierung und
einer ihr personell und sachlich verbundenen
Parlamentsmehrheit einerseits und der in Opposition zur
Regierung stehenden parlamentarischen Minderheit andererseits
entfaltet sich der parlamentarische Willensbildungsprozess.
Dieser Prozess wird durch Fraktionen im Bundestag maßgeblich
geformt und gestaltet (vgl. BVerfGE 10, 4 ; 20, 56
; 43, 142 ; 70, 324
; 84, 304 ). Dies schließt
öffentliche Kritik von Abgeordneten der Regierungsmehrheit
ebenso wenig aus wie die freie Entscheidung des nur seinem
Gewissen unterworfenen Abgeordneten. Der Bundeskanzler ist
aber regelmäßig in besonderem Maße auf eine vertrauensvolle
Zusammenarbeit mit dem oder den Fraktionsvorsitzenden der ihn
tragenden Mehrheit im Parlament angewiesen. Die Führung der
Fraktion wird darauf hinwirken, dass aus der Freiheit des
Mandats ein wirksamer und ein einheitlicher Wille wächst, der
im Fall der die Regierung unterstützenden Fraktionen mit der
Konzeption der Bundesregierung vereinbar ist.
135
Grundsätzlich bedürfen der Bundeskanzler und
seine Regierung einer verlässlichen parlamentarischen
Mehrheit. Verlässlich bedeutet in diesem Zusammenhang, dass
der Kanzler für das von ihm vertretene politische Konzept
eine prinzipielle und ausreichende parlamentarische
Unterstützung erwarten darf. Ob der Kanzler über diese
verlässliche Unterstützung verfügt, kann von außen nur
teilweise beurteilt werden. Aus den parlamentarischen und
politischen Arbeitsbedingungen kann sich ergeben, dass der
Öffentlichkeit teilweise verborgen bleibt, wie sich das
Verhältnis des Bundeskanzlers zu den seine Politik tragenden
Fraktionen entwickelt. Es muss nicht offen und nicht
eindeutig zu Tage treten, ob der Kanzler und seine Regierung
noch über eine verlässliche parlamentarische Mehrheit
verfügen.
136
2. Vermag der Bundeskanzler nicht (mehr) die
Mehrheit der Mitglieder des Bundestages auf sich zu
vereinigen, wird seine Lage vom Grundgesetz als politische
Krise eingestuft und mittels besonderer Vorschriften erfasst,
die auch andere Verfassungsorgane in die Verantwortung
einbeziehen (Art. 63 Abs. 4 Satz 3,
Art. 81 GG; vgl. auch Art. 111 GG). Mit Billigung
des Bundespräsidenten soll auch ein Minderheitskanzler
ernannt werden können, und eine Regierung kann handlungsfähig
gehalten werden, indem die Möglichkeit eingeräumt wird, ohne
Mitwirkung des Deutschen Bundestages unentbehrliche Maßnahmen
zu treffen und Gesetze zu erlassen (vgl. Badura, Vorkehrungen
der Verfassung für Not- und Krisenlagen, ThürVBl 1994,
S. 169 ).
137
Doch dies sind nur Sicherungsmaßnahmen.
Grundsätzlich stellt das Grundgesetz solche Auswege aus einer
parlamentarischen Krise bereit, die auf die Wiederherstellung
der Mehrheitsverhältnisse im Deutschen Bundestag gerichtet
sind. Dabei handelt es sich um den Rücktritt und die Neuwahl
eines Kanzlers gemäß Art. 63 GG, die Neuwahl eines
anderen Kanzlers in Form des konstruktiven Misstrauensvotums
gemäß Art. 67 GG und um die Vertrauensfrage des Kanzlers
gemäß Art. 68 GG. Art. 68 GG umfasst nicht nur die
nicht auflösungsgerichtete (so genannte echte)
Vertrauensfrage, durch die eine in Zweifel stehende
Handlungsfähigkeit hinsichtlich der tatsächlichen
Kräfteverhältnisse im Parlament auf die Probe gestellt werden
kann; auch die auflösungsgerichtete (so genannte unechte)
Vertrauensfrage gehört danach zu den Instrumenten, die das
Grundgesetz den Verfassungsorganen zur Verfügung stellt, um
eine handlungsfähige Regierung mit hinreichender
parlamentarischer Mehrheit zu sichern oder wieder zu
gewinnen. Schon nach seinem systematischen Zusammenhang mit
Art. 62 und Art. 67 GG gibt Art. 68 GG dem
Bundeskanzler allerdings kein Mittel in die Hand, gemeinsam
mit einer ihn verlässlich tragenden Parlamentsmehrheit einen
ihm geeignet erscheinenden Neuwahltermin voraussetzungslos zu
bestimmen (BVerfGE 62, 1 ).
138
3. Die Auflösung des Deutschen Bundestages ist
ein Eingriff in die Freiheit eines von Verfassungs wegen auf
vier Jahre sich erstreckenden Abgeordnetenmandats
(Art. 38 Abs. 1 Satz 2, Art. 39
Abs. 1 Satz 1 GG). Ihre Rechtfertigung durch
Art. 68 GG findet Grenzen im Zweck dieser Norm. Danach
genügt die berechtigte Einschätzung des Bundeskanzlers, die
Handlungsfähigkeit der Bundesregierung im Hinblick auf die
Mehrheitsverhältnisse im Parlament sei beeinträchtigt.
139
a) Die Verkürzung der Wahlperiode kann das
Vertrauen in die Funktionsfähigkeit der parlamentarischen
Demokratie beeinträchtigen. Die Stabilitätsausrichtung des
Grundgesetzes ist eine Antwort auch auf die Erfahrungen mit
vorgezogenen Parlamentswahlen in der Weimarer Republik, die
den Mitgliedern des Parlamentarischen Rates bei der
Ausarbeitung des Grundgesetzes teilweise noch aus eigener
Anschauung vor Augen standen. Wie die vorgezogene
Reichstagswahl des Jahres 1928 zeigte, richteten vorgezogene
Neuwahlen in einer Zeit relativer wirtschaftlicher und
politischer Stabilität auch im politischen System der
Weimarer Republik keinen Schaden an.
140
Die Auflösung des Reichstages, die nach dem
Rücktritt der Regierung Müller vom Reichspräsidenten am 18.
Juli 1930 angeordnet wurde, zerstörte demgegenüber eine
parlamentarische Konstellation, in der die Parteien des
Weimarer Verfassungsbogens eine solide Mehrheit besaßen. In
der vorgezogenen Wahl des Jahres 1930 erreichten die
Nationalsozialisten 18,3 %, und die KPD verbesserte ihr
Ergebnis von 10,6 % auf 13,1 %, während alle
anderen Parteien verloren. Die Fraktion der Sozialdemokraten
tolerierte im radikalisierten Reichstag - um Schlimmeres
zu verhüten - die Regierung Brüning bis zu ihrem Sturz
am 30. Mai 1932. Mit der wiederum vorzeitigen Auflösung
des Reichstages vom 4. Juni 1932 erfüllte der Reichspräsident
nunmehr schon politische Forderungen der Nationalsozialisten,
die dies zur Voraussetzung einer Tolerierung des neuen
Kabinetts unter von Papen machten. Die vorgezogene Neuwahl
vom 31. Juli 1932 machte dann parlamentarisches Regieren
praktisch unmöglich, weil Nationalsozialisten und Kommunisten
über 50 % der Stimmen und auch der Mandate erreicht
hatten (vgl. Winkler, Der lange Weg nach Westen,
4. Aufl. 2002, Bd. 1, S. 484 bis 491).
141
Die Mitglieder des Parlamentarischen Rates
konnten aus dieser Entwicklung den Schluss ziehen, dass rasch
hintereinander folgende Parlamentswahlen in Zeiten
wirtschaftlicher und politischer Krisen radikale Kräfte
begünstigen und das allgemeine Vertrauen in die
Regelhaftigkeit der politischen Willensbildung im
Verfassungsstaat untergraben können.
142
b) Die Entstehungsgeschichte des Art. 68
GG bestätigt, dass die auflösungsgerichtete Vertrauensfrage
nur dann gerechtfertigt sein soll, wenn die
Handlungsfähigkeit einer parlamentarisch verankerten
Bundesregierung verloren gegangen ist. Der
Verfassungsgesetzgeber sah die Möglichkeit, dass es zum
amtierenden Bundeskanzler aus dem Parlament heraus einerseits
keine personelle Alternative für den Weg des Art. 67 GG
gibt, der Kanzler aber andererseits für seine Politik auch
keine hinreichende Unterstützung einer Mehrheit mehr findet.
Der Organisationsausschuss des Parlamentarischen Rates hat in
seiner Sitzung vom 16. Dezember 1948 das
verfassungsrechtliche Problem einer solchen Konstellation
gerade darin gesehen, dass der Kanzler diese Lage nicht aus
eigener Initiative beendet, und zwar durch den Weg über eine
Vertrauensfrage, um zu Neuwahlen zu gelangen. Als Problem
wurde insofern, der an "seinem Stuhl klebende" Bundeskanzler
gesehen, der im Amt bleibt, obwohl seine Handlungsfähigkeit
nicht mehr gewährleistet ist. Der für die geltende Fassung
des Art. 68 GG verantwortliche Organisationsausschuss
sah lediglich diejenige Gefahr als noch größer an, dass der
Bundestag gegen den Willen des Bundeskanzlers über ein nicht
konstruktives Misstrauensvotum zu einer Neuwahl gelangen
kann. Ein entsprechender Vorschlag des Redaktionsausschusses
wurde deshalb aus dem Entwurf des Grundgesetzes gestrichen
(Parlamentarischer Rat, Organisationsausschuss,
28. Sitzung vom 16. Dezember 1948, S. 18 bis
22; siehe auch von Mangoldt, Die Auflösung des Bundestages,
DÖV 1950, S. 697 ff.). Eine Lage der Instabilität
zwischen Bundeskanzler und Deutschem Bundestag kann vor
diesem Hintergrund nachhaltig nur beendet werden durch den
Rücktritt des Kanzlers oder aber durch eine
auflösungsgerichtete Vertrauensfrage.
143
Danach ist es gemessen am Sinn des
Art. 68 GG nicht zweckwidrig, wenn ein Kanzler, dem
Niederlagen im Parlament erst bei künftigen Abstimmungen
drohen, bereits eine auflösungsgerichtete Vertrauensfrage
stellt. Denn die Handlungsfähigkeit geht auch dann verloren,
wenn der Kanzler zur Vermeidung offenen Zustimmungsverlusts
im Bundestag gezwungen ist, von wesentlichen Inhalten seines
politischen Konzepts abzurücken und eine andere Politik zu
verfolgen. Der Kanzler muss zwar unter der Kontrolle und
unter Mitwirkung des Bundestages handeln und sich insofern um
den alltäglichen Kompromiss bemühen. Die Verfassung sieht die
Regierung aber auch nicht als einen exekutiven Ausschuss des
Parlamentes an. Voraussetzung für eine effektive gegenseitige
Kontrolle der Gewalten ist, dass auch die Bundesregierung
einen abgegrenzten Verantwortungsbereich hat (Art. 65
Satz 1 und 2 GG). Die Bundesregierung ist als
eigenständiges politisch gestaltendes Verfassungsorgan
konzipiert, das Verantwortung vor dem Deutschen Bundestag und
vor den Bürgern nur übernehmen kann, wenn es im Rahmen der
Kompetenzordnung über ausreichende eigenständige politische
Handlungsspielräume verfügt.
144
Von Verfassungs wegen ist der Bundeskanzler in
einer Situation der zweifelhaften Mehrheit im Bundestag weder
zum Rücktritt verpflichtet noch zu Maßnahmen, mit denen der
politische Dissens in der die Regierung tragenden Mehrheit im
Parlament offenbar würde. Im Fall eines Rücktritts bliebe
offen, ob dies zu stabileren parlamentarischen Verhältnissen
führte; so wäre es schon ungewiss, ob die Wahl eines neuen
Mehrheitskanzlers gemäß Art. 63 GG gelänge. Eine Pflicht
des Bundeskanzlers, den politischen Dissens im Parlament
offenkundig zu machen, könnte die vom Grundgesetz erstrebte
politische Stabilität zusätzlich erschüttern. Es besteht
keine Pflicht, zuerst mit einer - echten -
Vertrauensfrage, die auf Zustimmung zu Person und Programm
des Bundeskanzlers zielt, im Bundestag die Kräfteverhältnisse
auf die Probe zu stellen. Schließlich ist es auch nicht
zweckwidrig, wenn der Kanzler im Hinblick auf seine künftige
politische Rolle in seiner Fraktion und seiner Partei einen
Zeitpunkt wählt, der ein Zerwürfnis noch nicht als
irreparabel erscheinen lässt. Der Kanzler kann nicht, um die
rechtliche Prüfung zu vereinfachen, gezwungen werden, die
instabile Lage zu verschärfen, die er durch die
auflösungsgerichtete Vertrauensfrage zu überwinden sucht.
145
c) Eine politische Lage, die eine
auflösungsgerichtete Vertrauensfrage rechtfertigt, ist
zweifelsfrei dann gegeben, wenn der Kanzler seine bisherige
Mehrheit im Deutschen Bundestag durch Fraktionswechsel
einzelner Abgeordneter verliert, wie dies beispielsweise im
Jahr 1972 der Fall war. Bei der Bundestagsauflösung vom 22.
September 1972 war durch eine Erosion der sozial-liberalen
Koalitionsmehrheit im Bundestag eine politische Pattsituation
zwischen Regierungsfraktionen und Opposition vorausgegangen,
in der keine Seite mehr über die Kanzlermehrheit von damals
249 Stimmen verfügte (vgl. Blischke, Verfahrensfragen des
Bundestages im Jahre 1972, in: Der Staat, Bd. 12, 1973,
S. 65 ff.).
146
Die zweite Bundestagsauflösung vom 6. Januar
1983 stand im Zusammenhang mit einem konstruktiven
Misstrauensvotum, dem in der Öffentlichkeit zwar nicht die
Verfassungsmäßigkeit, wohl aber gerade auch im Blick auf die
für den Koalitionswechsel verantwortliche Partei zwar nicht
mehr die Legalität, wohl aber die Legitimität im Sinne einer
Achtung des "demokratischen Anstands" abgesprochen worden war
(vgl. BVerfGE 62, 1 <52, 57 f.>).
147
Diese Erfahrungen zeigen, dass seit
Inkrafttreten des Grundgesetzes mit der auflösungsgerichteten
Vertrauensfrage sehr sparsam und verantwortlich umgegangen
worden ist.
148
4. Das Bundesverfassungsgericht prüft die
zweckentsprechende Anwendung des Art. 68 GG nur in dem
von der Verfassung vorgesehenen eingeschränkten Umfang. Zu
dem vom Bundeskanzler behaupteten Verlust seiner
parlamentarischen Mehrheit lassen sich mit den in einem
verfassungsgerichtlichen Verfahren verfügbaren
Erkenntnismitteln keine sicheren Feststellungen treffen, ohne
die politische Handlungsfreiheit unangemessen zu beschränken
(a). Das gewaltenteilende System des Grundgesetzes verteilt
die Verantwortung für die Auflösung des Deutschen Bundestages
auf drei Verfassungsorgane, deren Entscheidungen zudem der
verfassungsgerichtlichen Kontrolle unterliegen (b). Von
entscheidender Bedeutung ist im vorliegenden Verfahren, ob
gemessen an den dargelegten Maßstäben (II. 1. bis 3.), die
Handlungsfähigkeit der Regierung nicht mehr gesichert war
oder ob der Kanzler - wie die Antragsteller
vortragen - eine solche instabile Lage nur vorgeschoben
hat, um in zweckwidriger Weise zu einer Neuwahl zu gelangen
(c).
