Leitsätze
zum Urteil des Zweiten Senats vom
19. Juni 2012
- 2 BvE 4/11 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvE 4/11 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Präsident Voßkuhle,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau,
Huber,
Hermanns
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom
30. November 2011 durch
für Recht erkannt:
1
Das Organstreitverfahren betrifft die
Verpflichtung der Bundesregierung aus Art. 23
Abs. 2 Satz 2 GG zur Unterrichtung des Deutschen
Bundestages in Angelegenheiten der Europäischen Union im
Zusammenhang mit dem „Europäischen Stabilitätsmechanismus“
(ESM) und dem „Euro-Plus-Pakt“.
2
1. Als Reaktion auf die Staatsschuldenkrise im
Gebiet der Europäischen Währungsunion gewährten die
Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes zunächst
Griechenland koordinierte, bilaterale Finanzhilfen und
schufen anschließend den sogenannten „Rettungsschirm“, dessen
Kern eine privatrechtlich organisierte Zweckgesellschaft, die
Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF; vgl. hierzu
Urteil des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom
7. September 2011 - 2 BvR 987/10, 2 BvR
1485/10, 2 BvR 1099/10 -, NJW 2011,
S. 2946 ff.) bildet. Ihre Maßnahmen sind zeitlich
befristet und sollen nur der vorübergehenden Unterstützung
betroffener Mitgliedstaaten dienen.
3
2. Seit Ende 2010 streben die Mitgliedstaaten
der Europäischen Union einen dauerhaften
Krisenbewältigungsmechanismus an. Dazu soll ein permanenter
Europäischer Stabilisierungs- beziehungsweise
Stabilitätsmechanismus etabliert werden.
4
Erste Ideen für einen solchen
Krisenbewältigungsmechanismus wurden in der vom Europäischen
Rat im März 2010 eingesetzten Arbeitsgruppe zur Reform des
Regelwerks der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion
unter Vorsitz des Präsidenten des Europäischen Rates
entwickelt. Auf der Tagung des Europäischen Rates vom
28./29. Oktober 2010 einigten sich die Staats- und
Regierungschefs der Mitgliedstaaten auf die Errichtung eines
„ständigen Krisenmechanismus zur Wahrung der Finanzstabilität
des Euro-Währungsgebiets insgesamt“ (EUCO 25/1/10 REV 1,
Schlussfolgerungen, S. 2). Am 28. November 2010
vereinbarten die Finanzminister der Mitgliedstaaten des
Euro-Währungsgebietes die allgemeinen Merkmale des künftigen
Krisenmechanismus. Zur Vorbereitung des Europäischen Rates
vom 16./17. Dezember 2010 legte dessen Präsident am
10. Dezember 2010 einen Vorschlag für eine Änderung der
Verträge vor. Der Europäische Rat einigte sich auf seiner
Tagung vom 16./17. Dezember 2010 auf eine erste Fassung
der avisierten Vertragsänderung, die Art. 136 AEUV einen
neuen Absatz 3 hinzufügen sollte, billigte die von den
Finanzministern der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes
am 28. November 2010 vereinbarten allgemeinen Merkmale
des Europäischen Stabilitätsmechanismus und beauftragte diese
sowie die Europäische Kommission mit der weiteren
Konkretisierung der Bestimmungen (EUCO 30/1/10 REV 1,
S. 1 f. mit Anlage 1). Der Europäische
Stabilitätsmechanismus sollte im Primärrecht verankert werden
und die zeitlich befristete Europäische
Finanzstabilisierungsfazilität sowie den ebenfalls zeitlich
befristeten Europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus
(EFSM) ablösen. Am 20. Dezember 2010 übersandte das
Bundeskanzleramt dem Deutschen Bundestag einen schriftlichen
Ergebnisbericht zu der Tagung des Europäischen Rates.
5
a) In ihrer Ausgabe vom 23. Dezember 2010
berichtete die Süddeutsche Zeitung über ein ihr vorliegendes
inoffizielles Dokument (non paper) der Bundesregierung zur
Konzeption des Europäischen Stabilitätsmechanismus, das zur
Vorbereitung des nächsten Treffens der Finanzminister der
Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes Mitte Januar dienen
solle. Unter anderem wurde berichtet, dass der geplante
Europäische Stabilitätsmechanismus als eigenständige
Institution neben die Europäische Zentralbank treten und den
Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes politisch
weitgehend unabhängig „Hilfen in der Not“ anbieten solle. Er
solle grundsätzlich „unbegrenzt refinanzierungsfähig“ sein,
wofür die Mitgliedstaaten anteilige Bürgschaften
bereitstellen müssten. Hilfen sollten nur unter strengen
Bedingungen und gegen werthaltige Sicherheiten wie
Goldreserven oder staatliche Unternehmensanteile gewährt
werden (Süddeutsche Zeitung, 23. Dezember 2010, „Neuer
Vorstoß zur Rettung des Euro“
„Doppelter Schutz für den Euro“
6
Am 17. Januar 2011 forderte der Deutsche
Bundestag mit Blick auf die für den 4. Februar 2011
geplante Tagung des Europäischen Rates beim Bundesministerium
der Finanzen Dokumente bezüglich der Konkretisierung der
Merkmale des Europäischen Stabilitätsmechanismus an. Das
Bundesministerium der Finanzen kündigte daraufhin an,
entsprechende Papiere zu übermitteln, sobald sie vorlägen.
Außerdem teilte es mit, bei dem in der Süddeutschen Zeitung
vom 23. Dezember 2010 angesprochenen inoffiziellen
Dokument handele es sich nicht um ein abgestimmtes
Positionspapier der Bundesregierung für die Organe der
Europäischen Union, sondern um eine Zusammenstellung von
internen Papieren der Arbeitsebene. Ein Zuleitungserfordernis
bestehe daher nicht.
7
Der Deutsche Bundestag forderte am
19. Januar 2011 beim Bundesministerium der Finanzen
unter Hinweis auf einen Bericht im Handelsblatt
(Handelsblatt, 19. Januar 2011
„EU-Kommission will klammen Ländern großzügiger helfen“) ein
siebenseitiges Papier der Europäischen Kommission mit
Überlegungen zum Europäischen Stabilitätsmechanismus an, das
dem ECOFIN-Rat vom 18. Januar 2011 vorgelegen habe. Dies
lehnte ein Referatsleiter im Bundesministerium der Finanzen
mit E-Mail vom gleichen Tage mit der Begründung ab, dem
ECOFIN-Rat sei kein Papier zum Europäischen
Stabilitätsmechanismus vorgelegt worden; Presseberichte,
wonach die Europäische Kommission ein siebenseitiges Papier
präsentiert habe, könnten nicht bestätigt werden. Bei der
Entwicklung des Europäischen Stabilitätsmechanismus handele
es sich zudem „um die Vorbereitung eines zwischenstaatlichen
Instruments der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets und
nicht um ein Vorhaben der Europäischen Union“. Die
Bundesregierung werde „über die Arbeiten an dem permanenten
ESM“ wie bisher regelmäßig unterrichten.
8
Ebenfalls am 19. Januar 2011 berichtete
ein Beamter des Bundesministeriums der Finanzen sowohl dem
Finanzausschuss des Deutschen Bundestages (Protokoll Nr.
17/39 der 39. Sitzung des Finanzausschusses vom
19. Januar 2011, S. 23 ff.) als auch dem
Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union
mündlich über die Ergebnisse der Sitzungen der Euro-Gruppe
vom 17. Januar 2011 sowie des ECOFIN-Rates vom
18. Januar 2011. Es seien insbesondere Fragen zur
Ausgestaltung des Europäischen Stabilitätsmechanismus
diskutiert, Beschlüsse aber nicht gefasst worden. Die
Bundesregierung handele dabei auf der Grundlage des Mandats
des Europäischen Rates vom Dezember 2010. Der Deutsche
Bundestag werde beteiligt, sobald eine Position der
Bundesregierung vorliege. Nicht abgestimmte Papiere seien
nicht vorlagepflichtig. Zwar gebe es „Papiere und
Überlegungen der EU-Kommission“ zur Europäischen
Finanzstabilisierungsfazilität und zum Europäischen
Stabilitätsmechanismus; diese entsprächen aber den Vorgaben
des Europäischen Rates (Protokoll Nr. 17/29 der
29. Sitzung des Ausschusses für die Angelegenheiten der
Europäischen Union vom 19. Januar 2011,
S. 15 ff.). Der Parlamentarische Staatssekretär im
Bundesministerium der Finanzen berichtete am selben Tag dem
Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages über die
Tagungen der Euro-Gruppe und des ECOFIN-Rates und betonte,
dass die Bundesregierung ergebnisoffen in die Verhandlungen
gegangen sei. Die Vorbereitung des Europäischen Rates im
Februar/März 2011 und die Verhandlungen über die
Ausgestaltung des sogenannten „comprehensive package“ seien
noch in vollem Gange (Protokoll Nr. 17/43 der
43. Sitzung des Haushaltsausschusses vom 19. Januar
2011, S. 42 ff.).
9
Am 24. Januar 2011 fand ein weiteres Treffen
der Euro-Gruppe statt. Darüber berichtete der Bundesminister
der Finanzen dem Ausschuss für die Angelegenheiten der
Europäischen Union am 26. Januar 2011. Er führte unter
anderem aus, dass die Bundesregierung im Hinblick auf den
Europäischen Stabilitätsmechanismus und die anderen in der
Diskussion befindlichen Maßnahmen zur Euro-Rettung von einer
abschließenden Gesamtentscheidung im März 2011 ausgehe.
Mehrere Abgeordnete wiesen darauf hin, dass die Europäische
Kommission der Euro-Gruppe angeblich ein inoffizielles
Dokument (non paper) mit Inhalten und Plänen zum
„Gesamtpaket“ (comprehensive package) übermittelt habe. Für
die Diskussion im Deutschen Bundestag sei eine Weiterleitung
dieses Papiers hilfreich. Der Bundesminister der Finanzen
trat dem Ersuchen mit der Begründung entgegen, im Hinblick
auf Sitzungen der Finanzminister der Eurogruppe sei eine
mündliche Unterrichtung ausreichend. Eine offene
Kommunikation mit dem Deutschen Bundestag sei von großer
Bedeutung, finde ihre Grenzen aber in der Handlungsfähigkeit
der Bundesregierung (Protokoll Nr. 17/30 der
30. Sitzung des Ausschusses für die Angelegenheiten der
Europäischen Union vom 26. Januar 2011,
S. 12 f.).
10
Am 2. Februar 2011 setzte der Präsident des
Europäischen Rates das Thema „Wirtschafts- und Währungsunion“
kurzfristig auf die Tagesordnung für die Tagung des
Europäischen Rates am 4. Februar 2011 (vgl. Protokoll
Nr. 17/31 der 31. Sitzung des Ausschusses für die
Angelegenheiten der Europäischen Union vom 9. Februar
2011, S. 14). Der Deutsche Bundestag erhielt am selben
Tag einen schriftlichen Vorbericht des Bundeskanzleramtes.
Darin wurde ausgeführt, die Beratungen der Staats- und
Regierungschefs hätten „vor allem eine Verständigung über die
Stärkung der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität,
eine Entscheidung über die Vertragsänderung sowie eine
Einigung über die Ausgestaltung des künftigen Europäischen
Stabilisierungsmechanismus“ zum Gegenstand. Entscheidungen in
der Sache würden nicht erwartet. Am 3. Februar 2011
unterrichtete der Staatsminister des Bundeskanzleramtes die
Obleute des Ausschusses für die Angelegenheiten der
Europäischen Union mündlich über die bevorstehende Tagung des
Europäischen Rates (vgl. Protokoll Nr. 17/31 der
31. Sitzung des Ausschusses für die Angelegenheiten der
Europäischen Union vom 9. Februar 2011, S. 11). Der
Europäische Rat kündigte am 4. Februar 2011 unter
anderem die „Festlegung der praktischen Merkmale des
Europäischen Stabilitätsmechanismus unter dem Vorsitz des
Präsidenten der Euro-Gruppe entsprechend dem im Dezember
erteilten Auftrag“ an (EUCO 2/1/11 REV 1,
Schlussfolgerungen, Anlage I, S. 12). Der Deutsche
Bundestag erhielt am 7. Februar 2011 einen schriftlichen
Nachbericht zu dieser Tagung.
11
Am 9. Februar 2011 informierte ein
Beamter des Bundesministeriums der Finanzen den Ausschuss für
die Angelegenheiten der Europäischen Union über die aktuelle
Entwicklung des Euro-Währungsgebietes und teilte mit, im
Mittelpunkt der Sitzungen der Euro-Gruppe und des
ECOFIN-Rates am 14. und 15. Februar 2011 würden die
bestehenden Reformprogramme, etwaige Änderungen der
Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität und die
Ausgestaltung des Europäischen Stabilitätsmechanismus stehen.
Auf Nachfrage führte er aus, hinsichtlich der Ausgestaltung
eines „Instrumentenkastens“ für den Europäischen
Stabilitätsmechanismus gebe es noch keine abgeschlossene
Position der Bundesregierung und keine Beschlüsse auf
europäischer Ebene (Protokoll Nr. 17/31 der
31. Sitzung des Ausschusses für die Angelegenheiten der
Europäischen Union vom 9. Februar 2011,
S. 15 f.). Ebenfalls am 9. Februar 2011
erklärte der Parlamentarische Staatssekretär des
Bundesministeriums der Finanzen gegenüber dem
Haushaltsausschuss auf Nachfrage, über das auf europäischer
Ebene beratene „Gesamtpaket“ werde das Parlament
unterrichtet, sobald man zu einer Einigung gekommen sei
(Protokoll Nr. 17/45 der 45. Sitzung des
Haushaltsausschusses vom 9. Februar 2011,
S. 59).
12
Am 17. Februar 2011 forderte der
Deutsche Bundestag die Bundesregierung auf, ihm die
vorbereitenden Papiere der Europäischen Kommission zur
Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus zur
Verfügung zu stellen. Dabei verwies er auf einen Artikel der
Wochenzeitschrift „Der Spiegel“, in dem auf ein solches
Papier Bezug genommen worden war („Jagd auf den Yeti“,
Heft 7/2011 vom 14. Februar 2011). Das
Verbindungsbüro des Deutschen Bundestages in Brüssel teilte
in einem internen Bericht vom 21. Februar 2011
ebenfalls mit, im Rat der Europäischen Union fänden
Beratungen über die Ausgestaltung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus auf der Grundlage eines Textes der
Europäischen Kommission statt. Das Bundesministerium der
Finanzen kam der Aufforderung des Deutschen Bundestages nicht
nach. In seinem Antwortschreiben vom
22. Februar 2011 wies es darauf hin, die
zuständigen Ausschüsse des Deutschen Bundestages seien über
Sitzungen der Euro-Gruppe nur mündlich zu unterrichten.
13
In der 32. Sitzung des
Bundestagsausschusses für die Angelegenheiten der
Europäischen Union vom 23. Februar 2011 informierte ein
Beamter des Auswärtigen Amtes über die geplante
Vertragsänderung im Zusammenhang mit der Errichtung des
Europäischen Stabilitätsmechanismus. Auf welcher
Rechtsgrundlage dessen konkrete Ausgestaltung erfolgen werde,
stehe noch nicht fest. Bei dem Treffen der Staats- und
Regierungschefs der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes
am 11. März 2011 würden die Themen Europäische
Finanzstabilisierungsfazilität und Europäischer
Stabilitätsmechanismus wahrscheinlich ebenfalls diskutiert.
Es werde dabei aber wohl nur um die Grundlinien gehen; die
endgültigen Entscheidungen seien erst beim Europäischen Rat
Ende März 2011 zu erwarten (Protokoll Nr. 17/32 der
32. Sitzung des Ausschusses für die Angelegenheiten der
Europäischen Union vom 23. Februar 2011,
S. 10 ff.). Der Ausschussvorsitzende und mehrere
Abgeordnete rügten die Unterrichtung durch die
Bundesregierung als ungenügend und verlangten
übereinstimmend, frühzeitig und detailliert unterrichtet zu
werden. Mit Blick auf die weitreichenden Auswirkungen auf die
nationalen Haushalte sei der Deutsche Bundestag „von Beginn
an in die Schaffung des ESM einzubeziehen“ (Protokoll
Nr. 17/32 der 32. Sitzung des Ausschusses für die
Angelegenheiten der Europäischen Union vom 23. Februar
2011, S. 12 f.).
14
Am 10. März 2011 berichtete die
Bundeskanzlerin dem Ausschuss für die Angelegenheiten der
Europäischen Union über die für den Folgetag geplante
informelle Tagung der Staats- und Regierungschefs des
Euro-Währungsgebietes. Themen der Tagung seien unter anderem
die Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus und
der weitere Umgang mit der Europäischen
Finanzstabilisierungsfazilität. Die Bundeskanzlerin erklärte,
sie könne noch nicht sagen, ob das Treffen lediglich den
Europäischen Rat am 24./25. März 2011 vorbereiten werde
oder ob Beschlüsse gefasst würden. Im Übrigen würden
informelle Treffen der Euro-Gruppe auch nicht von der
gesetzlichen Unterrichtungspflicht der Bundesregierung
gegenüber dem Deutschen Bundestag erfasst (Protokoll
Nr. 17/33 der 33. Sitzung des Ausschusses für die
Angelegenheiten der Europäischen Union vom 10. März
2011, S. 10 ff.). Auf die Rüge eines Abgeordneten,
das Parlament habe auf der Grundlage der Unterrichtungspraxis
der Bundesregierung keine ausreichende Möglichkeit, die
Entscheidungen zum Themenkreis der Eurostabilisierung
nachzuvollziehen, erklärte die Bundeskanzlerin, die
gegenwärtige Situation sei aufgrund täglicher Änderungen der
Umstände und Tatsachen einzigartig, so dass die
Bundesregierung dem Parlament nur Informationen mit einer
„endlichen Halbwertszeit“ geben und für den Europäischen Rat
am 24./25. März 2011 lediglich Ergebnisoptionen benennen
könne. Die Bundesregierung unterrichte den Deutschen
Bundestag über die Sitzungen der Euro-Gruppe. Jedoch müssten
bestimmte interne Beratungen, die von besonderer
Marktrelevanz seien, differenziert behandelt werden
(Protokoll Nr. 17/33 der 33. Sitzung des
Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union
vom 10. März 2011, S. 15 f.).
15
Am 16. März 2011 erklärte der
Parlamentarische Staatssekretär im Bundesministerium der
Finanzen im Finanzausschuss des Deutschen Bundestages, dass
nach gegenwärtigem Verhandlungsstand der zukünftige
Europäische Stabilitätsmechanismus auf völkerrechtlicher
Grundlage errichtet werde und dieser Vertrag vom Deutschen
Bundestag gemäß den Bestimmungen des Grundgesetzes zu
ratifizieren sei (Protokoll Nr. 17/45 der
45. Sitzung des Finanzausschusses vom 16. März
2011, S. 27). Am gleichen Tag informierte der
Bundesminister der Finanzen den Haushaltsausschuss über die
voraussichtliche Höhe des effektiven Kreditvolumens des
Europäischen Stabilitätsmechanismus. Man werde dieses jedoch
erst im Zusammenhang mit der Entscheidung über die Form des
Europäischen Stabilitätsmechanismus endgültig festlegen
(Protokoll Nr. 17/49 der 49. Sitzung des
Haushaltsausschusses vom 16. März 2011,
S. 20 f.). Ebenfalls am 16. März 2011
informierte ein Beamter des Bundesministeriums der Finanzen
den Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union
über die Diskussionen der Euro-Gruppe und des ECOFIN-Rates
zur Höhe des Garantievolumens von Europäischer
Finanzstabilisierungsfazilität und Europäischem
Stabilitätsmechanismus. Die Finanzminister hätten
insbesondere verabredet, die Entscheidungen zur Ertüchtigung
beider Institutionen nicht „kleckerweise“ den nationalen
Parlamenten vorzulegen, sondern in einem Paket (Protokoll Nr.
17/34 der 34. Sitzung des Ausschusses für die
Angelegenheiten der Europäischen Union vom 16. März
2011, S. 5 ff.).
16
Am 17. März 2011 nahm der Deutsche
Bundestag den Antrag der Fraktionen von CDU/CSU und FDP zur
Herstellung des Einvernehmens von Deutschem Bundestag und
Bundesregierung zur Ergänzung von Art. 136 AEUV
(BTDrucks 17/4880) an (Plenarprotokoll Nr. 17/96 der
96. Sitzung des Deutschen Bundestages vom 17. März
2011, S. 11015 C).
17
Auf ihrer Sitzung am 21. März 2011
einigte sich die Euro-Gruppe auf die Grundsätze des
Europäischen Stabilitätsmechanismus. Im Bericht des
Verbindungsbüros des Deutschen Bundestages in Brüssel vom
gleichen Tag über den Stand der Diskussion im Nachgang zur
Sondertagung des Europäischen Rates vom
11. März 2011 sowie zur Tagung des ECOFIN-Rates vom
14./15. März 2011 wurde ausgeführt, die
Mitgliedstaaten hätten sich bereits auf einige wichtige
Aspekte des Europäischen Stabilitätsmechanismus geeinigt.
Zahlreiche Fragen - wie die Konditionalität der Gewährung von
Finanzhilfen, die institutionelle Form und Struktur der
Organisation, die Einbeziehung des Internationalen
Währungsfonds oder die Beteiligung der Nicht-Euroländer -
würden aber derzeit noch diskutiert und nach Ansicht von
Beobachtern erst am 24./25. März 2011 von den Staats-
und Regierungschefs entschieden (Bericht aus Brüssel 06/2011
vom 21. März 2011, S. 3 f.).
18
Am 23. März 2011 erstattete das
Bundeskanzleramt dem Deutschen Bundestag einen schriftlichen
Vorbericht zur Tagung des Europäischen Rates am
24./25. März 2011. Darin kündigte es mehrere Beschlüsse
im „Gesamtpaket“ zur dauerhaften Stabilisierung des
Euro-Währungsgebietes an, darunter die „Finalisierung der
Arbeiten zur Ausgestaltung des künftigen
Stabilitätsmechanismus (ESM)“. Am gleichen Tag informierte
ein Beamter des Bundesministeriums der Finanzen den Ausschuss
für die Angelegenheiten der Europäischen Union über die
aktuellen Entwicklungen im Euro-Währungsgebiet und übergab
ein Papier zu den Grundsätzen des Europäischen
Stabilitätsmechanismus in englischer Sprache („term sheet“)
als Tischvorlage. Dass keine deutsche Übersetzung vorgelegt
werde, sei zum einen der Kurzfristigkeit geschuldet, zum
anderen aber auch dem besseren Verständnis, da der englische
Text „Vorteile gegenüber einer deutschen Übersetzung“ biete
(Protokoll Nr. 17/35 der 35. Sitzung des
Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union
vom 23. März 2011, S. 9). Auf Nachfrage erklärte
der Beamte, die Bundesregierung werte die Unterrichtung des
Ausschusses als „mündliche Unterrichtung“ entsprechend
§ 5 Abs. 4 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von
Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten
der Europäischen Union (im Folgenden: EUZBBG) vom 12. März
1993 (BGBl I S. 311), zuletzt geändert durch Gesetz vom 22.
