L e i t s a t z
zum Beschluss des Zweiten Senats vom 23.
August 2005
- 2 BvE 5/05 -
Artikel 68 Absatz 1 des Grundgesetzes dient
nicht dem Schutz politischer Parteien, die nicht im Parlament
vertreten sind.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvE 5/05 -
dass der Bundespräsident durch seine Anordnung
über die Auflösung des 15. Deutschen Bundestages vom
21. Juli 2005 (BGBl I S. 2169) und seine
Anordnung über die Neuwahlen zum 16. Deutschen Bundestag
vom 21. Juli 2005 (BGBl I S. 2170) gegen
Artikel 68 Absatz 1 des Grundgesetzes verstoßen und
dadurch die Antragstellerin in ihren verfassungsmäßigen
Rechten aus Artikel 21 Absatz 1 Satz 1 in
Verbindung mit Artikel 38 Absatz 1 Satz 1 des
Grundgesetzes verletzt bzw. unmittelbar gefährdet hat,
hilfsweise festzustellen, dass die aus der
Anordnung des Bundespräsidenten über die Auflösung des 15.
Deutschen Bundestages vom 21. Juli 2005 (BGBl I
S. 2169) und seiner Anordnung über die Neuwahl zum
16. Deutschen Bundestag vom 21. Juli 2005
(BGBl I S. 2170) resultierende Verpflichtung, für
die Einreichung von Kreiswahlvorschlägen und von Landeslisten
gemäß § 18 des Bundeswahlgesetzes in Verbindung mit
§ 1 Nummer 2 der Verordnung zur Abkürzung der
Fristen für die Wahl zum 16. Deutschen Bundestag vom
21. Juli 2005 (BGBl I S. 2179) bis zum
15. August 2005 Unterstützungsunterschriften nach
Maßgabe des § 20 Absatz 2 Satz 2, § 27
Absatz 1 Satz 2 des Bundeswahlgesetzes
beizubringen, die Antragstellerin in ihren verfassungsmäßigen
Rechten aus Artikel 21 Absatz 1 Satz 1 in
Verbindung mit Artikel 38 Absatz 1 Satz 1 des
Grundgesetzes verletzt bzw. unmittelbar gefährdet,
höchst hilfsweise festzustellen, dass die
Bundesregierung, der Deutsche Bundestag und der Bundesrat
dadurch die verfassungsmäßigen Rechte der Antragstellerin aus
Artikel 21 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes
in Verbindung mit Artikel 38 Absatz 1 Satz 1
des Grundgesetzes verletzt bzw. unmittelbar gefährdet haben,
dass sie es versäumt haben, die sich für sie aus § 18
Absatz 2 des Bundeswahlgesetzes in Verbindung mit § 1
Nummer 2 der Verordnung zur Abkürzung der Fristen für
die Wahl zum 16. Deutschen Bundestag vom 21. Juli
2005 (BGBl I S. 2179) ergebende Verpflichtung, bis zum
15. August 2005 Unterstützungsunterschriften nach
Maßgabe des § 20 Absatz 2 Satz 2, § 27
Absatz 1 Satz 2 des Bundeswahlgesetzes
beizubringen, durch entsprechende gesetzgeberische Maßnahmen
auszusetzen oder die Unterschriftenquoren maßgeblich zu
reduzieren,
§ 20 Absatz 2 Satz 2 und
§ 27 Absatz 1 Satz 2 des Bundeswahlgesetzes
sind bei der Wahl zum 16. Deutschen Bundestag mit der
Maßgabe anzuwenden, dass Parteien, die Anspruch auf
staatliche Finanzierung nach dem Parteiengesetz haben, für
die Einreichung von Kreiswahlvorschlägen und von Landeslisten
von der Pflicht zur Beibringung von
Unterstützungsunterschriften befreit sind,
hilfsweise, für die Einreichung von
Kreiswahlvorschlägen und von Landeslisten von der Pflicht zur
Beibringung von Unterstützungsunterschriften in einem ins
Ermessen des Gerichts gestellten Umfang befreit sind,
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Hassemer,
Jentsch,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt
am 23. August 2005 gemäß § 24 BVerfGG
beschlossen:
Die Anträge werden verworfen.
Damit erledigen sich die Anträge auf Erlass
einer einstweiligen Anordnung.
1
Die mit Anträgen auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung verbundene Organklage richtet sich
gegen die Entscheidung des Bundespräsidenten, den
15. Deutschen Bundestag aufzulösen, sowie gegen
Bestimmungen des Bundeswahlgesetzes. Die Antragstellerin
sieht sich unter den Bedingungen einer vorzeitigen
Parlamentsauflösung durch die Regelungen über die Beibringung
von Unterstützungsunterschriften in ihrem Recht auf
Chancengleichheit bei der Wahl verletzt.