149
a) Die Beurteilung des zweckgemäßen Gebrauchs
der auflösungsgerichteten Vertrauensfrage kann auf praktische
Schwierigkeiten stoßen. Ob eine Regierung politisch noch
handlungsfähig ist, hängt maßgeblich davon ab, welche Ziele
sie verfolgt und mit welchen Widerständen sie aus dem
parlamentarischen Raum zu rechnen hat. Derartige
Einschätzungen haben Prognosecharakter und sind an
höchstpersönliche Wahrnehmungen und abwägende
Lagebeurteilungen gebunden.
150
Am sichersten ist der Fall zu beurteilen, wenn
eine Mehrheit des Deutschen Bundestages sich offen und
andauernd obstruktiv verhält und deutlich erklärt, zum
Bundeskanzler kein Vertrauen mehr zu haben, aber sich ebenso
erklärtermaßen nicht auf die Wahl eines neuen Kanzlers über
den Weg des Art. 67 GG einigen kann. Im Fall einer
solchen offenen Obstruktion bedarf es keiner Diskussion über
die gerichtliche Kontrolldichte und den
Einschätzungsspielraum des Bundeskanzlers, weil die Lage
politischer Instabilität im Sinne einer Minderheitssituation
der Regierung im Parlament klar zu erkennen ist.
151
Ebenso klar läge der Fall, wenn der
Bundeskanzler seine Vertrauensfrage ersichtlich allein mit
dem Ziel stellen würde, den Bundesrat mit einer Bestätigung
der Bundesregierung durch Wahlakklamation politisch zu
delegitimieren. In einer solchen Konstellation fehlte es
bereits an der von Art. 68 GG vorausgesetzten
Instabilität der Lage im Verhältnis zwischen Kanzler und
Parlament (vgl. BVerfGE 62, 1 ).
152
Verfassungsrechtliche Schwierigkeiten bereitet
dagegen der Fall, in dem der Bundeskanzler die Lage
dahingehend einschätzt, dass eine stetige Unterstützung der
Bundestagsmehrheit für seine Politik nicht mehr gewährleistet
ist, bevor die Richtigkeit dieser Einschätzung in
entsprechenden Abstimmungsniederlagen offenkundig geworden
ist. Die Beurteilung dieser Fallkonstellation wird noch
erschwert, wenn diese Behauptung mit der Prognose verbunden
wird, die lähmenden Auswirkungen einer solchen Lage auf sein
politisches Programm zeigten sich erst in der Zukunft.
153
Eine verdeckte Minderheitssituation des
Bundeskanzlers tritt dann ein, wenn eine organisierte
parlamentarische Mehrheit - die nominelle
Kanzlermehrheit - sich zwar zu dem von ihr gewählten
Kanzler erklärt und ihm äußerlich politische Unterstützung
leistet, diese Unterstützung seines politischen Kurses aber
in Wirklichkeit nicht so wirksam ist, dass der Bundeskanzler
die von ihm konzeptionell vertretene Politik durchzusetzen
vermag.
154
Eine Erosion und der nicht offen gezeigte
Entzug des Vertrauens lassen sich ihrer Natur nach nicht ohne
weiteres in einem Gerichtsverfahren darstellen und
feststellen. Was im politischen Prozess in legitimer Weise
nicht offen ausgetragen wird, muss unter den Bedingungen des
politischen Wettbewerbs auch gegenüber anderen
Verfassungsorganen nicht vollständig offenbart werden. Die
Einschätzung des Bundeskanzlers, er sei für seine künftige
Politik nicht mehr ausreichend handlungsfähig, ist eine
Wertung, die durch das Bundesverfassungsgericht schon
praktisch nicht eindeutig und nicht vollständig überprüft
werden kann und ohne Beschädigung des politischen
Handlungssystems auch nicht den üblichen prozessualen
Erkenntnismitteln zugänglich ist. Selbst wenn man eine
Beweisaufnahme für möglich oder geboten hielte, bliebe dem
Kanzler ein eigener Einschätzungsspielraum in Bezug auf die
festgestellten Tatsachen, insbesondere in Bezug auf deren
Bedeutung für die künftige Entwicklung. Dem politischen
Willensbildungsprozess mit seinen zulässigen, auch von
taktischen und strategischen Motiven geprägten
Verhaltensweisen und Rücksichtnahmen darf in Fragen der
politischen Einschätzung nicht mit einer nach vollem Beweis
strebenden gerichtlichen Sachverhaltsaufklärung Schaden
zugefügt werden. Andernfalls wäre die vom Grundgesetz
gewollte Balance zwischen effektiver rechtlicher Bindung der
öffentlichen Gewalt und der Ermöglichung wirksamer
politischer Handlungsfreiheit verletzt.
155
b) Das Grundgesetz hat, anders als die
Weimarer Verfassung, die Entscheidung über die Auflösung des
Bundestages nicht einem Verfassungsorgan allein in die Hand
gegeben, sondern sie auf drei Verfassungsorgane verteilt und
diesen dabei jeweils eigene Verantwortungsbereiche zugewiesen
(vgl. BVerfGE 62, 1 ). Die drei Verfassungsorgane
- der Bundeskanzler, der Deutsche Bundestag und der
Bundespräsident - haben es jeweils in der Hand, die
Auflösung nach ihrer freien politischen Einschätzung zu
verhindern. Dies trägt dazu bei, die Verlässlichkeit der
Annahme zu sichern, die Bundesregierung habe ihre
parlamentarische Handlungsfähigkeit verloren.
156
Die Verantwortungskette beginnt mit dem
Bundeskanzler, weil ohne seinen Antrag kein Weg zur Auflösung
des Deutschen Bundestages führt. Die Verfassung ordnet allein
dem Bundeskanzler die Kompetenz zu, einen Antrag nach
Art. 68 GG zu stellen. Mit dieser Regelung der
Vertrauensfrage bringt das Grundgesetz die herausgehobene
Stellung des Amtes des Bundeskanzlers im parlamentarischen
Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland zum
Ausdruck.
157
Der Deutsche Bundestag entscheidet in Kenntnis
des Art. 68 GG, ob er mittels einer Verweigerung der
Vertrauensbekundung den Weg zur Auflösung eröffnet. Es ist
keine Lage denkbar, in der ein Bundeskanzler das Parlament
gegen dessen Willen rechtlich zwingen könnte, an seiner
eigenen Auflösung mitzuwirken. Auch bei knapper Mehrheit der
Regierungskoalitionen könnte der Bundeskanzler allein mit der
Opposition nicht die Auflösung herbeiführen. Der
Bundeskanzler könnte noch nicht einmal in rechtlich
verbindlicher Weise Minister, die zugleich Abgeordnete des
Deutschen Bundestages sind, als Mitglieder der Regierung
anweisen, in der gewünschten Weise abzustimmen; das freie
Abgeordnetenmandat geht insoweit vor. Das Parlament kann
nicht nur die Vertrauensfrage positiv beantworten, sondern es
hat auch die Möglichkeit, einen neuen Bundeskanzler zu
wählen. So ist im Jahr 1982 der Versuch des Bundeskanzlers
Helmut Schmidt, auf dem Weg des Art. 68 GG zu Neuwahlen
zu gelangen, durch die auf Grund von Art. 67 GG erfolgte
Wahl von Helmut Kohl zum Kanzler unterbunden worden. Im
vorliegenden Fall haben die Abgeordneten in Kenntnis der
möglichen Konsequenzen mit großer Mehrheit dem Bundeskanzler
die Bekundung des Vertrauens versagt und keinen neuen Kanzler
gewählt. Die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages wollte
die Auflösung des Bundestages, wie dies auch von sämtlichen
Fraktionen in der Aussprache am 1. Juli 2005 bekundet worden
ist.
158
Als drittes Verfassungsorgan hat schließlich
der Bundespräsident nach eigener politischer Beurteilung die
Auflösung angeordnet. Dem vorgelagert hat der Bundespräsident
bereits in eigener Verantwortung auch eine rechtliche
Beurteilung der Voraussetzungen des Art. 68 GG
vorgenommen. Auch wenn er sich dabei nur auf eine
Evidenzkontrolle im Hinblick auf einen möglichen Missbrauch
durch Bundeskanzler oder Bundestag beschränkt, so hat doch
sein Wort als pouvoir neutre im Hinblick auf den Umfang der
gerichtlichen Kontrolldichte Gewicht. Der Bundespräsident ist
ein vom Grundgesetz in diesem Verfahren eigens vorgesehenes
unabhängiges Verfassungsorgan, das zur Rechtsprüfung ebenso
befugt wie sodann zu einer politischen Leitentscheidung im
Hinblick auf die Anordnung oder Ablehnung der Auflösung
berufen ist. Der Bundespräsident verfügt über eigene
Möglichkeiten, auch die des persönlichen und vertraulichen
Gesprächs, sich ein Bild davon zu machen, ob die
Handlungsfähigkeit der Regierung in einer dem Zweck des
Art. 68 GG entsprechenden Weise gefährdet oder bereits
verloren gegangen ist.
159
Der für die Auflösung nach Art. 68 GG
geltende anspruchsvolle Mechanismus der Gewaltenteilung
vermag sich sinnvoll nur zu entfalten, wenn das
Bundesverfassungsgericht die politische Einschätzung der Lage
durch die zuvor tätigen Verfassungsorgane respektiert (vgl.
BVerfGE 62, 1 ).
160
Dies heißt nicht, dass das
Bundesverfassungsgericht zur verfassungsrechtlichen Prüfung
im Organstreitverfahren nicht verpflichtet wäre; seine
Prüfungskompetenz und Prüfungspflicht ist durch den zu
respektierenden Einschätzungsspielraum eingeschränkt, aber
nicht beseitigt (vgl. BVerfGE 62, 1 ). Das
Grundgesetz räumt dem Verfassungsrecht und der
Verfassungsgerichtsbarkeit eine starke Stellung ein. Im
internationalen Vergleich sind die Kompetenzen des
Bundesverfassungsgerichts weit bemessen (vgl. Tomuschat, Das
Bundesverfassungsgericht im Kreise anderer nationaler
Verfassungsgerichte, in: Festschrift 50 Jahre
Bundesverfassungsgericht, Bd. 1, 2001,
S. 245 ff.). Dies ist ein Kennzeichen der deutschen
freiheitlichen Nachkriegsordnung geworden. Gleichwohl hat das
Grundgesetz nur die Kontrolle politischer Herrschaft gewollt
und nicht die Verrechtlichung des politischen Prozesses. Dem
Grundgesetz geht es um eine angemessene Teilung der
Verantwortung. Jedes Verfassungsorgan übernimmt eine eigene
Aufgabe, die Verfassung mit Leben zu erfüllen und
fortzuentwickeln. Dem Bundesverfassungsgericht kommt dabei
als dazu eigens eingerichtetem Verfassungsorgan zwar eine
besondere Rolle zu, es kontrolliert als ein Gericht
letztverbindlich. Es muss aber den anderen Verfassungsorganen
den vom Grundgesetz garantierten Raum freier politischer
Gestaltung und Verantwortung offen halten (vgl. BVerfGE 36, 1
). Wegen des dreistufigen
Entscheidungsprozesses sind die Überprüfungsmöglichkeiten des
Bundesverfassungsgerichts im Rahmen des Art. 68 GG
weiter zurückgenommen als in den Bereichen von Rechtsetzung
und Normvollzug. Das Grundgesetz vertraut insoweit in erster
Linie auf das in Art. 68 GG angelegte System der
gegenseitigen politischen Kontrolle und des politischen
Ausgleichs zwischen den beteiligten obersten
Verfassungsorganen. Allein dort, wo verfassungsrechtliche
Maßstäbe für politisches Verhalten normiert sind, kann das
Bundesverfassungsgericht ihrer Verletzung entgegentreten
(BVerfGE 62, 1 ).
161
c) Auch wenn ein drohender Verlust politischer
Handlungsfähigkeit am sachnächsten vom Bundeskanzler selbst
beurteilt werden kann, hat das Bundesverfassungsgericht doch
zu prüfen, ob die Grenzen seines Einschätzungsspielraums
eingehalten sind, um die Bindung aller staatlichen Organe an
das Grundgesetz sicherzustellen. Fehlt es, gemessen an der zu
Tage liegenden politischen Gesamtlage, an Anhaltspunkten
dafür, dass der Bundeskanzler für sein Regierungshandeln und
seine politische Konzeption die parlamentarische
Mehrheitsunterstützung verloren hat oder zu verlieren droht,
kann er sich nicht erfolgreich auf seine
Einschätzungsprärogative berufen. Seine Entscheidung muss auf
Tatsachen gestützt sein. Die allgemeine politische Lage sowie
einzelne Umstände müssen dabei allerdings nicht zwingend zur
Einschätzung des Kanzlers führen, sondern sie lediglich
plausibel erscheinen lassen. Der Einschätzungsspielraum des
Kanzlers wird nur dann in verfassungsrechtlich gefordertem
Umfang geachtet, wenn bei der Rechtsprüfung gefragt wird, ob
eine andere Einschätzung der politischen Lage auf Grund von
Tatsachen eindeutig vorzuziehen ist (vgl. BVerfGE 62, 1
). Tatsachen, die auch andere Einschätzungen als
die des Kanzlers zu stützen vermögen, sind nur dann geeignet,
die Einschätzung des Bundeskanzlers zu widerlegen, wenn sie
keinen anderen Schluss zulassen als den, dass die
Einschätzung des Verlusts politischer Handlungsfähigkeit im
Parlament falsch ist.
162
Das Bundesverfassungsgericht darf sich
freilich gegenüber solchen Umständen gerade auch angesichts
des weiten Einschätzungsspielraums des Kanzlers nicht
verschließen. Es darf jedenfalls Tatsachen, die der
Beurteilung des Kanzlers widersprechen, nicht
unberücksichtigt lassen, auch dann, wenn sie erst während des
gerichtlichen Verfahrens eintreten und geeignet sind, die
Plausibilität der Lagebeurteilung des Bundeskanzlers in Frage
zu stellen.