September 2009 (BGBl I S. 3026). Die Vorlage des „term sheet“
sei nicht auf der Grundlage dieses Gesetzes erfolgt und runde
die mündliche Unterrichtung ab (Protokoll Nr. 17/35 der
35. Sitzung des Ausschusses für die Angelegenheiten der
Europäischen Union vom 23. März 2011, S. 13,
16).
19
Ebenfalls am 23. März 2011 forderte der
Abgeordnete Manuel Sarrazin in einem Schreiben an den
Bundesminister der Finanzen die Überlassung von Dokumenten
über die Ausgestaltung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus. Aus einem Brief des Präsidenten der
Euro-Gruppe an die Mitglieder des Europäischen Parlaments vom
22. März 2011 gehe hervor, dass das Europäische
Parlament im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens
an einer Verordnung im Zusammenhang mit dem Europäischen
Stabilitätsmechanismus beteiligt werden solle. Damit würden
die vorbereitenden Dokumente der Europäischen Kommission,
deren Zuleitung die Bundesregierung bislang verweigere, von
der Weiterleitungspflicht nach Art. 23 Abs. 2
Satz 2 GG erfasst. Eine mündliche Unterrichtung hierüber
reiche nicht aus.
20
Am 24. März 2011 gab die Bundeskanzlerin
im Hinblick auf die Tagung des Europäischen Rates am
24./25. März 2011 im Deutschen Bundestag eine
Regierungserklärung ab. Die Bundesregierung habe auf
europäischer Ebene durchgesetzt, dass der dauerhafte
Europäische Stabilitätsmechanismus für ein ausgewogenes
Verhältnis von Eigenverantwortung und Solidarität sorgen
werde. Kredite dürften nur als letztes Mittel vergeben
werden, und über die Vergabe werde durch einstimmigen
Beschluss entschieden. Außerdem müsse sich der entsprechende
Mitgliedstaat Auflagen unterwerfen. Die Haftung Deutschlands
sei nach oben begrenzt (Plenarprotokoll Nr. 17/99 der
99. Sitzung des Deutschen Bundestages vom 24. März
2011, S. 11255 A f.).
21
b) Auf seiner Tagung vom 24./25. März
2011 beschloss der Europäische Rat sodann den Entwurf eines
künftigen Art. 136 Abs. 3 AEUV, der als
primärrechtliche Grundlage für den Europäischen
Stabilitätsmechanismus dienen und folgenden Wortlaut haben
soll:
22
Die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro
ist, können einen Stabilitätsmechanismus einrichten, der
aktiviert wird, wenn dies unabdingbar ist, um die Stabilität
des Euro-Währungsgebiets insgesamt zu wahren. Die Gewährung
aller erforderlichen Finanzhilfen im Rahmen des Mechanismus
wird strengen Auflagen unterliegen (EUCO 10/11,
Schlussfolgerungen, Anlage II, S. 21 ff.).
23
In den Schlussfolgerungen ist davon die Rede,
dass die Ergänzung des Vertrages über die Arbeitsweise der
Europäischen Union im vereinfachten Änderungsverfahren nach
Art. 48 Abs. 6 EUV erfolgen solle und daher nicht
zu einer Ausdehnung der der Europäischen Union im Rahmen der
Verträge übertragenen Zuständigkeiten führen dürfe (vgl.
Art. 48 Abs. 6 UAbs. 3 EUV). Vor diesem
Hintergrund solle der Europäische Stabilitätsmechanismus als
zwischenstaatliche Einrichtung ausgestaltet werden. Seinen
Schlussfolgerungen fügte der Europäische Rat die Anlage II
mit der „Vereinbarung über die Merkmale des ESM“ bei (EUCO
10/11, S. 21 ff.). Darin machte er deutlich, dass
sein Einvernehmen über die Einrichtung des „ständigen“
Europäischen Stabilitätsmechanismus an die Beschlussfassung
über den Entwurf eines neuen Art. 136
Abs. 3 AEUV gekoppelt sei (EUCO 10/11, S. 21).
Über die Ergebnisse des Europäischen Rates vom
24./25. März 2011 informierte der Staatsminister des
Bundeskanzleramtes am 28. März 2011 die Obleute des
Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union
telefonisch. Zugleich übermittelte das Bundeskanzleramt dem
Deutschen Bundestag einen schriftlichen Ergebnisbericht.
24
Dem Ausschuss für die Angelegenheiten der
Europäischen Union berichtete ein Beamter des
Bundesministeriums der Finanzen am 6. April 2011. Zu den
Ergebnissen des Europäischen Rates vom 24./25. März 2011
erklärte er, man habe „ambitionierte Zeitvorgaben“ für die
Ertüchtigung der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität
und den Errichtungs- und Finanzierungsvertrag für den
Europäischen Stabilitätsmechanismus vereinbart (Protokoll
Nr. 17/36 der 36. Sitzung des Ausschusses für die
Angelegenheiten der Europäischen Union vom 6. April
2011, S. 5 ff.). Bezogen auf die nationalen
Umsetzungsgesetze im Zusammenhang mit der Europäischen
Finanzstabilisierungsfazilität und dem Europäischen
Stabilitätsmechanismus erklärte er, die Bundesregierung
versuche, den Deutschen Bundestag zum frühestmöglichen
Zeitpunkt zu beteiligen (Protokoll Nr. 17/36 der
36. Sitzung des Ausschusses für die Angelegenheiten der
Europäischen Union vom 6. April 2011, S. 8). Am
gleichen Tag berichtete der Parlamentarische Staatssekretär
im Bundesministerium der Finanzen dem Haushaltsausschuss
mündlich über die Ergebnisse des Europäischen Rates und über
den Fortgang der Verhandlungen zum Europäischen
Stabilitätsmechanismus (Protokoll Nr. 17/52 der 52.
Sitzung des Haushaltsausschusses vom 6. April 2011,
S. 9). Derzeit werde der Vertrag über den Europäischen
Stabilitätsmechanismus weiter ausgearbeitet, um ihn vor Ende
Juli 2011 paraphieren zu können. Danach solle die
Ratifizierung in den Mitgliedstaaten erfolgen. Dies bedeute
eine vollumfängliche parlamentarische Beteiligung des
Deutschen Bundestages (Protokoll Nr. 17/52 der 52.
Sitzung des Haushaltsausschusses vom 6. April 2011,
S. 12). Die Rüge eines Abgeordneten, dass die
Bundesregierung dem Ausschuss in der vorangegangen Sitzung am
23. März 2011 lediglich eine englische Fassung des „term
sheet“ vorgelegt habe, obwohl dieses zum Zeitpunkt der
Sitzung bereits 48 Stunden alt gewesen sei, wies er
zurück (Protokoll Nr. 17/52 der 52. Sitzung des
Haushaltsausschusses vom 6. April 2011,
S. 16 f.).
25
Einen auf den 6. April 2011 datierenden
Entwurf eines Vertrages zur Errichtung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus („Draft Treaty Establishing the
European Stability Mechanism“) erhielt der Deutsche Bundestag
aus informellen Quellen. Eine Zuleitung dieses Textes durch
die Bundesregierung erfolgte nicht.
26
Im schriftlichen Vorbericht zum informellen
Treffen des ECOFIN-Rates am 8./9. April 2011
informierte das Bundesministerium der Finanzen am
4. April 2011 den Finanzausschuss, den
Haushaltsausschuss und den Ausschuss für die Angelegenheiten
der Europäischen Union darüber, dass der Rat unter anderem
diskutieren wolle, wie die Ausarbeitung des Vertrages über
den Europäischen Stabilitätsmechanismus rechtzeitig
abgeschlossen werden könne. Über den Verlauf der Tagung
berichtete der Bundesminister der Finanzen dem
Haushaltsausschuss mündlich am 13. April 2011. Zum geplanten
Europäischen Stabilitätsmechanismus erklärte er, die
Einzelheiten seiner Ausgestaltung seien in einem Vertrag erst
noch zu regeln. Dieser Vertrag bedürfe der Ratifizierung
durch die nationalen Gesetzgeber. Im Zuge dieser
Ratifizierung werde dann auch die Parlamentsbeteiligung im
Rahmen des Stabilitätsmechanismus zu beraten sein (Protokoll
Nr. 17/53 der 53. Sitzung des Haushaltsausschusses
vom 13. April 2011, S. 10 ff.). Auf die Rüge
eines Abgeordneten, eine Äußerungsmöglichkeit des Deutschen
Bundestages erst nach Vorlage des Gesetzentwurfs komme zu
spät, da zu diesem Zeitpunkt die europäischen Vereinbarungen
bereits getroffen sein würden, ging der Bundesminister der
Finanzen nicht ein (Protokoll Nr. 17/53 der
53. Sitzung des Haushaltsausschusses vom 13. April
2011, S. 14 ff.). Im Hinblick auf das Anliegen
einer möglichst weitgehenden Parlamentsbeteiligung gab er zu
bedenken, dass die Leistungsfähigkeit eines Mechanismus durch
ein Übermaß an Beteiligungen herabgesetzt werde (Protokoll
Nr. 17/53 der 53. Sitzung des Haushaltsausschusses
vom 13. April 2011, S. 27 ff.).
27
Ebenfalls am 13. April 2011 informierte
der Parlamentarische Staatssekretär im Bundesministerium der
Finanzen den Finanzausschuss des Deutschen Bundestages
mündlich darüber, dass die Bundesregierung bestrebt sei, alle
vom Parlament im Zusammenhang mit der Aufstockung der
Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität und der Schaffung
des Europäischen Stabilitätsmechanismus zu treffenden
Entscheidungen in einem Gesamtpaket vorzulegen. Die Zuleitung
an den Deutschen Bundestag werde so rechtzeitig erfolgen,
dass das Gesetzespaket noch vor Jahresende verabschiedet
werden könne. Auf europäischer Ebene solle noch vor der
Sommerpause eine abschließende Entscheidung fallen (Protokoll
Nr. 17/49 der 49. Sitzung des Finanzausschusses vom
13. April 2011, S. 25 f.). Das
Bundesministerium der Finanzen übersandte den drei
Ausschüssen am 19. April 2011 zudem einen schriftlichen
Ergebnisbericht zu dem informellen Treffen des
ECOFIN-Rates.
28
Am 6. Mai 2011 informierte der
Bundesminister der Finanzen die Obleute des
Haushaltsausschusses und des Ausschusses für die
Angelegenheiten der Europäischen Union über den aktuellen
Sachstand. Mit Schreiben seines Vorsitzenden vom 12. Mai
2011 forderte der Ausschuss für die Angelegenheiten der
Europäischen Union den Bundesminister der Finanzen erneut
auf, den jeweils aktuell zur Verhandlung stehenden
Vertragsentwurf zu übermitteln. Nur die Vorlage des Textes
stelle zusammen mit den mündlichen Unterrichtungen vor der
anstehenden Beschlussfassung auf europäischer Ebene die nach
Art. 23 GG erforderliche Beteiligung des Deutschen
Bundestages sicher. Es sei aus der Sicht der Abgeordneten
nicht hinnehmbar, die verschiedenen Entwürfe - wie geschehen
- in Österreich anfordern zu müssen, wo der Nationalrat
entsprechende Entwürfe von der österreichischen
Bundesregierung bereits zugeleitet bekommen hatte (vgl.
hierzu die Beratungen des Hauptausschusses in Angelegenheiten
der Europäischen Union des Nationalrates XXIV. GP vom
23. März 2011, Stenographisches Protokoll, Seite 2).
Nach weiteren Vorstößen - unter anderem des parlamentarischen
Geschäftsführers der Antragstellerin - übermittelte das
Bundesministerium der Finanzen am 17. Mai 2011 dem
Deutschen Bundestag einen englischsprachigen Vertragsentwurf
und am Folgetag dessen deutsche Übersetzung.
29
3. Parallel zu den Vorbereitungen für einen
Vertrag über den Europäischen Stabilitätsmechanismus und zur
Änderung des Art. 136 AEUV wurden auf Initiative der
Bundeskanzlerin und des französischen Staatspräsidenten
Leitlinien für eine verstärkte wirtschaftspolitische
Koordinierung der Mitglieder des Euro-Währungsgebietes
entwickelt, die zunächst unter der Bezeichnung „Pakt für
Wettbewerbsfähigkeit“ zusammengefasst und letztlich als
„Euro-Plus-Pakt“ beschlossen wurden. Ziel war es, den
Problemen entgegenzuwirken, die sich nach Auffassung der
Initiatoren aus der asymmetrischen Konstruktion der
Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion - vollständige
Vergemeinschaftung der Währungspolitik bei gleichzeitiger
Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Wirtschaftspolitik
- ergeben.
30
a) In der Sitzung des Ausschusses für die
Angelegenheiten der Europäischen Union vom 26. Januar
2011 teilte der Staatsminister des Bundeskanzleramtes auf
eine entsprechende Frage mit, dass auf dem anstehenden
Europäischen Rat über den Euro gesprochen werde, mit
Beschlüssen aber nicht zu rechnen sei (Protokoll
Nr. 17/30 der 30. Sitzung des Ausschusses für die
Angelegenheiten der Europäischen Union vom 26. Januar
2011, S. 9). In derselben Sitzung nahm der
Bundesminister der Finanzen zum weiteren Vorgehen Stellung
(vgl. hierzu A.I.2.).
31
Am 31. Januar 2011 erschien in der
Wochenzeitschrift „Der Spiegel“ unter dem Titel „Agenda für
Europa“ ein Artikel, in dem über ein Gespräch der
Bundeskanzlerin mit dem Präsidenten der Europäischen
Kommission über einen „Pakt für Wettbewerbsfähigkeit“
berichtet wurde, den sie zusammen mit dem französischen
Staatschef dem nächsten Europäischen Rat „vertraulich und
informell beim Mittagessen“ vorstellen wolle, ohne dass dies
auf der Tagesordnung erscheine. Ziel solle sein, das
Euro-Währungsgebiet zukünftig besser vor Krisen zu schützen.
In einem Papier seien als Maßnahmen unter anderem die
Angleichung von Steuern, die Anpassung des
Renteneintrittsalters und die Einführung einer Schuldenbremse
genannt („Der Spiegel“, „Agenda für Europa“, Heft 5/2011 vom
31. Januar 2011). Auf der Internetseite www.euractiv.de
war eine Entwurfsfassung dieses Paktes abrufbar. Am
1. Februar 2011 bat der Deutsche Bundestag das
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie unter
Bezugnahme auf die Berichterstattung des „Spiegels“ sowie
mehrerer Tageszeitungen um die Übermittlung der „Papiere und
Informationen, auf deren Basis die Bundesregierung ihre
Initiative vorstellen“ werde. Das Bundesministerium für
Wirtschaft und Technologie teilte dem Deutschen Bundestag mit
E-Mail vom 2. Februar 2011 mit, dass die angeführten
Zeitungsartikel auf einen „Abstimmungsprozess in der
Bundesregierung Bezug nähmen, der noch nicht abgeschlossen“
sei. In der Regierungspressekonferenz am gleichen Tag
kündigte der Regierungssprecher an, dass auf der Tagung des
Europäischen Rates am 4. Februar 2011 tatsächlich auch
über Fragen der wirtschaftspolitischen Koordinierung in der
Euro-Währungszone geredet werden solle, und fügte hinzu:
„Dazu wird es eine abgestimmte Haltung der Bundesregierung
geben“ (vgl. Mitschrift der Regierungspressekonferenz vom
2. Februar 2011, abrufbar im Internet unter
http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Mitschrift/Pressekonferenzen/2011/02/2011-2-02-regpk.html).
In ihrem Vorbericht zum Europäischen Rat vom 2. Februar 2011
erklärte die Bundesregierung, die Bundeskanzlerin werde für
„ein starkes Signal“ eintreten, die wirtschaftspolitische
Koordinierung im Euro-Währungsgebiet zu verbessern, um die
Wettbewerbsfähigkeit insgesamt zu erhöhen und die Kohärenz im
Euro-Währungsgebiet zu stärken. Weitere Dokumente stellte sie
dem Deutschen Bundestag nicht zur Verfügung.
32
Am 3. Februar 2011 erklärte der
Staatsminister des Bundeskanzleramtes den Obleuten des
Ausschusses für Angelegenheiten der Europäischen Union
telefonisch, ungeachtet der Presseberichterstattung zur
geplanten Initiative für einen „Pakt für
Wettbewerbsfähigkeit“ bestehe zu dem Thema noch keine
abgestimmte Position der Bundesregierung und werde
dementsprechend auch keine abgestimmte Position beim
Europäischen Rat beschlossen (vgl. Protokoll Nr. 17/31
der 31. Sitzung des Ausschusses für die Angelegenheiten
der Europäischen Union vom 9. Februar 2011,
S. 11).
33
Am 4. Februar 2011 kündigte die
Bundeskanzlerin in einer gemeinsamen Pressekonferenz mit dem
französischen Staatspräsidenten an, die europäischen Partner
über Details der deutsch-französischen Initiative
unterrichten zu wollen. Auf getrennten Pressekonferenzen
teilten sowohl die Bundeskanzlerin als auch der französische
Staatspräsident anschließend mit, sie hätten beim Mittagessen
den anderen Mitgliedern des Europäischen Rates ihre Ideen für
einen „Pakt für Wettbewerbsfähigkeit“ eröffnet und den
Präsidenten des Europäischen Rates gebeten, auf der Basis
dieser Ideen Konsultationen mit den Mitgliedstaaten des
Euro-Währungsgebietes zu führen. In den Schlussfolgerungen
des Europäischen Rates vom 4. Februar 2011 ist von dem
Ziel einer „neuen Qualität der wirtschaftspolitischen
Koordinierung im Euro-Währungsgebiet zur Verbesserung der
Wettbewerbsfähigkeit“ die Rede; der Präsident des
Europäischen Rates werde mit den Staats- und Regierungschefs
der dem Euro-Währungsgebiet angehörenden Mitgliedstaaten
Konsultationen führen und darüber einen Bericht erstellen, in
dem im Einklang mit dem Vertrag konkrete künftige Schritte
aufgezeigt werden sollten (EUCO 2/1/11 REV 1,
Anlage I, S. 13).
34
Ab dem 5. Februar 2011 bemühte sich die
Bundesregierung in bilateralen Konsultationen mit den Staats-
und Regierungschefs der Mitgliedstaaten des
Euro-Währungsgebietes und dem Präsidenten des Europäischen
Rates um die nähere Ausarbeitung der Initiative. Auf
schriftliche Fragen des Abgeordneten Sarrazin zu Inhalt und
Stand der Verhandlungen verwies sie auf die Tagung des
Europäischen Rates vom 4. Februar 2011 und die
Schlussfolgerungen sowie auf mündliche Darstellungen.
Schriftliche Unterlagen legte sie nicht vor. In der Sitzung
des Ausschusses für Angelegenheiten der Europäischen Union am
9. Februar 2011 teilte der Staatsminister des
Bundeskanzleramtes mit, der Europäische Rat habe am 4.
Februar 2011 keine bindenden Beschlüsse hinsichtlich des
„Pakts für Wettbewerbsfähigkeit“ gefasst. Es fehle noch immer
an einer abgestimmten Position innerhalb der Bundesregierung
sowie an einem gemeinsamen Papier; die Punkte befänden sich
noch in der Diskussion. Einzelne Elemente der
wirtschaftspolitischen Koordinierung seien aber bereits vor
dem 4. Februar 2011 bei den deutsch-spanischen Konsultationen
und beim Treffen der Staats- und Regierungschefs im Format
des „Weimarer Dreiecks“ erörtert worden, wie zum Beispiel das
Renteneintrittsalter, die Bemessungsgrundlage für die
Körperschaftssteuer, die Lohnindexierung sowie die Aufnahme
einer Schuldenbremse in die nationalen Verfassungen. Seitens
der Bundesregierung sei kein „Pakt für Wettbewerbsfähigkeit“
an die Presse gegeben worden. Die veröffentlichten Dokumente
zeugten bereits durch den Hinweis „Gesamtvorbehalt“ davon,
dass es sich nicht um ein abgestimmtes Papier der
Bundesregierung handele (Protokoll Nr. 17/31 der
31. Sitzung des Ausschusses für die Angelegenheiten der
Europäischen Union vom 9. Februar 2011,
S. 13 ff.).
35
Am 25. Februar 2011 wurde dem Deutschen
Bundestag ein vom gleichen Tag datierendes nicht offizielles
Dokument (non paper) der Präsidenten der Europäischen
Kommission und des Europäischen Rates mit der Überschrift
„Enhanced Economic Policy Coordination in the Euro Area -
Main Features and Concepts“ zugespielt, das wesentliche
Inhalte des geplanten Paktes für Wettbewerbsfähigkeit
beschrieb. Nachdem auch in der Presse über ein solches Papier
berichtet worden war, forderte der Deutsche Bundestag am
3. März 2011 dieses unter Hinweis auf die
Unterrichtungspflicht nach § 5 Abs. 3 EUZBBG per
E-Mail beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie
an. Am 9. März 2011 ging beim Deutschen Bundestag ein
Drahtbericht des Auswärtigen Amtes ein, aus dem sich ergab,
dass auf einem informellen Treffen der Staats- und
Regierungschefs der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes
am 11. März 2011 eine Einigung über den „Pakt für
Wettbewerbsfähigkeit“ erzielt werden solle, damit dieser bei
der Tagung des Europäischen Rates am 24./25. März 2011
endgültig gebilligt werden könne.
36
Ebenfalls am 9. März 2011 wandte sich der
Präsident des Deutschen Bundestages an die Bundeskanzlerin
und bemängelte, dass die Information über den „Pakt für
Wettbewerbsfähigkeit“ den Bestimmungen des Gesetzes über die
Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in
Angelegenheiten der Europäischen Union nicht oder allenfalls
unzureichend gerecht werde. Der lediglich zweiseitige
Vorbericht vom 2. Februar 2011 sei recht vage gewesen,
während die Medien bereits detailliert über die konkrete
Initiative berichtet hätten. Der Bitte der
Bundestagsverwaltung vom 1. Februar 2011, einschlägige
Dokumente und Informationen zu übermitteln, sei nicht oder
allenfalls sehr unvollständig entsprochen worden. Er bitte
sie, die Informationen im konkreten Fall nachzuholen. Mit
Antwortschreiben vom 10. März 2011 erwiderte die
Bundeskanzlerin, dass die Bundesregierung ihren gesetzlichen
Verpflichtungen auch im konkreten Fall bestmöglich
nachkomme.
37
Die Bundeskanzlerin besuchte am gleichen Tag
die 33. Sitzung des Ausschusses für Angelegenheiten der
Europäischen Union. Dort berichtete sie, dass Gegenstand des
informellen Treffens der Staats- und Regierungschefs des
Euro-Währungsgebietes am 11. März 2011 neben dem Europäischen
Stabilitätsmechanismus auch der Pakt für Wettbewerbsfähigkeit
sein werde. Der Pakt sei seit dem 11. Februar 2011
weiterentwickelt worden, aber noch nicht so detailliert, wie
sie es sich wünsche. Eckpfeiler bildeten die Themen
Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung, Haushalte und
Finanzstabilität. Die genannten Politikbereiche fielen in die
Zuständigkeit der Mitgliedstaaten und sollten künftig von der
Europäischen Kommission überwacht werden. Maßstab der
Unterrichtung des Bundestages seien nicht Presseberichte,
sondern offizielle Dokumente. Ein solches habe es zum Pakt
für Wettbewerbsfähigkeit nicht gegeben, weder innerhalb der
Bundesregierung noch gemeinsam mit Frankreich. Offizielle
Dokumente seien dem Deutschen Bundestag nicht vorenthalten
worden (vgl. Protokoll Nr. 17/33 der 33. Sitzung des
Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union
vom 10. März 2011, S. 11 ff.).