2
1. § 18 Abs. 2 Satz 1 des
Bundeswahlgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom
23. Juli 1993 (BGBl I S. 1288, 1594; im Folgenden:
BWahlG), zuletzt geändert durch das Siebzehnte Gesetz zur
Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 11. März 2005 (BGBl
I S. 674), bestimmt, dass Parteien, die im Deutschen
Bundestag oder einem Landtag seit deren letzter Wahl nicht
auf Grund eigener Wahlvorschläge ununterbrochen mit
mindestens fünf Abgeordneten vertreten waren, dem
Bundeswahlleiter ihre Beteiligung an der Wahl spätestens am
neunzigsten Tage vor der Wahl anzeigen müssen. Ihre
Kreiswahlvorschläge müssen gemäß § 20 Abs. 2
Satz 2 BWahlG von mindestens 200 Wahlberechtigten des
Wahlkreises, ihre Landeslisten gemäß § 27 Abs. 1
Satz 2 BWahlG von 1 vom Tausend der Wahlberechtigten des
Landes bei der letzten Bundestagswahl, jedoch höchstens 2000
Wahlberechtigten, persönlich und handschriftlich
unterzeichnet sein.
3
2. Gemäß § 34 Abs. 4 Nr. 5 und
§ 39 Abs. 3 Satz 5 in Verbindung mit § 34
Abs. 4 Nr. 5 der Bundeswahlordnung (BWO) in der
Fassung der Bekanntmachung vom 19. April 2002 (BGBl I
S. 1376), zuletzt geändert durch die Verordnung vom
30. Juni 2005 (BGBl I S. 1951), dürfen
Kreiswahlvorschläge und Landeslisten erst nach ihrer
Aufstellung durch eine Mitglieder- oder Vertreterversammlung
unterzeichnet werden; vorher geleistete Unterschriften sind
ungültig. Die Wahlen der Wahlkreisbewerber und für die
Landeslisten wiederum dürfen gemäß § 21 Abs. 3
Satz 4 BWahlG und § 27 Abs. 5 in Verbindung
mit § 21 Abs. 3 Satz 4 BWahlG frühestens 32
Monate nach Beginn der Wahlperiode des Deutschen Bundestages
stattfinden, das heißt 14 Monate vor dem frühestmöglichen
Termin der Neuwahl. § 21 Abs. 3 Satz 4 BWahlG
zufolge gilt diese Frist jedoch nicht in den Fällen eines
vorzeitigen Endes der Wahlperiode. Einzureichen sind die
Kreiswahlvorschläge und die Landeslisten gemäß § 19
BWahlG spätestens am 66. Tag vor der Wahl.
4
Die mit Gesetz vom 8. März 1985 (BGBl I
S. 521) eingefügte Vorschrift des § 52 Abs. 3
BWahlG ermächtigt das Bundesministerium des Innern, im Fall
einer Auflösung des Deutschen Bundestages die im
Bundeswahlgesetz und in der Bundeswahlordnung bestimmten
Fristen und Termine durch Rechtsverordnung abzukürzen.
5
3. Am Abend des 22. Mai 2005 kündigte der
Bundeskanzler an, er strebe noch im Herbst dieses Jahres
Neuwahlen zum Deutschen Bundestag an. Am 27. Juni
stellte er die Vertrauensfrage. In der Abstimmung im
Deutschen Bundestag am 1. Juli über den Antrag, ihm das
Vertrauen auszusprechen, stimmten weniger als die Mehrheit
der Mitglieder des Deutschen Bundestages mit Ja. Daraufhin
löste der Bundespräsident auf Vorschlag des Bundeskanzlers
mit Anordnung vom 21. Juli 2005 gemäß Art. 68 GG
den 15. Deutschen Bundestag auf und setzte Neuwahlen für
den 18. September 2005 fest (BGBl I
S. 2169 f.).
6
4. Mit der Verordnung über die Abkürzung von
Fristen im Bundeswahlgesetz für die Wahl zum
16. Deutschen Bundestag vom 21. Juli 2005 (BGBl I
S. 2179) bestimmte das Bundesministerium des Innern
unter anderem, dass die Kreiswahlvorschläge und die
Landeslisten spätestens am 34. Tag vor der Wahl, mithin
bis zum 15. August 2005, einzureichen sind.
7
Die Antragstellerin nahm nach ihrer Gründung
am 17. Oktober 1981 in den Jahren 1987, 1998 und 2002 an
den Wahlen zum Deutschen Bundestag teil. Bei den letzten
beiden Wahlen erzielte sie jeweils 0,1 v.H. der Zweitstimmen.
Bei den Europawahlen kam sie auf einen Stimmenanteil von 0,0
v.H. (1994 und 1999) sowie 1,0 v.H. (2004). Die Zahl ihrer
Mitglieder beträgt nach eigenen Angaben derzeit rund 600.