163
Bei der Würdigung der Tatsachen ist zu
berücksichtigen, dass Entwicklungen im parlamentarischen Raum
nach der Ankündigung des Bundeskanzlers, die Vertrauensfrage
zu stellen, möglicherweise nicht geeignet sind, die im
Zeitpunkt dieser Ankündigung gegebene Plausibilität seiner
Einschätzung zu erschüttern. Diese Entwicklungen können
ihrerseits von der bloßen Ankündigung der Vertrauensfrage und
der davon ausgehenden Disziplinierungswirkung auf die
Abgeordneten beeinflusst sein. Dies kann insbesondere in
Fällen, in denen - wie vorliegend - der
Bundeskanzler sich auf das Bestehen einer latenten
Minderheitslage beruft, von Bedeutung sein und vom
Bundeskanzler in seine Bewertung im Zeitpunkt des Antrags
nach Art. 68 GG einbezogen werden. Die Ankündigung des
Kanzlers, über eine Vertrauensfrage zur Neuwahl gelangen zu
wollen, kann diejenige politische Lage gravierend verändern,
die der Rechtfertigung zu einem solchen Vorgehen zu Grunde
liegt. Der dann vorwirkende Wahlkampf zwingt dazu, die
politischen Reihen zu schließen, formiert die Parteien für
den Wettstreit untereinander und lässt die Handlungsfreiheit
für abweichendes Verhalten innerhalb der Partei
schrumpfen.
164
Die angegriffenen Entscheidungen des
Bundespräsidenten sind mit dem Grundgesetz vereinbar.
165
Die von Art. 68 GG geforderten
Verfahrensschritte sind eingehalten. Ein zweckwidriger
Gebrauch der Vertrauensfrage, um zur Auflösung des Deutschen
Bundestages und zu einer vorgezogenen Neuwahl zu gelangen,
lässt sich nicht feststellen. Der Einschätzung des
Bundeskanzlers, er könne bei den bestehenden
Kräfteverhältnissen im Deutschen Bundestag künftig keine vom
Vertrauen der Parlamentsmehrheit getragene Politik mehr
verfolgen, ist keine andere Einschätzung eindeutig
vorzuziehen (1.). Die Anordnungen des Bundespräsidenten
lassen keine Ermessensfehler erkennen (2.).
166
1. Der Bundeskanzler hat Tatsachen benannt,
die für seine Einschätzung der politischen Kräfteverhältnisse
im Deutschen Bundestag sprechen (a). Diese Einschätzung
entspricht auch der vom Bundeskanzler dargelegten politischen
Gesamtlage (b). Es sind keine Tatsachen vorgetragen oder
erkennbar, die die Einschätzung des Bundeskanzlers
unzweifelhaft widerlegen (c).
167
a) Der Kanzler hat in der Sitzung des
Deutschen Bundestages vom 1. Juli 2005 zur Begründung seiner
Vertrauensfrage unter anderem angeführt, sein Reformprogramm
der "Agenda 2010" habe zu Streit nicht nur zwischen den
Parteien, sondern auch in seiner Partei, der SPD, geführt.
Der Kanzler sprach dabei von "heftigen Debatten", die dadurch
verstärkt worden seien, dass die SPD seit dem Beschluss der
"Agenda 2010" bei sämtlichen Landtagswahlen und der
Europawahl Stimmen verloren habe. Er hat dazu ausgeführt: "Es
ging und es geht um die Frage, ob die Reformen der Agenda
2010 überhaupt notwendig sind oder ob sie nicht gar
zurückgenommen werden sollten. Diese Debatte hat so weit
geführt, dass SPD-Mitglieder damit drohten, sich einer
rückwärts gewandten, linkspopulistischen Partei
anzuschließen, die vor Fremdenfeindlichkeit nicht
zurückschreckt" (vgl. Deutscher Bundestag, Stenografischer
Bericht der 185. Sitzung vom 1. Juli 2005,
Plenarprotokoll 15/185, S. 17467). Der Kanzler verwies
auf Signale einer gewollten Umkehr aus seiner Partei, die "in
den Wochen vor dem 22. Mai" fast täglich Gegenstand der
Medienberichterstattung waren, "auch aus dem
parlamentarischen Raum heraus" (vgl. Deutscher Bundestag,
Stenografischer Bericht der 185. Sitzung vom
1. Juli 2005, Plenarprotokoll 15/185,
S. 17467).
168
Der Bundeskanzler hat ausgeführt, er befürchte
daher, dass künftig in zentralen Feldern seiner
Regierungspolitik, vor allem von der "Agenda 2010",
abweichende Stimmen die Mehrheit gefährden würden. Er hat
auch erklärt, weshalb öffentliche Loyalitätsbekundungen, zu
denen sich nach seiner Ankündigung, auf Neuwahlen hinwirken
zu wollen, eine Reihe von Abgeordneten veranlasst sah, an
dieser Einschätzung nichts geändert haben:
169
"Ebenso klar muss auch sein, dass dort, wo
Vertrauen nicht mehr vorhanden ist, öffentlich nicht so getan
werden darf, als gäbe es dieses Vertrauen. Ich habe auch das
erleben müssen. Auch das ist Bestandteil meiner politischen
Bewertung. Und diese ist eindeutig: Eine Bewertung der
politischen Kräfteverhältnisse vor und nach der Entscheidung,
Neuwahlen anzustreben, muss dazu führen - dessen bin ich
mir ganz sicher -, dass ich unter den aktuellen
Bedingungen nicht auf das notwendige, auf stetiges Vertrauen
im Sinne des Art. 68 Grundgesetz rechnen kann" (vgl.
Deutscher Bundestag, Stenografischer Bericht der
185. Sitzung vom 1. Juli 2005, Plenarprotokoll
15/185, S. 17467). Damit hat der Kanzler sowohl
Tatsachen genannt als auch eine Einordnung in einen
politischen Kontext vorgenommen, auf die er seine Bewertung
und seine Schlussfolgerung stützt. Er hat dabei hinreichend
deutlich ausgedrückt, dass er aus partei- und
fraktionspolitischer Rücksichtnahme nicht Ross und Reiter
nennt. Zusätzlich hat er mit dem Gewicht seiner persönlichen
Vertrauenswürdigkeit von Erfahrungen berichtet, die er auch
mit der Unaufrichtigkeit Einzelner aus den eigenen
politischen Reihen, deren Namen er im Dunkeln lässt, gemacht
hat.
170
Der hergestellte politische Zusammenhang mit
der anhaltenden Kritik an seiner Politik der "Agenda 2010"
und den seit 2003 für die SPD ganz überwiegend verlorenen
Landtagswahlen bezieht sich auf allgemein zugängliche
Tatsachen. Sie stützen den vom Kanzler gezogenen Schluss,
dass nach dem Regierungswechsel in Schleswig-Holstein hin zu
einer großen Koalition und der sich anbahnenden Gründung
einer neuen mit der SPD konkurrierenden Partei unter
Beteiligung des ehemaligen Parteivorsitzenden der SPD der
Kanzler mit einer Niederlage der SPD spätestens bei der
Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen zu einem substanziellen
politischen Kurswechsel auch aus der SPD-Bundestagsfraktion
heraus genötigt worden wäre, wenn er auf die Ankündigung der
vorgezogenen Neuwahl verzichtet hätte.
171
Diese Sicht des Bundeskanzlers wird vom
Partei- und Fraktionsvorsitzenden der SPD ausdrücklich
geteilt. Der Vorsitzende der SPD-Fraktion im Bundestag, der
Parteivorsitzende Franz Müntefering, hat am 1. Juli 2005 im
Parlament erklärt: "In einer Situation wie dieser, mit einer
Mehrheit von drei Stimmen aufseiten der Koalition im
Bundestag und einer aufziehenden PDS/ML, unbeirrt durchs
Feuer der Reformen zu gehen, ist nicht einfach, nicht für die
Partei, nicht für die Abgeordneten. Dass in dieser Lage
manche von uns dem Bundeskanzler und unserer Politik
handfeste Kursänderungen abverlangten, konnte jeder lesen und
hören. Ich fand das falsch, aber es war so" (vgl. Deutscher
Bundestag, Stenografischer Bericht der 185. Sitzung vom
1. Juli 2005, Plenarprotokoll 15/185, S. 17473). Im
politischen Raum unwidersprochen geblieben ist die
zusätzliche Mitteilung Franz Münteferings, er habe dem
Bundeskanzler "gesagt", dass er vor der Landtagswahl in
Nordrhein-Westfalen Sorge gehabt habe "um die
Handlungsfähigkeit" seiner Partei und Fraktion und damit
letztlich der Bundesregierung (vgl. Deutscher Bundestag,
Stenografischer Bericht der 185. Sitzung vom
1. Juli 2005, Plenarprotokoll 15/185, S. 17474).
Diese Ausführungen sind nicht nur eine Bestätigung der
Wertung des Bundeskanzlers, sie enthalten auch die Wiedergabe
einer zusätzlichen Tatsache. Danach hat derjenige, der bei
der Gewährleistung der stetigen parlamentarischen
Unterstützung der Regierungspolitik am engsten mit dem
Kanzler zusammenarbeitet, ihm vor der Landtagswahl vom 22.
Mai 2005 von seinen Sorgen um die Handlungsfähigkeit der
Bundesregierung berichtet.
172
Die Antragsteller haben das Faktum eines
solchen Gesprächs zwischen dem Kanzler und dem Partei- und
Fraktionsvorsitzenden mit diesem Inhalt nicht in Abrede
gestellt. Sie bestreiten nur, dass die Sorge des
Fraktionsvorsitzenden in der Sache berechtigt gewesen sei.
Der Kanzler allerdings durfte seiner Einschätzung zu Grunde
legen, dass der maßgeblich seine Politik unterstützende
SPD-Partei- und Fraktionsvorsitzende ihm im Zusammenhang mit
der Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen für eine
Unterstützung der Politik des Kanzlers durch die Fraktion der
SPD im Deutschen Bundestag keine Gewähr mehr geben
konnte.
173
b) Auch die politische Gesamtlage steht der
Plausibilität der Einschätzung des Bundeskanzlers nicht
entgegen. Die Annahme fehlender politischer
Handlungsfähigkeit im Parlament fügt sich widerspruchsfrei in
eine politische Ereignislinie ein, die seit der Ankündigung
der "Agenda 2010" die Wahlperiode des 15. Deutschen
Bundestages begleitet hat. Die Kritik war zuvor so weit
gegangen, dass Vertreter der Partei-Linken den Rücktritt von
Gerhard Schröder als SPD-Parteivorsitzender verlangt
hatten.
174
Es gibt veröffentlichte Hinweise, dass bereits
der überraschende Rücktritt des Bundeskanzlers vom Amt des
Bundesvorsitzenden der SPD und die Wahl des neuen
Vorsitzenden Müntefering Anfang 2004 auf Druck der
parteiinternen Kritiker am Kurs der Bundesregierung und vor
allem verbunden mit der Kritik an der Reform des
Arbeitsmarktes stattfanden. Jedenfalls kommentierte ein
größerer Teil der Presse den angekündigten Wechsel im
Parteivorsitz ähnlich wie die Frankfurter Allgemeine Zeitung
vom 7. Februar 2004: "Welcher Kanzler stellt sich schon
freiwillig unter Kuratel? Dass der Sozialdemokrat Schröder
- statt sein eigener Herr zu sein wie bisher - sich
nun den Fraktionsvorsitzenden Müntefering auch noch als
seinen Parteivorsitzenden gewünscht habe, klingt gut, taugt
aber nicht für die Geschichtsbücher. Die Parteilinke, von
Jüttner über Lafontaine bis Ypsilanti, hat dem Kanzler den
Parteivorsitz entwunden, und Schröder kann noch von Glück
sagen, dass Müntefering für beide Seiten akzeptabel ist."
Derlei Kommentare müssen sachlich nicht zutreffend sein. Sie
zeichnen aber doch ein Bild der politischen Gesamtlage in der
Bundesrepublik Deutschland, die jedenfalls der Einschätzung
des Bundeskanzlers von der schleichenden Erosion seiner
Vertrauensgrundlagen im Parlament nicht widerspricht. Es
entspricht auch allgemeiner Erfahrung, dass mit jeder für
eine Regierungspartei verlorenen Landtagswahl sich für den
Bundeskanzler verstärkter politischer Druck aufbaut, von dem
eingeschlagenen politischen Weg abzuweichen, wenn dieser Weg
als unpopulär gilt.
175
c) Weder vor noch nach der Ankündigung vom 22.
Mai 2005, Neuwahlen anzustreben, sind Tatsachen offenbar
geworden, die die Einschätzung des Bundeskanzlers widerlegen
und deshalb eine andere Einschätzung als die des Kanzlers als
eindeutig vorzugswürdig erscheinen lassen.
176
aa) Als eindeutige Widerlegung der
Einschätzung des Bundeskanzlers wird sein schon am 22. Mai
2005 und seitdem mehrfach vorgetragenes Argument angeführt,
er wolle sich ein neues Mandat für seine Politik vom Wähler
verschaffen.
177
Der Begründung, das Volk über die Politik des
Kanzlers entscheiden zu lassen, fehlt bereits durch ihre
rhetorische Qualität und ihre Mehrdeutigkeit die Eignung, als
entgegenstehende Tatsache die Einschätzung des Kanzlers
eindeutig zu widerlegen. Eine solche Formulierung kann als
rhetorische Floskel gemeint sein, die eine Referenz an das
Demokratieprinzip zum Ausdruck bringt.
178
Es lässt sich auch nicht feststellen, dass der
Kanzler ein dem Zweck des Art. 68 GG widersprechendes
Plebiszit anstrebt. Wer sich der Bundestagswahl stellt, kann
die Themen vorweg nicht mit Sicherheit bestimmen. Es wird in
dem Zeitraum seit dem 1. Juli 2005 bis zur Entscheidung durch
das Bundesverfassungsgericht auch über keine einzelne
Sachfrage so herausgehoben diskutiert, dass von einem
plebiszitär verformten Wahlkampf gesprochen werden kann. Im
Übrigen kommt es nicht darauf an, ob die Entscheidung des
Bundeskanzlers von weiteren Motiven begleitet wurde (BVerfGE
62, 1 ).
179
bb) Die Einschätzung des Kanzlers wird ferner
nicht dadurch unglaubwürdig oder widerlegt, dass er ergänzend
auf die politischen Verhältnisse des Bundesrates abstellt.
Denn damit macht er nur kenntlich, dass seine politische
Bewegungsfreiheit für die von ihm für richtig gehaltene
Politik gegenüber seiner Fraktion durch einen von der
Opposition beeinflussten Bundesrat zusätzlich geschmälert
wird. Kompromisse, die er im Vermittlungsausschuss eingehen
muss, um die Zustimmung des Bundesrates zu gewinnen, und die
er ohne Verletzung seines Konzepts auch noch eingehen kann,
vermindern möglicherweise in der Folge die Aussichten, seine
politische Linie in den Regierungsfraktionen durchzusetzen.
So wird in einem Schreiben des Bundeskanzleramtes an das
Bundespräsidialamt vom 12. Juli 2005 darauf hingewiesen,
dass es angesichts der Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat
erschwert werde, die Geschlossenheit der Koalitionsmehrheit
im Bundestag herzustellen und damit politische Vorhaben in
einer ohnehin knappen Parlamentsmehrheit durchzusetzen (vgl.
Schreiben des Bundeskanzleramtes an das Bundespräsidialamt
vom 12. Juli 2005, S. 12 f.).