38
b) Das Bundeskanzleramt leitete den Entwurf
eines „Paktes für Wettbewerbsfähigkeit“ dem Bundestag am
Morgen des 11. März 2011 per E-Mail zu. Am selben Tag
stellten die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten
des Euro-Währungsgebietes in den Schlussfolgerungen ihres
Treffens zu der nunmehr „Pakt für den Euro“ genannten
Vereinbarung fest:
39
Der (in der Anlage wiedergegebene) Pakt für den
Euro, mit dem eine stärkere wirtschaftspolitische
Koordinierung im Hinblick auf Wettbewerbsfähigkeit und
Konvergenz festgelegt wird, wurde gebilligt. Er wird dem
Europäischen Rat auf seiner Tagung am 24./25. März 2011
vorgelegt, damit die nicht dem Euro-Währungsgebiet
angehörenden Mitgliedstaaten mitteilen können, ob sie
beabsichtigen, sich an dem Pakt zu beteiligen. Gleichzeitig
werden die dem Euro-Währungsgebiet angehörenden
Mitgliedstaaten erste Maßnahmen darlegen, zu deren
Durchführung sie sich im Rahmen des Paktes für das nächste
Jahr verpflichten (Schlussfolgerungen der Staats- und
Regierungschefs der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets
vom 11. März 2011, S. 1).
40
Ausweislich des Vertragstextes und der
Schlussfolgerungen soll der „Pakt für den Euro“ darauf
abzielen, die wirtschaftliche Säule der Währungsunion zu
stärken, eine neue Qualität der wirtschaftspolitischen
Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten des
Euro-Währungsgebietes zu erreichen, ihre Wettbewerbsfähigkeit
zu verbessern und dadurch einen höheren Grad an Konvergenz zu
erreichen. Der Schwerpunkt soll vor allem auf die
Politikbereiche gelegt werden, die in die Zuständigkeit der
Mitgliedstaaten fallen und die für die Steigerung der
Wettbewerbsfähigkeit und die Vermeidung schädlicher
Ungleichgewichte von entscheidender Bedeutung sind. Die nicht
dem Euro-Währungsgebiet angehörenden Mitgliedstaaten wurden
ausdrücklich eingeladen, sich auf freiwilliger Basis zu
beteiligen (vgl. Schlussfolgerungen der Staats- und
Regierungschefs der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes
vom 11. März 2011, Anlage I, Seite 6 ff.). Die
vorgesehenen Maßnahmen („Anstrengungen“) sollen vier
Leitlinien beachten: Sie sollen im Einklang mit der
bestehenden wirtschaftspolitischen Steuerung in der
Europäischen Union stehen und ihrer Verstärkung dienen, mit
den bereits bestehenden Instrumenten der Europäischen Union -
der Strategie Europa 2020, dem Europäischen Semester, den
Integrierten Leitlinien, dem Stabilitäts- und Wachstumspakt
und dem neuen Rahmen für die Überwachung der
Wirtschaftspolitik - vereinbar sein und auf ihnen aufbauen.
Dabei soll der Europäischen Kommission eine zentrale Rolle
bei der Überwachung der Erfüllung der Verpflichtungen
zukommen. Die Anstrengungen sollen die Politikbereiche
abdecken, die für die Förderung von Wettbewerbsfähigkeit und
Konvergenz von maßgeblicher Bedeutung sind. Sie sollen sich
auf Maßnahmen konzentrieren, die in die Zuständigkeit der
Mitgliedstaaten fallen, wobei in diesen Politikbereichen auf
der Ebene der Staats- und Regierungschefs gemeinsame Ziele
vereinbart werden, die teilnehmenden Mitgliedstaaten diese
aber selbständig verfolgen sollen. Es ist darüber hinaus
vorgesehen, dass alle Staats- und Regierungschefs jedes Jahr
konkrete nationale Verpflichtungen eingehen und sich dabei an
den Leistungsstärksten innerhalb Europas und unter den
strategischen Partnern orientieren. Die Erfüllung dieser
Verpflichtungen und die Fortschritte bei der Verwirklichung
der gemeinsamen politischen Ziele sollen jährlich einem
Monitoring auf politischer Ebene unterzogen werden, das sich
auf einen Bericht der Europäischen Kommission stützen soll.
Schließlich seien die dem Euro-Währungsgebiet angehörenden
Mitgliedstaaten uneingeschränkt der Vollendung des
Binnenmarkts verpflichtet. Die dem Euro-Währungsgebiet
angehörenden Mitgliedstaaten verpflichten sich in dem Pakt
für den Euro, alle Maßnahmen zu ergreifen, die für die
Verwirklichung der Ziele einer Förderung der
Wettbewerbsfähigkeit, der Beschäftigung, der langfristigen
Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen und der Stärkung der
Finanzstabilität erforderlich sind. Als Gegenstände der
Koordinierung werden unter anderem die Verfahren der
Lohnbildung und Tarifabschlüsse im öffentlichen Sektor, die
Verbesserung der Bildungssysteme, die
unternehmerfreundlichere Gestaltung des Handels- und
Insolvenzrechts, Arbeitsmarktreformen zur Förderung der
„Flexicurity“ und Anpassungen der Rentensysteme genannt. Ein
besonderes Augenmerk soll in diesen Zusammenhang auch auf die
Koordinierung der Steuerpolitik gerichtet werden (vgl.
Schlussfolgerungen der Staats- und Regierungschefs der
Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes vom 11. März
2011, Anlage I, S. 6 ff.). Die Vereinbarung war
Gegenstand der Befassung mehrerer Ausschüsse des Deutschen
Bundestages (Ausschuss für die Angelegenheiten der
Europäischen Union, Protokoll Nr. 17/34 vom 16. März
2011, S. 10 f.; Haushaltsausschuss, Protokoll Nr. 17/49
vom 16. März 2011, S. 49; Finanzausschuss, Protokoll
Nr. 17/45 vom 16. März 2011, S. 60).
41
c) Auf der Tagung des Europäischen Rates
vom 24./25. März 2011 traten Bulgarien, Dänemark,
Lettland, Litauen, Polen und Rumänien der nunmehr
„Euro-Plus-Pakt“ genannten Vereinbarung bei. Eine inhaltliche
Änderung des Paktes erfolgte nicht mehr. Am 28. März
2011 erhielt der Deutsche Bundestag die Schlussfolgerungen
des Europäischen Rates vom 24./25. März 2011 (EUCO
10/11), die in Anlage 1 den „Euro-Plus-Pakt“ enthielten. Die
Europäische Kommission bezog den Euro-Plus-Pakt in der Folge
auch in die „neue Europäische Ordnungspolitik“ ein und
stellte klar, dass die neuen Verpflichtungen aus dem Pakt in
die nationalen Reform- und Stabilitätsprogramme aufgenommen
und dem regulären EU-Überwachungsverfahren unterworfen würden
(Mitteilung der Kommission vom 7. Juni 2011 zum
Abschluss des ersten Europäischen Semesters für die
Koordinierung der Wirtschaftspolitik, KOM (2011) 400
endgültig, S. 9). Unter dem Dach des Paktes findet sich
zudem die ausdrückliche Verpflichtung der teilnehmenden
Staaten, „die im Stabilitäts- und Wachstumspakt enthaltenen
Haushaltsvorschriften der Europäischen Union in nationales
Recht umzusetzen“ (EUCO 10/11, S. 19).
42
d) Im November 2011 verabschiedete die
Europäische Union fünf Verordnungen und eine Richtlinie - das
sogenannte „Sixpack“ -, die teilweise der Umsetzung des
Euro-Plus-Paktes dienen, zum Teil aber auch unabhängig davon
eine Fortentwicklung des bereits sekundärrechtlich
verankerten Stabilitäts- und Wachstumspaktes darstellen
(Verordnung (EU) Nr. 1173/2011 des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 16. November 2011 über die
wirksame Durchsetzung der haushaltspolitischen Überwachung im
Euro-Währungsgebiet, ABl. EU Nr. L 306 vom 23. November
2011, S. 1; Verordnung (EU) Nr. 1174/2011 des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. November
2011 über Durchsetzungsmaßnahmen zur Korrektur übermäßiger
makroökonomischer Ungleichgewichte im Euro-Währungsgebiet,
ABl. EU Nr. L 306 vom 23. November 2011, S. 8;
Verordnung (EU) Nr. 1175/2011 des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 16. November 2011 zur
Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates über
den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der
Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken, ABl.
EU Nr. L 306 vom 23. November 2011, S. 12;
Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 16. November 2011 über die
Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte,
ABl. EU Nr. L 306 vom 23. November 2011, S. 25;
Verordnung (EU) Nr. 1177/2011 des Rates vom
8. November 2011 zur Änderung der Verordnung (EG)
Nr. 1467/97 über die Beschleunigung und Klärung des
Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit, ABl. EU Nr. L 306
vom 23. November 2011, S. 33; Richtlinie 2011/85/EU
des Rates vom 8. November 2011 über die Anforderungen an
den haushaltspolitischen Rahmen der Mitgliedstaaten, ABl. EU
Nr. L 306 vom 23. November 2011, S. 41).
43
Mit ihren im Rubrum wiedergegebenen Anträgen
begehrt die Antragstellerin die Feststellung, dass die
Antragsgegnerin die Rechte des Deutschen Bundestages aus
Art. 23 Abs. 2 GG verletzt habe, indem sie diesen über
den Europäischen Stabilitätsmechanismus und über den
Euro-Plus-Pakt nicht hinreichend und nicht rechtzeitig
unterrichtet habe.
44
1. a) Die Frist des § 64 Abs. 3
BVerfGG sei gewahrt. Das Organstreitverfahren betreffe ein
Unterlassen der Bundesregierung, so dass die Frist frühestens
in dem Zeitpunkt zu laufen begonnen habe, in dem sich die
Antragsgegnerin erkennbar und endgültig geweigert habe, die
gebotene Handlung vorzunehmen. Eine solche Weigerung, den
Deutschen Bundestag zu unterrichten, sei nicht vor der Tagung
des Europäischen Rates am 4. Februar 2011 zum Ausdruck
gebracht worden.
45
b) Der Antrag sei auch begründet. So habe die
Antragsgegnerin den Deutschen Bundestag über die
Ausgestaltung des Europäischen Stabilitätsmechanismus nicht
umfassend, frühestmöglich und fortlaufend unterrichtet.
46
aa) Beim Europäischen Stabilitätsmechanismus
handele es sich um eine Angelegenheit der Europäischen Union
im Sinne von Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG. Der Begriff der
Angelegenheit der Europäischen Union sei weit zu verstehen
und orientiere sich nicht allein an der formellen Einordnung
der Rechtsgrundlage in den supranationalen
Integrationsverbund. Der geplante Art. 136 Abs. 3 AEUV
und der auf seiner Grundlage zu errichtende Europäische
Stabilitätsmechanismus hätten erhebliche Auswirkungen auf die
Wirtschafts- und Währungsunion. Die Ermächtigung der
Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes zur Einrichtung
eines ständigen Stabilitätsmechanismus ergänze den bisherigen
Charakter der Wirtschafts- und Währungsunion. Die hiermit
einhergehenden Pflichten hätten erhebliche Rückwirkungen auf
das nationale Haushaltsverfassungsrecht und beträfen damit
einen Kernbereich parlamentarischer Verantwortung. Der Umbau
der Wirtschafts- und Währungsunion berühre jenen Katalog von
Staatsaufgaben, den das Bundesverfassungsgericht als
identitätsprägend herausgestellt und der parlamentarischen
Integrationsverantwortung vorbehalten habe.
Entstehungsgeschichtlich und institutionell sei der
Europäische Stabilitätsmechanismus als „Angelegenheit der
Europäischen Union“ ausgewiesen. So seien die Planungen von
Anfang an auf eine Stabilisierung der Wirtschafts- und
Währungsunion ausgerichtet gewesen; mit dem Europäischen Rat
und der Europäischen Kommission seien Organe der Europäischen
Union maßgeblich an der Ausgestaltung beteiligt. Die
„Vereinbarung über die Merkmale des Europäischen
Stabilitätsmechanismus“ in den Schlussfolgerungen des
Europäischen Rates vom 24./25. März 2011 (EUCO 10/11,
Anlage II, S. 21 ff.) könne als inhaltlich
prägendes Gründungsdokument gelten. Der Europäische Rat habe,
ausdrücklich unter Rückgriff auf Art. 136 Abs. 3 AEUV,
Einvernehmen darüber erzielt, dass die Mitgliedstaaten des
Euro-Währungsgebietes einen ständigen
Stabilisierungsmechanismus einrichten müssten. Insoweit sei
der Europäische Stabilitätsmechanismus ein Geschöpf des
Europäischen Rates. Die Statik des Europäischen
Stabilitätsmechanismus - Aufgaben und Finanzierungsstrategie,
Leitung, Kapitalstruktur sowie Instrumente - werde
grundlegend bestimmt von den im Europäischen Rat vereinbarten
Merkmalen. Im Übrigen habe die Bundesregierung ihrerseits die
Finalisierung der Arbeiten zur Ausgestaltung des künftigen
Stabilitätsmechanismus als eine dem Europäischen Rat
vorbehaltene Angelegenheit behandelt und die Zugehörigkeit
des Europäischen Stabilitätsmechanismus zu einem Gesamtpaket
betont, ausgerichtet auf die dauerhafte Stabilisierung des
Euro-Währungsgebietes. Auf diese Weise habe sie maßgeblich
dazu beigetragen, den Europäischen Stabilitätsmechanismus
institutionell und materiell als Angelegenheit der
Europäischen Union auszuweisen und innerhalb der Wirtschafts-
und Währungspolitik (Art. 119 ff. AEUV)
konzeptionell eng mit dem Kapitel über die Wirtschaftspolitik
zu verzahnen (Art. 120 ff. AEUV). Auch nach dem
beabsichtigten Inkrafttreten des Vertrages über den
Europäischen Stabilitätsmechanismus bleibe der enge
institutionelle Konnex zur Europäischen Union erhalten. Der
Europäische Stabilitätsmechanismus stelle sich als
zwischenstaatliche Organisation ohne eigene Hoheitsgewalt
dar, zugleich aber als hybride Kombination aus
intergouvernementalen und supranationalen Elementen. Bei der
„Aktivierung der Finanzhilfe“ werde der Europäischen
Kommission eine wichtige Rolle zugedacht, die zusammen mit
dem Internationalen Währungsfonds (IWF) und in Absprache mit
der Europäischen Zentralbank (EZB) den tatsächlichen
Finanzierungsbedarf des begünstigten Mitgliedstaates
ermitteln solle. In Streitfällen solle der Europäische
Gerichtshof gemäß Art. 273 AEUV angerufen werden können.
Die geplante Vertragsänderung des Art. 136 Abs. 3 AEUV
führe in ihrer Zielrichtung zurück in die supranationale
Union. Der Europäische Stabilitätsmechanismus erweise sich
damit als ein stabilisierender Anbau an die unionsrechtlich
geregelte Wirtschafts- und Währungsunion. Der Gesetzgeber
habe dem dadurch Rechnung getragen, dass nach § 4
Abs. 4 Nr. 1 EUZBBG die Bundesregierung den Deutschen
Bundestag auch über völkerrechtliche Verträge zwischen der
Bundesrepublik Deutschland und Mitgliedstaaten der
Europäischen Union zu unterrichten habe, wenn diese eine
engere Kooperation in Politikbereichen normieren, die auch in
die Zuständigkeit der Europäischen Union fallen. In dem hier
betroffenen Politikbereich sei die Europäische Union
ausschließlich zuständig.
47
bb) Aus Art. 23 Abs. 2 GG folge, dass die
Bundesregierung die Unterrichtungspflichten nach Art. 23
Abs. 2 Satz 2 GG in der konkretisierenden
Ausgestaltung der §§ 4 ff. EUZBBG hätte erfüllen
müssen. Die Bundesregierung sei zur Unterrichtung zum
frühestmöglichen Zeitpunkt verpflichtet. Angesichts des
prozesshaften Charakters der Beschlussfassung beinhalte diese
Pflicht auch eine Pflicht zur fortlaufenden Unterrichtung;
§ 4 Abs. 1 Satz 1 EUZBBG stelle dies klar. Die Pflicht
zur umfassenden Unterrichtung des Deutschen Bundestages solle
diesen in die Lage versetzen, seine Mitwirkungsrechte
effektiv zu nutzen, und erfasse daher auch vorbereitende
Papiere der Europäischen Kommission und des Rates
einschließlich inoffizieller Dokumente. Sie habe in der Regel
schriftlich zu erfolgen, weil nur dies jene verlässliche
Informationsgrundlage schaffe, ohne die von umfassender
Unterrichtung nicht die Rede sein könne. Die Auffassung,
wonach über die Sitzungen der Eurogruppe nur mündlich
unterrichtet werde, weil § 5 Abs. 4 EUZBBG lex specialis
gegenüber § 5 Abs. 3 und 5 EUZBBG sei, sei mit
Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG, der den Deutsche
Bundestag umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt
unterrichtet sehen wolle, unvereinbar.
48
cc) Die Antragsgegnerin habe die Rechte des
Deutschen Bundestages aus Art. 23 Abs. 2 GG dadurch
verletzt, dass sie es unterlassen habe, ihn in der Zeit vor
und nach der Tagung des Europäischen Rates vom 4. Februar
2011 umfassend, zum frühestmöglichen Zeitpunkt und
fortlaufend über die Ausgestaltung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus zu unterrichten und spätestens am 6.
April 2011 den Entwurf eines Vertrages über den Europäischen
Stabilitätsmechanismus zu übersenden. Das federführende
Bundesministerium der Finanzen habe im Vorfeld der Tagung des
Europäischen Rates vom 4. Februar 2011 zunächst die
Übermittlung relevanter Papiere zugesagt, dies aber später
mit unterschiedlichen, einander widersprechenden rechtlichen
Argumenten abgelehnt. Im Anschluss an die Tagung des
Europäischen Rates vom 4. Februar 2011 habe die
Antragsgegnerin ihre Verpflichtung zur Nachberichterstattung
nicht erfüllt.
49
Aus den Schlussfolgerungen des Europäischen
Rates vom 24./25. März 2011 ergebe sich, dass in der Phase
zwischen dem 4. Februar 2011 und dem 24./25. März
2011 gravierende Entscheidungen getroffen worden seien, ohne
dass der Deutsche Bundestag Gelegenheit gehabt habe, hieran
mitzuwirken. Die in diesem Zeitraum getroffene „Vereinbarung
über die Merkmale des Europäischen Stabilitätsmechanismus“
sei dessen Gründungsdokument, über das die Antragsgegnerin
nach § 5 Abs. 5 EUZBBG fortlaufend und umfassend hätte
unterrichten müssen.
50
Aus Entwürfen des Vertrages über den
Europäischen Stabilitätsmechanismus, auf die der Deutsche
Bundestag informell habe zugreifen können, lasse sich
schließen, dass spätestens seit dem 6. April 2011
Textstufen des Vertrages vorgelegen hätten. Eine Übermittlung
durch die Antragsgegnerin sei dagegen erst am
17. Mai 2011 erfolgt. Da die Übersendung ohne
Anerkennung einer Rechtspflicht erfolgt sei, sei zu
befürchten, dass die Antragsgegnerin ihre
Unterrichtungspraxis aus eigenem Antrieb nicht ändern
werde.
51
2. Auch mit Blick auf den sogenannten
Euro-Plus-Pakt habe die Bundesregierung gegen ihre Pflicht
aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG verstoßen.
52
a) Der Euro-Plus-Pakt sei ebenfalls eine
Angelegenheit der Europäischen Union im Sinne von
Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG. Im Zusammenwirken
der Instrumente werde das supranationale Überwachungsrecht
der Art. 121, 126 AEUV auf die zwischenstaatlichen
Verpflichtungen aus dem Euro-Plus-Pakt erstreckt. Angesichts
der Inhalte und der erkennbar an Art. 121 AEUV
angelehnten Verfahren könne nicht zweifelhaft sein, dass es
sich beim Pakt um eine Angelegenheit der Europäischen Union
im Sinne von Art. 23 Abs. 2 GG handele.
53
b) Über Initiativen der Antragsgegnerin habe
diese den Deutschen Bundestag gemäß § 5 Abs. 2 EUZBBG
durch umfassende und frühestmögliche Übersendung von
Dokumenten und Informationen zu unterrichten. Art. 23
Abs. 1 und Abs. 2 GG und die Begleitgesetze zu den
Informations- und Mitwirkungsrechten stellten klar, dass
Europapolitik nicht der Prärogative der Regierung in
auswärtigen Angelegenheiten unterliege.
54
aa) Der Euro-Plus-Pakt habe seinen Ursprung in
einer deutsch-französischen Initiative vom 4. Februar 2011.
Diese habe die Bundeskanzlerin gemeinsam mit dem
französischen Staatspräsidenten beim Europäischen Rat
eingebracht, ohne dass der Deutsche Bundestag im Vorfeld
davon unterrichtet gewesen sei. Auf entsprechende Anfragen
des Deutschen Bundestages habe der Staatsminister des
Bundeskanzleramtes in der Sitzung des Europaausschusses vom
9. Februar 2011 auch nach Einbringung der Initiative
mehrfach auf das Fehlen einer abgestimmten Position innerhalb
der Bundesregierung sowie darauf verwiesen, dass es noch kein
Papier gebe. Unabhängig von der Frage, inwieweit
kabinettsinterne Abstimmungsprozesse zum Kernbereich
exekutiver Eigenverantwortung zu rechnen seien, habe es sich
bei der am 4. Februar 2011 eingebrachten Initiative der
Bundeskanzlerin jedenfalls um eine Position der
Bundesregierung gehandelt. Wegen ihrer Richtlinienkompetenz
sei die Initiative spätestens zu jenem Zeitpunkt auch zu
einer Initiative der Bundesregierung geworden. In demselben
Augenblick habe diese ihre verfassungsrechtliche Pflicht zur
Unterrichtung des Deutschen Bundestages verletzt. Das Gebot
der umfassenden und frühestmöglichen Unterrichtung
(Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG) schließe es aus, den
Deutschen Bundestag erst im Nachhinein zu informieren. Eine
deutsche Initiative sei insoweit erst nach der Abstimmung
zwischen Regierung und Parlament zulässig. Die Bezeichnung
der Initiative als „persönliche“ Initiative der
Bundeskanzlerin umgehe die Unterrichtungspflicht aus
Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG.
55
bb) Auch im weiteren Fortgang des
Verhandlungsprozesses über den Pakt habe die Antragsgegnerin
die Pflicht zur Unterrichtung des Deutschen Bundestages
verletzt. Zwischen der Tagung des Europäischen Rates vom 4.
Februar 2011, dem Treffen der Staats- und Regierungschefs der
Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes am 11. März 2011
und der Tagung des Europäischen Rates am 24./25. März 2011
sei eine Verständigung über den Euro-Plus-Pakt erfolgt.
Spätestens am 25. Februar 2011 habe der Antragsgegnerin ein
konkretisierter Sach- und Verhandlungsstand vorgelegen, über
den sie vor der Tagung des Europäischen Rates von sich aus
hätte unterrichten müssen.