8
Mit Schriftsatz vom 28. Juli 2005 hat die
Antragstellerin Organklage mit den im Rubrum wiedergegebenen
Anträgen erhoben und den Erlass einer einstweiligen Anordnung
beantragt. Sie rügt eine Verletzung ihrer Rechte aus
Art. 21 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG.
9
1. Die Antragstellerin hält sich hinsichtlich
ihres Hauptantrags, mit welchem sie die Verfassungswidrigkeit
der Auflösungsentscheidung des Bundespräsidenten rügt, für
antragsbefugt, weil sie durch die Entscheidung gezwungen
werde, die Unterstützungsunterschriften in einem verkürzten
Zeitraum von maximal zwei Monaten beizubringen. Darin liege
eine Verletzung ihres Rechts auf Chancengleichheit im
politischen Wettbewerb nach Art. 3, Art. 21 und
Art. 38 GG, weil ihr die Beibringung der Unterschriften
in diesem Zeitraum kaum möglich sei. Dies könne jedenfalls
dann nicht hingenommen werden, wenn die
Auflösungsentscheidung des Bundespräsidenten
verfassungswidrig sei.
10
2. Auch die Hilfsanträge seien zulässig.
11
a) Die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG
sei hinsichtlich der angegriffenen Vorschriften über das
Unterschriftenquorum in § 20 Abs. 2 Satz 2 und
§ 27 Abs. 1 Satz 2 BWahlG gewahrt. Es gehe um
eine Inzidentprüfung der aus der streitigen Entscheidung des
Bundespräsidenten folgenden Konsequenzen. Bei
Verfassungsbeschwerden sei für mittelbare Prüfungen im
strukturell gleich gelagerten Fall des § 93 Abs. 3
BVerfGG anerkannt, dass die Frist nicht gelte. Entsprechend
müsse auch hier verfahren werden, weil es die Anordnung des
Bundespräsidenten sei, die die Verletzung der
Chancengleichheit konkretisiere oder jedenfalls bedinge. Mit
ihr sei eine Maßnahme innerhalb der Frist des § 64
Abs. 3 BVerfGG angefochten worden. Es könne einer
kleinen Partei im Übrigen nicht zugemutet werden, die
wahlrechtlichen Bestimmungen im Vorhinein für den
Ausnahmefall einer Bundestagsauflösung anzugreifen.
12
b) Jedenfalls könne an die vom
Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom
17. Oktober 1990 (BVerfGE 82, 353) angesprochene
Kontrollpflicht des Wahlgesetzgebers angeknüpft werden.
Danach sei dieser verpflichtet, auf die Schwierigkeiten in
einer besonderen Situation mit geeigneten Korrekturen des
Wahlrechts zu reagieren. Dementsprechend habe er angesichts
der sich abzeichnenden Entscheidung des Bundespräsidenten
eine Ausnahmevorschrift hinsichtlich der
Unterstützungsvorschriften erlassen müssen.
13
3. Die Auflösungsentscheidung des
Bundespräsidenten vom 21. Juli 2005 sei
verfassungswidrig, weil der Bundeskanzler über eine Mehrheit
im Deutschen Bundestag verfüge. Der Verstoß gegen
Art. 68 Abs. 1 GG beeinträchtige die
Antragstellerin in ihrem Recht auf Chancengleichheit bei den
Wahlen gemäß Art. 21 Abs. 1 Satz 1 in
Verbindung mit Art. 38 Abs. 1 GG. Sie müsse sich
nun unvorbereitet und innerhalb kürzester Frist um die
Beibringung der Unterstützungsunterschriften bemühen. Eine
solche Beeinträchtigung könne ihr jedenfalls dann nicht
zugemutet werden, wenn es an einem rechtfertigenden Grund für
die Auflösungs- und Neuwahlentscheidung fehle, der den
Maßstäben des Art. 68 Abs. 1 GG entspreche.
14
4. Unabhängig von der Frage, ob die
Auflösungsentscheidung den Voraussetzungen des Art. 68
Abs. 1 Satz 1 GG genüge, führe die
Aufrechterhaltung des Quorums dazu, dass der Antragstellerin
die Teilnahme an der Wahl übermäßig erschwert, wenn nicht
sogar unmöglich gemacht werde. Hierauf habe der Gesetzgeber
reagieren und das Quorum aufheben, jedenfalls aber absenken
müssen.
15
5. Für den Fall der Abweisung des gegen die
Entscheidungen des Bundespräsidenten gerichteten Antrags zu
1. begehrt die Antragstellerin den Erlass einer einstweiligen
Anordnung mit dem Ziel, diejenigen Parteien, die an der
staatlichen Parteienfinanzierung teilhaben, bei der Wahl zum
16. Deutschen Bundestag vom Erfordernis der
Unterstützungsunterschriften zu befreien. Hilfsweise
beantragt sie, im Wege der einstweiligen Anordnung die Anzahl
der einzureichenden Unterschriften für diese Parteien
abzusenken.