180
cc) Die Einschätzung des Bundeskanzlers, es
habe ihm der Verlust der politischen Handlungsfähigkeit
gedroht, wird nicht dadurch widerlegt, dass der
Fraktionsvorsitzende Müntefering bei der Aussprache zur
Vertrauensfrage des Bundeskanzlers am 1. Juli 2005 davon
gesprochen hat, dass der Kanzler das Vertrauen der
SPD-Fraktion besitze (vgl. Deutscher Bundestag,
Stenografischer Bericht der 185. Sitzung vom
1. Juli 2005, Plenarprotokoll 15/185,
S. 17474 f.). Diese Äußerung fiel im Zusammenhang
mit der Feststellung, dass die Fraktion den Bundeskanzler
weiter als Bundeskanzler haben wolle; sie bezog sich
ersichtlich allein auf die insoweit unumstrittene Person des
Kanzlers und hatte nicht den Sinn, vorausgegangene, die
Einschätzung des Bundeskanzlers bestätigende Äußerungen
zurückzunehmen. Dass vorhandene Unterstützung für eine
erneute Kandidatur des amtierenden Bundeskanzlers das
Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 68 GG nicht
ausschließt, hat das Bundesverfassungsgericht bereits im
Zusammenhang mit der 1982 von Bundeskanzler Kohl gestellten
Vertrauensfrage entschieden (vgl. BVerfGE 62, 1 ).
Auch mit der Äußerung des Fraktionsvorsitzenden Müntefering,
dass es hier nicht um Misstrauen gehe (vgl. Deutscher
Bundestag, Stenografischer Bericht der 185. Sitzung vom
1. Juli 2005, Plenarprotokoll 15/185,
S. 17474 f.), wurden nicht die tatbestandlichen
Voraussetzungen des Art. 68 GG verneint. Gemeint war dem
Zusammenhang nach eindeutig, dass man sich nicht in der
Situation eines konstruktiven Misstrauensvotums befinde; dies
bekräftigte der Redner im unmittelbaren Anschluss, indem er
der Oppositionsführerin prophezeite, sie werde, wenn sie
einen entsprechenden Antrag stelle, sehen, dass sie im
Bundestag in der Minderheit sei.
181
dd) Dass der Bundeskanzler mit Blick auf einen
möglichen Wahlkampf teilweise politische Forderungen
derjenigen Abgeordneten übernimmt, an deren parlamentarischer
Unterstützung er zuvor Zweifel geäußert hat, ist gleichfalls
nicht geeignet, eine Widerlegung der Einschätzung zu tragen.
In diesem Zusammenhang wird als zweifelsfreie Widerlegung der
Einschätzung des Kanzlers der Umstand angeführt, dass
zwischen dem 22. Mai und dem 1. Juli 2005 die angeblich
instabile Koalitionsmehrheit eine Vielzahl von zum Teil
umstrittenen Gesetzen mit Mehrheit verabschiedet und dadurch
ihre Handlungsfähigkeit unter Beweis gestellt habe.
182
Die dementsprechende Einschätzung des Kanzlers
würde etwa dann widerlegt, wenn entweder die Kanzlermehrheit
gerade für solche innerhalb der Partei und der Fraktion
umstrittenen Gesetzesvorhaben mobilisiert worden wäre, die
unzweideutig als konzeptionell tragend und im Meinungsstreit
entscheidend - im vorliegenden Fall vor allem in der
Reform der Arbeitsmarktpolitik - betrachtet werden
müssen. Die Einschätzung des Kanzlers könnte zudem widerlegt
sein, wenn er selbst die Initiative für Gesetze ergriffen
hätte, die seiner bisherigen Politik ersichtlich
zuwiderliefen.
183
In der Sitzung des Deutschen Bundestages am
Vortag der Vertrauensfrage stand jedoch kein Gesetzesvorhaben
auf der Tagesordnung, das als Abkehr von der politischen
Konzeption des Kanzlers zu betrachten wäre und damit seiner
Argumentation die Plausibilität nähme. Umgekehrt handelte es
sich auch nicht um Gesetze, die von seinen innerparteilichen
Kritikern als Zumutung hätten empfunden werden können. So
nahmen die Koalitionsfraktionen mit eigener Mehrheit Gesetze
zur Umweltstatistik, zum Düngemittelrecht und Saatgutverkehr,
zur Beschleunigung der Umsetzung von öffentlich-privaten
Partnerschaften, zum Abgeordnetenrecht, zum Protokoll von
Kyoto und zur Bundesanstalt für den Digitalfunk an (vgl.
Deutscher Bundestag, Stenografischer Bericht der 184. Sitzung
vom 30. Juni 2005, Plenarprotokoll 15/184,
S. 17305 ff.). Die bereits zuvor im Bundestag
beschlossene Verlängerung der Bezugsdauer von
Arbeitslosengeld für ältere Arbeitslose ist zwar eine
Korrektur an der ursprünglichen Arbeitsmarktreform (vgl.
Entwurf eines Fünften Gesetzes zur Änderung des Dritten
Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze, BTDrucks
15/5556). Es handelt sich aber dabei nicht um einen
gravierenden Einschnitt in die Reformkonzeption und erst
recht nicht um eine grundsätzliche Abkehr von der damit
verbundenen politischen Zielsetzung.
184
ee) Die Annahme der Antragstellerin zu I., die
Änderung der Tagesordnung des Deutschen Bundestages vom
30. Juni 2005 stehe im Zusammenhang mit der
Vertrauensfrage, ist ebenfalls nicht eindeutig. Nach Ansicht
der Antragstellerin zu I. hat die Absetzung der geplanten
Ausweitung des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes von der
Tagesordnung (vgl. Deutscher Bundestag, Stenografischer
Bericht der 184. Sitzung vom 30. Juni 2005, Plenarprotokoll
15/184, S. 17305), die die zweite und dritte Lesung
vorsah, das Ziel verfolgt, die Handlungsfähigkeit der
Regierungskoalitionen gerade auch in politisch schwierigen
Materien nicht auch noch damit unter Beweis zu stellen, dass
dieses Gesetz mit Kanzlermehrheit verabschiedet wird. Die
Mehrdeutigkeit ergibt sich schon daraus, dass die geplanten
Gesetzesänderungen keinen Bezug zu umstrittenen
Grundsatzfragen der Arbeitsmarktreformpolitik aufwiesen und
deshalb weder für die fraktionsinternen Kritiker der Politik
des Bundeskanzlers noch wiederum für den Kanzler und seine
Reformpolitik ein gravierendes politisches Zugeständnis
verlangten. Insofern war die Änderung des Entsendegesetzes
kein Test für die Verlässlichkeit der Koalitionsmehrheit. Die
Absetzung des Gesetzentwurfs könnte im Übrigen auch ganz
andere Gründe gehabt haben, wie zum Beispiel die Absicht, im
Wahlkampf nutzbaren Einwänden der Opposition
(
29. Juni 2005) die Grundlage zu entziehen.
185
2. Anhaltspunkte dafür, dass der
Bundespräsident mit der Anordnung, den 15. Deutschen
Bundestag aufzulösen, die ihm von der Verfassung gezogenen
Grenzen überschritten hätte, liegen nicht vor.
186
Der Bundespräsident hat den ihm vom
Bundeskanzler unterbreiteten Vorschlag, den Deutschen
Bundestag aufzulösen, überprüft. Es kann nicht festgestellt
werden, dass dem Bundespräsidenten bei der Ausübung des ihm
eingeräumten weiten politischen Ermessens ein Verstoß gegen
das Grundgesetz unterlaufen wäre. Der Bundespräsident hat die
ihm eröffnete politische Entscheidungsfreiheit gesehen und
genutzt. Er hat Ermessenserwägungen angestellt und ist in
seiner Gesamtabwägung zu dem verfassungsrechtlich
unbedenklichen Ergebnis gekommen, dass dem Wohl des Volkes
mit einer Neuwahl am besten gedient sei.
187
Die Entscheidung ist im Ergebnis mit 7:1
Stimmen und zu C. II. mit 5:3 Stimmen ergangen.
Abweichende Meinung
des Richters Jentsch
zum Urteil des Zweiten Senats vom
25. August 2005
- 2 BvE 4/05 -
- 2 BvE 7/05 -
188
Nach meiner Überzeugung sind die Anträge
begründet.
189
Den vom Bundeskanzler vorgetragenen Gründen
lässt sich seine politische Handlungsunfähigkeit und damit
eine materielle Auflösungslage nicht entnehmen, die den
Antrag nach Art. 68 Abs. 1 Satz 1 GG und die vorzeitige
Auflösung des Deutschen Bundestags rechtfertigen könnte (1.).
Das Grundgesetz kennt nur ein konstruktives Misstrauensvotum
des Deutschen Bundestags gegen den Bundeskanzler, nicht
jedoch ein "konstruiertes Misstrauen" des Kanzlers gegenüber
dem Parlament (2.). Die von der Senatsmehrheit gefundene
Auslegung und Anwendung des Art. 68 Abs. 1 Satz 1 GG
schwächt die Stellung des Deutschen Bundestags,
beeinträchtigt das freie Mandat der Abgeordneten und birgt
das Risiko einer Destabilisierung des politischen Systems in
sich (3.).
190
1. Der Bundeskanzler hat die Vertrauensfrage
am 1. Juli 2005 im Deutschen Bundestag damit begründet, durch
die vorangegangenen Wahlniederlagen sei deutlich geworden,
"dass es die sichtbar gewordenen Kräfteverhältnisse ohne eine
neue Legitimation durch den Souverän, das deutsche Volk,
nicht erlauben, meine Politik erfolgreich fortzusetzen". Zur
Begründung verwies er auf Drohungen von SPD-Mitgliedern, bei
Fortführung der Reformpolitik der "Agenda 2010" aus der
Partei auszutreten. Zudem hätten vermehrt Mitglieder der
Koalitionsfraktionen mit abweichendem Stimmverhalten oder mit
Austritt gedroht. Schließlich könne die Bundesratsmehrheit
nur durch ein klares Wählervotum zu einem Überdenken ihrer
"Blockadehaltung" gebracht werden.
191
Diese Gründe belegen keine politische Lage der
Instabilität zwischen Bundeskanzler und Bundestag, die allein
eine "unechte" (auflösungsgerichtete) Vertrauensfrage nach
den zutreffenden Maßstäben der Entscheidung des Senats vom
16. Februar 1983 (BVerfGE 62, 1) rechtfertigen könnte. Die
Auffassung der Senatsmehrheit verabschiedet diese Maßstäbe
ohne Not und ohne dies kenntlich zu machen.
192
Sowohl die vage Aussicht darauf, dass die
Mehrheit im Bundesrat ihre Haltung ändert, als auch das
drohende oder tatsächliche Ausscheiden von SPD-Mitgliedern
aus der Partei können eine materielle Auflösungslage nicht
bewirken, denn sie stehen in keinem hinreichenden Bezug zum
parlamentarischen Geschehen im Deutschen Bundestag.
Verfassungsrechtlich allein relevant bleibt das Argument,
eine stetige und verlässliche Mehrheit für seine
Regierungspolitik sei angesichts der Drohung abweichenden
Stimmverhaltens verschiedener Abgeordneter nicht mehr
gegeben. Nur hierauf hat sich auch der Bundespräsident in
seiner Fernsehansprache vom 21. Juli 2005 bezogen.
193
Für diese letztgenannte Einschätzung stehen
allerdings keine sichtbar gewordenen oder nachprüfbaren
Anhaltspunkte zur Verfügung. Die vom Kanzler geleitete
Bundesregierung hat in der zurückliegenden Legislaturperiode
keine einzige Abstimmung verloren, in der die Kanzlermehrheit
erforderlich war. Auch die bislang ins Gesetzgebungsverfahren
eingebrachten Gesetzentwürfe zur Umsetzung der "Agenda 2010"
waren im Bundestag erfolgreich. Dabei haben auch die
parteiinternen Kritiker ihre Bedenken zurückgestellt und (bei
einer Enthaltung) für die jeweiligen Regierungsvorlagen
gestimmt. Betrachtet man also das zurückliegende Geschehen im
15. Deutschen Bundestag, so gibt es für eine fehlende
parlamentarische Unterstützung des Kanzlers oder seiner
Regierungspolitik keine Anhaltspunkte.
194
Auch wenn man berücksichtigt, dass der
Bundeskanzler bereits im Voraus den realen
Kräfteverhältnissen Rechnung tragen muss und Gesetzentwürfe,
für die eine Mehrheit im Regierungslager nicht gesichert ist,
daher nicht in den Bundestag eingebracht werden konnten,
ergibt sich kein anderes Bild. Denn konkrete Anhaltspunkte
für das Fehlen einer verlässlichen Basis zur Umsetzung
parlamentarischer Vorhaben der Bundesregierung sind nicht
ersichtlich. Weder hat der Bundeskanzler solche benannt noch
ist erkennbar, welche konkreten Gesetzgebungsprojekte
angesichts der Abweichungsdrohungen zurückstehen mussten.
Eine aktuelle Krisenlage, eine Lage der Handlungsunfähigkeit
des Bundeskanzlers kann damit den Angaben des Kanzlers und
den bekannt gewordenen objektiven Umständen nicht entnommen
werden.
195
Dies gilt auch für die vom Kanzler in den
Vordergrund gerückte Umsetzung der "Agenda 2010". Zum einen
sind die hierfür erforderlichen Gesetze bereits weitgehend
verabschiedet worden und haben dabei stets die Unterstützung
der Koalitionsfraktionen gefunden. Zum anderen sind auch die
noch ausstehenden "20 Maßnahmen zur Fortsetzung der Agenda
2010" in der SPD-Fraktion einhellig beschlossen worden. Die
Annahme, für eine Fortführung dieser Reformprojekte fehle es
an einer ausreichenden parlamentarischen Unterstützung,
entbehrt daher einer nachvollziehbaren Tatsachengrundlage.
Allein der Umstand, dass einige Abgeordnete von SPD und
Bündnis 90/Die Grünen zwar dem Gesetzentwurf der
Hartz-IV-Regelungen, nicht aber den Änderungsvorschlägen des
Vermittlungsausschusses zugestimmt hatten, rechtfertigt keine
andere Beurteilung. Denn einerseits standen mit dem
Vermittlungsergebnis gerade nicht die Reformvorstellungen des
Kanzlers zur Abstimmung; andererseits war bei dieser
Abstimmung die Bundestagsmehrheit durch die angekündigte
Zustimmung der Opposition gesichert. Von einer
Beeinträchtigung der Handlungsfähigkeit der Regierung kann
daher auch insoweit nicht die Rede sein. Anzeichen dafür,
dass dies künftig anders sein sollte, sind ebenfalls nicht
ersichtlich. Vielmehr wird auch im "Wahlmanifest" der SPD vom
4. Juli 2005 bekräftigt, dass die "Agenda 2010" konsequent
umgesetzt werde. Kritische oder drohende Stimmen von
SPD-Abgeordneten hierzu sind in der Öffentlichkeit nicht
bekannt geworden.