56
Die Antragsgegnerin hält den Antrag zu 1. für
unzulässig und beide Anträge für unbegründet. Sie beantragt,
die Anträge zurückzuweisen.
57
1. a) Der Antrag zu 1. sei verfristet. Das
Bundesministerium der Finanzen habe bereits am
19. Januar 2011 darauf hingewiesen, dass es sich beim
Europäischen Stabilitätsmechanismus nicht um ein Vorhaben der
Europäischen Union handele. Damit sei der Antragstellerin das
Unterlassen der Antragsgegnerin im Sinne von § 64
Abs. 3 BVerfGG bekannt geworden. Der dem
Bundesverfassungsgericht erst am 25. Juli 2011
zugegangene Antrag sei daher nicht innerhalb der
sechsmonatigen Antragsfrist gestellt worden.
58
b) Der Antrag sei außerdem unbegründet, weil
es sich bei dem geplanten Europäischen Stabilitätsmechanismus
um eine internationale Finanzinstitution außerhalb des
Rahmens der Europäischen Union handele und damit nicht um
eine Angelegenheit der Europäischen Union im Sinne von
Art. 23 Abs. 2 GG. Die besonderen Mechanismen,
die für die Parlamentsbeteiligung nach Art. 23
Abs. 2 GG vorgesehen und für den Deutschen Bundestag im
Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und
Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union
geregelt seien, seien auf die Abstimmung von
intergouvernementalen Maßnahmen, wie sie der Europäische
Stabilitätsmechanismus darstelle, nicht übertragbar. Die
Kombination aus Zustimmung zur Übertragung nur bestimmter
Hoheitsrechte und den in Art. 23 Abs. 2 GG vorgesehenen
Informationsansprüchen ermögliche es dem Deutschen Bundestag,
seine Integrationsverantwortung wahrzunehmen. Bei
völkerrechtlichem Handeln außerhalb des Rahmens der
supranationalen Europäischen Union besitze der Deutsche
Bundestag hingegen nach Art. 24 GG und/oder Art. 59
Abs. 2 GG ein Letztentscheidungsrecht, so dass hier nicht in
gleichem Maße das Bedürfnis nach umfassender Information
bestehe. Art. 23 Abs. 2 GG durchbreche den Primat der
Exekutive überdies nicht in dem Sinne, dass Bundesregierung,
Deutscher Bundestag und Bundesrat unterschiedslos
zusammenwirkten. Alle drei Verfassungsorgane wirkten in
auswärtigen Angelegenheiten sowohl allgemein als auch im
Kontext der europäischen Zusammenarbeit in ihrer jeweils
spezifischen Funktion mit. Primär zum Handeln berufen sei
auch insoweit weiterhin die Bundesregierung. Auch im
Zusammenhang mit Angelegenheiten der Europäischen Union
bleibe ihr ein Bereich exekutiver Eigenverantwortung
vorbehalten.
59
Die Ausgestaltung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus sei keine Angelegenheit der
Europäischen Union. Die intergouvernementale Zusammenarbeit
von Mitgliedstaaten, die neben derjenigen im Rahmen der
Europäischen Union stattfinde, habe - anders als die in der
Europäischen Union - keine supranationale Qualität. Die
erforderliche Einbindung des Gesetzgebers werde deshalb durch
Art. 59 Abs. 2 und Art. 24 GG gewährleistet. Im
Zusammenhang mit der Errichtung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus sei zwar die Einfügung eines
Art. 136 Abs. 3 AEUV beschlossen worden. Mit dieser
Vertragsänderung erhalte die Europäische Union jedoch keine
zusätzlichen Hoheitsrechte. Vielmehr gehe es um die
Klarstellung, dass das auch an die Mitgliedstaaten gerichtete
Verbot des Art. 125 AEUV der Errichtung eines
Stabilitätsmechanismus nicht entgegenstehe, hierzu aber nicht
die Europäische Union, sondern die Mitgliedstaaten außerhalb
des Rahmens der Europäischen Union aufgerufen seien. Die
Mitgliedstaaten gründeten mit dem Vertrag über den
Europäischen Stabilitätsmechanismus eine neue internationale
Finanzinstitution außerhalb der Europäischen Union.
60
Auf europäischer Ebene bestehe Einigkeit
darüber, dass der Europäische Stabilitätsmechanismus keine
Einrichtung der Europäischen Union sei, sondern eine der
Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes. Dies zeigten
Stellungnahmen der Europäischen Kommission und der
Europäischen Zentralbank sowie eine Entschließung des
Europäischen Parlaments zu dem geplanten
Stabilitätsmechanismus.
61
Die Schutzfunktion des Art. 23 GG, den
Gesetzgeber vor einem „Kompetenzabfluss durch
Kompetenzüberschreitungen“ der Europäischen Union zu
bewahren, komme nicht zum Tragen. Der Deutsche Bundestag
könne und solle, wie in vergleichbaren Fällen der Schaffung
internationaler Finanzinstitutionen - etwa des
Internationalen Währungsfonds - üblich und von der Verfassung
vorgesehen, seine Zuständigkeit als nationaler Gesetzgeber
uneingeschränkt ausüben. Dieses Recht gehe über eine nur
mittelbare Beteiligung im Rahmen des europäischen
Rechtsetzungsprozesses hinaus. Die Verfahrensweisen zur
Vorbereitung unionaler Rechtsakte, auf die das Gesetz über
die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem
Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union
zugeschnitten sei, kämen bei den Verhandlungen zum Vertrag
über den Europäischen Stabilitätsmechanismus nicht zur
Anwendung, weil die Arbeiten, dem zwischenstaatlichen
Charakter entsprechend, nicht in den Ratsgremien stattfänden.
Der Europäische Rat habe die Finanzminister des
Euro-Währungsgebietes auf seiner Tagung am 16./17. Dezember
2010 gebeten, die Arbeiten an der zwischenstaatlichen
Vereinbarung abzuschließen und hierbei auch die
Mitgliedstaaten einzubeziehen, deren Währung nicht der Euro
ist. Dass die Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der
geplanten Änderung des Art. 136 AEUV auch die
wesentlichen Merkmale des Europäischen Stabilitätsmechanismus
im Europäischen Rat diskutiert hätten, ändere nichts an
dieser Beurteilung. Die Zielsetzung der Mitgliedstaaten des
Euro-Währungsgebietes habe von Anfang an darin bestanden, den
Europäischen Stabilitätsmechanismus nicht in den
institutionellen Rahmen der Europäischen Union einzupassen.
Auch die Betrauung von Organen der Europäischen Union mit
speziellen Aufgaben sowie die Zuständigkeit des Europäischen
Gerichtshofs im Rahmen einer Schiedsvertragsklausel führten
nicht dazu, dass der Europäische Stabilitätsmechanismus zu
einer Angelegenheit der Europäischen Union werde.
Art. 273 AEUV fordere für das Tätigwerden des
Europäischen Gerichtshofs zwar einen gewissen Zusammenhang
mit dem Gegenstand der Unionsverträge. Über die Streitigkeit
entscheide der Gerichtshof aber nicht auf der Grundlage des
Unionsrechts, sondern auf der Basis des zwischen den Parteien
vereinbarten Vertrages. Die Ausgestaltung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus falle nicht ausschließlich in den
Zuständigkeitsbereich der Europäischen Union. Unionsrechtlich
intendierte völkervertragliche Regelungen zwischen
Mitgliedstaaten seien auch nicht ungewöhnlich. Den
zahlreichen Doppelbesteuerungsabkommen mit anderen Staaten
der Europäischen Union habe der Deutsche Bundestag stets nach
Art. 59 Abs. 2 GG zugestimmt. Auch aus der
besonderen Haushaltsbezogenheit des Europäischen
Stabilitätsmechanismus und dem Grundsatz der
parlamentarischen Haushaltsverantwortung seien keine
besonderen Informationspflichten abzuleiten.
62
c) Der Antrag zu 1. sei jedenfalls deshalb
unbegründet, weil die Antragsgegnerin den Deutschen Bundestag
über die Arbeiten am Europäischen Stabilitätsmechanismus
stets zeitnah und umfassend informiert habe.
63
Über die Ergebnisse der im März 2010
eingesetzten Arbeitsgruppe zur Reform des Regelwerks der
Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion seien die
Bundestagsausschüsse für Haushalt, Finanzen und für die
Angelegenheiten der Europäischen Union regelmäßig durch Vor-
und Nachberichte zu den Treffen der Arbeitsgruppe mündlich
unterrichtet worden. Darüber hinaus sei dem Ausschuss für die
Angelegenheiten der Europäischen Union am 23. März 2011
ein Papier zu den Grundsätzen des Europäischen
Stabilitätsmechanismus (term sheet) als Tischvorlage
vorgelegt worden. Damit habe der Deutsche Bundestag bereits
am 23. März 2011 ein Dokument erhalten, das die auf der
Tagung des Europäischen Rates am 24./25. März 2011
beratenen Vorstellungen zum Europäischen
Stabilitätsmechanismus zusammengefasst habe.
64
Die Vorsitzenden des Haushaltsausschusses und
des Ausschusses für Angelegenheiten der Europäischen Union
hätten am 18. Mai 2011 die englischsprachige Fassung sowie
eine nicht offizielle deutsche Übersetzung des Entwurfs eines
Vertrages über den Europäischen Stabilitätsmechanismus
erhalten, über den erstmals während der Sitzung der
erweiterten Euro-Gruppe am 16. Mai 2011 gesprochen worden
sei. Da der Prozess der Ausarbeitung des Vertragsentwurfs
innerhalb des speziellen Formats der sogenannten erweiterten
Euro-Gruppe stattgefunden habe, die informell zusammentrete
und sensible Materien behandle, sehe § 5 Abs. 4
EUZBBG lediglich eine mündliche Unterrichtung vor. Das
Vorgehen der Antragsgegnerin habe den Usancen innerhalb der
Euro-Gruppe entsprochen. Ob sich alle Mitgliedstaaten an die
grundsätzlich geltende Vertraulichkeit hielten, könne nicht
Maßstab für das Handeln der Bundesregierung sein. Letztlich
sei es der Bundesfinanzminister gewesen, der Hindernisse für
die Übermittlung des Vertragsentwurfs aus dem Weg geräumt
habe, indem er am 16. Mai 2011 eine Verständigung der
Finanzminister der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes
darüber erwirkt habe, dass der Entwurf den nationalen
Parlamenten übermittelt werde. Eine frühere Übersendung des
noch im Entstehungsprozess befindlichen Textes sei
verfassungsrechtlich nicht geboten gewesen.
65
2. Der Antrag zu 2. sei unbegründet, weil es
sich bei dem Euro-Plus-Pakt ebenfalls nicht um eine
Angelegenheit der Europäischen Union handele und die
Antragsgegnerin überdies möglichen Unterrichtungspflichten
jedenfalls vollumfänglich entsprochen habe.
66
a) Der Euro-Plus-Pakt sei keine Angelegenheit
der Europäischen Union im Sinne von Art. 23
Abs. 2 GG, weil er lediglich die im Unionsrecht
vorgesehenen Koordinierungsmechanismen (insbesondere
Art. 121 AEUV) in Bereichen der Wirtschafts- und
Sozialpolitik ergänzen solle, die vollständig in der
Zuständigkeit der Mitgliedstaaten lägen. Bei den zu
vereinbarenden Zielen handele es sich durchweg um freiwillige
Selbstverpflichtungen auf intergouvernementaler Grundlage.
Die Aufnahme entsprechender Maßnahmen auch in die jeweiligen
„Nationalen Reformprogramme“ bestätige ihren innerstaatlichen
Charakter. Die Mitgliedstaaten legten diese Programme der
Europäischen Kommission vor, die die Vorhaben und deren
Umsetzung prüfe und bewerte. Unmittelbare rechtliche Folgen
seien damit nicht verbunden. Deshalb könne Art. 23 Abs.
2 GG Unterrichtungspflichten der Bundesregierung im
Zusammenhang mit dem Euro-Plus-Pakt nicht begründen.
67
b) Ungeachtet dessen habe die Bundesregierung
den Deutschen Bundestag stets frühzeitig, umfassend und
fortlaufend über den Euro-Plus-Pakt informiert.
68
Der Staatsminister des Bundeskanzleramtes habe
den Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union
am 26. Januar 2011 vorab über die Tagung des Europäischen
Rates vom 4. Februar 2011 mündlich informiert. Der
Bundesminister der Finanzen habe in derselben Sitzung über
das Treffen der Finanzminister des Euro-Währungsgebietes vom
24. Januar 2011 berichtet und dabei unter anderem die
geplante stärkere Koordinierung der Wirtschafts- und
Sozialpolitik innerhalb der Euro-Gruppe erwähnt. Am 2.
Februar 2011 habe der Deutsche Bundestag den schriftlichen
Vorbericht des Bundeskanzleramtes zur Tagung des Europäischen
Rates am 4. Februar 2011 erhalten. Am 3. Februar 2011 habe
der Staatsminister des Bundeskanzleramtes mit den Obleuten
des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen
Union wegen des geplanten Paktes für Wettbewerbsfähigkeit
telefoniert. Auf seiner Tagung am 4. Februar 2011 habe
der Europäische Rat Elemente für ein Gesamtpaket zur
dauerhaften Stärkung der Wirtschafts- und Währungsunion
benannt. Die Staats- und Regierungschefs hätten sich dem
Grunde nach darauf verständigt, dass ein Element des
Gesamtpakets darin bestehen solle, weitere Schritte hin zu
einer Vertiefung der Koordinierung der Wirtschaftspolitik mit
dem Ziel einer größeren Konvergenz und Stärkung der
Wettbewerbsfähigkeit zu unternehmen. Inhaltliche Festlegungen
seien beim Europäischen Rat am 4. Februar 2011 nicht
getroffen worden. Über die Ergebnisse dieses Europäischen
Rates habe das Bundeskanzleramt dem Deutschen Bundestag am
7. Februar 2011 schriftlich berichtet; der Ausschuss für
die Angelegenheiten der Europäischen Union sei am 9. Februar
2011 mündlich unterrichtet worden, der Finanzausschuss am
23. Februar 2011.
69
Der Präsident des Europäischen Rates habe
zwischen dem 7. Februar 2011 und dem 11. März 2011 bilaterale
Konsultationen mit allen Mitgliedstaaten, die dem
Euro-Währungsgebiet angehören, geführt, in einer informellen
Runde Vertreter aller dieser Mitgliedstaaten über die
Ergebnisse seiner Konsultationen informiert und im Lichte
dieser Beratungen den Text erstellt, der den Staats- und
Regierungschefs dann auf ihrer informellen Tagung am 11. März
2011 vorgelegt worden sei. Die Bundeskanzlerin habe den
Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union
vorab über die informelle Tagung der Staats- und
Regierungschefs der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes
am 11. März 2011 informiert. Am Morgen des 11. März 2011 habe
die Antragsgegnerin dem Deutschen Bundestag eine
Entwurfsfassung des nun als „Pakt für den Euro“ bezeichneten
Vorhabens übersandt, auf den sich die Staats- und
Regierungschefs am gleichen Tag geeinigt hätten. Nachberichte
seien wiederum im Finanzausschuss am 16. März 2011, im
Haushaltsausschuss am 23. März 2011 und im Ausschuss für die
Angelegenheiten der Europäischen Union ebenfalls am 23. März
2011 erstattet worden. Das deutsche Aktionsprogramm im Rahmen
des Euro-Plus-Paktes sei dem Deutschen Bundestag ebenfalls
präsentiert worden. Am 24. März 2011 habe die Bundeskanzlerin
im Plenum des Deutschen Bundestages eine Regierungserklärung
zur bevorstehenden Tagung des Europäischen Rates vom
24./25. März 2011 abgegeben, auf der der Euro-Plus-Pakt
endgültig verabschiedet worden sei. Hierüber habe der
Staatsminister des Bundeskanzleramtes die Obleute des
Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union am
28. März 2011 telefonisch unterrichtet. Damit seien alle
Informationspflichten erfüllt.
70
Die Antragsgegnerin sei nicht verpflichtet
gewesen, über in der Bundesregierung oder zwischen der
Bundesregierung und der französischen Regierung noch nicht
abgestimmte Überlegungen zu einem Pakt für
Wettbewerbsfähigkeit früher zu unterrichten als sie es getan
habe. Es bestehe auch keine Pflicht, über eine noch nicht
abgeschlossene interne Willensbildung zu informieren.
71
Der Deutsche Bundestag hat in seiner Sitzung
vom 15. Dezember 2011 beschlossen, von einer Äußerung oder
einem Verfahrensbeitritt abzusehen.
72
In der mündlichen Verhandlung vom 30. November
2011 haben die Beteiligen ihr schriftsätzliches Vorbringen
vertieft und ergänzt.
73
Die Anträge sind zulässig.
74
Die Anträge sind dahingehend auszulegen, dass
sie sich auf die im Tenor festgestellten Rechtsverletzungen
beschränken.
75
Die Antragstellerin macht eine Verletzung der
Rechte des Deutschen Bundestages aus Art. 23 Abs. 2
Satz 2 GG auf Unterrichtung durch die Antragsgegnerin in
Angelegenheiten der Europäischen Union geltend. Sie begehrt
die Feststellung, dass die Antragsgegnerin den Deutschen
Bundestag im Zusammenhang mit der Schaffung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus und des Euro-Plus-Paktes im Frühjahr
2011 nicht den Vorgaben der Verfassung entsprechend
unterrichtet habe. Bezüglich des Europäischen
Stabilitätsmechanismus wendet sich die Antragstellerin gegen
die unterlassene Unterrichtung im Hinblick auf die Tagung des
Europäischen Rates am 4. Februar 2011 und rügt die
unterlassene Übersendung des Vertragsentwurfs vom 6. April
2011. Betreffend den Euro-Plus-Pakt beanstandet die
Antragstellerin im Zusammenhang mit der Tagung des
Europäischen Rates vom 4. Februar 2011 das Unterlassen
jeglicher Unterrichtung über die Initiative der
Antragsgegnerin sowie einer umfassenden und frühestmöglichen
Information über den Pakt.
76
Eine Konkretisierung dieser Anträge im Sinne
der im Tenor festgestellten Unterlassungen der
Antragsgegnerin ergibt sich in hinreichendem Maße aus der
Antragsbegründung. Dort werden der der Bundesregierung am 21.
Februar 2011 vorliegende Text der Europäischen Kommission
über die Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus
und der Entwurf eines Vertrages über den Europäischen
Stabilitätsmechanismus vom 6. April 2011 ebenso in Bezug
genommen wie die Initiative für den Beschluss eines Paktes
für Wettbewerbsfähigkeit und das inoffizielle Dokument der
Präsidenten der Europäischen Kommission und des Europäischen
Rates vom 25. Februar 2011.
77
1. Die Antragstellerin ist als Fraktion im
17. Deutschen Bundestag im Organstreitverfahren
parteifähig (§ 13 Nr. 5, § 63 BVerfGG) und
berechtigt, Rechte des Deutschen Bundestages im Wege der
Prozessstandschaft geltend zu machen (vgl. BVerfGE 2, 143
; 45, 1 ; 67, 100 ; 104, 151
; 118, 244 ; 124, 78
). Dies ist sowohl Ausdruck der Kontrollfunktion
des Parlaments als auch ein Instrument des
Minderheitenschutzes (vgl. BVerfGE 45, 1 ;
60, 319 ; 68, 1 ; 121,
135 ). Die Bundesregierung ist nach § 63
BVerfGG taugliche Antragsgegnerin.
78
2. Das gerügte Unterlassen der Antragsgegnerin
ist zulässiger Gegenstand eines Organstreitverfahrens
(§ 64 Abs. 1 BVerfGG).
79
3. Die Antragstellerin ist antragsbefugt
(§ 64 Abs. 1 BVerfGG) und hat ihre Anträge den
Anforderungen des § 64 Abs. 2 BVerfGG entsprechend
begründet. Sie macht eine Verletzung der
Unterrichtungspflicht der Bundesregierung aus Art. 23
Abs. 2 Satz 2 GG geltend, der ein Recht des Deutschen
Bundestages auf Unterrichtung korrespondiert. Diese als
verletzt geltend gemachte Rechtsposition gründet in einem
Verfassungsverhältnis, in dem sich auf beiden Seiten
Verfassungsorgane gegenüber stehen und um
verfassungsrechtliche Positionen streiten.
80
Soweit die als verletzt gerügten
Unterrichtungspflichten sich auch nach dem einfachen Recht -
hier insbesondere dem Gesetz über die Zusammenarbeit von
Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten
der Europäischen Union - bestimmen, ist dies im Organstreit
allenfalls insoweit relevant, als das Gesetz unmittelbar aus
der Verfassung selbst folgende Rechte und Pflichten
widerspiegelt; eine Verletzung einfachen Rechts kann im
Organstreit nicht geltend gemacht werden (vgl. BVerfGE 104,
151 ; 118, 277 ).
81
4. Beide Anträge sind auch fristgerecht
gestellt. Sie sind am 25. Juli 2011 und damit innerhalb
von sechs Monaten seit Bekanntwerden der Unterlassung
(§ 64 Abs. 3 BVerfGG) beim Bundesverfassungsgericht
eingegangen (vgl. hierzu BVerfGE 92, 80 ).
82
Die Frist zur Antragstellung beginnt erst
dann, wenn ein entsprechender Verstoß mit hinreichender
Sicherheit feststeht oder wenn sich der Antragsgegner
erkennbar weigert, die Maßnahmen zu treffen, die der
Antragsteller zur Wahrung der Rechte aus seinem
verfassungsrechtlichen Status für erforderlich hält (BVerfGE
92, 80 ; 103, 164 ; 107, 286
; 114, 107 ; zuletzt BVerfG, Beschluss
des Zweiten Senats vom 22. November 2011 - 2 BvE 3/08 -,
juris Rn. 34). Dies war hier bezüglich beider Anträge
frühestens am 26. Januar 2011 der Fall.
83
a) Da der Lauf der Frist nach § 64
Abs. 3 BVerfGG jedenfalls nicht vor einer entsprechenden
und eindeutigen Weigerung des zuständigen Ressortministers
beginnen kann (vgl. BVerfGE 21, 312 ; s.
auch BVerfGE 4, 250 ), wurde die Antragsfrist
hinsichtlich des Antrags zu 1. frühestens am 26. Januar 2011
in Gang gesetzt. An diesem Tag lehnte der Bundesminister der
Finanzen gegenüber dem Ausschuss für die Angelegenheiten der
Europäischen Union die Weiterleitung eines inoffiziellen
Papiers (non paper) der Europäischen Kommission mit Inhalten
und Plänen zum Gesamtpaket („comprehensive package“) von
Europäischer Finanzstabilisierungsfazilität und Europäischem
Stabilitätsmechanismus ausdrücklich mit der Begründung ab,
dass im Hinblick auf Sitzungen der Finanzminister der
Euro-Gruppe eine mündliche Unterrichtung ausreiche.