16
Die Ökologisch-Demokratische Partei (ödp) ist
dem Verfahren mit Schriftsatz vom 28. Juli 2005
beigetreten.
17
Dem Bundespräsidenten, der Bundesregierung,
dem Deutschen Bundestag und dem Bundesrat wurde Gelegenheit
zur Stellungnahme gegeben.
18
1. Für die Bundesregierung hat sich das
Bundesministerium des Innern geäußert. Es ist der Ansicht,
die Anträge seien unzulässig und darüber hinaus auch
unbegründet.
19
a) Soweit sich die Antragstellerin gegen die
Auflösungsentscheidung des Bundespräsidenten wehre, sei sie
nicht antragsbefugt. Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG
schütze die Mitwirkung der Parteien bei der politischen
Willensbildung des Volkes einschließlich ihrer Teilnahme an
Wahlen. Sei die Wahl jedoch abgeschlossen und ein neuer
Bundestag gewählt, könnten politische Parteien keine Rechte
mehr geltend machen, die sich auf das Parlament bezögen.
Gegen den Deutschen Bundestag gerichtete Maßnahmen anderer
Verfassungsorgane könnten nur diesen selbst, seine
Untergliederungen oder einzelne Abgeordnete betreffen, nicht
aber die Antragstellerin in eigenen Rechten. Dies gelte auch
für die Anordnung des Bundespräsidenten, den Deutschen
Bundestag aufzulösen.
20
b) Der gegen die Vorschriften des
Bundeswahlgesetzes gerichtete Antrag zu 2. wahre nicht die
Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG. Die maßgeblichen
Regelungen des Gesetzes seien in der gegenwärtig geltenden
Fassung im Jahr 2001 oder früher verkündet worden. Auch dann,
wenn man für den Fristbeginn nicht auf den Erlass des
Gesetzes, sondern auf die Gründung der Antragstellerin und
der Beigetretenen im Jahr 1981 abstelle, sei der Antrag
verfristet. An die Auflösungsentscheidung könne bereits
deshalb nicht angeknüpft werden, weil sie nicht zulässiger
Antragsgegenstand sei.
21
c) Auch hinsichtlich des Antrags zu 3. sei die
Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG abgelaufen. Die
Antragstellerin rüge, die Antragsgegner zu 2. bis 4. hätten
es unterlassen, das Bundeswahlgesetz dahingehend zu ändern,
für den Fall einer vorzeitigen Auflösung des Deutschen
Bundestages die Zulassungsschranken für Wahlvorschläge
abzusenken. Bei einem Unterlassen des Gesetzgebers werde die
Antragsfrist spätestens dadurch in Lauf gesetzt, dass er sich
erkennbar weigere, in der von der Antragstellerin begehrten
Weise tätig zu werden. Dies sei vorliegend mit der Einfügung
von § 21 Abs. 3 Satz 4 Halbsatz 2 BWahlG durch
das Gesetz vom 24. Juni 1975 (BGBl I S. 1593) und
von § 52 Abs. 3 BWahlG mit Gesetz vom 8. März 1985
(BGBl I S. 521) geschehen. Mit diesen Änderungen habe
der Gesetzgeber deutlich gemacht, dass er den Besonderheiten
der Bundestagsauflösung zwar durch die Aufhebung und
Verkürzung von Fristen, nicht aber durch den Verzicht auf die
Unterschriftenquoren oder deren Verringerung Rechnung tragen
wolle.
22
d) Darüber hinaus verletze das Erfordernis der
Beibringung von Unterstützungsunterschriften die
Antragstellerin auch im Fall von vorzeitigen Neuwahlen nicht
in ihren Rechten aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG.
Hierdurch werde gewährleistet, dass nur Wahlvorschläge
zugelassen würden, hinter denen eine ernstzunehmende Gruppe
stehe oder die in der Öffentlichkeit eine gewisse
Anhängerschaft unter den Wahlberechtigten gefunden habe.
23
2. Der Deutsche Bundestag hat ausgeführt, er
halte die gegen ihn gerichteten Hilfsanträge für unbegründet.
Äußerst kurze Fristen zur Beibringung der
Unterstützungsunterschriften habe das
Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung BVerfGE 82,
353 als zulässig angesehen, wenn sie, wie im Fall
einer vorzeitigen Auflösung des Deutschen Bundestages, für
alle betroffenen Parteien in gleicher Weise gälten.
24
Die Organklage ist unzulässig.
25
Hinsichtlich des Hauptantrags, die
Verfassungswidrigkeit der Entscheidung über die Auflösung des
Deutschen Bundestages festzustellen, fehlt der
Antragstellerin die nach § 64 Abs. 1 BVerfGG
erforderliche Antragsbefugnis.