196
Im Übrigen kann die Handlungsfähigkeit einer
Regierung nicht bereits dann in Abrede gestellt werden, wenn
ein Kanzler einzelne Reformvorschläge nicht mehr
durchzusetzen vermag. Denn dies ist - gewollte und zwingende
- Folge des vom Grundgesetz konstituierten parlamentarischen
Regierungssystems. Es spricht dem Bundeskanzler zwar eine
Richtlinienkompetenz zu (die sich ohnehin nur auf das
Kabinett bezieht), geht aber grundlegend vom Bild des freien
Abgeordneten aus, der nicht in allen Einzelfragen
monolithisch mit seiner Partei oder "seinem" Kanzler
auftreten muss. Wollte man dies anders sehen, so bliebe von
der in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG vorgesehenen Freiheit
des Abgeordneten nicht viel übrig. Um aus dem von der
Mehrheit abweichenden Stimmverhalten einzelner Abgeordneter
eine Lähmung der Handlungsfähigkeit der Regierung ablesen zu
können, muss sich dieses daher jedenfalls auf zentrale,
gerade im Kernbereich der Richtlinienkompetenz des Kanzlers
liegende Themen beziehen.
197
Insgesamt erweist sich das Vorbringen des
Bundeskanzlers daher nicht als ausreichend, um die behauptete
fehlende parlamentarische Unterstützung begründen zu können.
Das objektiv nachvollziehbare Geschehen im Deutschen
Bundestag und in den Fraktionen der Regierungsparteien
begründet vielmehr im Gegenteil eine Vermutung dafür, dass
der Kanzler bislang auf eine Unterstützung der
Parlamentsmehrheit bauen konnte und mit dieser auch in
Zukunft rechnen kann. Dieser Anschein wird durch die
Begleitumstände der Vertrauensfrage weiter gestützt. Denn
nach Auskunft der Abgeordneten Hoffmann und Schulz - der
weder vom Bundesinnenminister noch vom Bevollmächtigten der
Bundesregierung substanziiert entgegengetreten wurde - ist
die für den 30. Juni 2005 angesetzte Beschlussfassung über
den Entwurf eines Arbeitnehmer-Entsendegesetzes trotz
gesicherter Mehrheit kurzfristig abgesetzt worden, weil die
Aktualisierung der Kanzlermehrheit am Vortage der
Vertrauensfrage "schlecht aussehe" und man die Abstimmung
daher jetzt "nicht gebrauchen" könne. Bemerkenswert erscheint
schließlich auch, dass die Mitglieder der SPD-Fraktion zur
Stimmenthaltung bei der Abstimmung am 1. Juli 2005 nur
dadurch bewogen werden konnten, dass ihr Parteivorsitzender
ihnen die Stimmenthaltung als Vertrauensbekundung für den
Kanzler andiente. Fehlende Mehrheiten sehen anders aus; sie
bedürfen keines "konstruierten Misstrauens".
198
2. Würde man dem Bundeskanzler unter Hinweis
auf seine Einschätzungsprärogative zugestehen, auch in
Situationen wie der vorliegenden die Vertrauensfrage zu
stellen, so ebnete man einen Weg zur Parlamentsauflösung, bei
dem nur die Einhaltung formaler Voraussetzungen gefordert
ist, materielle Kriterien aber faktisch aufgegeben sind. Denn
die inhaltliche Kontrolle der Entscheidung des Bundeskanzlers
ist dann nicht mehr möglich. Dieser dem Selbstauflösungsrecht
sehr nahe kommende Schritt - den unsere Verfassung aus
guten Gründen nicht kennt - untergräbt die vom Grundgesetz
angestrebte Stabilität der Volksvertretung und des
politischen Systems und beeinträchtigt das freie
Abgeordnetenmandat. Er eröffnet Manipulations- und
Missbrauchsmöglichkeiten und muss einer expliziten
Textänderung des Verfassungsdokuments vorbehalten
bleiben.
199
Ein dergestalt weiter Entscheidungsspielraum
des Bundeskanzlers steht auch in Widerspruch zur bisherigen
Rechtsprechung. Denn er bedeutet de facto die Preisgabe der
materiellen Voraussetzungen, die das Bundesverfassungsgericht
in seiner Leitentscheidung vom 16. Februar 1983 als
ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal des Art. 68 Abs. 1
Satz 1 GG festgestellt hat (vgl. BVerfGE 62, 1 <6.
Leitsatz>). Das Gericht hat aus einer
entstehungsgeschichtlichen, systematischen und teleologischen
Interpretation der einschlägigen Verfassungsnormen gefolgert,
dass die Vertrauensfrage von einem Bundeskanzler, der die
Auflösung des Bundestags anstrebt, nur angestrengt werden
darf, wenn eine politische Lage der Instabilität zwischen
Bundeskanzler und Bundestag besteht. Voraussetzung ist, dass
die politischen Kräfteverhältnisse im Bundestag die
Handlungsfähigkeit des Kanzlers so beeinträchtigen oder
lähmen, dass er eine vom stetigen Vertrauen der Mehrheit der
Abgeordneten getragene Politik nicht mehr sinnvoll zu
verfolgen vermag. Wie und auf welcher Grundlage sollen aber
der Bundespräsident und das Verfassungsgericht eine
entsprechende Einschätzung beanstanden können, wenn diese
allein an der Lagebeurteilung des Kanzlers zu messen ist?
200
Soweit die Senatsmehrheit auf eine
vermeintlich "verdeckte Minderheitssituation" des
Bundeskanzlers verweist, in der die politische Unterstützung
der parlamentarischen Mehrheit nur "äußerlich" geleistet
werde, liegt dem ein unzutreffendes Verständnis des
parlamentarischen Vertrauens zugrunde. Vertrauen bedeutet im
parlamentarischen Regierungssystem die Bereitschaft des
Abgeordneten, Person und Regierungsprogramm des
Bundeskanzlers parlamentarisch zu unterstützen (vgl. BVerfGE
62, 1 ). Unterstützung des Kanzlers bedeutet, dass
der Abgeordnete dort, wo es darauf ankommt, wo über
parlamentarische Vorhaben entschieden wird, bei den
Abstimmungen im Deutschen Bundestag also, zum Kanzler und
seinen Vorhaben steht. Ob der Abgeordnete dem Kanzler auch
persönlich vertraut, ob er ihm aus Überzeugung oder nur
zähneknirschend und unter persönlichen Vorbehalten folgt,
spielt dabei keine Rolle. Inhaltlicher Dissens auch bei
geschlossenem Handeln einer parlamentarischen Gruppe gehört
zum Wesen der innerparteilichen Demokratie und kann in einer
demokratischen Volkspartei, die stets unterschiedliche
gesellschaftliche Strömungen aufnehmen muss, nicht
hinweggedacht werden. Sie ist Teil des diskursiv angelegten
parlamentarischen Regierungssystems und beeinträchtigt die
Handlungsfähigkeit der Regierung jedenfalls solange nicht,
wie sichergestellt bleibt, dass die Regierung bei den
Abstimmungen über ihre zentralen Reformpläne auf eine
parlamentarische Mehrheit bauen kann. Um dieses gemeinsame
Handeln gegebenenfalls trotz innerparteilicher Widerstände
gewährleisten zu können, hat das Grundgesetz dem Kanzler das
Instrument der Vertrauensfrage an die Hand gegeben.
Bezugspunkt bleibt damit aber stets das Abstimmungsverhalten
der Abgeordneten. Eine weitergehende "Unterordnung" oder
"Gleichschaltung" mit den Vorstellungen des Kanzlers ist
nicht erforderlich und im ausbalancierten System des
Grundgesetzes mit der Figur des freien Abgeordneten auch
nicht vorgesehen. Innere Vorbehalte oder Einstellungen der
Abgeordneten sind damit ohne Belang.
201
Systematisch betrachtet ist die
Vertrauensfrage daher auf den Erhalt der Regierungsfähigkeit
gerichtet. Sie ist Instrument und Ausdruck des
parlamentarischen Regierungssystems, in dem das Schicksal des
Kanzlers in die Hände der Mehrheit der Parlamentsabgeordneten
gelegt ist. Die Bundestagsauflösung nach gescheiterter
Vertrauensfrage stellt sich als Konsequenz der Tatsache dar,
dass ein im Amt befindlicher Kanzler nicht mehr die
ausreichende parlamentarische Unterstützung für seine Person
oder sein Regierungsprogramm findet. Sie bereinigt eine
politische Lage der Instabilität zwischen Bundeskanzler und
Bundestag. Dem Bundeskanzler soll nicht zugemutet werden, mit
den bestehenden Kräfteverhältnissen weiter zu regieren, wenn
seine Handlungsfähigkeit so beeinträchtigt oder gelähmt ist,
dass er die von ihm verfolgte Politik nicht mehr sinnvoll zu
verfolgen vermag. Ausschlaggebend hierfür dürfen jedoch nicht
besondere Schwierigkeiten einer sich stellenden Aufgabe sein;
entscheidend ist vielmehr, ob der Bundeskanzler davon
ausgehen darf, dass eine dauerhafte und stabile
parlamentarische Mehrheit nicht mehr zustande gebracht werden
kann (vgl. BVerfGE 62, 1 ).
202
In der Situation der Jahreswende 1982/83 gab
es für diese Annahme objektive Anhaltspunkte, die sich aus
den Richtungskämpfen innerhalb der FDP-Fraktion in Folge des
beschlossenen Regierungswechsels ergaben und in den
Austritten von Bundestagsabgeordneten ihren sichtbaren
Niederschlag fanden. Die Zerreißprobe, in der sich die FDP
nach dem Zerbrechen der sozial-liberalen Koalition befand,
kann mit den heutigen Gegebenheiten im Deutschen Bundestag
nicht verglichen werden. Angesichts der seinerzeitig
hauchdünnen Abstimmungen im Bundesvorstand, den
Protestbekundungen ganzer Landesverbände, dem offenen
Widerstand prominenter Funktionsträger und dem Austritt
namhafter Parteimitglieder - unter denen sich
insbesondere auch drei Abgeordnete des Deutschen Bundestags
befanden - konnte die Fraktion vom Bundeskanzler als
"unsicherer Kantonist" bewertet werden. Das
Bundesverfassungsgericht kam deshalb zu dem Schluss, es könne
"als ausgeschlossen gelten, dass ein Versuch des
Bundeskanzlers, seine Regierungsarbeit desungeachtet bis zum
Ende der Wahlperiode weiterzuführen, von der Fraktion der
F.D.P. mitgetragen worden wäre" (BVerfGE 62, 1
).
203
Ähnliches kann für die gegenwärtige Situation
nicht im Ansatz festgestellt werden. Austritte aus den
Fraktionen der die Regierung tragenden Parteien hat es im
Laufe der 15. Legislaturperiode nicht gegeben. Abgeordnete,
denen in den Medien eine entsprechende Absicht unterstellt
worden ist, haben dem jeweils entschieden widersprochen. Der
in den Medien wiederholt als Austrittskandidat gehandelte
Abgeordnete Schreiner führt die Partei im Saarland als
Spitzenkandidat in einen Wahlkampf, der sich der konsequenten
Fortführung der "Agenda 2010" explizit verschrieben hat. Auch
die anderen parteiinternen Kritiker der vom Kanzler
verfolgten Reformpolitik haben ihre grundsätzliche Loyalität
zur Regierung und die Bereitschaft, die Gesetzentwürfe zur
Durchsetzung der "Agenda 2010" mitzutragen, wiederholt
versichert. In diametralem Gegensatz zur Lage im Dezember
1982, in der der damalige Bundeskanzler mit der
unmissverständlichen Absichtserklärung der FDP-Abgeordneten
konfrontiert war, die Regierung nach dem 6. März 1983
nicht mehr weiter zu unterstützen, verfügt der heutige
Kanzler über eine parlamentarische Mehrheit, die ihm ihre
uneingeschränkte zukünftige Unterstützung zugesichert hat.
Die Abgeordnete Hoffmann hat in der mündlichen Verhandlung
insoweit sogar pointiert die Frage gestellt, was sie
eigentlich noch tun könne, um dem Kanzler ihr Vertrauen zu
beweisen.
204
Sichtbare Zeichen dafür, dass der
Bundeskanzler angesichts der Kräfteverhältnisse im Bundestag
gelähmt sein könnte, sind damit nicht zu erkennen. Auch der
Bevollmächtigte der Bundesregierung hat in der mündlichen
Verhandlung trotz wiederholter Nachfragen des Gerichts keine
konkreten Hinweise hierfür benannt. Dass Mehrheiten bei einem
knappen Vorsprung nicht im Vorhinein sicher garantiert werden
können, ist eine schlichte Selbstverständlichkeit und die
Ausgangslage für viele Regierungen in Bund und Ländern
gewesen. Ein Erfahrungssatz des Inhalts, dass es bei knappen
Mehrheiten verstärkt zu abweichendem Verhalten kommt, besteht
hingegen nicht. Vielmehr schweißt der Umstand, dass es auf
jede Stimme ankommen kann, die betroffenen Fraktionen
erfahrungsgemäß zusammen, weil jedem Mitglied bewusst ist,
dass auch das Abweichen eines Einzelnen weit reichende Folgen
haben kann. Entsprechendes kann auch für das
Abstimmungsverhalten im 15. Deutschen Bundestag festgestellt
werden. Die hypothetische Annahme, zukünftig könne die
Handlungsfähigkeit möglicherweise beeinträchtigt sein, vermag
daher an der bestehenden Funktionstüchtigkeit der Regierung
nichts zu ändern. Dies wird auch bei einem Vergleich mit der
Lage deutlich, in der sich Bundeskanzler Brandt im Spätsommer
des Jahres 1972 befand. Denn damals griff der Kanzler erst
dann zur Vertrauensfrage, als die Regierung nicht mehr über
die einfache Mehrheit im Deutschen Bundestag verfügte und so
nicht einmal mehr in der Lage war, den Haushaltsentwurf für
das laufende Jahr zu beschließen.
205
3. Die Instrumentalisierung der
Vertrauensfrage in der hier erfolgten Weise führt auch zu
einer Veränderung des politischen Systems. Sie schwächt die
Stellung des Bundestags zu Lasten quasi-plebiszitärer
Elemente. Da der Bundeskanzler institutionell selbst im Falle
einer erfolgreichen Wahl nicht mehr erreichen kann, als er
bereits gegenwärtig besitzt, eine Mehrheit der Abgeordneten
im Deutschen Bundestag, bleibt als Ziel nur die
legitimatorische und inhaltliche Stärkung der Mehrheit und
ihres Programms. Damit wird die Wahl als Plebiszit über die
(Reform-)Politik der Bundesregierung eingesetzt.
206
Abgesehen davon, dass das Grundgesetz
Plebiszite oder Sachabstimmungen zur Stärkung der vorhandenen
Regierungsmehrheit nicht kennt, beeinträchtigt dieses
Vorgehen auch die Repräsentativfunktion des Bundestags. Denn
jedenfalls implizit liegt ihr die Vorstellung zugrunde, dass
die gewählten Abgeordneten des Deutschen Bundestags nicht
(mehr) geeignet sind, den Willen des Volkes abzubilden oder
zu repräsentieren. Zur Rückkopplung der Regierungspolitik und
zur Neubestimmung der politischen Ausrichtung müsse daher der
demokratische Souverän - also das Volk selbst -
direkt befragt werden. Mit der Ausgestaltung der
repräsentativen Demokratie, wie sie das Grundgesetz
insbesondere in Art. 20 Abs. 2 Satz 2, Art. 29 Abs.
2, Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 39 Abs. 1 zum
Ausdruck bringt, ist dies nicht vereinbar.