84
Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin
wurde ein früherer Fristlauf weder durch die E-Mail eines
Referatsleiters im Bundesministerium der Finanzen vom
19. Januar 2011 noch durch Erklärungen im
Finanzausschuss und im Ausschuss für die Angelegenheiten der
Europäischen Union vom gleichen Tag ausgelöst. Hierin lässt
sich bereits keine eindeutige Weigerung der Bundesregierung
erblicken, den Deutschen Bundestag über die Entwicklung der
Ausgestaltung des Europäischen Stabilitätsmechanismus und ihn
betreffende Vertragsentwürfe zu unterrichten. Noch am
17. Januar 2011 hatte das Bundesministerium der Finanzen
auf die Dokumentenanforderung aus dem Bundestag (Referat PA 1
- Europa) telefonisch zugesichert, inoffizielle Dokumente
(non papers) der Europäischen Kommission, sobald sie
vorlägen, an den Deutschen Bundestag zu übermitteln; zudem
wurde sowohl in der E-Mail vom 19. Januar 2011 als auch
in den Erklärungen gegenüber den Ausschüssen ausdrücklich
versichert, dass der Bundestag über die Arbeiten an dem
permanenten Europäischen Stabilitätsmechanismus wie bisher
regelmäßig unterrichtet beziehungsweise beteiligt werde,
sobald eine abgestimmte Position der Bundesregierung
vorliege. Selbst wenn man die in der E-Mail vom
19. Januar 2011 geäußerte Auffassung, es gehe bei den
Überlegungen zur Entwicklung eines Europäischen
Stabilitätsmechanismus um die Vorbereitung eines
zwischenstaatlichen Instruments der Mitgliedstaaten des
Euro-Währungsgebietes und nicht um ein Vorhaben der
Europäischen Union, als Weigerung verstehen wollte, der
Unterrichtungspflicht nach Art. 23 Abs. 2
Satz 2 GG nachzukommen, könnte diese nicht der
Bundesregierung zugerechnet werden. Denn bei den Äußerungen
handelte es sich lediglich um die - überdies informell
geäußerte - Rechtsauffassung eines Referatsleiters
beziehungsweise anderer Beamter des Bundesministeriums der
Finanzen.
85
b) Auch der Antrag zu 2. ist fristgerecht
gestellt. Vor dem 25. Januar 2011 ist eine den Fristlauf
in Gang setzende endgültige Weigerung der Antragsgegnerin,
dem Deutschen Bundestag Informationen zum Euro-Plus-Pakt zu
übermitteln, nicht ersichtlich.
86
5. Der Antragstellerin fehlt es für die
Anträge schließlich nicht an dem erforderlichen
Rechtsschutzbedürfnis.
87
Umfang und Reichweite der
Informationspflichten und -rechte aus Art. 23
Abs. 2 Satz 2 GG sind unklar und zwischen den
Beteiligten umstritten. Dies gilt bereits für den
Anwendungsbereich der in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG
geregelten Unterrichtungsrechte des Bundestages. Hier ist
klärungsbedürftig, ob Angelegenheiten der Europäischen Union
auch intergouvernementale Verträge und Absprachen erfassen,
die zwar im Zusammenhang mit der europäischen Integration
stehen, aber nicht auf eine Rechtsetzung durch die
Europäische Union zielen. Hinsichtlich des Antrags zu 1.
hatte die Antragsgegnerin bereits vorprozessual zu erkennen
gegeben, dass sie völkerrechtliche Abkommen zwischen den
Mitgliedstaaten der Europäischen Union nicht als
Angelegenheiten der Europäischen Union verstanden wissen
will. Darüber hinaus hat der Bundesminister der Finanzen die
Auffassung vertreten, über Dossiers der Euro-Gruppe sei nur
mündlich zu unterrichten.
88
Das Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin
wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die
Bundesregierung dem Deutschen Bundestag bereits am 17. Mai
2011 und damit vor Stellung des Antrags im
Organstreitverfahren den Entwurf zum Vertrag über den
Europäischen Stabilitätsmechanismus und am 11. März 2011 zum
Euro-Plus-Pakt zugeleitet hat. Das Rechtsschutzbedürfnis im
Organstreitverfahren entfällt grundsätzlich nicht deshalb,
weil eine beanstandete Rechtsverletzung abgeschlossen ist
(BVerfGE 1, 372 ; 41, 291 ; 121, 135
). Ob besondere Umstände im Sinne eines
„Fortsetzungsfeststellungsinteresses“ erforderlich sind,
damit über eine in der Vergangenheit liegende und
abgeschlossene Rechtsverletzung entschieden werden kann,
bedarf hier keiner Entscheidung; denn solche Umstände sind
hier in Form eines objektiven Interesses an der Klärung der
Reichweite der Unterrichtungspflichten aus Art. 23 Abs.
2 Satz 2 GG (vgl. zum Klarstellungsinteresse BVerfGE 1, 372
; 121, 135 ) und in Form einer
Wiederholungsgefahr (vgl. BVerfGE 121, 135 ; 124,
267 ) gegeben. Die Rechtsauffassung, dass es sich
bei den verfahrensgegenständlichen Vorgängen nicht um
Angelegenheiten der Europäischen Union handele, hat die
Antragsgegnerin auch in der Antragserwiderung vorgetragen.
Zudem hatte sie vorprozessual vertreten, Papiere, die noch
nicht zwischen den Ressorts abgestimmt seien, müssten auch
dann nicht dem Bundestag vorgelegt werden, wenn diese von der
Bundeskanzlerin zur Grundlage deutscher politischer
Initiativen auf europäischer Ebene gemacht würden. Auch bei
mündlich eingebrachten Initiativen bestehe keine
Unterrichtungspflicht im Sinne von Art. 23 Abs. 2 Satz 2
GG. Den gerügten Unterlassungen liegen damit jeweils
Rechtsauffassungen der Antragsgegnerin zu Grunde, die
zukünftig in vergleichbaren Fällen zu gleichen Reaktionen auf
geltend gemachte Informationsansprüche des Parlaments führen
können.
89
Die Anträge sind begründet.
90
Verfassungsrechtlicher Maßstab für die
Unterrichtung des Deutschen Bundestages durch die
Bundesregierung in und über Angelegenheiten der Europäischen
Union ist Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG. Mit
Art. 23 GG hat der verfassungsändernde Gesetzgeber die
traditionelle Aufgabenverteilung zwischen Exekutive und
Legislative im Bereich der auswärtigen Gewalt (1.) für die
Angelegenheiten der Europäischen Union dergestalt geordnet,
dass er dem Deutschen Bundestag weitreichende
Mitwirkungsrechte eingeräumt hat (2.). Die in Art. 23
Abs. 2 Satz 2 GG verankerten
Unterrichtungspflichten der Bundesregierung sind
Voraussetzung und Ausdruck dieser Mitwirkungsrechte und haben
den daraus folgenden Informationsbedürfnissen des Bundestages
- unter Wahrung des Kernbereichs exekutiver
Eigenverantwortung - in sachlicher, zeitlicher und förmlicher
Hinsicht zu genügen (3.).
91
1. Das Grundgesetz hat in Anknüpfung an die
traditionelle Staatsauffassung der Regierung im Bereich
auswärtiger Politik einen weit bemessenen Spielraum zu
eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung überlassen (BVerfGE
104, 151 ; vgl. auch schon BVerfGE 49, 89
). Die Rolle des Parlaments ist schon aus Gründen
der Funktionsgerechtigkeit in diesem Bereich beschränkt (vgl.
BVerfGE 104, 151 ). Zwar sieht Art. 59 Abs. 2
Satz 1 GG für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge,
welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder
sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, die
Notwendigkeit der Zustimmung oder Mitwirkung der jeweils für
die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in Form
eines Bundesgesetzes vor. Der Verkehr mit anderen Staaten,
die Vertretung in internationalen Organisationen,
zwischenstaatlichen Einrichtungen und Systemen gegenseitiger
kollektiver Sicherheit (Art. 24 Abs. 2 GG) sowie
die Sicherstellung der gesamtstaatlichen Verantwortung bei
der Außenvertretung Deutschlands fallen aber grundsätzlich in
den Kompetenzbereich der Exekutive, insbesondere der
Bundesregierung. Die grundsätzliche Zuordnung der Akte des
auswärtigen Verkehrs zum Kompetenzbereich der Exekutive
beruht auf der Annahme, dass institutionell und auf Dauer
typischerweise allein die Regierung in hinreichendem Maße
über die personellen, sachlichen und organisatorischen
Möglichkeiten verfügt, auf wechselnde äußere Lagen zügig und
sachgerecht zu reagieren, und so die staatliche Aufgabe, die
auswärtigen Angelegenheiten verantwortlich wahrzunehmen,
bestmöglich zu erfüllen (BVerfGE 68, 1 ; vgl. auch
BVerfGE 104, 151 ). Eine erweiternde Auslegung der
Zustimmungs- oder Mitwirkungsbefugnisse des Bundestages unter
Überspielung der konkreten Ordnung der Verteilung und des
Ausgleichs staatlicher Macht im Grundgesetz würde die außen-
und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit der
Bundesregierung ungerechtfertigt beschneiden und liefe auf
eine nicht funktionsgerechte Teilung der Staatsgewalt hinaus
(vgl. BVerfGE 90, 286 ; 104, 151 ). Sie
lässt sich nicht auf einen aus dem Demokratieprinzip
abgeleiteten allumfassenden Parlamentsvorbehalt stützen (vgl.
BVerfGE 49, 89 ; 68, 1 ).
92
Auch die der Bundesregierung anvertraute
auswärtige Gewalt steht aber nicht außerhalb
parlamentarischer Kontrolle (vgl. BVerfGE 104, 151
; siehe ferner BVerfGE 49, 89 ; 68, 1
; 90, 286 ). Das parlamentarische
Regierungssystem des Grundgesetzes stellt dem Deutschen
Bundestag auch insoweit geeignete Instrumente für die
politische Kontrolle der Bundesregierung zur Verfügung. Der
Bundestag kann sein Frage-, Debatten- und Entschließungsrecht
ausüben, seine Kontroll- und Haushaltsbefugnisse wahrnehmen
und dadurch auf die Entscheidungen der Regierung einwirken
oder durch Wahl eines neuen Bundeskanzlers die Regierung
stürzen, Art. 67 Abs. 1 Satz 1 GG (BVerfGE 68, 1
; vgl. auch BVerfGE 104, 151
).
93
Bei der Gestaltung völkerrechtlicher Verträge
ist der Bundestag grundsätzlich auf die nachträgliche
Zustimmung gemäß Art. 59 Abs. 2 GG verwiesen
(„Ratifikationslage“). Inwieweit die Bundesregierung in
diesem Zusammenhang Unterrichtungspflichten treffen, die in
den Bereich der vorausgehenden Vertragsverhandlungen
hineinreichen, ist nicht grundsätzlich geklärt und hier nicht
zu entscheiden.
94
2. Für den Bereich der Europäischen Union hat
Art. 23 GG das Spannungsverhältnis zwischen exekutiver
Außenvertretung und parlamentarischer Verantwortung auf
spezifische Weise ausgestaltet (a) und dem Deutschen
Bundestag in Ansehung der mit der Europäisierung verbundenen
Gewichtsverlagerung zugunsten der Exekutive (b) weitreichende
Mitwirkungsrechte zugestanden (c).
95
a) Art. 23 GG sieht für die Ausübung der
auswärtigen Gewalt durch die Bundesregierung in
Angelegenheiten der Europäischen Union eine Mitwirkung von
Bundestag und Bundesrat vor (Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG).
Zentraler, wenn auch nicht alleiniger Bezugspunkt der
Mitwirkung des Bundestages ist die Verpflichtung der
Bundesregierung, dem Deutschen Bundestag vor einer Mitwirkung
an Rechtsetzungsakten der Europäischen Union Gelegenheit zur
Stellungnahme zu geben (Art. 23 Abs. 3 Satz 1
GG) und diese Stellungnahme bei den Verhandlungen zu
berücksichtigen (Art. 23 Abs. 3 Satz 2
GG).
96
b) Mit Art. 23 GG hat der
verfassungsändernde Gesetzgeber auf mit der europäischen
Integration verbundene Verschiebungen im nationalen
Gewaltengefüge reagiert. Die europäische Union besitzt
aufgrund der Übertragung von Hoheitsrechten (Art. 23
Abs. 1 GG) die Kompetenz, selbst Recht zu setzen, das
unmittelbar gilt und in vielfältiger Weise Rechte und
Pflichten für die Bürger begründet. Bei seinem Erlass agieren
über den Europäischen Rat und den Rat nicht primär die
nationalen Gesetzgebungsorgane, sondern die
mitgliedstaatlichen Exekutiven. Die der Gesetzgebung zugrunde
liegenden poIitischen Vorstellungen werden vom Europäischen
Rat, der sich aus den Staats- und Regierungschefs der
Mitgliedstaaten und den Präsidenten des Europäischen Rates
und der Kommission zusammensetzt, in Bezug auf die
allgemeinen politischen Ziele festgelegt (Art. 15 EUV).
Vor allem ist der Rat, der aus den Vertretern der
Mitgliedstaaten auf Ministerebene besteht (vgl. heute
Art. 16 Abs. 2 EUV) und grundsätzlich mit
qualifizierter Mehrheit entscheidet (Art. 16 Abs. 3
EUV), für die Festlegung der Politik zuständig und - in der
Regel gemeinsam mit dem Europäischen Parlament - zentrales
Gesetzgebungsorgan (vgl. Art. 16 Abs. 1 EUV). Das
stellt die parlamentarische Demokratie auf nationaler Ebene
vor besondere Herausforderungen, weil das Parlament aus der
Rolle der zentralen Entscheidungsinstanz teilweise verdrängt
wird (vgl. Unger, Das Verfassungsprinzip der Demokratie,
2008, S. 43). Eine stärkere Einbindung der nationalen
Parlamente in den Integrationsprozess kann deren
Kompetenzverluste gegenüber der jeweiligen nationalen
Regierung ausgleichen.
97
Eine verbesserte Mitwirkung des nationalen
Parlaments an den Entscheidungen der an der Rechtsetzung im
Rat beteiligten Bundesregierung wurde als Bedingung
ausreichender demokratischer Legitimation der supranationalen
Rechtsetzung betrachtet (Abgeordneter Verheugen, Gemeinsame
Verfassungskommission, 11. Sitzung am 15. Oktober
1992, Stenographischer Bericht, in: Deutscher Bundestag
Grundgesetzänderung in der Folge der deutschen Einigung,
Band 1, Bericht und Sitzungsprotokolle, 1996,
S. 543 ). Daher wurde in den Beratungen der
Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat
eine umfassende und frühestmögliche Unterrichtung durch die
Bundesregierung gefordert, um Bundestag und Bundesrat
zumindest Gelegenheit zur Einflussnahme auf die Mitwirkung
der Bundesregierung an Vorhaben der Europäischen Union zu
geben (vgl. Möller/Limpert, ZParl 24 ,
S. 21 ).
98
Die verglichen mit der allgemeinen
Gewichtsverteilung zwischen Bundesregierung und Deutschem
Bundestag im Bereich der auswärtigen Gewalt stärkere
Einbindung des Parlaments in Angelegenheiten der Europäischen
Union durch weitreichende Informations- und Mitwirkungsrechte
(zu ähnlichen Regelungen in anderen Mitgliedstaaten vgl. etwa
Art. 6 des Dänischen Gesetzes über den Beitritt zu den
Europäischen Gemeinschaften; Art. 88-4 der Französischen
Verfassung; Art. 23e des Österreichischen
Bundes-Verfassungsgesetzes; Art. 197 <1.>
lit. i der Portugiesischen Verfassung; Kap. 10
§§ 2 und 3 der Schwedischen Reichstagsordnung) ist zudem
Teil einer institutionellen Architektur, die den nationalen
Parlamenten in der Europäischen Union eine über die
Mitgliedstaaten hinausweisende Rolle zuweist und auf diese
Weise ihr demokratisches Legitimationspotential für die
Europäische Union fruchtbar machen will (vgl. Lang, Die
Mitwirkungsrechte des Bundesrates und des Bundestages in
Angelegenheiten der Europäischen Union gemäß Art. 23
Abs. 2 bis 7 GG, 1997, S. 279 f.).
Art. 23 Abs. 2 GG korrespondiert insoweit mit
Art. 12 EUV, der den nationalen Parlamenten eine
stärkere Rolle im institutionellen Gefüge der Europäischen
Union beimisst (vgl. auch Protokoll über die Rolle der
nationalen Parlamente in der Europäischen Union; Protokoll
über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und
Verhältnismäßigkeit).
99
c) Art. 23 Abs. 2
Satz 1 GG bezieht das Mitwirkungsrecht des
Parlaments auf Angelegenheiten der Europäischen Union und
bestimmt damit zugleich den Gegenstand der
Unterrichtungspflicht gemäß Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG. Zu
den Angelegenheiten der Europäischen Union gehören
Vertragsänderungen und entsprechende Änderungen auf der Ebene
des Primärrechts (Art. 23 Abs. 1 GG; vgl. auch
§§ 2 ff. des Gesetzes über die Wahrnehmung der
Integrationsverantwortung des Bundestages und des Bundesrates
in Angelegenheiten der Europäischen Union
September 2009 ) sowie
Rechtsetzungsakte der Europäischen Union (Art. 23 Abs. 3
GG). Darin erschöpft sich der Anwendungsbereich der Norm aber
nicht.
100
Um Angelegenheiten der Europäischen Union kann
es sich auch in anderen Fällen handeln. Insbesondere gehören
völkerrechtliche Verträge unabhängig davon, ob sie auf eine
förmliche Änderung der vertraglichen Grundlagen der
Europäischen Union (Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG) gerichtet
sind, zu den Angelegenheiten der Europäischen Union, wenn sie
in einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis
zum Recht der Europäischen Union stehen. Wann ein solches
Verhältnis vorliegt, lässt sich nicht anhand eines einzelnen
abschließenden und zugleich trennscharfen Merkmals bestimmen
(vgl. auch die Technik lediglich exemplarischer Aufzählung
von Vorhaben in § 3 EUZBBG). Maßgebend ist vielmehr eine
Gesamtbetrachtung der Umstände, einschließlich geplanter
Regelungsinhalte, -ziele und -wirkungen, die sich, je nach
Gewicht, einzeln oder in ihrem Zusammenwirken als
ausschlaggebend erweisen können. Für die Zugehörigkeit zu den
Angelegenheiten der Europäischen Union kann es etwa sprechen,
wenn die geplante völkerrechtliche Koordination im
Primärrecht verankert oder die Umsetzung des Vorhabens durch
Vorschriften des Sekundär- oder Tertiärrechts vorgesehen ist
oder ein sonstiger qualifizierter inhaltlicher Zusammenhang
mit einem in den Verträgen niedergelegten Politikbereich -
also mit dem Integrationsprogramm der Europäischen Union -
besteht, wenn das Vorhaben von Organen der Europäischen Union
vorangetrieben wird oder deren Einschaltung in die
Verwirklichung des Vorhabens - auch im Wege der Organleihe -
vorgesehen ist oder wenn ein völkerrechtlicher Vertrag
ausschließlich zwischen Mitgliedstaaten der Europäischen
Union geschlossen werden soll. Ein qualifizierter
inhaltlicher Zusammenhang mit einem der primärrechtlich
normierten Politikbereiche der Europäischen Union (vgl. auch
§ 4 Abs. 4 Nr. 1 EUZBBG), der ein Ergänzungs- oder
sonstiges besonderes Näheverhältnis zum Unionsrecht
begründet, wird insbesondere dann vorliegen, wenn der Sinn
eines Vertragsvorhabens gerade im wechselseitigen
Zusammenspiel mit einem dieser Politikbereiche liegt, und
erst recht dann, wenn der Weg der völkerrechtlichen
Koordination gewählt wird, weil gleichgerichtete Bemühungen
um eine Verankerung im Primärrecht der Union nicht die
notwendigen Mehrheiten gefunden haben.
101
Für dieses weite Verständnis des Art. 23
Abs. 2 Satz 1 GG spricht zunächst sein Wortlaut. Der
Formulierung „Angelegenheiten der Europäischen Union“ kann
keine Beschränkung auf bestimmte Rechtsakte entnommen werden.
Eine solche ergibt sich auch nicht aus dem Zusammenspiel des
Begriffs „Angelegenheiten“ mit dem Begriff der „Europäischen
Union“. Der Wortlaut ist vielmehr offen: Er lässt einerseits
eine Deutung dergestalt zu, dass nur solche Vorhaben gemeint
sind, deren Urheberin oder unmittelbarer Gegenstand die
Europäische Union als Institution ist. Er lässt sich jedoch
auch zwanglos als umfassender Verweis auf Angelegenheiten mit
spezifischem Bezug zur Europäischen Union und dem ihr
zugewiesenen Integrationsprogramm ohne Festlegung auf
bestimmte Gestaltungsformen verstehen.
102
Systematische Gesichtspunkte erhärten diese
Auslegung. So ist in Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG
von der Entwicklung der Europäischen Union zum Zwecke der
Verwirklichung eines vereinten Europas die Rede, womit
Programm und Zielrichtung der gesamten Vorschrift bestimmt
werden. Dem würde es widersprechen, weite Teile des
dynamischen und vielgestaltigen Prozesses der Integration im
Rahmen der Europäischen Union von vornherein aus dem
parlamentarischen Mitwirkungsrecht auszuklammern.
103
Der in den Beratungen der Gemeinsamen
Verfassungskommission allgegenwärtige Kompensationsgedanke
weist ebenfalls auf ein weites Verständnis der Regelung hin.
Sie soll gewährleisten, dass der Deutsche Bundestag über
seine Verantwortung für die Übertragung von Hoheitsrechten
auf die Europäische Union gemäß Art. 23 Abs. 1 GG
(vgl. BVerfGE 123, 267 ) hinaus auch an
deren weiterer Gestaltung und an ihrem Wirken teilhat.
Art. 23 Abs. 2 GG zielt deshalb darauf, dem
Bundestag ausreichende Zeit für eine Entscheidung
einzuräumen, ob und gegebenenfalls wie er sich an der
nationalen Willensbildung beteiligen möchte (vgl. Schorkopf,
in: Bonner Kommentar, Art. 23 Rn. 136
die Beteiligung an der Rechtsetzung im Sinne von
Art. 288 ff. AEUV, sondern auch für sonstige
Initiativen und Vorschläge, die für die Entwicklung und das
Handeln der Europäischen Union von Bedeutung sind. Im
Hinblick darauf muss Art. 23 Abs. 2 GG auch
auf die Erarbeitung völkerrechtlicher Verträge und
politischer Initiativen Anwendung finden, wenn diese im
obigen Sinne substantielle Berührungspunkte mit dem in den
Verträgen niedergelegten Integrationsprogramm aufweisen.
104
Schließlich legt auch die historische
Auslegung eine weite Interpretation des Begriffs der
„Angelegenheiten der Europäischen Union“ nahe. Art. 23
Abs. 2 GG hat im Zusammenhang mit der Ratifikation des
Vertrags von Maastricht Eingang in das Grundgesetz gefunden,
mit einem Vertrag also, der die damals bereits über 30 Jahre
alten supranationalen Europäischen Gemeinschaften mit der
Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sowie der
Gemeinsamen Justiz- und Innenpolitik, zwei seinerzeit
intergouvernemental organisierten Politikbereichen, unter dem
Dach der Europäischen Union zusammenfasste (vgl. BVerfGE 89,
155 ; Oppermann/Classen/Nettesheim,
Europarecht, 5. Aufl. 2011, § 3 Rn. 2).