26
Diese liegt nur dann vor, wenn nicht von
vornherein ausgeschlossen werden kann, dass der Antragsgegner
Rechte des Antragstellers, die ihm aus dem
verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zwischen den
Beteiligten erwachsen, durch die beanstandete Maßnahme
verletzt oder unmittelbar gefährdet hat (vgl. BVerfGE 94, 351
; 99, 19 ; 102, 224
). Die Antragstellerin hat nicht die
Möglichkeit dargelegt, dass ein vermeintlicher Verstoß gegen
Art. 68 Abs. 1 GG sie in eigenen Rechten
verletzt.
27
1. Die Entscheidung, den Bundestag gemäß
Art. 68 Abs. 1 GG aufzulösen, begründet zwischen
der Antragstellerin und dem Antragsgegner zu 1. kein
verfassungsrechtliches Rechtsverhältnis. Die Norm dient nicht
dem Schutz politischer Parteien, die nicht im Parlament
vertreten sind. Sie ist vielmehr darauf angelegt, zu
politischer Stabilität im Verhältnis von Bundeskanzler und
Bundestag beizutragen (vgl. BVerfGE 62, 1
).
28
Art. 68 GG bezweckt dagegen nicht, den im
Deutschen Bundestag nicht vertretenen Parteien eine
hinreichend lange Wahlvorbereitungszeit zu gewährleisten. Die
Vorschrift begründet keine verfassungsrechtliche Positionen
dieser Parteien. Sie können durch eine etwaige
verfassungswidrige Auflösung des Parlaments folglich nicht in
eigenen Rechten verletzt werden.
29
2. Die Antragstellerin kann die
Auflösungsentscheidung auch nicht auf dem Umweg der Rüge
einer Verletzung ihres Rechts auf Chancengleichheit gemäß
Art. 3, Art. 21 und Art. 38 GG zur
verfassungsgerichtlichen Prüfung stellen.
30
Zwischen Art. 68 GG und dem aus
Art. 3, Art. 21 und Art. 38 GG folgenden Recht
auf Chancengleichheit besteht kein Zusammenhang dergestalt,
dass aus einem Verstoß gegen Art. 68 GG zugleich eine
Verletzung des Rechts auf Chancengleichheit folgte. Die
Auswirkungen sind für die Antragstellerin vielmehr im Fall
der verfassungswidrigen wie der grundgesetzkonformen
Auflösungsentscheidung die gleichen (vgl. Beschlüsse des
Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom
8. August 2005 - 2 BvE 4/05 und 2 BvE 7/05 -).
Für die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit der mit dem
Unterschriftenquorum gegebenenfalls verbundenen Belastungen
kommt es mithin nicht darauf an, ob die Voraussetzungen des
Art. 68 GG erfüllt sind.
31
Die beiden Hilfsanträge wahren nicht die Frist
des § 64 Abs. 3 BVerfGG, innerhalb deren eine
Organklage erhoben werden muss.
32
1. Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem
Antrag zu 2. unmittelbar gegen die Obliegenheit
parlamentarisch nicht vertretener Parteien, Wahlvorschlägen
nach § 20 Abs. 2 Satz 2 und § 27
Abs. 1 Satz 2 BWahlG auch dann eine bestimmte Zahl
von Unterstützungsunterschriften beizufügen, wenn der
Deutsche Bundestag zuvor nach Art. 68 Abs. 1
Satz 1 GG aufgelöst worden ist und Neuwahlen innerhalb
der 60-Tage-Frist des Art. 39 Abs. 1 Satz 4 GG
stattzufinden haben. Da sie damit ein Gesetz als Maßnahme im
Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG angreift (vgl.
BVerfGE 1, 208 ; 82, 322 ; stRspr),
beginnt die Sechsmonatsfrist des § 64 Abs. 3
BVerfGG grundsätzlich mit dessen Verkündung. Mit der
Verkündung gilt das Gesetz als allgemein bekannt geworden
(vgl. BVerfGE 13, 1 ; 24, 252 ; 64, 301
).
33
a) Der Bundesgesetzgeber hat bereits in
§ 21 Abs. 2 Satz 1, § 28 Abs. 1
Satz 2 in Verbindung mit § 20 BWahlG in der Fassung
vom 7. Mai 1956 (BGBl I S. 383) das Erfordernis von
Unterstützungsunterschriften für parlamentarisch nicht
vertretene Parteien geregelt. Die damals festgelegte Höhe des
Quorums und die Anforderung an die Parteien, auch im Fall des
vorzeitigen Endes der Wahlperiode die Vorgaben ohne
Erleichterungen zu erfüllen, haben bis heute Gültigkeit. Die
Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG war damit im
Zeitpunkt der Erhebung der Organklage am 28. Juli 2005
verstrichen.