207
Auch das Argument, angesichts der Bedeutung
der bevorstehenden Reformschritte und ihrer Umstrittenheit
müsse die Bevölkerung entscheiden, ob das Regierungsprogramm
noch immer von einer Mehrheit der Menschen in Deutschland
befürwortet wird, vermag nicht zu überzeugen. Die
Bundesregierung und die sie tragende Mehrheit der
Abgeordneten besitzt ein Mandat für vier Jahre (Art. 39
GG). Innerhalb dieses Zeitraums obliegt es ihr, die Politik
zu bestimmen und die Lebensverhältnisse zu gestalten. Sie
trägt hierfür die Verantwortung und hat sich den politischen
Konsequenzen bei den Wahlen zum nächsten Bundestag zu
stellen. Die Vorstellung, einschneidende Entscheidungen seien
hiervon nicht gedeckt und bedürften einer erneuten
Akklamation im Wege der Neuwahl, ist mit dem Bild der
repräsentativen Demokratie des Grundgesetzes nicht vereinbar.
Vielmehr gehört es gerade zum Wesen einer handlungsfähigen
Regierung, Entscheidungen auch über solche Fragen zu treffen,
die im Zeitpunkt der Wahl noch nicht im Vordergrund standen.
Dies gilt auch dann, wenn das Stimmungsbild hierzu in der
Öffentlichkeit nicht mit dem Regierungskurs übereinstimmt
- wie dies etwa bei der Entscheidung zur
Wiederbewaffnung der Bundesrepublik Deutschland der Fall war.
Abstimmungen des Volkes zu entsprechenden Sachfragen kennt
das Grundgesetz nicht, ebenso wenig dessen mittelbare
Befassung im Wege der Neuwahl.
208
Den Ruf nach einer neuen Legitimation hat das
Bundesverfassungsgericht im Übrigen bereits in seinem Urteil
vom 16. Februar 1983 beantwortet: "Es wäre im Hinblick
auf die Bewahrung des demokratischen Rechtsstaats, den das
Grundgesetz verfasst hat, ein unverantwortliches Unterfangen,
verfassungsmäßige Verfahren mit der Behauptung abzuwerten
oder auszuhöhlen, sie erforderten daneben weitere
Legitimationen. Nach dem Grundgesetz bedeutet
verfassungsmäßige Legalität zugleich demokratische
Legitimität. Eine andere Auffassung rührt an dem Sinn des
demokratischen Grundprinzips der freien Wahl und des
repräsentativen freien Mandats der Abgeordneten im Sinne des
Art. 38 Abs. 1 GG" (BVerfGE 62, 1 ). Die vom
Bundesverfassungsgericht mit Blick auf das konstruktive
Misstrauensvotum (Art. 67 GG) getroffenen Äußerungen
gelten für den Status des Abgeordneten und sein Mandat erst
recht.
209
Die gegenteilige Ansicht birgt überdies die
Gefahr, dass künftig in einer Vielzahl von Fällen zu erneuter
Bestätigung durch das Volk und damit zu Neuwahlen aufgerufen
würde. Gerade in Zeiten, in denen schwerwiegende
Entscheidungen zu treffen sind, bedarf das politische System
aber institutioneller Stabilität. Dem entspricht auch der
Leitgedanke, der Art. 68 GG und den übrigen Vorschriften
zur Auflösung des Bundestags innewohnt. Danach sollen
Parlament und Regierung so lange wie möglich in Amt und
Funktion verbleiben, um so die Handlungsfähigkeit der
Bundesrepublik Deutschland zu garantieren (vgl. dazu
Sondervotum Zeidler, BVerfGE 62, 64 ). Die
Auflösung des Bundestags nach Art. 68 GG trotz
Fortbestands einer regierungsfähigen Mehrheit verkehrt daher
den Normzweck des vom Grundgesetz ausbalancierten Systems:
Statt aus einer Situation der Instabilität über die
Parlamentsauflösung als ultima ratio zur Stabilität durch
(erhoffte) neue Mehrheiten zu gelangen, liefe man Gefahr, bei
vorhandener Regierungsstabilität in eine Situation der
Instabilität zu geraten, eine Lage also, die das Grundgesetz
gerade vermeiden will (so bereits Sondervotum Rinck, BVerfGE
62, 70 ). Schließlich sind anstehende
Grundentscheidungen auch bislang vom Parlament selbst
getroffen worden, auch in der Amtszeit der rot-grünen
Bundesregierung, die etwa den ersten Auslandseinsatz der
Bundeswehr trotz kontroverser Debatte im parlamentarischen
Raum bewältigt hat, ohne dass die (Neu-)Bestätigung durch das
Wahlvolk eingefordert worden wäre.
210
Bei Lichte betrachtet lässt sich die
Auseinandersetzung, ob die vom Bundeskanzler gestellte
Vertrauensfrage den verfassungsrechtlichen Anforderungen des
Art. 68 Abs. 1 Satz 1 GG entspricht,
letztendlich auf die Grundfrage zurückführen: Darf ein
Bundeskanzler, der über eine stabile Mehrheit im Bundestag
verfügt, eine "unechte" Vertrauensfrage dann mit dem Ziel
stellen, Neuwahlen herbeizuführen, wenn er zu der Auffassung
gelangt, dass seine Politik nicht mehr von der Mehrheit der
Bevölkerung im Land getragen wird? Denn tatsächlich gründet
das Dilemma des Kanzlers nicht in einer fehlenden
parlamentarischen Mehrheit, sondern in einer Serie von
Wahlniederlagen bei Landtagswahlen und einer Europawahl, die
ihre Ursache nach allgemeiner Einschätzung darin finden, dass
die Regierungspolitik bei einer großen Mehrheit der
Bevölkerung auf Ablehnung stößt. Kurz gesagt verfügt der
Bundeskanzler also über eine Mehrheit im Bundestag, er
befürchtet jedoch, nicht mehr die Mehrheit der Menschen im
Land hinter sich zu haben.
211
Dass es dem Bundeskanzler mit seinem Vorgehen
gerade um eine neue Legitimation durch das Volk ging und
nicht um die Bereinigung einer Krisenlage im Parlament, hat
er im Übrigen selbst nie verheimlicht. Bereits in seiner
Fernsehansprache am Abend des 22. Mai 2005 hat er
ausdrücklich klargestellt, dass durch die Wahlniederlagen die
politische Grundlage für die Fortsetzung seiner
Regierungsarbeit in Frage gestellt sei. Er halte für die
Fortführung der Reformen deshalb eine klare Unterstützung
durch eine Mehrheit der Deutschen für erforderlich. Von
Schwierigkeiten im Parlament oder gar einer
Handlungsunfähigkeit ist hier nicht die Rede. Demgemäß wird
die Neuwahl auch im "Wahlmanifest" der SPD vom 4. Juli 2005
damit begründet, die notwendige Richtungsentscheidung müsse
jetzt und nicht erst in einem Jahr getroffen werden.
212
Die Frage, ob in dieser Ausgangslage der Weg
des Art. 68 GG beschritten werden darf, muss mit einem
klaren Nein beantwortet werden. Es obliegt der Entscheidung
des Bundeskanzlers, ob er in dieser Situation an der von ihm
als richtig empfundenen Politik festhalten und sich damit dem
Risiko eines weiteren Popularitätsverlusts aussetzen will.
Sieht er sich hierzu nicht in der Lage, so steht es ihm frei,
die Leitlinien seiner Politik zu ändern oder vom Amt
zurückzutreten. Die Auflösung des Bundestags dagegen kann so
nicht gerechtfertigt werden.
Abweichende Meinung
der Richterin Lübbe-Wolff
zum Urteil des Zweiten Senats vom 25. August
2005
- 2 BvE 4/05 -
- 2 BvE 7/05 -
213
1. Die Vertrauensfrage ist, wie die Frage vor
dem Traualtar, keine Wissensfrage, auf die ebensogut wie der
Gefragte oder besser ein Anderer antworten könnte. Der
Bundeskanzler, der die Vertrauensfrage stellt, fragt nicht
nach einem Wissen, sondern nach dem Willen des Parlaments und
der Abgeordneten, an die die Frage nach Art. 68 GG zu
richten ist: nach ihrem Willen, ihn und sein politisches
Programm mit ihrem künftigen Abstimmungsverhalten zu
unterstützen. Die Vertrauensfrage kann daher nur vom
Parlament selbst beantwortet werden.
214
Die Auslegung des Art. 68 GG, die das
Bundesverfassungsgericht 1983 entwickelt und heute in
wesentlichen Hinsichten bekräftigt hat, läuft stattdessen
darauf hinaus, dass die Beantwortung dieser Frage zur
Überprüfung durch den Bundespräsidenten und das
Bundesverfassungsgericht gestellt und damit ihres
adressatenabhängigen Sinns beraubt wird. Der Deutsche
Bundestag, an den nach Art. 68 GG die Vertrauensfrage zu
richten ist, bleibt nach dieser Auslegung nur scheinbar ihr
wirklicher Adressat. Die Abgeordneten dürfen zwar antworten,
aber ihre Antwort muss, ja darf nach dieser Auslegung nicht
für bare Münze genommen werden. Wenn der Antrag des
Bundeskanzlers, ihm das Vertrauen auszusprechen, nicht die in
Art. 68 Abs. 1 Satz 1 GG vorgesehene Mehrheit
gefunden hat, der Antrag also vom Bundestag abgelehnt worden
ist, soll der Bundespräsident, und nach ihm im Streitfall das
Bundesverfassungsgericht, berechtigt und verpflichtet sein zu
prüfen, ob eine dem Zweck des Art. 68 GG entnommene -
ursprünglich als "ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal"
bezeichnete (vgl. BVerfGE 62, 1 ) - Voraussetzung
des Art. 68 GG vorliegt, wonach der Bundestag nur
aufgelöst werden darf, wenn der Bundeskanzler wirklich der Unterstützung durch die Mehrheit des
Bundestages nicht sicher sein kann und daher in seiner
Handlungsfähigkeit tatsächlich beeinträchtigt ist. Der
Antwort des Parlaments sollen Bundespräsident und
Bundesverfassungsgericht also zu misstrauen und
gegebenenfalls festzustellen haben, dass das vom Parlament
bekundete Vertrauensdefizit in Wahrheit gar nicht
besteht.
215
2. Sowohl das Urteil von 1983 als auch die
heutige Entscheidung verdunkeln diese Bedeutung der gewählten
Auslegung, indem sie als Objekt des Misstrauens nicht den
Bundestag und dessen Antwort, sondern den Bundeskanzler und
dessen Frage in den Vordergrund rücken. Schon der
Bundeskanzler, so heißt es in der Entscheidung von 1983,
dürfe die Vertrauensfrage nur stellen , wenn
die Kräfteverhältnisse im Bundestag eine vom stetigen
Vertrauen der Mehrheit getragene Politik nicht mehr
ermöglichen (BVerfGE 62, 1 ). Die jetzige
Entscheidung folgt diesem Ansatz. Sie geht davon aus, dass
bereits die Vertrauensfrage , jedenfalls wenn
sie auf Auflösung gerichtet ist, "ausnahmsweise nur dann
gerechtfertigt" sei, wenn die Handlungsfähigkeit der
Bundesregierung verloren gegangen ist, was bei
"zweifelhafter" oder nicht mehr "verlässlicher"
parlamentarischer Unterstützung der Fall sein soll. Den
Worten nach konzentriert sich damit die Prüfung, ob
verfassungsmäßig vorgegangen wurde, auf die Frage des
Kanzlers. Tatsächlich betrifft der Vorwurf, eine "instabile
Lage" fehlenden Vertrauens in verfassungswidriger Weise nur
vorgespielt zu haben, aber zwangsläufig auch das Parlament;
mit der Prüfung, ob dies der Fall ist, wird auch die
Entscheidung des Parlaments hinterfragt.
216
Die Antragsteller umschiffen diese Einsicht
mit der Annahme, der Verfassungsverstoß, der in einer vom
Bundeskanzler unangebracht gestellten Vertrauensfrage liege,
wirke ohne weiteres auf die nachfolgenden Schritte des
Verfahrens nach Art. 68 GG fort (s. auch bereits BVerfGE
62, 1 ). Mit anderen Worten: der Kanzler bestimmt;
von seiner Frage hängt alles ab. Der Bundestag erscheint so
als ein willenloses Anhängsel, Instrument und Opfer des
Bundeskanzlers, zwangsläufig infiziert von dessen Fehlern und
unfähig, die Verfassung einzuhalten, wo dieser sie
missachtet. Dass diese Präsentation der verfassungsrechtlich
vorgesehenen Rolle des Bundestages nicht gerecht wird, muss
nicht näher begründet werden. Wenn es im Vertrauensfragedrama
einen Sündenfall gibt, dann ist der Bundestag derjenige, der
in den Apfel gebissen hat. Der Senat stellt das der Sache
nach nicht in Abrede. Er weist auf die rechtliche
Entscheidungsfreiheit des Bundestages bei der Beantwortung
der Vertrauensfrage hin, zieht daraus aber nicht die
notwendige Konsequenz:
217
Die Auslegung des Art. 68 GG, die den
Bundespräsidenten und das Bundesverfassungsgericht in die
Lage bringt, eine Vertrauensfrage des Bundeskanzlers auf ihre
situative Berechtigung überprüfen und unter Umständen als
verfassungswidrig beurteilen zu müssen, ist gleichbedeutend
mit der Ermächtigung und Verpflichtung, unter denselben
Umständen auch die Antwort des Bundestages und damit die
Mandatsausübung von Abgeordneten als falsch zu qualifizieren,
denn die eine Beurteilung schließt die andere ein. Wenn der
Bundeskanzler die Vertrauensfrage zu Unrecht, nämlich in
einer Lage tatsächlich vorhandenen Vertrauens, gestellt haben
soll, kann der Bundestag sie nicht zu Recht verneint haben.
Die Rolle, die das Bundesverfassungsgericht mit dieser
Auslegung dem Bundespräsidenten und sich selbst zuweist, ist
fehlbesetzt. Dass die vorgesehenen Akteure sie nicht
ausfüllen können und dürfen, liegt in der Natur der
Vertrauensfrage als einer nicht auf
wirklichkeitsbeschreibende Wissenserklärung, sondern auf
wirklichkeitsformende (performative) Willensbekundung
gerichteten Frage und in der Natur des freien Mandats der
Bundestagsabgeordneten (Art. 38 Abs. 1 GG). Performative
Äußerungen können prinzipiell nicht sinnvoll durch
deskriptive korrigiert werden.