Der verfassungsändernde Gesetzgeber des Jahres 1992 hatte
somit ein Bild der Europäischen Union vor Augen, in der die -
allein supranationalen - Europäischen Gemeinschaften und die
intergouvernementalen Bereiche unterschieden wurden. Wenn er
die Mitwirkungsrechte des Bundestages vor diesem Hintergrund
auf die Angelegenheiten der Europäischen Union bezogen hat,
liegt es nahe, dass er zwischen den Säulen der Europäischen
Union nicht differenzieren wollte. Vielmehr sollte sich
Art. 23 Abs. 2 GG auf „alle Vorhaben der
Europäischen Union [erstrecken], die für die Bundesrepublik
Deutschland bzw. den Bundestag von Interesse sein könnten“
(BTDrucks 12/6000, S. 21). Bestätigt wird dies durch die
sich im Laufe der Beratungen verfestigende Erkenntnis, dass
die europäische Integration ein dynamischer
Entwicklungsprozess sei, der auf der Ebene der
Mitgliedstaaten ein hohes Maß an Flexibilität erfordere
(BTDrucks 12/3338, S. 6; BTDrucks 12/6000, S. 20).
Anhaltspunkte für eine abweichende Auslegung ergeben sich
auch nicht aus der Ratifikation des Vertrags von Lissabon,
weil nicht erkennbar ist, dass dadurch die Reichweite des
Art. 23 Abs. 2 GG reduziert werden sollte.
105
Ob und inwieweit Maßnahmen in den Bereichen
der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und der
Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik von
Art. 23 Abs. 2 GG erfasst werden, ist hier nicht zu
entscheiden.
106
3. Nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2
GG hat die Bundesregierung den Bundestag (und den Bundesrat)
umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt zu unterrichten.
Gegenstand, Grenzen sowie Art und Weise der Unterrichtung des
Deutschen Bundestages sind mit Blick auf den Normzweck,
diesem eine effektive Wahrnehmung seiner Mitwirkungsrechte in
Angelegenheiten der Europäischen Union unter Wahrung der
Eigenverantwortung der Exekutive zu ermöglichen, zu
bestimmen (a). Daraus folgen nähere Anforderungen an die
Unterrichtung (b).
107
a) aa) Anknüpfungspunkt der
Unterrichtungspflicht ist das in Art. 23 Abs. 2
Satz 1 GG verankerte Recht des Deutschen Bundestages auf
Mitwirkung in Angelegenheiten der Europäischen Union. Die
Unterrichtung muss dem Bundestag in erster Linie eine
frühzeitige und effektive Einflussnahme auf die
Willensbildung der Bundesregierung eröffnen. Nur auf einer
ausreichenden Informationsgrundlage ist der Bundestag in der
Lage, den europäischen Integrationsprozess zu begleiten und
zu beeinflussen, kann er das Für und Wider einer
Angelegenheit diskutieren und Stellungnahmen erarbeiten. Die
Unterrichtung muss so erfolgen, dass das Parlament nicht in
eine bloß nachvollziehende Rolle gerät (vgl. BVerfG, Urteil
des Zweiten Senats vom 7. September 2011 - 2 BvR 987/10, 2
BvR 1485/10, 2 BvR 1099/10 -, NJW 2011, S. 2946 ,
Rn. 124; Urteil des Zweiten Senats vom 28. Februar 2012
- 2 BvE 8/11 -, juris Rn. 109).
108
Die Entstehungsgeschichte von Art. 23
Abs. 2 GG bestätigt diese Interpretation. Vor der
Neufassung des Art. 23 GG verlangten die im Deutschen
Bundestag vertretenen Fraktionen übereinstimmend die
Verankerung von parlamentarischen Mitwirkungsrechten mit dem
Ziel, die Entscheidungen über europäische Rechtsetzungsakte
bereits vorab auf nationaler Ebene beeinflussen zu können
(vgl. die Abgeordneten Dr. Möller und Verheugen,
Gemeinsame Verfassungskommission, 11. Sitzung am
15. Oktober 1992, Stenographischer Bericht, in:
Deutscher Bundestag
Verfassungsdiskussion und zur Grundgesetzänderung in der
Folge der deutschen Einigung, Band 1, Bericht und
Sitzungsprotokolle, 1996, S. 543 ).
Im Hinblick auf die Erfahrung, dass der Bundestag häufig vor
vollendete Tatsachen gestellt worden war, die er nur noch
hatte zur Kenntnis nehmen können, schlug die Gemeinsame
Verfassungskommission die Festschreibung der
Unterrichtungspflicht in Art. 23 Abs. 2 Satz 2
GG vor. Es bestand insoweit weitgehende Einigkeit, dass eine
fundierte Willensbildung und verantwortungsvolle Mitwirkung
des Bundestages eine umfassende Information zum
frühestmöglichen Zeitpunkt voraussetze (vgl. BTDrucks
12/3896, S. 19; BTDrucks 12/6000, S. 21; vgl. auch
Möller/Limpert, ZParl 24 , S. 21
).
109
bb) Die Unterrichtungspflicht nach
Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG soll dazu beitragen,
„Informationsasymmetrien“ zwischen Bundesregierung und
Bundestag auszugleichen, soweit dies zur Gewährleistung einer
effektiven Rechtswahrnehmung erforderlich ist (Schorkopf, in:
Bonner Kommentar, Bd 6, Art. 23 Rn. 144
Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat sich, wie die
Entstehungsgeschichte nahelegt, bewusst für eine
weitreichende Unterrichtungspflicht entschieden.
110
Nachdem die ursprünglich vorgesehene Bindung
an die Stellungnahmen des Bundestages (so noch der Vorschlag
von Möller, Arbeitsunterlage Nr. 67 der Gemeinsamen
Verfassungskommission vom 9. Juli 1992) auf Druck der
Bundesregierung auf die - deutlich schwächere - Pflicht zur
Berücksichtigung der Stellungnahmen (Art. 23 Abs. 3
Satz 2 GG) reduziert worden war, setzte der Bundestag im
Gegenzug eine strengere Fassung der Unterrichtungspflicht
durch (vgl. Abgeordneter Verheugen, Gemeinsame
Verfassungskommission, 11. Sitzung am 15. Oktober
1992, Stenographischer Bericht, in: Deutscher Bundestag
Grundgesetzänderung in der Folge der deutschen Einigung,
Band 1, Bericht und Sitzungsprotokolle, 1996,
S. 543 ). Wenn die Unterrichtungspflichten
der Bundesregierung daher im Vergleich mit den in
Art. 23 Abs. 3 GG geregelten Mitwirkungsrechten des
Bundestages eine überschießende Tendenz aufweisen (vgl.
Uerpmann-Wittzack, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1,
6. Aufl. 2012, Art. 23 Rn. 75), so
verkörpert dies den spezifischen Zweck dieses
institutionellen Arrangements, eine effektive Mitwirkung des
Deutschen Bundestages in Angelegenheiten der Europäischen
Union trotz Fehlens formaler Bindungsmöglichkeiten zu
gewährleisten (vgl. Rath, Entscheidungspotenziale des
Deutschen Bundestages in EU-Angelegenheiten, 2001,
S. 43 ff.).
111
Für die Auslegung und Handhabung des
Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG ist ferner von Bedeutung, dass
die Unterrichtungspflicht nicht nur dazu dient, die
Mitwirkungsrechte des Deutschen Bundestages nach Art. 23
Abs. 2 Satz 1 GG zu ermöglichen. Sie sichert auf
nationaler Ebene zugleich ab, dass der Deutsche Bundestag die
ihm in Art. 12 EUV sowie in Art. 1 und 2 des
Protokolls über die Rolle der nationalen Parlamente in der
Europäischen Union und in Art. 4 des Protokolls über die
Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und
Verhältnismäßigkeit zugewiesenen Aufgaben erfüllen kann.
112
cc) Die Auslegung und Anwendung des
Art. 23 Abs. 2 GG hat darüber hinaus dem Umstand
Rechnung zu tragen, dass diese Bestimmung auch dem im
Demokratieprinzip verankerten Grundsatz parlamentarischer
Öffentlichkeit dient.
113
Der Deutsche Bundestag trifft seine
Entscheidungen grundsätzlich im Plenum (vgl. BVerfG, Urteil
des Zweiten Senats vom 28. Februar 2012 - 2 BvE 8/11 -, juris
Rn. 102, 119) und in öffentlicher Beratung. Öffentliches
Verhandeln von Argument und Gegenargument, öffentliche
Debatte und öffentliche Diskussion sind wesentliche Elemente
des demokratischen Parlamentarismus. Gerade das im
parlamentarischen Verfahren nach Art. 42 Abs. 1 Satz 1
GG gewährleistete Maß an Öffentlichkeit der
Auseinandersetzung und Entscheidungssuche eröffnet
Möglichkeiten eines Ausgleichs widerstreitender Interessen,
die sich bei einem weniger transparenten Vorgehen so nicht
ergäben (BVerfGE 70, 324 ; vgl. auch BVerfGE 40,
237 ). Im europäischen Kontext stärkt die
öffentliche parlamentarische Willensbildung gleichzeitig die
Responsivität von europäischen Entscheidungen für die
Interessen und Überzeugungen der Bürger (vgl. Müller-Franken,
DVBl 2009, S. 1072 ). Erst die
Öffentlichkeit der Beratung schafft die Voraussetzungen für
eine Kontrolle durch die Bürger (vgl. BVerfGE 125, 104
; zuletzt BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom
28. Februar 2012 - 2 BvE 8/11 -, juris Rn. 108). Dies
gilt auch, wo die parlamentarische Beratung sich, sei es
mitwirkend oder kontrollierend, auf das
Entscheidungsverhalten bezieht (zur Kontrollfunktion des
Parlaments BVerfGE 67, 100 ; 110, 199
; 124, 78 ). Die
parlamentarische Verantwortung gegenüber den Bürgern ist
wesentliche Voraussetzung des von Art. 20 Abs. 2 Satz 2
GG geforderten effektiven Einflusses des Volkes auf die
Ausübung der Staatsgewalt (vgl. BVerfGE 83, 60
; 93, 37 ).
114
Entscheidungen von erheblicher rechtlicher
oder faktischer Bedeutung für die Spielräume künftiger
Gesetzgebung muss grundsätzlich ein Verfahren vorausgehen,
das der Öffentlichkeit Gelegenheit bietet, ihre Auffassungen
auszubilden und zu vertreten, und das die Volksvertretung
dazu anhält, Notwendigkeit und Umfang der zu beschließenden
Maßnahmen zu klären (vgl. BVerfGE 85, 386
; 95, 267 ; 108, 282
). Exemplarisch dafür ist, dass der Deutsche
Bundestag auch in einem System intergouvernementalen
Regierens die haushaltspolitische Gesamtverantwortung nach
diesen Grundsätzen wahrzunehmen hat. Nach seiner
haushaltspolitischen Gesamtverantwortung muss der Deutsche
Bundestag der Ort sein, an dem eigenverantwortlich über
Einnahmen und Ausgaben entschieden wird, auch im Hinblick auf
internationale und europäische Verbindlichkeiten (vgl.
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 7. September 2011
- 2 BvR 987/10, 2 BvR 1485/10, 2 BvR 1099/10 -, NJW 2011, S.
2946 , Rn. 124; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats
vom 28. Februar 2012 - 2 BvE 8/11 -, juris Rn. 109).
Hierfür gilt der Grundsatz der Budgetöffentlichkeit als
Ausprägung des allgemeinen Öffentlichkeitsprinzips der
Demokratie (vgl. BVerfGE 70, 324 ).
115
dd) Grenzen der Unterrichtungspflicht ergeben
sich aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung. Das
Funktionengefüge des Grundgesetzes geht davon aus, dass die
Regierung einen Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung
besitzt, der einen grundsätzlich nicht ausforschbaren
Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich einschließt
(BVerfGE 67, 100 ; 77, 1 ; 110, 199
; 124, 78 ). Ein solcher nicht
ausforschbarer Kernbereich wird vom Bundesverfassungsgericht
etwa im Zusammenhang mit den Ermittlungen parlamentarischer
Untersuchungsausschüsse und parlamentarischen Fragerechten
anerkannt (vgl. BVerfGE 67, 100 , zum Recht der
Untersuchungsausschüsse; BVerfGE 110, 199 ; 124,
78 , zum parlamentarischen Fragerecht). Zu diesem
Kernbereich gehört jedenfalls die Willensbildung der
Regierung, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett
als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und
Ressortentscheidungen, die sich vor allem in ressortinternen
und -übergreifenden Abstimmungsprozessen vollzieht (BVerfGE
67, 100 ; 110, 199 <214, 222>; 124, 78
). Solange die interne Willensbildung der
Bundesregierung nicht abgeschlossen ist, besteht daher kein
Anspruch des Parlaments auf Unterrichtung.
116
b) Nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2
GG muss die Unterrichtung des Bundestages in sachlicher
Hinsicht umfassend sein (aa), in zeitlicher Hinsicht zum
frühestmöglichen Zeitpunkt erfolgen (bb) und in einer
zweckgerechten Weise ausgestaltet sein (cc). Diese
Anforderungen besitzen zwar unterschiedliche
Regelungsinhalte, stehen aber nicht isoliert nebeneinander,
sondern sind aufeinander bezogen.
117
aa) Das Erfordernis der umfassenden
Unterrichtung ist seiner Funktion gemäß auszulegen, dem
Deutschen Bundestag die Wahrnehmung seiner Mitwirkungsrechte
zu ermöglichen. Dementsprechend ist eine umso intensivere
Unterrichtung geboten, je komplexer ein Vorgang ist, je
tiefer er in den Zuständigkeitsbereich der Legislative
eingreift und je mehr er sich einer förmlichen
Beschlussfassung oder Vereinbarung annähert. Daraus ergeben
sich Anforderungen an die Qualität, Quantität und Aktualität
der Unterrichtung unter Berücksichtigung der aus dem
Grundsatz der Gewaltenteilung folgenden Grenzen. Die
Regelungen der §§ 4 ff. EUZBBG enthalten insoweit
Konkretisierungen, die auch von der Bundesregierung im
Grundsatz nicht in Frage gestellt worden sind.
118
(1) In qualitativer Hinsicht erfasst die
Pflicht zur umfassenden Unterrichtung zunächst Initiativen
und Positionen der Bundesregierung selbst. Darüber hinaus
erstreckt sie sich auf die Weiterleitung amtlicher Unterlagen
und Dokumente der Organe sowie sonstiger Gremien und Behörden
der Europäischen Union und anderer Mitgliedstaaten in
Angelegenheiten der Europäischen Union (oben C.I.2.c), ist
darauf aber nicht beschränkt. Sobald und soweit die
Bundesregierung selbst mit einer Angelegenheit befasst ist,
können auch ihr vorliegende Informationen über informelle und
(noch) nicht schriftlich dokumentierte Vorgänge erfasst sein.
Die Unterrichtungspflicht kann, unabhängig von einer
förmlichen Dokumentation, auch Gegenstand, Verlauf und
Ergebnis der Sitzungen und Beratungen von Organen und Gremien
der Europäischen Union betreffen, in denen die
Bundesregierung vertreten ist (vgl. Pernice, in: Dreier, GG,
Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 23 Rn. 101).
119
Nach dem Zweck der Unterrichtungspflicht kommt
es nicht darauf an, ob die Bundesregierung die Informationen
auf offiziellem Wege oder auf andere Weise erlangt hat (vgl.
Pernice, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 23
Rn. 101; Uerpmann-Wittzack, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd.
1, 6. Aufl. 2012, Art. 23 Rn. 77). Unerheblich für das
Bestehen einer Weiterleitungspflicht ist ferner, ob die
Dokumente und Informationen von Organen oder sonstigen
Stellen der Europäischen Union stammen oder aus der Sphäre
anderer Mitgliedstaaten (vgl. Classen, in:
v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2,
6. Aufl. 2010, Art. 23 Rn. 74; Pernice,
in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 23
Rn. 101; Uerpmann-Wittzack, in: v. Münch/Kunig, GG,
Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 23
Rn. 77). Auch die eventuelle Geheimhaltungsbedürftigkeit
einer Information (vgl. etwa Art. 6 der Geschäftsordnung
des Rates; ABl. EU 2009 Nr. L 325 vom 11. Dezember 2009,
S. 35) steht ihrer Weiterleitung an den Bundestag
grundsätzlich nicht entgegen. In Fällen, in denen das Wohl
des Staates durch das Bekanntwerden vertraulicher
Informationen gefährdet werden kann, kann die Unterrichtung
vertraulich erfolgen (vgl. BVerfGE 124, 78
, zu Untersuchungsausschüssen). Die
Voraussetzungen dafür hat der Bundestag mit dem Erlass seiner
Geheimschutzordnung geschaffen (vgl. BVerfGE 67, 100
; 70, 324 ; 77, 1 ; BVerfG,
Urteil des Zweiten Senats vom 28. Februar 2012 - 2 BvE
8/11 -, juris Rn. 149).
120
(2) Quantität und Detailliertheit der dem
Deutschen Bundestag zu übermittelnden Informationen bemessen
sich im Hinblick auf den Zweck der Unterrichtung einerseits
nach der Bedeutung einer Angelegenheit. So muss der Bundestag
von allen Vorgängen erfahren, die seiner Mitwirkung nach
Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG unterliegen, und
zugleich die für eine fundierte Beschlussfassung
erforderlichen Informationen erhalten. Auf der anderen Seite
richten sich der gebotene Umfang und die erforderliche Tiefe
der Unterrichtung auch nach dem jeweiligen Sach- und
Verhandlungsstand.
121
Eine „Überflutung“ des Bundestages mit
Informationen, die aufgrund ihrer Masse weder administrativ
noch durch die Abgeordneten verarbeitet werden können, ist
nicht Sinn des Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG (vgl. Classen,
in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2,
6. Aufl. 2010, Art. 23 Rn. 75). Zwar ist
es in erster Linie Aufgabe des Parlaments selbst, im Rahmen
seiner Geschäftsordnungsautonomie für eine sachgerechte
Sichtung und Bewertung der unter Art. 23 Abs. 2 GG
fallenden Angelegenheiten zu sorgen und die organisatorischen
Voraussetzungen für die Verarbeitung der ihm übermittelten
Informationen zu schaffen (vgl. Streinz, in: Sachs, GG,
6. Aufl. 2011, Art. 23 Rn. 107; vgl. auch
§ 4 Abs. 5 EUZBBG zur begrenzten Möglichkeit eines
Verzichts auf Informationen). Doch erlaubt Art. 23 Abs.
2 GG bei Angelegenheiten, die nur von erkennbar geringer
Bedeutung für den Bundestag sind, oder bei Vorgängen, die
sich noch in einem sehr frühen, wenig konkreten
Verfahrensstadium befinden, eine kursorische, auf die
wesentlichen Eckpunkte beschränkte Unterrichtung, die den
Bundestag in die Lage versetzt, nähere Informationen
nachzufordern. Auch einer übermäßigen Belastung der
Regierung, die deren Funktions- und Arbeitsfähigkeit bedroht,
kann bei geringem Informationsinteresse des Parlaments im
Einzelfall im Rahmen einer Abwägung Rechnung getragen werden
(vgl. auch BVerfGE 110, 199 ; s. aus der
Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte etwa
Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin, Urteil vom 14. Juli
2010 - 57/08 -, DVBl 2010, S. 966; Bayerischer
Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 6. Juni 2011 - Vf.
49-IVa-10 -, NVwZ-RR 2011, S. 841 ).
122
(3) Die gebotene umfassende Unterrichtung
erschöpft sich - wie sich auch aus dem systematischen
Zusammenhang mit der Pflicht zur frühestmöglichen
Unterrichtung ergibt - nicht in einem einmaligen Tätigwerden.
Es handelt sich vielmehr um eine auf Dauer angelegte,
fortlaufende Pflicht, die jedesmal aktualisiert wird, wenn
sich bei der Behandlung einer Angelegenheit neue politische
oder rechtliche Fragen stellen, zu denen sich der Deutsche
Bundestag noch keine Meinung gebildet hat (vgl. Baach,
Parlamentarische Mitwirkung in Angelegenheiten der
Europäischen Union, 2008, S. 162).
123
Rechtsetzungsakten der Europäischen Union und
intergouvernementalen Vereinbarungen gehen regelmäßig
komplexe und langwierige Abstimmungsprozesse voraus. Die
Bundesregierung kann dem Bundestag dabei nur die ihr selbst
jeweils vorliegenden Informationen zuleiten, so dass die
Pflicht zur umfassenden Unterrichtung nicht statisch, sondern
dynamisch zu verstehen ist. Wissensstand und Haltung der
Bundesregierung im Hinblick auf einen Vorgang bleiben im
Regelfall nicht gleich, sondern sind im Laufe der Zeit
Veränderungen unterworfen. Mit zunehmender Konkretisierung
eines Vorhabens ist jedoch typischerweise auch eine Zunahme
der Informationsdichte auf Seiten der Bundesregierung
verbunden. Dabei entsteht mit jedem Erkenntnisgewinn der
Bundesregierung zunächst eine Informationsasymmetrie im
Verhältnis zum Bundestag, die - soll die
verfassungsrechtliche Vorgabe einer „umfassenden“
Unterrichtung nicht wirkungslos bleiben - grundsätzlich
ausgeglichen werden muss. Diese Pflicht zum Ausgleich von
Informationsungleichgewichten zwischen Bundesregierung und
Bundestag verdichtet sich mit zunehmender Komplexität und
Bedeutung eines Vorgangs sowie mit der zeitlichen Nähe zu
einer förmlichen Beschlussfassung oder zum Abschluss einer
Vereinbarung.
124
(4) Aus Gründen der Gewaltenteilung (oben
C.I.3.a)dd) erstreckt sich der Unterrichtungsanspruch aus
Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG grundsätzlich nicht
auf Aspekte, die dem einer konkreten Positionierung
vorgelagerten Willensbildungsprozess der Bundesregierung
zuzuordnen sind. Initiativen der Bundesregierung und ihrer
Positionierung bei von dritter Seite angestoßenen Vorhaben in
Angelegenheiten der Europäischen Union geht ein - je nach
Vorgang - mehr oder weniger umfangreicher
Willensbildungsprozess voraus, in dessen Verlauf sich unter
Umständen erst allmählich eine bestimmte Auffassung
herausbildet. Bis dahin handelt es sich um einen von
verschiedenen innen- und außenpolitischen sowie
innerorganschaftlichen Belangen, Erwägungen und Entwicklungen
abhängigen und damit noch volatilen Vorgang, der den Bereich
der Bundesregierung noch nicht verlässt und über den der
Bundestag von Verfassungs wegen grundsätzlich auch noch nicht
zu informieren ist. Wenn die Bundesregierung indes ihre
Willensbildung selbst so weit konkretisiert hat, dass sie
Zwischen- oder Teilergebnisse an die Öffentlichkeit geben
kann oder mit einer eigenen Position in einen
Abstimmungsprozess mit Dritten eintreten will, fällt ein
Vorhaben nicht mehr in den gegenüber dem Bundestag
abgeschirmten Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung.
Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG gebietet in diesen Fällen eine
substantielle Information des Bundestages durch die
Bundesregierung über ihr Vorhaben.
125
bb) Auch die strikten zeitlichen Anforderungen
an die Unterrichtung nach Art. 23 Abs. 2
Satz 2 GG („zum frühestmöglichen Zeitpunkt“) sollen
gewährleisten, dass der Bundestag in der Lage ist, seine
Mitwirkungsrechte in Angelegenheiten der Europäischen Union
effektiv wahrzunehmen.