34
b) Dem kann die Antragstellerin nicht
entgegenhalten, ihr habe bislang nicht zugemutet werden
können, die seit langem in Kraft befindlichen Bestimmungen
zum Unterschriftenquorum ohne konkrete Anhaltspunkte für eine
drohende Auflösung des Deutschen Bundestages anzugreifen;
vielmehr dürfe eine politische Partei zur Abwehr der
drohenden verfassungswidrigen Auswirkungen eines seltenen
Staatsorganisationsakts abwarten, ob der Ausnahmefall auch
tatsächlich eintrete. Dieser Argumentation steht der Sinn und
Zweck des § 64 Abs. 3 BVerfGG entgegen. Die
Bestimmung soll sicherstellen, dass nach Ablauf einer
bestimmten Frist im Organstreitverfahren angreifbare
Maßnahmen im Interesse der Rechtssicherheit außer Streit
gestellt werden (vgl. BVerfGE 80, 188 ; 92, 80
m.w.N.; stRspr).
35
Sehen sich die politischen Parteien durch das
Wahlrecht in ihrem Recht auf Gleichheit verletzt oder
unmittelbar gefährdet, so haben sie dies im Organstreit
geltend zu machen, ohne dass ein konkreter Zusammenhang mit
einer bestimmten Wahl bestehen müsste (vgl. BVerfGE 67, 65
; 92, 80 ; stRspr). Wahlvorbereitungen
und die Durchführung der Wahl nach Maßgabe der geltenden
wahlrechtlichen Bestimmungen berühren demgegenüber den Status
der Parteien nicht, sie bringen lediglich die im Wahlrecht
angelegten Vor- und Nachteile zur Wirkung (vgl. BVerfGE 92,
80 ).
36
c) Das Siebzehnte Gesetz zur Änderung des
Bundeswahlgesetzes vom 11. März 2005 (BGBl I
S. 674), das im Wesentlichen die Wahlkreise neu abgrenzt
und beschreibt, setzte die Antragsfrist des § 64
Abs. 3 BVerfGG nicht neuerlich in Lauf. Zwar kann die
Frist, innerhalb deren eine Rechtsnorm zulässigerweise
angegriffen werden kann, unter bestimmten Voraussetzungen neu
zu laufen beginnen, obwohl der Gesetzgeber bei der Änderung
des Gesetzes den Wortlaut der Norm unverändert gelassen hat
(vgl. BVerfGE 111, 382 ). Dies betrifft aber nur
die Fälle, in denen die Gesetzesänderung die
Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Norm erst begründet
oder verstärkt. Nach diesen Grundsätzen bleibt der Antrag zu
2. verfristet. Die im Zuge der letzten Änderung des
Bundeswahlgesetzes vorgenommenen Wahlkreiszuschnitte stehen
erkennbar nicht in einem derartigen Wirkungszusammenhang mit
den Vorschriften über das Erfordernis von
Unterstützungsunterschriften.
37
d) Die Verordnung über die Abkürzung von
Fristen im Bundeswahlgesetz für die Wahl zum
16. Deutschen Bundestag vom 21. Juli 2005 (BGBl I
S. 2179) setzte die Antragsfrist des § 64
Abs. 3 BVerfGG nicht neuerlich in Gang.
38
Der Antrag zu 2. zielt inhaltlich unmittelbar
gegen § 20 Abs. 2 Satz 2 und § 27
Abs. 1 Satz 2 BWahlG, die keine Erleichterung vom
Unterschriftenerfordernis für den Fall vorsehen, dass der
Deutsche Bundestag aufgelöst wird und Neuwahlen nach
Art. 39 Abs. 1 Satz 4 GG innerhalb von
60 Tagen stattfinden müssen.
39
Die besondere Belastung, durch die die
Antragstellerin ihr Recht auf chancengleiche Teilnahme an der
Wahl zum 16. Deutschen Bundestag verletzt sieht,
entsteht - neben der fehlenden Ausnahmeregelung zum
Unterschriftenerfordernis im Bundeswahlgesetz - vor
allem durch den Zeitdruck, unter dem die Wahlvorbereitung
steht. Maßgeblich hierfür ist Art. 39 Abs. 1
Satz 4 GG mit seiner strikten zeitlichen Vorgabe, die im
wahlvorbereitenden Verfahren einzuhalten ist. Die Verordnung
des Bundesministeriums des Innern hat in diesem Zusammenhang
sicherzustellen, dass der zeitliche Ablauf der einzelnen
Verfahrensschritte, die das Bundeswahlgesetz im Vorfeld der
Bundestagswahl anordnet, abgekürzt und so die Einhaltung der
60-Tage-Frist des Art. 39 Abs. 1 Satz 4 GG
gewährleistet wird. Damit fehlt der Verordnung insoweit ein
gegenüber der Vorgabe des Art. 39 Abs. 1 Satz 4 GG
eigenständiger belastender Gehalt, der es rechtfertigen
könnte, mit ihrem Erlass die Regelungen des
Bundeswahlgesetzes zu den Unterschriftenquoren neu
anzugreifen.