218
Die Sinnwidrigkeit solchen Unterfangens zeigt
sich auch anhand einer Eigenheit der Vertrauensfrage, die mit
ihrer performativen Zielrichtung zusammenhängt. Als Frage,
die auf parlamentarische Willensbekundung und den damit
verbundenen politischen Selbstbindungseffekt zielt, ist die
Vertrauensfrage zweckmäßigerweise unbestimmt. Die
Abgeordneten sollen - und können im Hinblick auf
Art. 38 Abs. 1 GG – keine rechtsverbindlichen
Versprechungen in Bezug auf ihr Abstimmungsverhalten zu
konkreten künftigen politischen Projekten des Kanzlers
abgeben. Auch ein Versuch des Bundeskanzlers, ihnen
wenigstens rechtlich unverbindliche, aber konkrete,
detailliert-projektbezogene Zusicherungen für künftige
Abstimmungen abzulocken, ist weder in Art. 68 GG noch in
Art. 81 Abs. 1 Satz 2 GG vorgesehen. Das
konsensstiftende Potential der Vertrauensfrage liegt darin,
dass die unter dem Druck drohender Auflösung des Bundestages
mit einer inhaltlich weitgehend unbestimmten
Vertrauensbekundung eingegangene begrenzte politische
Selbstbindung des Parlaments dem Überspringen von Konflikten
dienen kann, die in den Einzelheiten des künftig zu
Beschließenden angelegt sind. Die Vertrauensfrage wirkt also,
wenn sie über die jeweilige Einzelabstimmung
hinaus stabilisierend wirkt, gerade auch durch ihre
Unbestimmtheit. Jede externe Prüfung der Frage, ob der
Bundeskanzler für seine Politik auf die Gefolgschaft des
Parlaments rechnen kann, würde dagegen voraussetzen, dass
zunächst bestimmt wird, um welche Politik es überhaupt geht.
Zum Zweck der Prüfung, die der Senat dem Bundespräsidenten
und sich selbst abverlangt, müsste daher, wenn sie ernst
genommen würde, der Bundeskanzler zur Präzisierung des
politischen Programms angehalten werden, für das er keine
hinreichende parlamentarische Unterstützung erwarten zu
können behauptet, bevor der Versuch gemacht wird, zu klären,
ob seine Behauptung richtig ist. Das Präzisierungsverlangen
griffe in die Kompetenz des Kanzlers zur Gestaltung seiner
Politik ein, denn die Entscheidung darüber, welche Politik zu
welchem Zeitpunkt verfolgt, offenbart und präzisiert wird,
ist selbst wesentliches Politikelement. Wohin im Übrigen der
Versuch einer Verifikation oder Falsifikation der vom
Bundeskanzler behaupteten negativen Unterstützungserwartung
führt, wird im vorliegenden Verfahren deutlich: Er führt
dazu, dass über Fragen, die den Willen des Parlaments
betreffen, nicht durch parlamentarische Abstimmung befunden
wird, sondern außerhalb des Parlaments anhand von
widersprechenden Äußerungen und Einschätzungen
unterschiedlicher Akteure, Erklärungen des Bundeskanzlers,
Erklärungen einzelner Abgeordneter, in Presseartikeln
"veröffentlichten Hinweisen", Mutmaßungen über den
Zugeständnis- oder Zumutungscharakter getroffener politischer
Entscheidungen und Spekulationen über die möglichen Wirkungen
vergangener Ereignisse auf das künftige Verhalten der
Abgeordneten.
219
Ein juristisches Prüfprogramm, das den
angeblich prüfungspflichtigen Organen aufgibt, in dieser
Weise im Gewand verfassungsrechtlicher Prüfung die wahre
Politik anderer Verfassungsorgane zu bestimmen, ist von einem
großen Teil der Literatur, die sich mit der Auslegung des
Art. 68 GG überhaupt näher auseinandergesetzt hat, schon
im Zusammenhang mit der Vertrauensfrage des Bundeskanzlers
Kohl und der dazu ergangenen Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts als unangemessen zurückgewiesen
worden (aus der damaligen Diskussion siehe besonders
Seuffert, AöR 108 , S. 403 ff., Geiger, JöR
33 , S. 41 ff., und Ladeur, RuP 1984, S.
68 ff.; vgl. auch Hermes, in: Dreier, GG, Bd. 2, 1998,
Art. 68 Rn. 15; Badura, ThürVBl 1994, S. 169
; Püttner, NJW 1983, S. 15 ; Grote, DuR
1983, S. 26 ; Liesegang, NJW 1983, S. 147
).
220
3. Der Unangemessenheit des aufgestellten
Prüfprogramms ist nicht dadurch zu entkommen, dass dem
Bundeskanzler für die Stellung der Vertrauensfrage ein
Einschätzungsspielraum zugebilligt wird, der erst dann
überschritten sein soll, wenn eine abweichende Beurteilung
eindeutig vorzuziehen ist. Wenn dieser Einschätzungsspielraum
von der zugeschriebenen Kontrollfunktion etwas übriglässt,
beseitigt er das Problem nicht, das er lösen soll. Lässt er
nichts davon übrig, dann bleibt auch von dem ungeschriebenen
Tatbestandsmerkmal, auf das der Einschätzungsspielraum sich
bezieht, nichts mehr übrig, was einleuchtend machen könnte,
dass es überhaupt aufgestellt wird. Es fungiert dann der
Sache nach nicht mehr als ein Entscheidungskriterium, das den
Namen "Tatbestandsmerkmal" verdiente, sondern nur noch als
Ansatzpunkt für eine Kontrollinszenierung, in der das
Bundesverfassungsgericht sich selbst eine bloß scheinbar
belangvolle Rolle zugeschrieben hat.
221
So liegen die Dinge. Die Befugnis und Pflicht
zur Feststellung des wirklichen Parlamentswillens, die das
Gericht mit der Aufstellung eines ungeschriebenen
Tatbestandsmerkmals des Art. 68 Abs. 1 Satz 1 GG dem
Bundespräsidenten und sich selbst zugeschrieben hat, wird mit
dem eingeräumten Einschätzungsspielraum eingeschränkt auf
Fälle, in denen der Bundeskanzler eindeutig zu
Unrecht von nicht hinreichend verlässlicher
Unterstützungsbereitschaft des Parlaments ausgeht. Die
Bedeutung des aufgestellten Tatbestandsmerkmals als
Kontrollmaßstab ist damit so weit reduziert, dass das
Bundesverfassungsgericht praktisch nicht mehr in die Lage
kommen kann, die Einschätzung des Bundeskanzlers (genauer:
das Ergebnis der präsidentiellen Überprüfung dieser
Einschätzung, und damit mittelbar auch diese Einschätzung
selbst sowie das Abstimmungsergebnis im Bundestag) für falsch
erklären zu müssen.
222
Die jetzt getroffene Entscheidung macht das
noch deutlicher als die vorausgegangene Entscheidung zur
Bundestagsauflösung nach der Vertrauensfrage des
Bundeskanzlers Kohl, indem sie ausdrücklich auch die Berufung
auf "verborgene" und "ihrer Natur nach" nicht in einem
gerichtlichen Verfahren darstellbare Formen des Konflikts -
kurz: auf eine "verdeckte" Minderheitslage - ohne weitere
Offenlegungsanforderungen für ausreichend erklärt. Ein
Tatbestandsmerkmal, dessen Erfülltsein hinreichend dadurch
belegt werden kann, dass man auf Verdecktes, Verborgenes und
seiner Natur nach vor Gericht nicht Darstellbares verweist,
führt nur noch eine juristische Scheinexistenz.
223
Die rechtlichen Maßstäbe scheinen damit im
Vergleich zu denen der Vorgängerentscheidung gelockert. Der
Sache nach waren sie aber bereits im Urteil von 1983 auf
Durchlässigkeit angelegt. Dass der Einschätzungsspielraum des
Bundeskanzlers erst an der Grenze eindeutiger Vorzugswürdigkeit einer gegenteiligen
Einschätzung ende, steht bereits in diesem Urteil (vgl.
BVerfGE 62, 1 ). Schon damit hat das Gericht sich
in der Prüferrolle, die es sich mit der Aufstellung einer
ungeschriebenen materiellen Tatbestandsvoraussetzung des
Art. 68 GG zugewiesen hatte, gleich wieder außer Gefecht
gesetzt. Was sollte den Bundespräsidenten und das
Bundesverfassungsgericht jemals in den Stand setzen,
festzustellen, die von einem Bundeskanzler abgegebene
Einschätzung, er könne stetiger parlamentarischer
Unterstützung und damit eigener Handlungsfähigkeit nicht mehr
sicher sein, sei eindeutig falsch , die vom
Kanzler vermisste verlässliche Unterstützungsbereitschaft des
Bundestages also eindeutig vorhanden ?
224
Nach Einschätzung der Antragsteller stehen die
Koalitionsfraktionen, in den Worten der Antragstellerin zu
I., hinter dem Bundeskanzler wie eine deutsche Eiche. Nach
Einschätzung des Bundeskanzlers ist dies aber gerade nicht
der Fall. Der Dissens betrifft damit die Frage, ob die
"wirkliche" Vertrauenslage im Parlament dem
Abstimmungsergebnis vom 1. Juli 2005 entspricht oder nicht.
Dass die Frage, wer hier recht hat, einem Eindeutigkeit
erzeugenden Beweis nicht zugänglich ist, liegt nicht daran,
dass hier Vertraulichkeitsinteressen gewahrt oder politische
Beziehungen geschont werden müssten, sondern daran, dass die
Frage überhaupt keinen feststellungsfähigen Sachverhalt zum
Gegenstand hat (zu Widersprüchlichkeiten der Entscheidung von
1983 in diesem Punkt bereits Seuffert, AöR 108 ,
S. 403 ).
225
Mit der Bedeutung, die das
Bundesverfassungsgericht dem Art. 68 GG zuschreibt, sind
daher bloße Inszenierungen fehlender Verlässlichkeit der
Bundestagsmehrheit nicht wirksam zu bekämpfen. Erst die
Auslegung, nach Art. 68 GG genüge es nicht, dass der
Antrag des Bundeskanzlers keine Kanzlermehrheit finde, droht
im Gegenteil solche Inszenierungen hervorzurufen (vgl. Grote,
DuR 1983, S. 26 ) und erzeugt in einem
Sachbereich, in dem naturgemäß nur vermutet werden kann,
systematisch den Eindruck
verfassungswidriger Inszenierung und deren rückgratloser
Absegnung durch andere Verfassungsorgane. Den
Stabilitätsinteressen, auf die das Gericht sich für diese
Auslegung beruft, dürfte das abträglicher sein als jede
vorgezogene Neuwahl. Versuche, dem durch strengere
Anforderungen an den Beleg eingetretenen Vertrauensverlusts
entgegenzuwirken (s. z.B. Gussek, NJW 1983, S. 721
), können an dieser Anfälligkeit für Inszenierung
und Inszenierungsverdacht nichts ändern; sie kommen eher dem
Vorschlag gleich, die Regieanweisung zu verkomplizieren.
226
Da Neuwahlabsichten des Kanzlers keinen
Aufschluss darüber geben, ob das gegenwärtige Parlament
mehrheitlich zur Unterstützung der Politik des Kanzlers
gewillt ist oder nicht, hat auch die noch restriktivere
Annahme, zulässig und "echt" sei eine Vertrauensfrage nur,
wenn sie auf Bestätigung ziele, nichts für sich. Diese
Auffassung hat das Gericht daher schon früher mit Recht
zurückgewiesen (vgl. BVerfGE 62, 1 ; s. auch
Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 68 Rn. 24; Klein,
ZParl 1983, S. 402 ; Schneider, JZ 1973, S. 652 ).
227
4. Nichts hindert das Bundesverfassungsgericht
daran, die unausfüllbare Kontrollfunktion zurückzuweisen, die
ihm mit der Ergänzung des Art. 68 GG um eine
ungeschriebene materielle Tatbestandsvoraussetzung zufällt.
Keines der Argumente, die für diese Auslegung angeführt
worden sind, ist zwingend.
228
Art. 68 Abs. 1 Satz 1 GG knüpft die
Möglichkeit, den Bundestag aufzulösen, daran, dass ein
Antrag des Bundeskanzlers, ihm das Vertrauen
auszusprechen , nicht die Zustimmung der
Mehrheit der Mitglieder des Bundestages findet . Der
Wortlaut dieser Bestimmung enthält nichts, was die Annahme
stützt, die Befugnis des Bundespräsidenten zur
Bundestagsauflösung hänge nicht nur von der Abstimmung des
Parlaments über den Antrag des Bundeskanzlers, sondern von
zusätzlichen Voraussetzungen ab.
229
Dass der Wortlaut des Art. 68 GG insoweit
unergiebig ist, hat das Bundesverfassungsgericht schon 1983
richtig festgestellt (vgl. BVerfGE 62, 1 <36, 38>; für
die herrschende Meinung in der Literatur siehe Epping, in:
von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 4. Aufl. 2000,
Art. 68 Rn. 13 f.; Oldiges, in: Sachs, GG, 3.
Aufl. 2003, Art. 68 Rn. 16; Hermes, in: Dreier, GG, Bd.
2, 1998, Art. 68 Rn. 10; Püttner, NJW 1983, S. 15
; Liesegang, NJW 1983, S. 147 ; Geiger,
JöR 33 , S. 41 <49, 51>; a.A. Rinck,
abweichende Meinung zu BVerfGE 62, 1, ebd. S. 70 ;
Mager, in: von Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 5. Aufl. 2001,
Art. 68 Rn. 15; Delbrück/Wolfrum, JuS 1983, S. 758
; Hochrathner, Anwendungsbereich und Grenzen des
Parlamentsauflösungsrechts nach dem Bonner Grundgesetz, 1985,
S. 61, 65 f.).
230
Die Formulierung des Art. 68 GG besagt
nicht, dass der Bundeskanzler die Vertrauensfrage nur mit dem
Ziel stellen darf, das Vertrauen zu erlangen. Aus dem Begriff
des Antrags folgt nicht, dass Anträge nur mit dem Ziel der
Erlangung einer antragsgemäßen Entscheidung gestellt werden
dürften. Es gibt auch keinen allgemeinen Rechts- oder
Verfassungsgrundsatz dieses Inhalts. Aus der Tatsache, dass
Art. 68 GG das Wort "Vertrauen" verwendet, lässt sich
daher nicht schließen, dass der Bundeskanzler den Antrag, ihm
das Vertrauen auszusprechen, nur stellen darf, oder dass der
gestellte Antrag nur dann ein Antrag auf Vertrauensbekundung
ist , wenn dahinter keine auf Neuwahl
gerichteten Absichten stehen. Eine dahin gehende Auslegung
wäre auch mit dem Risiko verbunden, nur eine Verschleierung
solcher Absichten zu bewirken.
231
Der Wortlaut des Art. 68 GG spricht
danach, um es deutlicher zu sagen, gegen die
vom Bundesverfassungsgericht gewählte Auslegung, denn er
enthält das vom Gericht hinzuinterpretierte
Tatbestandsmerkmal nicht.
232
5. Auch die systematischen, historischen und
teleologischen Gründe, mit denen die Anreicherung des
Art. 68 GG um dieses Tatbestandsmerkmal in
Rechtsprechung und Literatur gerechtfertigt wurde, können
nicht überzeugen.
233
Die Systematik des Grundgesetzes liefert für
eine einschränkende Auslegung des Art. 68 GG keinerlei
Anhaltspunkt. Die als Begründungselement häufig vorgetragene
Feststellung, dass das Grundgesetz die Möglichkeit der
Parlamentsauflösung nur für die Fälle des Art. 63 Abs. 4
Satz 3 GG und des Art. 68 GG vorsieht, ist richtig,
eignet sich aber nicht als Argument für eine bestimmte
Auslegung dieser Vorschriften. Die weitergehende
Feststellung, allein in diesen Fällen eröffne das Grundgesetz
"unter engen verfahrensrechtlichen und materiell-rechtlichen
Voraussetzungen" den Weg der Auflösung (BVerfGE 62, 1
), setzt voraus, was zu begründen wäre.