126
(1) Entstehungsgeschichtlich erweist sich die
strenge zeitliche Vorgabe als bewusste Abkehr von Art. 2
des Zustimmungsgesetzes zu den Römischen Verträgen vom
27. Juli 1957 (BGBl II S. 753), wo lediglich
eine laufende Unterrichtung des Bundestages vorgeschrieben
und eine der Beschlussfassung im Rat zeitlich vorgelagerte
Unterrichtung nur als Soll-Vorschrift vorgesehen war. Auf
dieser Grundlage waren dem Bundestag Informationen häufig
erst nach einer Beschlussfassung im Rat zugegangen und damit
später als dem Bundesrat und den deutschen Mitgliedern des
Europäischen Parlaments (vgl. Möller, Arbeitsunterlage
Nr. 84 der Gemeinsamen Verfassungskommission vom
15. Oktober 1992). Die in der Gemeinsamen
Verfassungskommission und im Sonderausschuss Europäische
Union zeitweise diskutierten Formulierungen einer
„rechtzeitigen“ oder einer „regelmäßigen“ Unterrichtung
wurden daher verworfen. Das Erfordernis einer regelmäßigen
Unterrichtung stelle nicht hinreichend sicher, dass der
Bundestag die relevanten Informationen so früh wie möglich
erhalte (vgl. Abgeordneter Verheugen, Gemeinsame
Verfassungskommission, 11. Sitzung am 15. Oktober
1992, Stenographischer Bericht, in: Deutscher Bundestag
Grundgesetzänderung in der Folge der deutschen Einigung,
Band 1, Bericht und Sitzungsprotokolle, 1996,
S. 543 ). Auch der Begriff „rechtzeitig“
erschien den Mitgliedern der Gemeinsamen
Verfassungskommission zu unbestimmt, da er einen weiten
Interpretationsspielraum eröffne und den
Unterrichtungszeitpunkt letztlich in das Ermessen der
Bundesregierung stelle. Um eine fundierte Willensbildung des
Bundestages zu ermöglichen, sei eine umfassende Information
zum frühestmöglichen Zeitpunkt unerlässlich (vgl. Möller,
Arbeitsunterlage Nr. 84 der Gemeinsamen
Verfassungskommission vom 15. Oktober 1992;
Möller/Limpert, a.a.O., S. 26; Schmalenbach, Der neue
Europaartikel 23 des Grundgesetzes im Lichte der Arbeit der
Gemeinsamen Verfassungskommission, 1996,
S. 144 f.). Mit der gewählten Formulierung „zum
frühestmöglichen Zeitpunkt“ wollte der verfassungsändernde
Gesetzgeber also eine möglichst präzise, objektiv bestimmbare
Zeitvorgabe schaffen (vgl. Möller/Limpert, a.a.O.,
S. 26).
127
(2) Dem Zeitpunkt kommt eine dem Umfang der
Unterrichtung gleichrangige Bedeutung zu. Nur wenn der
Bundestag frühzeitig von einem Vorhaben erfährt, kann er den
regelmäßig durch eine Vielzahl von Akteuren getragenen
Entscheidungsprozess in Angelegenheiten der Europäischen
Union noch beeinflussen. Im Hinblick darauf ist die in
Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG genannte Zeitvorgabe
„zum frühestmöglichen Zeitpunkt“ so auszulegen, dass der
Bundestag die Informationen der Bundesregierung spätestens zu
einem Zeitpunkt erhalten muss, der ihn in die Lage versetzt,
sich fundiert mit dem Vorgang zu befassen und eine
Stellungnahme zu erarbeiten, bevor die Bundesregierung nach
außen wirksame Erklärungen, insbesondere bindende Erklärungen
zu unionalen Rechtsetzungsakten und intergouvernementalen
Vereinbarungen, abgibt. Das schließt es aus, dass die
Bundesregierung ohne vorherige Beteiligung des Deutschen
Bundestages konkrete Initiativen ergreift oder an
Beschlussfassungen mitwirkt, und gebietet die Weiterleitung
sämtlicher Dokumente, sobald sie zum Gegenstand von
Verhandlungen gemacht werden.
128
(3) Offizielle Dokumente, Berichte und
Mitteilungen müssen daher ebenso wie alle inoffiziellen
Informationen an den Bundestag weitergeleitet werden, sobald
sie - gegebenenfalls über die Ständige Vertretung der
Bundesrepublik Deutschland bei der Europäischen Union - in
den Einflussbereich der Bundesregierung gelangen (vgl.
Pernice, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006,
Art. 23 Rn. 101; Uerpmann-Wittzack, in:
v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012,
Art. 23 Rn. 79). Ein Ermessen der Bundesregierung
hinsichtlich des Zeitpunktes der Weiterleitung besteht nicht.
Verzögerungen bei der Weiterleitung sind nur zulässig, um der
Bundesregierung eine Prüfung der Voraussetzungen des
Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG zu ermöglichen. Über
Sitzungen der Organe und informelle Beratungen, an denen die
Bundesregierung beteiligt ist, muss der Bundestag - auch wenn
noch keine förmlichen Vorschläge oder sonstige
Beratungsgrundlagen existieren - bereits im Voraus und so
rechtzeitig informiert werden, dass er sich über den
Gegenstand der Sitzungen eine Meinung bilden und auf die
Verhandlungslinie und das Abstimmungsverhalten der
Bundesregierung Einfluss nehmen kann (vgl. Uerpmann-Wittzack,
in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012,
Art. 23 Rn. 77, 79; Streinz, in: Sachs, GG,
6. Aufl. 2011, Art. 23 Rn. 113). Über den
Verlauf und die erzielten Zwischen- und Endergebnisse ist er
unmittelbar im Anschluss an die Beratungen zu unterrichten.
Für den Zeitpunkt der Unterrichtung über Initiativen und
Positionierungen der Bundesregierung und das Gebot laufender
Aktualisierung des Informationsstandes des Bundestages gilt
das bereits Gesagte (oben C.I.3.b)aa)<3, 4>).
129
cc) Aus dem mit der Unterrichtung des
Bundestages verfolgten Zweck des Art. 23 Abs. 2 Satz 2
GG folgen schließlich auch Anforderungen an das Verfahren und
die Form der Unterrichtung. Adressat der Unterrichtung ist
grundsätzlich der Bundestag als Ganzer; die Unterrichtung hat
grundsätzlich schriftlich zu erfolgen. Einzelheiten können im
Rahmen der verfassungsrechtlichen Vorgaben durch Gesetz oder
Vereinbarung zwischen dem Deutschen Bundestag und der
Bundesregierung geregelt werden.
130
(1) Adressat der Unterrichtung gemäß
Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG ist der Bundestag als
Ganzer. Damit soll gewährleistet werden, dass sämtliche
Abgeordnete gleichermaßen und unterschiedslos auf die
übermittelten Informationen zugreifen können. Allerdings
verleiht Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG dem Parlament die
Befugnis, seine inneren Angelegenheiten im Rahmen der
verfassungsmäßigen Ordnung autonom zu regeln und sich selbst
so zu organisieren, dass es seine Aufgaben sachgerecht
erfüllen kann (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 28.
Februar 2012 - 2 BvE 8/11 -, juris Rn. 115 ff., m.w.N.).
Es ist daher in erster Linie Sache des Bundestages selbst,
dafür Sorge zu tragen, dass die ihm übermittelten
Informationen einer effektiven parlamentarischen
Willensbildung zugeführt werden. Insbesondere obliegt ihm die
Entscheidung, in welchem Umfang er den Ausschuss für die
Angelegenheiten der Europäischen Union gemäß Art. 45
Satz 2 GG ermächtigt, die Rechte des Bundestages gemäß
Art. 23 GG gegenüber der Bundesregierung wahrzunehmen.
Der Bundestag kann hierzu die erforderlichen Regelungen
treffen und Einzelheiten der Unterrichtung im Wege einer
Vereinbarung mit der Bundesregierung festlegen (vgl.
§ 12 EUZBBG). „Inoffizielle“ Informationen einzelner
Abgeordneter oder von Fraktionen und deren Beauftragten wie
den Obleuten in den Ausschüssen erfüllen den Anspruch des
Bundestages aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG nicht.
131
(2) Der Zweck des Art. 23 Abs. 2
Satz 2 GG verlangt im Grundsatz eine schriftliche
Unterrichtung durch die Bundesregierung. Zwar ist die
Schriftform in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG nicht
ausdrücklich vorgesehen. Angesichts der Anforderungen an
Klarheit, Verstetigung und Reproduzierbarkeit, die an eine
förmliche Unterrichtung des Parlaments zu stellen sind,
erscheint die Schriftform gegenüber der mündlichen
Unterrichtung als das vorrangige Medium zur effektiven
Information des Bundestages. Der mündlichen Unterrichtung des
Plenums, des Ausschusses für die Angelegenheiten der
Europäischen Union wie auch der Fachausschüsse kommt vor
diesem Hintergrund grundsätzlich nur eine ergänzende und
erläuternde Funktion zu.
132
Ausnahmen vom Schriftlichkeitsgrundsatz sind
nur in engen Grenzen und insbesondere im Hinblick auf das
Gebot einer Unterrichtung zum frühestmöglichen Zeitpunkt
zulässig, unter Umständen aber auch geboten. Da
Informationsasymmetrien zwischen Regierung und Parlament nach
Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG nicht nur best-,
sondern auch schnellstmöglich beseitigt werden sollen, sind
Konstellationen denkbar, in denen die Bundesregierung eine
umfassende und zugleich frühestmögliche Unterrichtung nur
mündlich sicherstellen kann (vgl. Schorkopf, in: Bonner
Kommentar, Bd. 6, Art. 23 Rn. 144
noch keine schriftlichen Unterlagen vorliegen und in
vertretbarer Zeit auch nicht beschafft oder hergestellt
werden können, eine Unterrichtung des Deutschen Bundestages
jedoch im Hinblick auf die effektive Wahrnehmung seiner
Mitwirkungsrechte erforderlich ist. Für die Überlassung
fremdsprachiger Unterlagen gilt Vergleichbares. Entfällt das
Hindernis, ist das entstandene Informationsdefizit
unverzüglich auszugleichen. Auch insoweit ist die Festlegung
von Einzelheiten einer Regelung durch den Bundestag sowie
einer näheren Konkretisierung in Vereinbarungen zwischen
Bundestag und Bundesregierung zugänglich.
133
Nach diesen Maßstäben sind die Anträge
begründet. Die Antragsgegnerin hat den Deutschen Bundestag
sowohl im Hinblick auf die Einrichtung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus (1.) als auch im Hinblick auf die
Vereinbarung des Euro-Plus-Paktes (2.) in seinen Rechten aus
Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt.
134
1. Die Antragsgegnerin hat den Deutschen
Bundestag nicht in dem nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG
gebotenen Maß über die Einrichtung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus unterrichtet. Errichtung und
Ausgestaltung des Europäischen Stabilitätsmechanismus sind
eine Angelegenheit der Europäischen Union im Sinne des
Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG (a). Da sie die
haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen
Bundestages und damit eine seiner wesentlichen Funktionen
betreffen, war eine vollständige Unterrichtung erforderlich
(b). Die Antragsgegnerin hat es unterlassen, dem Deutschen
Bundestag einen ihr am 21. Februar 2011 vorliegenden
Text der Europäischen Kommission über die Errichtung des
Europäischen Stabilitätsmechanismus und den Entwurf eines
Vertrages über den Europäischen Stabilitätsmechanismus vom
6. April 2011 zu übermitteln, und dadurch seine Rechte
aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt (c).
135
a) Die Errichtung und Ausgestaltung des
Europäischen Stabilitätsmechanismus ist eine Angelegenheit
der Europäischen Union im Sinne des Art. 23 Abs. 2 Satz
1 GG. Eine Gesamtschau der ihn prägenden Charakteristika
ergibt substantielle Berührungspunkte mit dem
Integrationsprogramm der Europäischen Verträge. Seine
Gründung soll durch eine Änderung des Vertrages über die
Arbeitsweise der Europäischen Union abgesichert werden (aa).
Der zu seiner Errichtung zu schließende Vertrag weist den
Organen der Europäischen Union neue Zuständigkeiten zu (bb)
und dient der Absicherung eines Politikbereichs, der der
Europäischen Union als ausschließliche Zuständigkeit
zugewiesen ist (cc). Dass es sich dabei um einen
völkerrechtlichen Vertrag handeln soll, stellt seine
Zuordnung zu dem in den Verträgen über die Europäische Union
und über die Arbeitsweise der Europäischen Union
niedergelegten Integrationsprogramm nicht in Frage (dd).
136
aa) Die Gründung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus soll durch eine Änderung des Vertrages
über die Arbeitsweise der Europäischen Union unionsrechtlich
ermöglicht und abgesichert werden. Die insoweit vorgesehene
Einfügung von Art. 136 Abs. 3 AEUV muss im Wege einer
Vertragsänderung nach Art. 48 EUV erfolgen. Schon wegen
dieses qualifizierten Zusammenhangs mit dem Unionsrecht
handelt es sich um eine Angelegenheit der Europäischen
Union.
137
bb) Das Vorliegen einer Angelegenheit der
Europäischen Union im Sinne des Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG
wird auch dadurch indiziert, dass verschiedene Organe der
Europäischen Union durch den Vertrag über den Europäischen
Stabilitätsmechanismus neue Zuständigkeiten zugewiesen
erhalten. Diese Zuständigkeitszuweisung war in den
Verhandlungen über den Europäischen Stabilitätsmechanismus,
wie aus der in das Jahr 2010 zurückreichenden Vorgeschichte
sowie den folgenden Konkretisierungsschritten ersichtlich
ist, bereits zu Beginn des Jahres 2011 angelegt (vgl. im
Einzelnen A.I.2.a).
138
(1) Die Vertreter der Regierungen der
Mitgliedstaaten sind in einem Beschluss vom 20. Juni 2011
übereingekommen, dass der Vertrag über den Europäischen
Stabilitätsmechanismus Bestimmungen enthalten solle, nach
denen sowohl die Europäische Kommission als auch die
Europäische Zentralbank die in dem Vertrag aufgeführten
Aufgaben ausführen sollen. Auf der operativen Ebene, bei
Aktivierung der Finanzhilfe, wurde namentlich der
Europäischen Kommission eine wichtige Rolle zugedacht. Sie
soll mit dem Internationalen Währungsfonds und in Absprache
mit der Europäischen Zentralbank den tatsächlichen
Finanzierungsbedarf des begünstigten Mitgliedstaats
ermitteln. Ermächtigt vom Gouverneursrat, verhandelt sie ein
makroökonomisches Anpassungsprogramm und überwacht die
Einhaltung der politischen Auflagen, wiederum - in der
sogenannten Troika - mit dem Internationalen Währungsfonds
und der Europäischen Zentralbank, die bereits in der
Durchführung der Schuldentragfähigkeitsanalyse
zusammenwirken. Art. 13 Abs. 1 des Entwurfs eines
Vertrages über den Europäischen Stabilitätsmechanismus sieht
ferner vor, dass der Vorsitzende des Gouverneursrates
Aufgaben auf die Europäische Kommission übertragen kann.
Bleibt der Kreditnehmer über die Laufzeit des Programms
hinaus Schuldner des Europäischen Stabilitätsmechanismus,
kann der Rat eine fortdauernde Überwachung veranlassen. Nach
Erörterung im Gouverneursrat kann er auf Vorschlag der
Kommission beschließen, eine Überwachung nach der
Durchführung des Programms durchzuführen, die so lange
aufrechterhalten werden kann, wie ein bestimmter Betrag der
Finanzhilfe noch nicht zurückgezahlt wurde.
139
Der Entwurf eines Vertrages über den
Europäischen Stabilitätsmechanismus sieht in seiner Fassung
vom 2. Februar 2012 darüber hinaus vor, dass
Programmbeschlüsse sowohl von der Europäischen Kommission als
auch vom Rat der Europäischen Union nach den Art. 121
und 136 AEUV überwacht werden (17. Erwägungsgrund). Der
Europäische Gerichtshof soll nach Maßgabe von Art. 273
AEUV schließlich über die Auslegung und Anwendung des
Vertrages über den Europäischen Stabilitätsmechanismus
entscheiden.
140
(2) Die Zuordnung zu den Angelegenheiten der
Europäischen Union wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass
der Europäische Stabilitätsmechanismus die Organe der
Europäischen Union lediglich im Wege der Organleihe in
Anspruch nimmt. In der Sache werden den Organen damit,
wenngleich nicht in dem eigentlich dafür vorgesehenen
Verfahren nach Art. 48 Abs. 1 EUV, weitere Aufgaben und
Befugnisse übertragen. Für die Kompetenzausstattung der
Organe gelten daher auch insoweit der Grundsatz der
begrenzten Einzelermächtigung (vgl. auch Art. 5 Abs. 1
Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 EUV) sowie die Verbote, ihnen eine
Kompetenz-Kompetenz einzuräumen oder den Kern der
grundgesetzlichen Verfassungsidentität (Art. 79 Abs. 3
i.V.m. Art. 1 und 20 GG) zu berühren (vgl. BVerfGE 89,
155 ; 123, 267 ). Andernfalls
könnten die der Fortentwicklung der europäischen Integration
von Verfassungs wegen gezogenen Grenzen und die insoweit
vorgesehenen verfahrensrechtlichen Sicherungen umgangen
werden. Jede Zuweisung von Aufgaben und Befugnissen an die
Europäische Union und/oder ihre Organe ist daher in der Sache
eine Übertragung von Hoheitsrechten, und zwar auch dann, wenn
die Organe für die Erledigung der Aufgabe „nur“ im Wege der
Organleihe in Anspruch genommen und mit Befugnissen
ausgestattet werden.
141
Dafür spricht im Übrigen auch die mit der
Einräumung von Aufgaben und Befugnissen im Wege der
Organleihe verbundene und von den Vertragsparteien
offenkundig gewünschte Möglichkeit der Organe, diese Aufgaben
und Befugnisse kohärent mit den Einzelermächtigungen aus dem
Bereich des in den Verträgen niedergelegten
Integrationsprogramms auszuüben und auf diese Weise eine
Struktur zu schaffen, in der die Unterschiede zwischen
„weichen“ Steuerungsinstrumentarien und imperativen
Rechtsetzungs- und Aufsichtsakten verschwimmen (vgl.
Schuppert, Verwaltungsorganisation und
Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsfaktoren, in:
GVwR Bd. I, 2. Aufl. 2012, § 16
Rn. 173a ff., 173h ff.). Dies zeigt sich etwa
in der Anhaltung des Gouverneursrates, seine Entscheidungen
im zwischenstaatlichen Rahmen mit dem Verfahren im
Überwachungsrahmen der Europäischen Union (Art. 121,
126, 136 Abs. 1 AEUV) zu verzahnen (17. Erwägungsgrund sowie
Art. 13 Abs. 1 des Entwurfs eines Vertrages über den
Europäischen Stabilitätsmechanismus).
142
cc) Der Europäische Stabilitätsmechanismus
soll darüber hinaus der Absicherung eines Politikbereichs
dienen, der der Europäischen Union als ausschließliche
Zuständigkeit zugewiesen ist. Der Entwurf des Vertrages über
den Europäischen Stabilitätsmechanismus ergänzt die
Wirtschafts- und Währungspolitik.
143
Mit der Ergänzung von Art. 136 AEUV um
einen Absatz 3, der die Finanzhilfen an strenge Auflagen und
ein Tätigwerden des Europäischen Stabilitätsmechanismus daran
bindet, dass es zur Stabilisierung des Währungsraums
insgesamt unabdingbar ist (vgl. Art. 3 des Entwurfs
eines Vertrags über den Europäischen Stabilitätsmechanismus),
wird an die im Titel VIII geregelte Wirtschafts- und
Währungspolitik (Art. 119 ff. AEUV) angeknüpft und
deutlich gemacht, dass mit den Regelungen die Währungspolitik
und insbesondere die Stabilität des Euro-Währungsgebietes
gesichert werden soll. Damit wird ein Politikbereich ergänzt,
den der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
in die ausschließliche Zuständigkeit der Union verweist
(Art. 3 Abs. 1 lit. c AEUV). Der Europäische
Stabilitätsmechanismus dient mithin unmittelbar der
Verwirklichung der Ziele der Union (Art. 3 Abs. 4 EUV).
An dem auf der Grundlage von Art. 136 Abs. 3 AEUV zu
schließenden Vertrag über den Europäischen
Stabilitätsmechanismus sollen zudem nur Mitgliedstaaten
teilnehmen, die Teil des Euro-Währungsgebietes sind und für
die Art. 136 ff. AEUV spezifische Regelungen
enthalten. Auch dies ist ein Indiz dafür, dass es sich bei
dem in Aussicht genommenen Vertrag über den Europäischen
Stabilitätsmechanismus um eine Angelegenheit der Europäischen
Union handelt.
144
dd) Die Tatsache, dass der Europäische
Stabilitätsmechanismus im Wege eines gesonderten
völkerrechtlichen Vertrages außerhalb der bisherigen Struktur
des Unionsrechts etabliert werden soll, führt zu keinem
anderen Ergebnis. Wie dargelegt, erfasst die Formulierung
„Angelegenheiten der Europäischen Union“ auch Vorhaben, die
intergouvernemental verwirklicht werden sollen, wenn sie in
einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis
zum Recht der Union stehen. Dass der Europäische
Stabilitätsmechanismus im Wege intergouvernementaler
Zusammenarbeit verwirklicht werden soll, ist somit ebenso
wenig maßgeblich wie seine Qualifikation als
zwischenstaatliche Organisation ohne eigene Hoheitsgewalt.
Jedenfalls durch die Verflechtung mit supranationalen
Elementen besitzt der Europäische Stabilitätsmechanismus eine
hybride Natur, die ihn zu einer Angelegenheit der
Europäischen Union macht. Ob in der gewählten Form des
völkerrechtlichen Vertrages über den Europäischen
Stabilitätsmechanismus eine Umgehung des Unionsrechts liegt,
namentlich ob der Vertrag mit Art. 48 EUV vereinbar ist,
ist hier nicht zu entscheiden.
145
b) Errichtung und Ausgestaltung des
Europäischen Stabilitätsmechanismus betreffen die
haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen
Bundestages und damit eine seiner wesentlichen Funktionen.
Daraus folgt die Notwendigkeit einer besonders umfangreichen
und detaillierten Unterrichtung.
146
Angesichts der Komplexität und der Bedeutung
des Europäischen Stabilitätsmechanismus für die
haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen
Bundestages ist eine Beteiligung des Deutschen Bundestages
geboten, die ihn in die Lage versetzt, sich - auch und gerade
in öffentlicher Debatte - eingehend mit dem Thema
auseinanderzusetzen und Notwendigkeit und Umfang der zu
beschließenden Maßnahmen zu klären. Nur so kann
sichergestellt werden, dass auch im Hinblick auf die mit dem
Europäischen Stabilitätsmechanismus einhergehenden
Verbindlichkeiten der Deutsche Bundestag der Ort ist, an dem
eigenverantwortlich über Einnahmen und Ausgaben entschieden
wird.