40
2. Mit ihrem Antrag zu 3. macht die
Antragstellerin geltend, der Gesetzgeber habe es
pflichtwidrig unterlassen, für den Fall einer Auflösung des
Deutschen Bundestages Ausnahmen vom Unterschriftenquorum
- etwa in Form seiner Absenkung oder
Suspendierung - zu regeln. Es kann dahingestellt
bleiben, ob ein bloßes Unterlassen des Gesetzgebers im Wege
eines Organstreitverfahrens angreifbar ist (vgl. BVerfGE 92,
80 ; 103, 164 ; 107, 286
; 110, 403 ). Der Antrag ist jedenfalls
unzulässig, weil die Antragstellerin auch insoweit die Frist
des § 64 Abs. 3 BVerfGG nicht eingehalten hat.
41
a) § 64 Abs. 3 BVerfGG enthält eine
gesetzliche Ausschlussfrist, nach deren Ablauf
Rechtsverletzungen im Interesse der Rechtssicherheit nicht
mehr geltend gemacht werden können (vgl. BVerfGE 71, 299
; 80, 188 ). Dies rechtfertigt eine
Frist für die Einleitung eines Organstreits auch dann, wenn
das Angriffsziel ein Unterlassen des Gesetzgebers ist und
dieser die angeblich verletzte gesetzgeberische
Handlungspflicht nicht nur zu einem bestimmten Zeitpunkt,
sondern fortdauernd nicht befolgt hat (sog. fortdauerndes
Unterlassen, vgl. BVerfGE 92, 80 ; 103, 164
; 107, 286 ; 110, 403
).
42
Wann unter solchen Umständen die Frist für die
Erhebung einer Organklage beginnt, lässt sich nicht generell
und für alle Fallgestaltungen einheitlich festlegen. Sie wird
spätestens aber dadurch in Lauf gesetzt, dass sich der
Antragsgegner erkennbar weigert, in der Weise tätig zu
werden, die der Antragsteller zur Wahrung der Rechte aus
seinem verfassungsrechtlichen Status für erforderlich hält
(vgl. BVerfGE 92, 80 m.w.N.; 103, 164 ;
107, 286 ; stRspr). Mit einer derartigen Weigerung
gilt das Unterlassen zugleich als bekannt geworden; an sie
knüpft der Beginn der Ausschlussfrist an.
43
b) aa) Nach diesen Maßstäben haben die
Antragsgegner zu 3. und 4. bereits mit dem Gesetz zur
Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 24. Juni 1975 (BGBl
I S. 1593) zum Ausdruck gebracht, an dem Erfordernis
eines Unterschriftenquorums ausnahmslos - und damit auch
im Fall der Wahlvorbereitung nach einer Auflösung des
Deutschen Bundestages - festhalten zu wollen. Durch die
Einführung des heutigen § 21 Abs. 3 Satz 4
Halbsatz 2 BWahlG hat der Gesetzgeber eine Sonderregelung in
Bezug auf die Frist des § 21 Abs. 3 Satz 4
Halbsatz 1 BWahlG für den Fall der vorzeitigen Beendigung der
Wahlperiode des Deutschen Bundestages geschaffen. Danach
gelten die Fristen, nach deren Ablauf die Parteien frühestens
mit der Aufstellung von Parteibewerbern beginnen dürfen,
nicht im Fall des vorzeitigen Endes der Wahlperiode. Mit
dieser auch auf den Auflösungsfall nach Art. 68 GG
anzuwendenden Sonderregelung (vgl. BTDrucks 7/2873,
S. 39) hat der Gesetzgeber deutlich gemacht, dass er die
wahlrechtlichen Folgen einer Bundestagsauflösung nach
Art. 68 GG, die aus der Fristverkürzung des Art. 39
Abs. 1 Satz 4 GG resultieren, bedacht hat. Dabei
hat er es unterlassen, entsprechende Ausnahmetatbestände zum
Erfordernis der Unterstützungsunterschriften zu schaffen.
Bereits diese erkennbare Weigerung des Gesetzgebers war
geeignet, die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG in Lauf
zu setzen.
44
bb) Folgte man der Rechtsauffassung der
Antragstellerin, so hätte der Antragsgegner zu 3. spätestens
nach seiner Auflösung am 6. Januar 1983 und den
Neuwahlen am 6. März 1983 Anlass gehabt, die
Beibehaltung der Bestimmungen des Bundeswahlgesetzes über die
erforderlichen Unterstützungsunterschriften gerade im Fall
des vorzeitigen Endes der Wahlperiode zu überprüfen. Wenn der
Deutsche Bundestag und der Bundesrat mit der darauf folgenden
Änderung des Bundeswahlgesetzes durch das Siebte Gesetz zur
Änderung des Bundeswahlgesetzes am 15. März 1985 (BGBl I
S. 521) dennoch von Änderungen am Unterschriftenquorum
absahen, kann dies nur dahin verstanden werden, dass sie
gesetzgeberische Regelungen zur Erleichterung der Zulassung
von Wahlvorschlägen bei vorgezogenen Neuwahlen nicht erlassen
wollten.