234
Dasselbe gilt für Argumente, die sich auf die
in Art. 39 GG vorgesehene Dauer der Wahlperiode stützen.
Nach Art. 39 Abs. 1 Satz 1 GG wird der Bundestag auf
vier Jahre gewählt, dies aber "vorbehaltlich der
nachfolgenden Bestimmungen", die unter anderem den Fall der
Bundestagsauflösung betreffen. Für die Interpretation der
Vorschriften, die die Voraussetzungen einer Auflösung des
Bundestages regeln, gibt das nichts her (vgl. auch Geiger,
JöR 33 , S. 41 ). Die Leitidee der
restriktiven Auslegung des Art. 68 GG, das Grundgesetz
suche für die vierjährige Dauer der Legislaturperiode eine
Art Durchhaltezwang zu institutionalisieren, den Art. 68
GG nur im Falle einer anders nicht bewältigbaren Krise zu
durchbrechen erlaube (grundlegend von Mangoldt, DÖV 1950, S.
697 ), ist auch deshalb erstaunlich,
weil eine zu Neuwahlen entschlossene Bundestagsmehrheit im
Zusammenspiel mit dem Bundeskanzler nicht daran gehindert
werden kann, ein Auflösungsrecht des Bundespräsidenten auf
dem Weg über den Rücktritt des Kanzlers (Art. 63 GG)
herbeizuführen (vgl. auch Heun, AöR 109 ,
S. 13 ; Schneider, NJW 1983, S. 1529).
Der aus der Sicht der restriktiven Auslegung konsequente
Versuch, auch diesen Ausweg zu verschließen (Schenke, NJW 1982, S. 2521 ), leidet in
noch offensichtlicherer Weise als die einschränkende
Auslegung des Art. 68 GG daran, dass diese
Rechtsauffassung nur zum Papiertiger taugt, weil sie die
Bedingungen ihrer Durchsetzbarkeit nicht berücksichtigt (vgl.
auch Klein, ZParl 1983, S. 402 ).
235
Dass das Grundgesetz, in Übereinstimmung mit
Äußerungen aus dem Entstehungsprozess, ein
Selbstauflösungsrecht des Parlaments nicht enthält und
Reformbestrebungen in diese Richtung sich bislang nicht
durchgesetzt haben (vgl. Rinck, abweichende Meinung zu
BVerfGE 62, 1, ebd. S. 70 ; aus der
Literatur statt vieler Schenke, NJW 1982, S. 2521
), ist ebenfalls kein Argument für die
Notwendigkeit, Art. 68 GG um Tatbestandsmerkmale zu
ergänzen, die der Verfassungsgeber nicht vorgesehen hat (vgl.
Schröder, JZ 1982, S. 786 ). Von einem
Selbstauflösungsrecht des Parlaments, wie es etwa die
österreichische Verfassung (Art. 29 Abs. 2 B-VG) und
sämtliche deutschen Landesverfassungen vorsehen, kann auch
dann keine Rede sein, wenn das angebliche ungeschriebene
Tatbestandsmerkmal des Art. 68 GG aufgegeben wird, denn
die Auflösung des Parlaments hängt nach dieser Bestimmung
nicht allein von diesem selbst ab. Ohne eine Vertrauensfrage
des Bundeskanzlers und, wenn das Parlament diese negativ
beantwortet, ohne eine Entscheidung des Bundespräsidenten,
die in sein Ermessen gestellt ist, findet die Auflösung nicht
statt. Die Tatsache, dass das Grundgesetz dem
Bundespräsidenten für seine Auflösungsentscheidung ein
Ermessen einräumt, spricht im Gegenteil gegen die Annahme,
dass seine Ermessensfreiheit erst einsetzt, wenn neben den in
Art. 68 GG ausdrücklich genannten Voraussetzungen noch
weitere erfüllt sind. Stünde der Weg der Bundestagsauflösung
nach einem Vertrauensantrag, der nicht die Kanzlermehrheit
gefunden hat, nur unter der vom Bundespräsidenten und
letztlich auch vom Bundesverfassungsgericht zu überprüfenden
Voraussetzung offen, dass hinter dem Abstimmungsergebnis eine
Krisenlage steht, die nicht mehr anders als durch Neuwahlen
beendet werden kann, so wäre unverständlich, weshalb dem
Bundespräsidenten das Ermessen eingeräumt sein sollte, in
dieser Lage Neuwahlen nicht zuzulassen.
236
6. Die Entstehungsgeschichte des Art. 68
GG liefert eine Bestätigung für einschränkende Auslegungen
nur, wenn man bekannte gegenteilige Hinweise mühsam
hinweginterpretiert und weniger bekannte ganz übergeht.
237
Die Ablehnung, auf die im Parlamentarischen
Rat der Vorschlag des Redaktionsausschusses stieß, die
Möglichkeit der Bundestagsauflösung auch auf ein
parlamentarisches Misstrauensvotum hin einzuräumen, belegt
entgegen einer verbreiteten, auf Abwehr "plebiszitärer"
Elemente ausgerichteten Interpretation (grundlegend von
Mangoldt, DÖV 1950, S. 697 ; vgl. auch
Hopfauf, AöR 108 , S. 391 )
nicht die Absicht, das Recht zur Bundestagsauflösung in
möglichst engen Grenzen zu halten. Die dahinterstehende
Absicht war vielmehr, das parlamentarische Misstrauensvotum
anders als unter der Weimarer Verfassung (Art. 54 WRV)
ausschließlich als konstruktives zuzulassen (Art. 67
GG), um so die unproduktiv delegitimierende Wirkung
rechtsfolgenloser Misstrauensbekundungen auszuschließen (vgl.
die in der 4. Sitzung des Hauptausschusses geführte
Diskussion, in: Parlamentarischer Rat, Verhandlungen des
Hauptausschusses, Bonn 1948/49, S. 41 ; zur
Weimarer Geschichte der nicht konstruktiven Misstrauensvoten
Brandt, Die Bedeutung parlamentarischer
Vertrauensregelungen, 1981, S. 30 ff.).
238
Die durch mehrere Äußerungen von Abgeordneten
gestützte Feststellung, dem Parlamentarischen Rat habe bei
der Ausarbeitung des Art. 68 GG vor allem die
Konstellation einer Minderheitskanzlerschaft
vor Augen gestanden (vgl. BVerfGE 62, 1 ; Hopfauf,
a.a.O., S. 391 ; Schenke, NJW 1982,
S. 2521 ), hilft für die Auslegung nicht
weiter. Es ist nicht deutlich, was bei diesen Äußerungen
unter einer Minderheitsregierung beziehungsweise einem
Minderheitskanzler verstanden wurde. Sollte der Begriff
technisch gemeint, also der Fall eines nicht von der Mehrheit
des Bundestages gewählten ernannten Kanzlers (Art. 63
Abs. 4 Satz 2 GG) angesprochen gewesen sein (so offenbar
BVerfGE 62, 1 ), dann verband sich mit der
wiederholten Hervorhebung dieses Sonderfalles offensichtlich
nicht die Vorstellung, Art. 68 GG solle allein diesen
speziellen Fall erfassen (so auch BVerfG, a.a.O.). Es war
unbestritten, dass Art. 68 GG jedenfalls ganz allgemein einen Ausweg für den Fall
bereitstellen sollte, dass der Kanzler, gleich ob von
vornherein oder erst aufgrund nachträglich eingetretener
Entwicklungen, die "Mehrheit nicht hinter sich" hat (vgl. die
Äußerung des Abgeordneten Dr. Dehler in der
25. Sitzung des Organisationsausschusses, in: Der
Parlamentarische Rat 1948 - 1949, Akten und Protokolle, Bd.
13, Teilband 2, 2002, S. 868). Auch wenn man davon ausgeht,
dass die Begriffe des Minderheitskanzlers und der
Minderheitsregierung im Parlamentarischen Rat untechnisch in
dem Sinne verwendet wurden, dass sie allgemein auf diesen
letzteren Fall gemünzt waren, gibt die wiederholte
Hervorhebung dieses Falles noch keinen Aufschluss über das
richtige Verständnis des Art. 68 GG. Es zeigt sich darin
nur, dass dieser Fall der gedankliche Anlassfall für die
Schaffung der Bestimmung war. Die entscheidende Frage, ob man
es für wünschenswert, möglich und sinnvoll hielt, die Nutzung
dieser Bestimmung rechtlich kontrollierbar auf den
gedanklichen Anlassfall zu beschränken, ist damit nicht
beantwortet. Dagegen spricht nicht nur die Wortfassung des
Art. 68 GG, die in diesem Punkt, wenn man denn gewollt
hätte, problemlos deutlicher hätte gefasst werden können.
Auch eine Reihe von Diskussionsbeiträgen in den Beratungen
des Parlamentarischen Rates geben gegenteiligen
Aufschluss.
239
Der Abgeordnete Dr. Katz - später
Vizepräsident des Bundesverfassungsgerichts - erklärte in der
4. Sitzung des Hauptausschusses, bei Art. 68 GG
(Art. 90a der damaligen Entwurfsfassung) handele es sich
"um die Möglichkeit, der Bundesregierung im Falle eines
ernsthaften politischen Konflikts oder für den Fall, dass die
Bundesregierung den Wunsch hat, eine wichtige politische
Frage durch das Volk entscheiden zu lassen, ein
Auflösungsrecht zu schaffen" (in: Parlamentarischer Rat,
Verhandlungen des Hauptausschusses, Bonn 1948/49, S. 41
). Hier wird ganz deutlich, und unwidersprochen,
neben dem Fall eines ernsthaften politischen Konflikts
alternativ auch der Wunsch der
Bundesregierung, eine Entscheidung durch das Volk
herbeizuführen, als möglicher Anlass für die Vertrauensfrage
genannt. Diese Äußerung fiel nicht en
passant an unwichtiger Stelle; sie diente der Erläuterung
des Entwurfs des Art. 90a GG, den Katz
soeben im Namen seiner Fraktion dem Ausschuss unterbreitet
hatte, den der Ausschuss anschließend mit 16:2 Stimmen annahm
und der ohne sachlich relevante Änderung als Art. 68 GG
Gesetz wurde. Ebenfalls unwidersprochen blieb die
Feststellung desselben Abgeordneten in der 33. Sitzung des
Hauptausschusses, "Sinn des Artikel 90a" sei es, "der
Regierung die Chance einer Neuwahl zu geben, wenn sie es für
gegeben erachtet" (a.a.O., S. 403 ) - ein
deutlicher Hinweis darauf, dass an ungeschriebene materielle
Voraussetzungen, anhand deren der Bundespräsident oder gar
das Bundesverfassungsgericht das "Erachten" des
Bundeskanzlers zu überprüfen haben würde, keineswegs gedacht
war.
240
Diesen beiden klaren Äußerungen ist in der
Literatur die schon besprochene wiederholte Bezugnahme von
Abgeordneten auf die Situation des - an anderer Stelle auch
von Katz selbst erwähnten -
Minderheitskanzlers entgegengehalten worden. Darauf wurde die
Schlussfolgerung gestützt, auch die zitierten Äußerungen
bezögen sich ungeachtet ihres Wortlauts nur auf den Fall des
Minderheitskanzlers (s. vor allem die ausführliche
Untersuchung der Entstehungsgeschichte bei Hopfauf, AöR 108
, S. 391 ; offenlassend
BVerfGE 62, 1 ). Dass man sie wörtlich und für die
Auslegung des Art. 68 GG ernst zu nehmen habe, wurde
außerdem mit dem Argument für unwahrscheinlich gehalten,
Art. 68 GG würde dann zu einem plebiszitären Element im
ansonsten bewusst repräsentativ konzipierten Grundgesetz
(Hopfauf, a.a.O., S. 391 ; vgl. auch von
Mangoldt, DÖV 1950, S. 697 ff.; zum Gebrauch des Wortes
"plebiszitär" im Zusammenhang mit Art. 68 GG vgl. Zeh,
ZParl 1983, S. 119 ). Eine weitere Bemerkung, die
in der juristischen Diskussion des Art. 68 GG
vernachlässigt worden ist, zeigt allerdings, dass Katz durchaus wusste, was er sagte. In der Beratung
des Hauptausschusses über die Einführung von Volksentscheiden
wandte er sich gegen deren Notwendigkeit unter anderem gerade
mit dem Hinweis auf Möglichkeiten, die bereits Art. 68
GG biete: "Der Volksentscheid ist nicht ein unentbehrlicher
Bestandteil der Demokratie. Der Wähler wählt alle paar Jahre,
alle vier Jahre und, wenn vorher eine Auflösung kommt, schon
vorher. Wenn wichtige Fragen strittig sein sollten, wird die
Auflösung des Bundestags herbeigeführt" (Protokoll der 22.
Sitzung, in: Parlamentarischer Rat, a.a.O., S. 255
; vgl. auch Niclauß, APuZ 1992, S. 3
).
241
Die einschränkende Auslegung des Art. 68
GG findet demnach entgegen der Auffassung des Senats auch in
der Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes keine
Grundlage.
242
7. Art. 68 GG ist, wie der Senat mit
Recht feststellt, Bestandteil eines auf Stabilität
ausgerichteten Normgefüges, für dessen Konzeption die
Berufung auf Weimarer Erfahrungen eine wesentliche Rolle
spielte. Dass gerade die Kontrollfassade, die das
Bundesverfassungsgericht mit einer für Inszenierungen und
Inszenierungsverdacht anfälligen Auslegung des Art. 68
GG aufrichtet, dem Stabilisierungszweck dient, ist aber
selbst dann nicht sicher, wenn man Stabilität am besten
dadurch gewährleistet glaubt, dass möglichst selten Wahlen
stattfinden.
243
8. Wenn das Recht Forderungen aufstellt, gegen
deren Umgehung oder scheinhafte oder herbeiinszenierte
Erfüllung es nichts aufzubieten hat, befördert es nicht gute
Ordnung, sondern Simulation oder sogar die Herbeiführung
gerade dessen, was vermieden werden soll. Für den Eindruck
des Unlauteren, den die Praxis unter solchen rechtlichen
Rahmenbedingungen erwecken kann, und für das Misstrauen gegen
die Institutionen und die ordnende Kraft des Rechts, das sich
dann zwangsläufig ergibt, macht man besser die verfehlten
Rechtsbedingungen verantwortlich als diejenigen, die unter
diesen Bedingungen zu agieren haben. Denn die verfehlten
Rechtsbedingungen sind das Einzige, was sich hier mit
Aussicht auf Erfolg ändern lässt. Die angeblich vom Zweck des
Art. 68 Abs. 1 Satz 1 GG diktierte materielle
Tatbestandsvoraussetzung, die Außenstehende zum Richter über
die Existenz politischen Vertrauens im Parlament macht, ist
eine verfehlte Rechtsbedingung. Aus den genannten Gründen bin
ich der Auffassung, dass sie in der Verfassung keine
Grundlage hat.