147
Aus dem Gebot umfassender und frühestmöglicher
Information ergeben sich deshalb im konkreten Fall hohe
Anforderungen an die Qualität, Quantität, Aktualität und
Verwertbarkeit der Unterrichtung über die Verhandlungen zum
Europäischen Stabilitätsmechanismus. Die Unterrichtung hat
sich namentlich ohne Abstriche auf die Weiterleitung der
amtlichen Unterlagen und Dokumente aller Organe sowie
sonstiger Gremien und Behörden der Europäischen Union und
anderer Mitgliedstaaten zu erstrecken. Übermitteln muss die
Bundesregierung aber auch Informationen über informelle und
nicht schriftlich dokumentierte Vorgänge sowie über
Gegenstand, Verlauf und Ergebnis der Sitzungen und Beratungen
aller Organe und Gremien der Europäischen Union, in denen sie
vertreten ist, sowie über bi- und multilaterale Aktionen von
Mitgliedstaaten auf völkerrechtlicher Ebene. Nicht zuletzt
verpflichtet Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG die
Bundesregierung dazu, den Deutschen Bundestag über eigene
Initiativen und Positionen in Angelegenheiten der
Europäischen Union betreffend den Europäischen
Stabilitätsmechanismus zu informieren. Nur so kann verhindert
werden, dass der Deutsche Bundestag in die Rolle des bloßen
Nachvollzuges gerät (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom
28. Februar 2012 - 2 BvE 8/11 -, juris Rn. 109; Urteil
des Zweiten Senats vom 7. September 2011 - 2 BvR 987/10,
2 BvR 1485/10, 2 BvR 1099/10 -, NJW 2011, S. 2946
, Rn. 124).
148
c) Die Antragsgegnerin hat den Deutschen
Bundestag nicht umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt
über den Europäischen Stabilitätsmechanismus unterrichtet.
Sie hat dem Bundestag einen ihr spätestens am
21. Februar 2011 vorliegenden Text der Europäischen
Kommission über die Merkmale des Stabilitätsmechanismus (aa)
sowie einen Entwurf des Vertrages über den Europäischen
Stabilitätsmechanismus vom 6. April 2011 (bb) nicht
übermittelt. Spätere mündliche oder schriftliche
Informationen ändern nichts an der Verletzung von
Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG (cc). Gründe, die
einer Übermittlung entgegenstehen könnten, sind nicht
ersichtlich; insbesondere kann sich die Antragsgegnerin nicht
auf Vertraulichkeit berufen (dd).
149
aa) Die Antragsgegnerin hat einen ihr am
21. Februar 2011 vorliegenden Text der Europäischen
Kommission über die Einrichtung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus, der Gegenstand der Beratungen über
die Merkmale des Stabilitätsmechanismus im Rat war, dem
Deutschen Bundestag nicht zugeleitet. Die Existenz dieses
Papiers wird durch einen internen Bericht des
Verbindungsbüros des Deutschen Bundestages in Brüssel vom
21. Februar 2011 belegt. Wie aus dem Bericht des
Verbindungsbüros hervorgeht, arbeitete der Rat - in dem die
Bundesregierung vertreten ist - zu diesem Zeitpunkt an der
Ausgestaltung des Europäischen Stabilitätsmechanismus auf der
Grundlage eines Textes der Europäischen Kommission. Da
Papiere der Europäischen Kommission, auf deren Grundlage die
Merkmale des Europäischen Stabilitätsmechanismus im
Europäischen Rat wie auch im ECOFIN-Rat und der Euro-Gruppe
diskutiert wurden, insbesondere jener Text der Kommission,
dem Deutschen Bundestag nicht zur Verfügung gestellt wurde,
hatte dieser keine Möglichkeit, auf die konkrete
Ausgestaltung des Europäischen Stabilitätsmechanismus zu
einem frühen Zeitpunkt Einfluss zu nehmen.
150
bb) Ferner hat die Antragsgegnerin dem
Deutschen Bundestag den Entwurf eines Vertrages über den
Europäischen Stabilitätsmechanismus in der Form des „Draft
Treaty Establishing the European Stability Mechanism (ESM)“
nicht übermittelt.
151
Einen auf den 6. April 2011 datierenden
Entwurf des Vertrages über den Europäischen
Stabilitätsmechanismus hat der Deutsche Bundestag lediglich
aus informellen Quellen erhalten, obwohl dieser oder
jedenfalls eine frühere Textstufe des Vertragsentwurfs der
Bundesregierung zu diesem Zeitpunkt vorlag. Dies ergibt sich
aus dem Inhalt mündlicher Ausschussunterrichtungen vom selben
Tag: Der Parlamentarische Staatssekretär im Bundesministerium
der Finanzen nannte gegenüber dem Haushaltsausschuss des
Bundestages einzelne, bereits auf dem Europäischen Rat vom
24./25. März 2011 bindend verabredete Details des
Vertragsinhalts und erklärte, der Vertrag über den
Europäischen Stabilitätsmechanismus werde derzeit auf
europäischer Ebene weiter ausgearbeitet und befinde sich noch
im Verhandlungsstadium (Protokoll Nr. 17/52 der 52.
Sitzung des Haushaltsausschusses vom 6. April 2011,
S. 12, 19). Die Bundesregierung hatte mithin am
6. April 2011 konkrete Erkenntnisse über Textstufen des
Vertragsentwurfs.
152
cc) Spätere mündliche oder schriftliche
Informationen, insbesondere die Übersendung des zu diesem
Zeitpunkt in der erweiterten Euro-Gruppe bereits beratenen
Entwurfs des Vertrages über den Europäischen
Stabilitätsmechanismus am 17. beziehungsweise
18. Mai 2011, ändern nichts an der Verletzung von
Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG. Die Bundesregierung
ist verpflichtet, dem Bundestag nicht nur einen abschließend
beratenen oder sogar bereits beschlossenen Vertragstext
zuzuleiten. Sie muss ihm zum frühestmöglichen Zeitpunkt ihr
vorliegende Zwischenergebnisse und Textstufen - wie den auf
den 6. April 2011 datierenden „Draft Treaty Establishing
the European Stability Mechanism (ESM)” - übermitteln. Dass
sich Entwürfe ändern und daher Aktualisierungen erforderlich
werden, solche Informationen mithin „eine kurze
Halbwertszeit“ aufweisen können, rechtfertigt es nicht, die
schriftliche Unterrichtung auf einen Zeitpunkt zu
verschieben, in dem die Ergebnisse bereits feststehen. Denn
damit wird der Bundestag gerade in jene für völkerrechtliche
Verträge charakteristische Ratifikationslage gebracht, die
ihm eine inhaltliche Einflussnahme abschneidet und vor der
ihn Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG schützen will. Wie sich
bereits aus dem kumulativen Erfordernis frühzeitiger und
umfassender Information ergibt, kann bei prozesshaften
Vorgängen der vorliegenden Art die Unterrichtungspflicht
nicht „in einem Gesamtpaket“ erledigt werden.
153
dd) Eine etwaige Vertraulichkeit beider
Dokumente steht dem Erfordernis ihrer Übermittlung nicht
entgegen. Die Bundesregierung kann sich insbesondere nicht
auf eine grundsätzliche Vertraulichkeit im speziellen Format
der informell tagenden erweiterten Euro-Gruppe berufen.
Verhandlungen im Vorfeld völkerrechtlicher Verträge, die auf
eine Bindung der Bundesrepublik Deutschland zielen und
Gesetzesqualität erlangen sollen, sind gegenüber dem
Deutschen Bundestag von vornherein nicht
geheimhaltungsbedürftig. Sollten Gründe für eine
Geheimhaltungsbedürftigkeit gegenüber der Öffentlichkeit im
Hinblick auf einzelne Informationen oder Dokumente
ausnahmsweise anzuerkennen sein, wäre die Bundesregierung
verpflichtet, die Unterlagen dem Deutschen Bundestag unter
Hinweis auf das Erfordernis einer vertraulichen Behandlung
zuzuleiten. Die Voraussetzungen hierfür hat der Bundestag mit
dem Erlass seiner Geheimschutzordnung geschaffen (vgl.
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 28. Februar 2012 -
2 BvE 8/11 -, juris Rn. 149). Weitere Gründe, die gegen
eine Übermittlung hätten sprechen können, sind nicht
ersichtlich.
154
2. Die Antragsgegnerin hat den Deutschen
Bundestag zudem nicht umfassend und zum frühestmöglichen
Zeitpunkt über den Euro-Plus-Pakt unterrichtet und damit die
Rechte des Bundestages aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG
verletzt. Die Vereinbarung des Euro-Plus-Paktes stellt eine
Angelegenheit der Europäischen Union im Sinne des
Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG dar (a), die wichtige
Funktionen des Deutschen Bundestages berührt und deshalb in
besonderem Maße dessen umfassende und frühzeitige
Unterrichtung gebietet (b). Da die Antragsgegnerin den
Deutschen Bundestag über die am 4. Februar 2011 öffentlich
vorgestellte Initiative für den Beschluss eines Paktes für
Wettbewerbsfähigkeit nicht informiert sowie ihm das
inoffizielle Dokument (non paper) der Präsidenten der
Europäischen Kommission und des Europäischen Rates mit der
Überschrift „Enhanced Economic Policy Coordination in the
Euro Area - Main Features and Concepts“ vom 25. Februar
2011 nicht übermittelt hat, ist die nach Art. 23 Abs. 2
Satz 2 GG gebotene umfassende und frühestmögliche
Unterrichtung nicht erfolgt (c).
155
a) Die Vereinbarung des Euro-Plus-Paktes ist
eine Angelegenheit der Europäischen Union im Sinne von
Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG. Eine Gesamtschau ihrer
Charakteristika ergibt, dass der Pakt substantielle
Berührungspunkte mit dem in den Verträgen niedergelegten
Integrationsprogramm aufweist.
156
Bereits der Umstand, dass sich der
Euro-Plus-Pakt beziehungsweise die ihm vorausgegangene
Initiative für den Beschluss eines Paktes für
Wettbewerbsfähigkeit an die Mitgliedstaaten der Europäischen
Union richtet, indiziert eine Ausrichtung auf das unionale
Integrationsprogramm. Inhaltlich ist der Pakt angesichts
seiner Ziele, eine qualitative Verbesserung der
Wirtschaftspolitik und der öffentlichen Haushaltslage sowie
eine Stärkung der Finanzstabilität zu erreichen, auf einen in
den Verträgen niedergelegten Politikbereich der Europäischen
Union ausgerichtet. In die Verwirklichung der Ziele des
Paktes sind Organe der Europäischen Union eingeschaltet, wie
bereits die vorgesehene jährliche Bewertung der von den
Mitgliedstaaten des Euro-Plus-Paktes zur Erfüllung ihrer
Selbstverpflichtungen unternommenen Reform- und
Stabilitätsprogramme durch die Europäische Kommission, den
Rat und die Euro-Gruppe zeigt.
157
Dass der Euro-Plus-Pakt überwiegend mit
Selbstverpflichtungen der teilnehmenden Mitgliedstaaten
operiert, stellt seine Einordnung als Angelegenheit der
Europäischen Union nicht in Frage. Zum einen steht auch eine
nur begrenzte rechtliche Verbindlichkeit der Einordnung als
Angelegenheit der Europäischen Union angesichts der gebotenen
weiten, nicht auf Rechtsetzung beschränkten Auslegung des
Begriffs nicht entgegen. Zum anderen entfaltet der Pakt
durchaus eine gewisse Bindungswirkung. Zwar sieht er - anders
als der durch das sogenannte „Sixpack“ reformierte
Stabilitäts- und Wachstumspakt (vgl. oben A.I.3.d) - keine
Sanktionen für seine Verletzung vor. Mit dem jährlich
durchzuführenden Benchmarking unter Einbindung der
Europäischen Kommission enthält der Euro-Plus-Pakt jedoch ein
Durchsetzungsinstrument, auf das in jüngerer Zeit auch das
nationale Verfassungsrecht zurückgreift (vgl. Art. 91d
GG) und das zudem in unmittelbarem Zusammenhang mit
justitiablen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten steht (vgl.
hierzu die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zum
bisherigen Stabilitäts- und Wachstumspakt, EuGH, Urteil des
Plenums vom 13. Juli 2004, Rs. C-27/04, Kommission gegen
Rat, Slg. 2004, S. I-6649, insb. Rn. 89). Die damit
verbundene Rechenschaftspflicht wird jede Bundesregierung
treffen und hat bereits im Europäischen Semester und der
damit verbundenen Mitteilung der Kommission vom 7. Juni
2011 über den „Abschluss des ersten Europäischen Semesters
für die Koordinierung der Wirtschaftspolitik: Orientierung
für die Politik der Mitgliedstaaten 2011-2012“ (KOM
400 endgültig) ihren Niederschlag gefunden.
Einen verbindlichen Bezug auf Europäisches Sekundärrecht
enthält überdies die Verpflichtung der am Pakt teilnehmenden
Mitgliedstaaten, die im Stabilitäts- und Wachstumspakt
vorgesehenen Vorgaben umzusetzen.
158
Ein substantieller Berührungspunkt zum
unionalen Integrationsprogramm zeigt sich zudem in der
teilweisen Umsetzung des Euro-Plus-Paktes durch Normen des
Sekundärrechts. So erstreckt die im Rahmen des sogenannten
„Sixpack“ ergangene Verordnung (EU) Nr. 1175/2011 des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. November 2011
zur Änderung der Verordnung (EG) 1466/97 des Rates über den
Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der
Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken den
„Prüfungsumfang“ des damit ins Sekundärrecht aufgenommenen
Europäischen Semesters auch auf die Ziele des
Euro-Plus-Paktes.
159
b) Da der Euro-Plus-Pakt die Zuständigkeiten
des Deutschen Bundestages in nicht unerheblicher Weise
berührt, war eine vollständige Unterrichtung des Bundestages
bereits in Bezug auf Initiativen und frühe Stadien der
Verhandlungen geboten. Namentlich die Selbstverpflichtungen
in Bereichen, die der Gesetzgebungszuständigkeit der
Mitgliedstaaten unterfallen, wie etwa dem Steuer- und
Sozialrecht, und in denen der Gesetzgeber in Zukunft einer
Überwachung durch Organe der Europäischen Union unterworfen
wird, betreffen die parlamentarische Verantwortung und sind
geeignet, die Gestaltungsmöglichkeiten des Gesetzgebers
einzuschränken. Der Bundestag hatte ein großes Interesse,
vorab zu erfahren, darüber zu diskutieren und an der
Entscheidung mitzuwirken, ob und gegebenenfalls in welchen
Bereichen eine Koordinierung versprochen und welche
Bewertungskriterien angestrebt werden sollten.
160
c) Die Antragsgegnerin hat den Deutschen
Bundestag nicht umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt
über den Euro-Plus-Pakt unterrichtet.
161
aa) Sie hat den Deutschen Bundestag über die
am 4. Februar 2011 öffentlich vorgestellte Initiative für den
Beschluss eines Paktes für Wettbewerbsfähigkeit - später
Euro-Plus-Pakt - nicht vorab informiert.
162
(1) Der Euro-Plus-Pakt geht auf eine
deutsch-französische Initiative zurück, welche die
Regierungen beider Mitgliedstaaten zum Gegenstand der Tagung
des Europäischen Rates vom 4. Februar 2011 gemacht haben und
die die Bundeskanzlerin auf dieser Tagung gemeinsam mit dem
französischen Staatspräsidenten der Öffentlichkeit
vorgestellt hat. Über dieses Vorhaben hätte die
Antragsgegnerin den Deutschen Bundestag spätestens am 2.
Februar 2011 informieren müssen.
163
Zu diesem Zeitpunkt stand fest, dass den
Staats- und Regierungschefs auf der unmittelbar
bevorstehenden Tagung des Europäischen Rates ein
Diskussionsvorschlag für eine verstärkte
wirtschaftspolitische Koordinierung im Euro-Währungsgebiet
zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit unterbreitet werden
sollte. Dies geht nicht nur aus den Aussagen des
Regierungssprechers auf der Regierungspressekonferenz vom 2.
Februar 2011 hervor, wonach die Bundesregierung die
wirtschaftspolitische Koordinierung als eine von mehreren
jetzt zu ergreifenden Maßnahmen betrachte und beim
Mittagessen der Staats- und Regierungschefs die Diskussion
hierüber eröffnet werden solle. Auch der Staatsminister des
Bundeskanzleramtes bestätigte nachträglich das Ziel der
Bundesregierung, bei der Tagung des Europäischen Rates vom 4.
Februar 2011 ein Verfahren zur Ausarbeitung eines Paktes für
Wettbewerbsfähigkeit zu beschließen, und dass das Thema
Wirtschafts- und Währungsunion am 2. Februar 2011 zusätzlich
auf die Tagesordnung genommen worden sei (Protokoll Nr. 17/31
der 31. Sitzung des Ausschusses für die Angelegenheiten
der Europäischen Union vom 9. Februar 2011,
S. 14).
164
Sollte es - wie von der Antragsgegnerin
geltend gemacht - vor dem 4. Februar 2011 noch keine
endgültig abgestimmte Position zum avisierten Inhalt einer
verstärkten wirtschaftspolitischen Koordinierung im
Euro-Währungsgebiet innerhalb der Bundesregierung gegeben
haben, hätte dieser Umstand die Bundesregierung nicht von
ihrer Unterrichtungspflicht entbunden. Gegenstand der
gebotenen Unterrichtung war in diesem Fall (noch) nicht der
Beschluss eines Paktes für Wettbewerbsfähigkeit als solcher,
sondern allein die Absicht der Antragsgegnerin, einen Prozess
zu dessen Ausarbeitung anzustoßen (vgl. auch § 5 Abs. 2
Satz 1 EUZBBG). Hierzu hatte der Regierungssprecher auf der
Pressekonferenz vom 2. Februar 2011 eine abgestimmte
Haltung der Bundesregierung angekündigt. Die Willensbildung
innerhalb der Bundesregierung war folglich insoweit
abgeschlossen, als sie mit ihrer Initiative an die
Öffentlichkeit gehen konnte und mit einer eigenen Position in
einen Abstimmungsprozess mit Dritten eintreten wollte. Die
Antragsgegnerin war daher verpflichtet, den Deutschen
Bundestag vor Beginn der Tagung des Europäischen Rates über
die Initiative zumindest in ihren Grundzügen zu informieren
(vgl. auch § 5 Abs. 5 Satz 1 und 2 EUZBBG).
165
(2) Die dem Deutschen Bundestag von der
Antragsgegnerin unterbreiteten Informationen genügten nicht,
um die Unterrichtungspflicht zu erfüllen.
166
Dies gilt zunächst für den „Vorbericht zum
Europäischen Rat am 4. Februar 2011“ vom 2. Februar 2011.
Darin heißt es lediglich, dass die Bundesregierung für ein
von den Staats- und Regierungschefs der Eurozone ausgehendes
starkes Signal eintrete, zur Erhöhung der
Wettbewerbsfähigkeit die wirtschaftspolitische Koordinierung
im Euro-Währungsgebiet zu verbessern. Nicht erwähnt wurde
hingegen, dass die Antragsgegnerin zu diesem Zweck eine
Initiative für den Beschluss eines Paktes für
Wettbewerbsfähigkeit vorstellen wolle und was der wesentliche
Inhalt dieser Initiative sein werde.
167
Zureichende Informationen über das geplante
Vorhaben enthält auch nicht die Antwort des
Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie vom 2.
Februar 2011 auf eine konkrete Anforderung des Deutschen
Bundestages. Nachdem die Initiative der Antragsgegnerin
bereits am 31. Januar 2011 in verschiedenen
Nachrichtenmagazinen thematisiert worden war, hatte der
Deutsche Bundestag am 1. Februar 2011 um Übermittlung
von Papieren und Informationen gebeten, auf deren Basis die
Initiative vorgestellt werden sollte. Das Bundesministerium
für Wirtschaft und Technologie teilte hierauf nur mit, dass
die Zeitungsartikel auf einen noch nicht abgeschlossenen
Abstimmungsprozess Bezug nähmen und „im weiteren Fortgang die
nach dem EUZBBG vorgesehenen Unterrichtungen unverzüglich
erfolgen können“.
168
Schließlich genügte auch die am 3. Februar
2011 vom Staatsminister des Bundeskanzleramtes vorgenommene
„Obleuteunterrichtung“ (vgl. Protokoll Nr. 17/31 der
31. Sitzung des Ausschusses für die Angelegenheiten der
Europäischen Union vom 9. Februar 2011, S. 11)
nicht, um die Unterrichtungspflicht zu erfüllen. Ungeachtet
der Tatsache, dass die Obleute des Ausschusses für die
Angelegenheiten der Europäischen Union bereits nicht die
richtigen Unterrichtungsadressaten waren, hatte die Erklärung
des Staatsministers des Bundeskanzleramtes lediglich zum
Inhalt, „dass zu dem Thema noch keine abgestimmte Position
der Bundesregierung bestehe und dementsprechend auch keine
abgestimmte Position beim Europäischen Rat beschlossen werden
würde“ (vgl. Protokoll Nr. 17/31 der 31. Sitzung
des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen
Union vom 9. Februar 2011, S. 11).
169
bb) Darüber hinaus hat die Antragsgegnerin dem
Deutschen Bundestag ein inoffizielles Dokument der
Präsidenten der Europäischen Kommission und des Europäischen
Rates vom 25. Februar 2011 mit der Bezeichnung „Enhanced
Economic Policy Coordination in the Euro Area - Main Features
and Concepts“ nicht übermittelt, welches wesentliche Inhalte
des Paktes für Wettbewerbsfähigkeit - später
Euro-Plus-Pakt - beschrieb.
170
Nach dem Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
ist davon auszugehen, dass sich die Antragsgegnerin im Besitz
dieses inoffiziellen Dokuments befand. Dies legt bereits der
seinerzeitige E-Mail-Verkehr nahe. Danach hat der Deutsche
Bundestag auf ausdrückliche Anfrage an das Bundesministerium
für Wirtschaft und Technologie vom 3. März 2011 sowie an das
Bundeskanzleramt vom 4. März 2011, ob der Bundesregierung ein
gemeinsames Papier der Präsidenten der Europäischen
Kommission und des Europäischen Rates zur
deutsch-französischen Initiative für einen Pakt für
Wettbewerbsfähigkeit vorliege, keine - das heißt auch keine
verneinende - Antwort des Bundeskanzleramtes erhalten. Zudem
hat sich die Antragsgegnerin im vorliegenden Verfahren auf
den Vorwurf einer Unterrichtungspflichtverletzung
eingelassen, ohne die darin implizit enthaltene Behauptung,
ihr habe das Papier vorgelegen, in Abrede zu stellen, was im
Hinblick auf die Arbeitsweise der beteiligten europäischen
Organe auch fernliegend wäre.
171
Dieses Dokument stellte die Antragsgegnerin
dem Deutschen Bundestag trotz ausdrücklicher Anforderung
nicht zur Verfügung (vgl. auch § 5 Abs. 3 EUZBBG). Erst
am 11. März 2011 übersandte sie den offiziellen Entwurf eines
Paktes für Wettbewerbsfähigkeit. Zu diesem Zeitpunkt bestand
für den Deutschen Bundestag keine Möglichkeit mehr, dessen
Inhalt zu diskutieren und durch eine Stellungnahme auf die
Bundesregierung einzuwirken. Denn die Staats- und
Regierungschefs der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes
einigten sich bereits am gleichen Tag, dem 11. März 2011, auf
den Pakt. Damit entstanden bereits ab diesem Zeitpunkt
konkrete Selbstverpflichtungen auch für die Bundesrepublik
Deutschland, ohne dass der Deutsche Bundestag auf deren
Inhalt hätte einwirken oder diese hätte verhindern
können.
172
Die Entscheidung ist einstimmig ergangen.