45
Diese Schlussfolgerung gilt um so mehr, als
der Gesetzgeber im Zuge des Siebten Gesetzes zur Änderung des
Bundeswahlgesetzes die Verordnungsermächtigung des § 52
Abs. 3 in das Bundeswahlgesetz eingefügt hat. Diese
Regelung ermächtigt das Bundesministerium des Innern zum
Erlass einer Rechtsverordnung zur Abkürzung von Fristen und
Terminen im Fall einer Auflösung des Deutschen Bundestages.
Die Ermächtigung erstreckt sich hingegen nicht auf die
Regelungen über die Unterstützungsunterschriften für die
Wahlvorschläge. Mit der Einführung der
Verordnungsermächtigung des § 52 Abs. 3 BWahlG
machte der Gesetzgeber somit deutlich, dass er den
Besonderheiten bei der Wahlvorbereitung im Fall der Auflösung
des Deutschen Bundestages zwar durch die Verkürzung von
Fristen, nicht aber durch den Verzicht auf die
Unterschriftenquoren oder durch deren Absenkung Rechnung
tragen wollte.
46
c) Der Annahme der Verfristung des auf das
gesetzgeberische Unterlassen gerichteten Antrags stünde auch
eine Kontrollpflicht des Bundeswahlgesetzgebers, die sich auf
die Wahlvorbereitung erstreckte, nicht entgegen.
47
aa) Das Bundesverfassungsgericht hat eine
Überwachungspflicht des Gesetzgebers im Vorfeld der ersten
gesamtdeutschen Bundestagswahl für möglich gehalten und damit
begründet, dass es sich bei dem Bundestagswahlrecht, dessen
strikte Einhaltung wesentliche Bedingung für die Wahrung der
verfassungsrechtlich verbürgten Chancengleichheit sei, um
eine äußerst sensible Materie handele, deren Abwicklung
innerhalb eines relativ knapp bemessenen Zeitraums zu
erfolgen habe. Lege der Gesetzgeber diese in die Hände einer
Verwaltung, die eine reibungslose und fehlerfreie
Wahlvorbereitung wegen ihres Organisationsstandes und
angesichts insoweit fehlender Vollzugserfahrung nicht ohne
weiteres gewährleiste, gehe er - mit Blick auf die
folgenschweren Auswirkungen von Verletzungen der
Chancengleichheit bei der Wahlvorbereitung - ein nicht
unbeträchtliches Risiko ein. Ein solches Vorgehen könne
Kontroll- und Überwachungspflichten des Gesetzgebers mit
Blick auf den zeitlichen Stand der Wahlvorbereitung
begründen, damit er auf erkennbar werdende und schwer zu
beseitigende Mängel notfalls durch zusätzliche
gesetzgeberische Maßnahmen reagieren könne (vgl. BVerfGE 82,
353 ).
48
bb) Auf die Nichterfüllung einer so
definierten Kontrollpflicht, die gegebenenfalls die Annahme
einer Verfristung nach § 64 Abs. 3 BVerfGG
ausschließen könnte, kann sich die Antragstellerin hier nicht
berufen. Die vom Bundesverfassungsgericht in der genannten
Entscheidung für möglich gehaltene Kontrollpflicht des
Gesetzgebers bezieht sich auf die mit der Vorbereitung der
Wahl betraute Exekutive, nicht hingegen auf parlamentarisches
Handeln, wie die Antragstellerin es mit ihrem Antrag zu 3.
einfordert. Weiterhin erging die Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts anlässlich der Wahlvorbereitungen
zur ersten gesamtdeutschen Bundestagswahl. Mit dieser
einmaligen, schwierigen Situation ist der zu beurteilende
Sachverhalt nicht vergleichbar. Die Wahlorgane und
Wahlbehörden sind auf die Vorbereitung und Durchführung der
Bundestagswahl innerhalb der durch Art. 39 Abs. 1
Satz 4 GG gesetzten Frist vorbereitet. Anhaltspunkte
dafür, dass sie dieser organisatorischen Herausforderung
nicht gewachsen sind, sind von der Antragstellerin weder
vorgetragen noch sonst ersichtlich.
49
Die Regelungen des Bundeswahlgesetzes über das
Erfordernis von Unterstützungsunterschriften sind mithin
nicht innerhalb der Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG
unmittelbar angreifbar; sie unterliegen nur noch der
inzidenten Kontrolle im Rahmen eines Wahlprüfungsverfahrens
nach Art. 41 GG.
50
Mit der Verwerfung der Organklage erledigen
sich die Anträge auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung.